C-627/10

62010CJ0627

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (prvá komora)

z 11. júla 2013 ( *1 )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom — Doprava — Smernica 91/440/EHS — Rozvoj železníc Spoločenstva — Smernica 2001/14/ES — Prideľovanie kapacity železničnej infraštruktúry — Článok 6 ods. 3 a príloha II smernice 91/440 — Článok 14 ods. 2 smernice 2001/14 — Manažér infraštruktúry — Účasť na zostavovaní cestovných poriadkov siete — Riadenie dopravy — Článok 6 ods. 2 až 5 smernice 2001/14 — Neexistencia opatrení určených na podnecovanie manažéra infraštruktúry k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov — Článok 7 ods. 3 a článok 8 ods. 1 smernice 2001/14 — Náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku — Článok 11 smernice 2001/14 — Systém zvyšovania výkonnosti“

Vo veci C-627/10,

ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 29. decembra 2010,

Česká republika , v zastúpení: M. Smolek a T. Müller, splnomocnení zástupcovia,

Španielske kráľovstvo , v zastúpení: S. Centeno Huerta, splnomocnená zástupkyňa,

vedľajší účastníci konania,

SÚDNY DVOR (prvá komora),

v zložení: predseda prvej komory A. Tizzano, sudcovia A. Borg Barthet (spravodajca), E. Levits, J.-J. Kasel a M. Berger,

generálny advokát: N. Jääskinen,

Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Slovinská republika si tým, že neprijala opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s:

—

článkom 6 ods. 3 a prílohy II smernice Rady 91/440/EHS z 29. júla 1991 o rozvoji železníc spoločenstva ( Ú. v. ES L 237, s. 25 ; Mim. vyd. 07/001, s. 341), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/51/ES z 29. apríla 2004 ( Ú. v. EÚ L 164, s. 164 ; Mim. vyd. 07/008, s. 251, ďalej len „smernica 91/440“), ako aj článkom 14 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry, vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry a bezpečnostnej certifikácii ( Ú. v. ES L 75, s. 29 ; Mim. vyd. 07/005, s. 404), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/49/ES z 29. apríla 2004 ( Ú. v. EÚ L 164, s. 44 ; Mim. vyd. 07/008, s. 227, ďalej len „smernica 2001/14“),

—

článkom 6 ods. 2 až 5, článkom 7 ods. 3, článkom 8 ods. 1, ako aj článkom 11 smernice 2001/14 a

—

Podľa článku 6 ods. 3 smernice 91/440:

„Členské štáty prijmú opatrenia potrebné na to, aby zabezpečili, že funkcie, od ktorých závisí nestranný a nediskriminačný prístup k infraštruktúre, uvedené v prílohe II, budú zverené orgánom alebo podnikom, ktoré samy neposkytujú žiadne železničné dopravné služby. Bez ohľadu na organizačné štruktúry, musí byť tento cieľ preukázateľne dosiahnutý.

Členské štáty však môžu poveriť železničné podniky alebo iné subjekty vyberaním poplatkov a preniesť na nich zodpovednosť za správu železničnej infraštruktúry vrátane investovania, údržby a financovania.“

3

V prílohe II uvedenej smernice sa nachádza „zoznam základných funkcií uvedených v článku 6 ods. 3:

—

monitorovanie dodržiavania povinností [dodržiavania záväzkov služby vo verejnom záujme – neoficiálny preklad ] vyžadovaných pri zabezpečovaní niektorých služieb.“

Smernica 2001/14

4

Článok 6 ods. 2 až 5 smernice 2001/4 stanovuje:

„2. Manažér infraštruktúry je, s patričným zreteľom na bezpečnosť, údržbu a na zvyšovanie kvality služieb infraštruktúry, motivovaný na znižovaní nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovn[e] prístupových poplatkov.

3. Členské štáty zabezpečia, aby sa ustanovenie uvedené v odseku 2 vykonalo buď prostredníctvom zmluvného dojednania medzi príslušným orgánom a manažérom infraštruktúry na obdobie minimálne troch rokov, ktoré sa financuje štátom, alebo pomocou zavedenia vhodných regulačných opatrení s primeranými právomocami.

Článok 8 ods. 1 smernice 2001/14 stanovoval:

„Aby sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, môže členský štát, ak to trh unesie a na základe efektívnych, transparentných a nediskriminačných princípov, zvýšiť poplatky, pričom sa musí udržať optimálna konkurencieschopnosť najmä v medzinárodnej nákladnej železničnej doprave. Systém spoplatňovania zohľadní zvýšenie produktivity, ktorú dosiahli železničné podniky.

Úroveň poplatkov však nesmie vylučovať používanie infraštruktúry trhovými segmentmi, ktoré môžu zaplatiť aspoň náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku železničnej dopravy, navýšené o mieru výnosnosti, ktorú môže trh uniesť.“

7

Článok 11 ods. 1 uvedenej smernice znel:

„Systém spoplatňovania infraštruktúry má prostredníctvom závislosti na výkonoch podporiť železničné podniky a manažéra infraštruktúry pri minimalizácii porúch a pri zvyšovaní výkonnosti železničnej siete. Môže zahŕňať pokuty za činnosti narušujúce prevádzku siete, kompenzácie pre podniky postihnuté poruchami a prémie za výkony, ktoré sú lepšie než plánované.“

9

Zákon o železničnej doprave (zakon o železniškem prometu) z 26. apríla 2007 (Uradni list RS, č. 44/2007) v znení uplatniteľnom na prejednávaný spor (Uradni list RS, č. 58/2009, ďalej len „zákon o železničnej doprave“) vo svojom článku 21 stanovuje:

„1. Na účely výkonu funkcií uvedených v tomto článku vláda zriadi verejnú agentúru pre železničnú dopravu [ďalej len ‚železničná agentúra‘].

...

3. Agentúra vykonáva svoje funkcie tak, aby bol zaručený nediskriminačný prístup k železničnej infraštruktúre, vrátane:

—

„1. Údržba verejnej železničnej infraštruktúry a správa železničnej dopravy v rámci tejto infraštruktúry predstavujú záväzky služby vo verejnom záujme.

2. Správca plní záväzky služby vo verejnom záujme uvedené v predchádzajúcom odseku v súlade so zmluvou o výkone služby vo verejnom záujme.

…

4. Regulácia železničnej dopravy v rámci verejnej železničnej infraštruktúry zahŕňa najmä:

—

riadenie premávky vlakov,

Nariadenie o prideľovaní vlakových trás a o poplatkoch za používanie verejnej železničnej infraštruktúry (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) z 10. apríla 2008 (Uradni list RS, č. 38/08, ďalej len „nariadenie z 10. apríla 2008“) vo svojom článku 9 stanovuje:

„1. [Železničná] agentúra, správca a žiadateľ dodržujú v rámci postupu budovania a prideľovania vlakových trás tieto lehoty a zásady:

…

—

správca vypracuje najneskôr päť mesiacov pred nadobudnutím účinnosti nového cestovného poriadku siete návrh nového cestovného poriadku siete a nového prevádzkového času vlakov a odovzdá ich [železničnej] agentúre,

—

…

5.

Metóda výpočtu poplatkov tiež zohľadní všetky údaje týkajúce sa systému spoplatňovania, ako aj dostatočné informácie o cenách služieb uvedených v článkoch 23 a 24, ak ich poskytuje len jeden poskytovateľ. Metóda nezohľadní len informácie o platnom systéme spoplatňovania, ale aj údaje týkajúce sa pravdepodobných zmien poplatkov na tri nasledujúce roky. Zohľadní tiež opatrenia, ktoré majú motivovať železničné podniky a správcu k minimalizácii porúch a lepšiemu využívaniu infraštruktúry.

Môže ísť o pokuty za činnosti narušujúce prevádzku siete, kompenzácie pre železničné podniky postihnuté týmito poruchami a prémie za výkony, ktoré sú lepšie než plánované výkony.“

13

V zmysle článku 21 rovnakého nariadenia:

15

Listom z 21. novembra 2007 Komisia požiadala Slovinskú republiku o doplňujúce informácie a tá odpovedala listom zo 16. januára 2008.

16

Dňa 26. júna 2008 Komisia na základe informácií poskytnutých Slovinskou republikou vyzvala tento členský štát, aby riadne prebral ustanovenia smerníc prvého železničného balíka. Hlavné uvedené nezrovnalosti sa týkali nezávislosti manažéra infraštruktúry, spoplatňovania prístupu k železničnej infraštruktúre a železničného regulačného orgánu.

17

Slovinská republika odpovedala na výzvu Komisie 22. augusta 2008. Tento členský štát následne listami zo 16. marca a 8. júla 2009 poskytol Komisii doplňujúce informácie.

21

Za týchto okolností Komisia podala prejednávanú žalobu.

Konanie pred Súdnym dvorom

22

Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 14. júna 2011 sa vyhovelo návrhom Českej republiky a Španielskeho kráľovstva na vstup do konania ako vedľajších účastníkov konania podporujúcich návrhy Slovinskej republiky.

23

25

Komisia v tejto súvislosti tvrdí, že hoci článok 21 zákona o železničnej doprave zveruje úlohy týkajúce sa prideľovania vlakových trás železničnej agentúre pre železničnú dopravu, manažér infraštruktúry, konkrétne Slovinské železnice, sa podieľa na rozhodovaní súvisiacom s prideľovaním vlakových trás alebo prideľovaním kapacity infraštruktúry, takže podľa článku 11 ods. 4 tohto zákona patrí zostavovanie a uplatňovanie cestovného poriadku do jeho právomoci.

26

Komisia navyše poukazuje na to, že Slovinské železnice sa naďalej podieľajú na zostavovaní cestovného poriadku siete, keďže článok 9 nariadenia z 10. apríla 2008 stanovuje, že manažér infraštruktúry vypracuje návrh nového cestovného poriadku siete, poradí sa o ňom s dotknutými osobami a až potom ho predloží uvedenej železničnej agentúre, ktorá zašle návrh nového cestovného poriadku siete žiadateľom a následne prijme konečné rozhodnutie o pridelení.

27

Komisia navyše tvrdí, že manažér infraštruktúry je tiež poverený reguláciou premávky vlakov, keďže článok 11 ods. 4 zákona o železničnej doprave stanovuje, že riadenie premávky vlakov je súčasťou správy železničnej dopravy v rámci verejnej železničnej infraštruktúry.

V prvej časti prvej žalobnej výhrady Komisia tvrdí, že Slovinská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 3 smernice 91/440 v spojení s prílohou II tejto smernice a z článku 14 ods. 2 smernice 2001/14 v rozsahu, v akom manažér infraštruktúry, ktorý sám poskytuje železničné dopravné služby, sa podieľa na zostavovaní cestovného poriadku siete a tým sa podieľa na prideľovaní vlakových trás alebo prideľovaní kapacity infraštruktúry.

31

V tejto súvislosti treba konštatovať, že zákon zo 16. decembra 2010, o ktorom Slovinská republika tvrdí, že manažérovi infraštruktúry odňal všetky právomoci týkajúce sa zostavovania cestovného poriadku siete a túto právomoc preniesol v plnom rozsahu na železničnú agentúru, bol prijatý až po uplynutí lehoty, ktorú Komisia stanovila tomuto členskému štátu v odôvodnenom stanovisku z 9. októbra 2009 na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s uvedeným odôvodneným stanoviskom.

32

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa má existencia nesplnenia povinnosti posudzovať podľa situácie v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a Súdny dvor nemôže prihliadať na neskoršie zmeny (pozri najmä rozsudok z 5. mája 2011, Komisia/Nemecko, C-206/10, Zb. s. I-3573 , bod 25 a citovanú judikatúru).

33

V prejednávanej veci však z článku 9 nariadenia z 10. apríla 2008 vyplýva, že práve manažér infraštruktúry, teda Slovinské železnice, vypracováva návrh nového cestovného poriadku siete a nového prevádzkového času vlakov. Z tohto ustanovenia okrem iného vyplýva, že pri vypracovávaní uvedeného návrhu je manažér infraštruktúry povinný poradiť sa s dotknutými osobami a všetkými osobami, ktoré sa chcú vyjadriť k prípadnému vplyvu cestovného poriadku siete na ich schopnosť poskytovať železničné služby počas obdobia platnosti cestovného poriadku siete.

37

Je pravda, že Slovinské železnice konajú v mene železničnej agentúry, ktorá si v celom rozsahu ponecháva právomoc prijímať cestovný poriadok a prideľovanie individuálnych vlakových trás. Vzhľadom však na znenie prílohy II smernice 91/440, ktorá výslovne považuje za základnú funkciu „určenie a posúdenie dostupnosti“, nemožno železničnému dopravnému podniku zveriť všetky prípravné práce súvisiace s prijatím rozhodnutí, ktoré patria medzi základné funkcie.

38

Napokon z článku 14 ods. 2 smernice 2001/14 vyplýva, že ak manažér infraštruktúry nie je nezávislý od železničného podniku, ako je to v Slovinsku, funkcia prideľovania kapacity infraštruktúry je zverená prideľovaciemu orgánu, ktorý je svojou právnou formou, organizačne a rozhodovacími právomocami nezávislý od ktorékoľvek dopravného podniku.

39

Komisia vo svojej replike poukázala na to, že v prípade narušenia dopravy môže manažér infraštruktúry pristúpiť k novému prideleniu vlakových trás. Komisia v tejto súvislosti odkazuje na program siete Slovinskej republiky na rok 2011, podľa ktorého „v prípade potreby, alebo ak sa infraštruktúra dočasne nepoužíva, manažér môže dočasne odmietnuť používanie pridelených vlakových trás, kým to je potrebné na obnovu systému“. Tento istý program okrem toho stanovuje, že „v prípade výnimočných okolností, ktoré majú za následok odchýlenie sa od pridelených vlakových trás, má manažér právo po predchádzajúcej porade s dopravcom upraviť vlakové trasy tak, aby bolo čo najlepšie zabezpečené pôvodne určené spojenie“.

43

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že riadenie dopravy nemožno považovať za základnú funkciu, ktorej výkon musí byť zverený nezávislému subjektu (rozsudok Komisia/Maďarsko, už citovaný, bod 55). Ako vyplýva z článku 6 ods. 3 druhého pododseku smernice 91/440, zodpovednosť za správu železničnej infraštruktúry nad rámec základných funkcií môže byť prenesená na železničné podniky. Riadením dopravy teda možno poveriť manažéra infraštruktúry, ktorý je súčasne železničným podnikom, ako je to v Slovinsku.

44

Po druhé, pokiaľ ide o argumentáciu Komisie, podľa ktorej je v Slovinsku manažér infraštruktúry poverený novým pridelením vlakových trás v prípade narušenia dopravy, treba pripomenúť, že účastník konania nemôže meniť v priebehu konania jeho samotný predmet a že dôvodnosť žaloby sa musí skúmať výhradne z hľadiska návrhov obsiahnutých v návrhu na začatie konania (rozsudok z 11. novembra 2010, Komisia/Portugalsko, C-543/08, Zb. s. I-11241 , bod 20 a citovaná judikatúra).

48

Z tohto dôvodu treba konštatovať, že Komisia rozšírila predmet uvedenej žaloby v rozsahu, v akom v nej poukazuje na nové pridelenie vlakových trás v prípade narušenia dopravy.

49

V rozsahu, v akom je druhá časť prvej výhrady Komisie založená na tejto argumentácii, sa teda musí vyhlásiť za neprípustnú.

50

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba považovať prvú časť prvého žalobného dôvodu za dôvodnú a druhú časť tejto výhrady ako sčasti nedôvodnú a sčasti neprípustnú.

53

Slovinská republika tvrdí, že pokiaľ ide o výhradu týkajúcu sa článku 6 ods. 2 až 5 smernice 2001/14, článok 10 zákona zo 16. decembra 2010 stanovuje, že manažér infraštruktúry je podnecovaný s patričným zreteľom na bezpečnosť, údržbu a na zvyšovanie kvality služieb infraštruktúry stimulačnými opatreniami k znižovaniu nákladov na zabezpečenie infraštruktúry, ako aj úrovne poplatkov.

54

Tento členský štát dodáva, že reštrukturalizácia slovinských železníc, ktorá rozdelila túto spoločnosť na tri dcérske spoločnosti, ktoré majú za cieľ osobnú prepravu, nákladnú prepravu a výkon funkcií manažéra infraštruktúry, umožní manažérovi infraštruktúry disponovať omnoho významnejšou obchodnou autonómiou, takže budú splnené podmienky požadované na zabezpečenie účinnosti režimu stimulov.

55

Pokiaľ ide o výhradu založenú na nesprávnom prebratí článku 11 smernice 2001/14, Slovinská republika uvádza, že zákonom zo 16. decembra 2010 boli do článku 15d zákona o železničnej doprave doplnené dva nové odseky, ktoré poskytujú právny základ na prijatie ustanovenia nariadenia, ktoré umožní stanoviť neskorší systém zvyšovania výkonnosti.

Za týchto podmienok treba považovať druhú a tretiu výhradu uvedenú Komisiou na podporu svojej žaloby za dôvodnú.

O štvrtej výhrade týkajúcej sa metódy výpočtu poplatkov za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre

Argumentácia účastníkov konania

59

Komisia tvrdí, že Slovinská republika si tým, že nestanovila metódu výpočtu poplatkov za minimálny prístupový balík a traťový prístup k servisným zariadeniam, ktorá by bola založená výlučne na nákladoch, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 3 smernice 2001/14.

60

Okrem toho Slovinská republika uvádza, že údajne prebieha novelizácia uvedeného nariadenia a predpokladá sa, že do tohto nariadenia bude doplnené ustanovenie týkajúce sa spôsobu, akým bude potrebné overiť, či trhový segment skutočne unesie zvyšovanie poplatkov na zabezpečenie plnej návratnosti nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry.

Posúdenie Súdnym dvorom

64

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora uvedenej v bode 32 tohto rozsudku sa musí existencia nesplnenia povinnosti posúdiť podľa situácie, aká bola v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, pričom zmeny, ku ktorým došlo po uplynutí tejto lehoty, nemôže Súdny dvor brať do úvahy.

65

V prejednávanej veci Slovinská republika uvádza na podporu svojej argumentácie zmeny zákonov a iných právnych predpisov, ku ktorým došlo až po uplynutí lehoty, ktorú Komisia stanovila tomuto členskému štátu v odôvodnenom stanovisku z 9. októbra 2009, a preto nemožno takúto argumentáciu prijať.

69

Prvú časť štvrtej žalobnej výhrady Komisie založenej na porušení článku 7 ods. 3 smernice 2001/14 preto treba považovať za dôvodnú.

70

Pokiaľ ide napokon o druhú časť štvrtej žalobnej výhrady založenej na porušení článku 8 ods. 1 smernice 2001/14, treba pripomenúť, že toto ustanovenie určuje, že aby sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, môže členský štát, ak to trh unesie, zvýšiť poplatky. Naopak, členské štáty nemajú podľa tohto ustanovenia povinnosť stanoviť vo svojej vnútroštátnej právnej úprave spôsoby, na základe ktorých má manažér infraštruktúry určiť spôsobilosť segmentov trhu znášať prípadné vyššie poplatky a okolnosti, za akých to má urobiť (rozsudok z 28. februára 2013, Komisia/Nemecko, C-556/10, bod 89).

71

V prejednávanej veci je nesporné, že ku dňu uplynutia lehoty, ktorú Komisia stanovila Slovinskej republike v odôvodnenom stanovisku z 9. októbra 2009, žiadne ustanovenie slovinskej právnej úpravy nestanovovalo, že aby sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, je nutné overiť, či každý segment trhu je spôsobilý znášať prípadné vyššie poplatky.

—

článkom 6 ods. 2 až 5, článkom 7 ods. 3, článkom 8 ods. 1, ako aj článkom 11 smernice 2001/14,

nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z uvedených ustanovení, a po druhé, že v zostávajúcej časti sa žaloba Komisie zamieta.

O trovách

74

Podľa článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša vlastné trovy konania. Keďže tak Komisia, ako aj Slovinská republika nemali úspech v častiach svojich výhrad, je opodstatnené rozhodnúť, že znášajú svoje vlastné trovy konania.

článkom 6 ods. 3 a prílohou II smernice Rady 91/440/EHS z 29. júla 1991 o rozvoji železníc spoločenstva, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/51/ES z 29. apríla 2004, ako aj s článkom 14 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry, vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry a bezpečnostnej certifikácii, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/49/ES z 29. apríla 2004, a

—

článkom 6 ods. 2 až 5, článkom 7 ods. 3, článkom 8 ods. 1, ako aj článkom 11 smernice 2001/14, zmenenej a doplnenej smernicou 2004/49,

nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z uvedených ustanovení.

2.

V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.