C-254/11

proti

Oskarovi Shomodimu

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Maďarsko)]

„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti — Malý pohraničný styk na vonkajších pozemných hraniciach Únie — Nariadenie (ES) č. 1931/2006 — Článok 5 — Obyvatelia pohraničnej oblasti — Výpočet maximálnej dĺžky povoleného neprerušeného pobytu — Dvojstranná zmluva — Neprerušený pobyt v dĺžke najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov — Rešpektovanie súkromného života — Článok 7 Charty — Článok 8 EDĽP — Voľný pohyb cez hranice — Legitímne dôvody — Prevencia a sankcionovanie zneužívania — Spravodlivá rovnováha“

1.

Súdny dvor má po prvý raz poskytnúť výklad ustanovení nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 z 20. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa menia a dopĺňajú ustanovenia Schengenského dohovoru ( 2 ).

Právny rámec prejednávanej veci je nezvyčajný. Tento rámec je totiž tvorený najmä aktom medzinárodného práva, konkrétne dohodou o malom pohraničnom styku podpísanou 18. septembra 2007 v Užhorode (Ukrajina) medzi maďarskou vládou a ministerským kabinetom Ukrajiny, ( 6 ) na jednej strane a aktom sekundárneho práva Únie, nariadením č. 1931/2006, na druhej strane, pričom dvojstranná dohoda bola prijatá na základe „povolenia“ vyplývajúceho z nariadenia. Nižšie sú citované len hlavné relevantné ustanovenia uvedenej dvojstrannej dohody a uvedeného nariadenia napriek tomu, že patria do všeobecnejšieho právneho rámca tvoreného najmä schengenským acquis, ( 7 ) Kódexom schengenských hraníc ( 8 ) a vízovým kódexom. ( 9 )

A – Medzinárodné právo: dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom

5.

Článok 1 ods. 1 a 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom stanovuje:

„1. Osoby, ktoré majú minimálne tri roky trvalý pobyt v niektorej z pohraničných oblastí vymenovaných v prílohe 1 tejto dohody a ktoré sú držiteľmi povolenia na malý pohraničný styk v zmysle článku 2, môžu vstúpiť do pohraničnej oblasti druhej zmluvnej strany a zdržiavať sa v nej bez nevyhnutnosti byť držiteľom iného povolenia.

…

Je v záujme rozšíreného Spoločenstva, aby sa zabezpečilo, že hranice s jeho susedmi nebránia obchodnej, sociálnej a kultúrnej výmene alebo regionálnej spolupráci. Z tohto dôvodu by sa mal vyvinúť účinný systém malého pohraničného styku.

(3)

Režim malého pohraničného styku predstavuje odchýlku od všeobecných pravidiel, ktorými sa riadi hraničná kontrola osôb, prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie, ktoré sú ustanovené v [Kódexe schengenských hraníc].

(4)

Spoločenstvo by malo ustanoviť kritériá a podmienky, ktoré sa majú dodržiavať pri uľahčovaní prekračovania vonkajšej pozemnej hranice obyvateľmi pohraničnej oblasti v rámci malého pohraničného styku. Takéto kritériá a podmienky by mali na jednej strane zabezpečiť rovnováhu medzi uľahčením prekračovania hraníc v dobrej viere obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody na časté prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice, a na strane druhej strane potrebu zabrániť nelegálnemu prisťahovalectvu a potenciálnemu ohrozeniu bezpečnosti vyvolanému trestnou činnosťou.

…

Článok 2 písm. a) a b) nariadenia č. 1931/2006 stanovuje:

„Toto nariadenie nemá vplyv na ustanovenia práva Spoločenstva ani vnútroštátneho práva, ktoré sa vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín a týkajú sa:

a)

dlhodobých pobytov;

b)

prístupu k hospodárskej činnosti a jej vykonávanie“.

Členské štáty môžu taktiež ponechať v platnosti existujúce dvojstranné dohody o malom pohraničnom styku uzatvorené so susednými tretími krajinami. Pokiaľ by takéto dohody neboli zlučiteľné s týmto nariadením, dotknuté členské štáty zmenia a doplnia dohody takým spôsobom, aby sa takéto zistené rozpory odstránili.

2. Pred uzatvorením alebo zmenou či doplnením akejkoľvek dvojstrannej dohody o malom pohraničnom styku so susednými tretími krajinami sa dotknuté členské štáty poradia s Komisiou o otázke zlučiteľnosti dohody s týmto nariadením.

Ak Komisia považuje dohodu za nezlučiteľnú s týmto nariadením, upovedomí o tom dotknutý členský štát. Tento členský štát prijme všetky potrebné kroky na zmenu a doplnenie dohody v primeranom čase a takým spôsobom, aby sa takéto zistené rozpory odstránili.

3. Ak Spoločenstvo alebo dotknutý členský štát neuzavrel všeobecnú readmisnú dohodu s treťou krajinou, dvojstranné dohody o malom pohraničnom styku s danou treťou krajinou obsahujú ustanovenia na uľahčenie readmisie osôb, o ktorých sa zistilo, že zneužívajú režim malého pohraničného styku ustanovený týmto nariadením.“

10.

Článok 14 nariadenia č. 1931/2006 stanovuje:

C – Maďarské právo

12.

§ 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007 o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról) ( 10 ) stanovuje:

„Príslušný orgán, ktorý kontroluje hranice, na základe ustanovení Kódexu schengenských hraníc zamietne vstup na územie štátu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa chcú zdržiavať na jeho území po dobu najviac tri mesiace, a po posúdení ich záujmov rozhodne o ich návrate…“

II – Skutkové okolnosti sporu vo veci samej

13.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság žalobe vyhovel s uvedením, že článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom sa má z hľadiska práva Únie chápať tak, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk má na jednej strane právo na neobmedzený počet vstupov na maďarské územie a na druhej strane právo na neprerušený pobyt, ktorý počas obdobia šiestich mesiacov nesmie prekročiť tri mesiace. Usúdil tak, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk má právo na neobmedzený počet vstupov a že trojmesačné časové obmedzenie sa týka len neprerušeného pobytu. Konštatoval tiež, že Kódex schengenských hraníc ani ustanovenia zákona č. II z roku 2007 nie sú uplatniteľné v rámci malého pohraničného styku.

17.

Navrhovateľ v spore vo veci samej podal proti rozsudku Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság kasačný opravný prostriedok na Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Najvyšší súd Maďarskej republiky), v ktorom sa odvoláva na to, že výklad článku 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom zo strany tohto súdu je v rozpore s článkom 20 ods. 1 DVSD, s odôvodnením 3 Kódexu schengenských hraníc, ako aj s článkom 2 písm. a) a s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006. Tvrdí, že neprerušený pobyt podľa tohto ustanovenia dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom sa má chápať v tom zmysle, že z povolenia na malý pohraničný styk vyplýva právo pobytu najviac tri mesiace, z ktorých každý má 31 dní, čiže spolu 93 dní v rámci šesťmesačného obdobia, ktoré sa počíta od prvého vstupu.

III – Prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom

18.

Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Najvyšší súd Maďarskej republiky) sa za týchto okolností rozhodol prerušiť konanie vo veci samej a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

4.

Možno v prípade zápornej odpovede na prvú otázku ustanovenie uvedené v článku 5 nariadenia č. 1931/2006, ktoré povoľuje dĺžku neprerušeného pobytu najviac tri mesiace, vykladať v tom zmysle, že treba sčítať jednotlivé pobyty počas opakovaných vstupov a výstupov, a ak podľa článku 20 ods. 1 [DVSD] a podľa všetkých ostatných právnych predpisov týkajúcich sa schengenského priestoru bude súčet vyšší než 93 dní (tri mesiace), na základe povolenia na malý pohraničný styk nevzniká právo na ďalší pobyt v rámci obdobia šiestich mesiacov, ktoré začalo plynúť dňom prvého vstupu?

5.

Majú sa v prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku v rámci celkového súčtu zohľadniť opakované vstupy a výstupy v rámci jedného dňa alebo jeden vstup a výstup v rámci toho istého dňa a akú metódu treba pri výpočte uplatniť?“

19.

Písomné pripomienky predložil odporca v spore vo veci samej, Maďarsko, Poľská republika, Rumunsko a Slovenská republika, ako aj Komisia.

22.

Zo spisu totiž predovšetkým vyplýva, že odporcovi v spore vo veci samej bol odopretý vstup na maďarské územie, lebo súčet dní, počas ktorých sa už na ňom zdržiaval, prekročil tri mesiace v rámci šesťmesačného obdobia. Sporné rozhodnutie bolo presnejšie na jednej strane odôvodnené len celkovou kumulovanou dĺžkou pobytu dotknutej osoby v Maďarsku a na druhej strane vychádzalo výhradne z ustanovení § 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007, ktoré odkazujú len na Kódex schengenských hraníc.

23.

Štvrtá otázka položená vnútroštátnym súdom, ktorá priamo súvisí so skutkovými okolnosťami sporu vo veci samej, sa však týka zlučiteľnosti režimu vyplývajúceho z dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006. Na základe článku 1 ods. 5 uvedenej dohody je totiž možný „opakovaný vstup… a… neprerušený pobyt… v dĺžke najviac tri mesiace“ v súlade s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006, no s výslovným odkazom na článok 20 DVSD alebo na článok 5 Kódexu schengenských hraníc len „do pohraničnej oblasti“, na ktorú sa dohoda vzťahuje, „v rámci obdobia šiestich mesiacov“. Na základe tohto ustanovenia by sa okrem toho podľa predpokladu predloženého vnútroštátnym súdom mala spočítať dĺžka jednotlivých opakovaných pobytov určitej osoby v Maďarsku na účely výpočtu pobytu v dĺžke najviac tri mesiace počas obdobia šiestich mesiacov.

24.

Naopak, prvé tri otázky položené vnútroštátnym súdom majú hypotetický základ. Ich predmetom je totiž hypotetický prípad osoby, ktorá svoje povolenie na malý pohraničný styk využije na to, aby určitým spôsobom v súlade so zákonom optimalizovala dĺžku svojho pobytu na území členského štátu tým, že sa tam nepretržite zdržiava počas najdlhšieho možného obdobia v trvaní troch mesiacov, ktoré je stanovené v článku 5 nariadenia č. 1931/2006, a následne opätovne prekročí hranicu, prípadne aj v rámci toho istého dňa, aby jej vznikol nový nárok na trojmesačný pobyt, čím skreslí účel režimu malého pohraničného styku.

27.

Nariadenie č. 1931/2006 je originálne v tom, že na dotknuté členské štáty prenáša určité aspekty svojho uplatňovania tým, že im dáva právomoc uzatvárať ( 13 ) podľa článku 13 nariadenia dvojstranné dohody v súlade s pravidlami stanovenými uvedeným nariadením, ktorými sa majú nahradiť skôr existujúce dohody. ( 14 )

28.

Článok 5 nariadenia č. 1931/2006 tak stanovuje, že v týchto dvojstranných dohodách má byť uvedená maximálna povolená dĺžka každého neprerušeného pobytu v rámci uvedeného režimu s tým, že to nesmie byť viac ako tri mesiace.

29.

Členské štáty teda majú v rámci povinnosti, ktorá im je takto uložená, t. j. povinnosť stanoviť maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu najviac tri mesiace, a v širšom zmysle povinnosť dodržiavať právo Únie ( 15 ), skutočný priestor na vyjednávanie s dotknutými tretími štátmi s cieľom spresniť najmä časové aspekty výkonu práv vyplývajúcich z režimu malého pohraničného styku za predpokladu.

Článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom spĺňa požiadavky stanovené článkom 5 nariadenia č. 1931/2006, no jeho znenie nie je jednoznačné.

33.

Toto ustanovenie totiž stanovuje, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk uvedeného v článku 2 dohody „má právo na opakovaný vstup do pohraničnej oblasti druhej zmluvnej strany a na neprerušený pobyt v uvedenej oblasti v dĺžke najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov“. Jasne tak stanovuje, že maximálna dĺžka neprerušeného pobytu povoleného v rámci malého pohraničného styku je tri mesiace, a možnosti neprerušeného pobytu obmedzuje „v rámci obdobia šiestich mesiacov“.

34.

Ako však vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, maďarské orgány a súdy môžu toto znenie ustanovenia vykladať rôzne.

35.

Dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom tak podľa tohto druhého prístupu vychádza z predpokladu, že článok 5 nariadenia č. 1931/2006 v spojení s článkom 20 DVSD alebo s článkom 5 Kódexu schengenských hraníc stanovuje režim „časového kreditu“, v rámci ktorého sa každá jednotka neprerušenej prítomnosti zohľadňuje na účely výpočtu maximálnej dĺžky tri mesiace v rámci povoleného šesťmesačného obdobia. Držitelia povolenia na malý pohraničný styk tak majú v rámci obdobia šiestich mesiacov právo na celkový pobyt v dĺžke tri mesiace, ktorý môžu ľubovoľne rozdeliť, vrátane možnosti koncentrovať túto dĺžku do jediného neprerušeného pobytu, pričom v takom prípade je vylúčená možnosť prekročiť hranicu v rámci režimu malého pohraničného styku počas nasledujúcich troch mesiacov. Z toho vyplýva, že obyvateľ pohraničnej oblasti, ktorý by sa neprerušene tri mesiace zdržiaval v pohraničnej oblasti členského štátu na úplnom začiatku obdobia šiestich mesiacov a po uplynutí tohto obdobia by sa vrátil do svojho tretieho štátu, by už počas nasledujúcich troch mesiacov nemohol znova prekročiť hranicu.

C – Zlučiteľnosť dvojstrannej dohody a jej výkladu zo strany príslušných maďarských orgánov s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006

38.

Článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom „formálne“ spĺňa požiadavku článku 5 nariadenia č. 1931/2006, keď stanovuje maximálnu povolenú dĺžku neprerušeného pobytu na tri mesiace. Toto ustanovenie ako také teda nemožno považovať za nezlučiteľné s relevantnými ustanoveniami nariadenia č. 1931/2006 a dokonca ho možno považovať za ustanovenie, ktoré je s nimi v doslovnom súlade. ( 22 ) Problém spočíva v tom, že jazykový výklad nepostačuje.

41.

Odôvodnenia nariadenia č. 1931/2006 do istej miery naznačujú, aké sú základy a účely režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením. ( 24 ) Uvádza sa v nich, že tento osobitný právny predpis bol prijatý špeciálne na to, aby sa zabezpečilo, že pozemné hranice Únie „nebránia obchodnej, sociálnej a kultúrnej výmene alebo regionálnej spolupráci“. ( 25 ) V článku 3 bode 3 nariadenia č. 1931/2006, ktorý vymedzuje „malý pohraničný styk“, sú spomenuté i sociálne a kultúrne dôvody, no aj „opodstatnen[é] hospodársk[e] dôvod[y]“ alebo „rodinn[é]“ dôvody. ( 26 )

42.

Z tohto hľadiska je základným cieľom režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením č. 1931/2006 zabezpečiť rovnováhu medzi potrebou uľahčiť prekračovanie vonkajších pozemných hraníc Únie „v dobrej viere obyvateľ[mi] pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody na časté prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice,“ na jednej strane a „potrebu zabrániť nelegálnemu prisťahovalectvu a potenciálnemu ohrozeniu bezpečnosti vyvolanému trestnou činnosťou“ na druhej strane. ( 27 )

43.

Veľmi všeobecne povedané, zavedenie „účinného a družného systému riadenia malého pohraničného styku“ ( 28 ) sa tak považuje za „základný aspekt každej politiky regionálneho rozvoja“ ( 29 ) a zároveň za nevyhnutnú podmienku účinnosti mechanizmu kontrol na vonkajších hraniciach, ktorý Únia zaviedla spolu so zrušením vnútorných hraníc v rámci budovania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. ( 30 )

47.

V tomto ohľade treba v prvom rade zdôrazniť, že článok 5 nariadenia č. 1931/2006 ani nijaké iné ustanovenie nariadenia nestanovuje, že celkové trvanie oprávneného pobytu účastníkov režimu malého pohraničného styku má byť obmedzené na stanovenú maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu vypočítanú v rámci určeného obdobia šiestich mesiacov. ( 35 )

48.

Ďalej treba poukázať na to, že pre režim malého pohraničného styku je charakteristické predovšetkým osobné ( 36 ) a miestne ( 37 ) obmedzenie pôsobnosti, ktorého nedodržanie sa postihuje, ( 38 ) na jednej strane a účel, ktorým je umožniť držiteľom povolenia „časté“ ( 39 ) a „pravidelné“ ( 40 ) prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice, pokiaľ naň majú legitímne dôvody, na druhej strane.

49.

Treba však konštatovať, že nariadenie č. 1931/2006 neposkytuje dostatočné spresnenie toho, čo znamená časté a pravidelné prekračovanie hraníc. Súdnemu dvoru teda v prípade potreby prináleží vyjadriť sa k tejto otázke s prihliadnutím na legitímne dôvody využívania režimu malého pohraničného styku.

53.

Príslušným vnútroštátnym orgánom prináleží posudzovať tieto legitímne dôvody pri vydávaní povolení na malý pohraničný styk ( 47 ) s prihliadnutím na historické, kultúrne, hospodárske a sociálne súvislosti, v ktorých boli jednotlivé dvojstranné dohody o uplatnení režimu malého pohraničného styku vyjednané a uzatvorené medzi dotknutými členskými štátmi a tretími štátmi. Tie isté legitímne dôvody musia zohľadniť aj pri výkone právomoci kontroly vstupov a výstupov, ktorú im článok 6 nariadenia č. 1931/2006 priznáva s cieľom zaručiť dodržiavanie podmienok stanovených v článku 4 uvedeného nariadenia, alebo pri výkone právomoci ukladať sankcie za zneužívanie, ktorú im udeľuje článok 17 uvedeného nariadenia.

b) Logika DVSD a Kódexu schengenských hraníc

54.

Príslušné maďarské orgány pritom v podstate tvrdili, že režim malého pohraničného styku patrí do širšieho rámca režimu, ktorý je stanovený DVSD a Kódexom schengenských hraníc, a že ustanovenia nariadenia č. 1931/2006 sa teda majú vykladať s ohľadom na tieto právne predpisy. Oba režimy však nemajú rovnaký pôvod.

55.

Na rozdiel od nariadenia č. 1931/2006, ktorého územná a osobná pôsobnosť je prísne obmedzená, sa DVSD, ako aj Kódex schengenských hraníc a vízový kódex Spoločenstva okrem výnimočných prípadov uplatňujú na krátkodobý pobyt všetkých štátnych príslušníkov tretích štátov na celom území dotknutých členských štátov.

59.

Všeobecné obmedzenie krátkodobého pobytu na najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov vzťahujúce sa na všetkých štátnych príslušníkov tretích štátov sa teda neuplatňuje v prípade výnimočného režimu malého pohraničného styku.

60.

Tvrdenie Maďarska, podľa ktorého výnimočná povaha nariadenia č. 1931/2006 nie je úplná a týka sa len formálnych náležitostí pri vstupe, takže jeho článok 5 treba vykladať z hľadiska ustanovení článku 20 DVSD alebo článku 5 Kódexu schengenských hraníc, treba z tohto hľadiska zamietnuť.

61.

Napokon a na záver, z vyššie uvedeného vyplýva, že ustanovenia článku 20 DVSD alebo článku 5 Kódexu schengenských hraníc nemôžu zmeniť logiku, na ktorej je postavený malý pohraničný styk, vyplývajúcu z nariadenia č. 1931/2006 a umožňujúcu obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody, prekračovať v maximálnej možnej miere a bežne miestnu hranicu, čiže tak jednoducho a často, ako je to pre nich potrebné, pokiaľ sa nepreukáže, že ide o podvodné správanie alebo zneužívanie.

2. Dodržiavanie Charty základných práv Únie a EDĽP

65.

Súdnemu dvoru je za týchto súvislostí teda na posúdenie predložená najmä otázka, či je režim stanovený dvojstrannou dohodou uzavretou Maďarskom, tak ako ho vykladajú a/alebo uplatňujú príslušné maďarské orgány, zlučiteľný po prvé s duchom režimu malého pohraničného styku, ktorý som podrobne preskúmal, vykladaného v súlade s primárnym právom Únie, ( 53 ) konkrétne s relevantnými ustanoveniami Charty ( 54 ), prípadne EDĽP, a po druhé a zo všeobecnejšieho hľadiska s celým právom Únie ( 55 ) v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ. ( 56 )

66.

V tomto smere treba poukázať na to, že odôvodnenie 13 nariadenia č. 1931/2006 stanovuje, že nariadenie rešpektuje základné slobody a práva a dodržiava zásady uznané najmä Chartou.

70.

Bez potreby skúmať otázku, či spor vo veci samej akýmkoľvek spôsobom patrí do pôsobnosti článku 2 protokolu č. 4 k EDĽP, ( 60 ) ktorý zakotvuje právo na voľný pohyb, je však jasné, že vzhľadom na logiku režimu malého pohraničného styku sa naň v každom prípade ( 61 ) vzťahujú ustanovenia článku 7 Charty, ktorý zaručuje rešpektovanie súkromného a rodinného života, pričom toto ustanovenie treba v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty vykladať z hľadiska ustanovení článku 8 EDĽP. ( 62 )

71.

Štátni príslušníci tretích štátov, na ktorých sa nevzťahuje definícia rodinných príslušníkov občana Únie v zmysle smernice 2004/38/ES a ktorí tak nemajú automatické právo na vstup a na pobyt v hostiteľskom členskom štáte, ale ktorí patria do pôsobnosti nariadenia č. 1931/2006, podľa môjho názoru musia mať v rámci vykonávania nariadenia možnosť požívať záruky vyplývajúce z práva na súkromný a rodinný život v širokom zmysle slova, rovnako ako majú recipročne obyvatelia pohraničných oblastí usadení v členských štátoch. ( 63 )

D – Uplatňovanie článku 7 Charty a článku 8 EDĽP

72.

Teda rovnako ako sa vyhostenie prisťahovalca usadeného v členskom štáte považuje za zásah do jeho práva na rešpektovanie súkromného života nezávisle od existencie alebo neexistencie „rodinného života“, zamietnutie vstupu na územie členského štátu držiteľovi povolenia na malý pohraničný styk možno tiež považovať za taký zásah, v dôsledku čoho musí byť dané zamietnutie v demokratickej spoločnosti v súlade so zákonom a nevyhnutné, čiže odôvodnené naliehavou spoločenskou potrebou, a predovšetkým primerané sledovanému legitímnemu cieľu. ( 67 )

76.

Príslušným vnútroštátnym orgánom prináleží zabezpečiť správnu rovnováhu medzi existujúcimi záujmami, čo vždy môžu preskúmať vnútroštátne súdy, v prejednávanej veci medzi právom navrhovateľa v spore vo veci samej na plné využívanie povolenia na malý pohraničný styk a skutočnosťou, že príslušné štátne orgány musia predchádzať zneužívaniu v súlade s článkom 17 nariadenia č. 1931/2006 a sankcionovať ho. Z tohto hľadiska im prináleží individuálne posudzovať, či držiteľ zneužíva alebo podvodne využíva svoje povolenie na malý pohraničný styk, pri náležitom zohľadnení legitímnych dôvodov, ktoré držiteľ predložil v konaní o vydaní povolenia s cieľom získať ho.

77.

Za týchto okolností postup príslušných orgánov členského štátu spočívajúci v systematickom zamietaní práva vstúpiť na územie daného členského štátu držiteľom povolení na malý pohraničný styk, ktoré bolo právoplatne vydané v súlade s ustanoveniami nariadenia č. 1931/2006, len z toho dôvodu, že opakované pobyty týchto držiteľov v rámci obdobia šiestich mesiacov mali kumulovanú dĺžku viac než tri mesiace, bez zohľadnenia legitímnych dôvodov týchto pobytov a okolností, za ktorých sa uskutočnili, ako aj bez toho, aby bolo preukázané zneužívanie alebo podvodné využívanie uvedených povolení, v nijakom prípade nezodpovedá požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality, hoci sa zakladá na ustanoveniach dvojstrannej dohody, ktorou sa vykonáva uvedené nariadenie.

—

pokiaľ je táto osoba držiteľom platného povolenia na malý pohraničný styk vydaného v súlade s uvedeným nariadením,

—

pokiaľ jej toto prekročenie je odopreté len z toho dôvodu, že táto osoba sa počas určitého obdobia opakovane zdržiavala v pohraničnej oblasti daného členského štátu a kumulovaná dĺžka týchto pobytov sa rovná maximálnej dĺžke neprerušeného pobytu upravenej v uvedenej dohode bez ohľadu na to, o akú maximálnu dĺžku ide, a

—

pokiaľ sa nepreukáže, že uvedené pobyty predstavujú podvodné správanie alebo zneužívanie.

( 6 ) Ďalej len „dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom“. Dohoda vyhlásená zákonom č. CLIII z roku 2007 o vyhlásení dohody uzatvorenej medzi maďarskou vládou a ministerským kabinetom Ukrajiny s cieľom upraviť malý pohraničný styk (2007. Évi CLIII. Törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Miniszteri Kabinetje között a kishatárforgalom szabályozásáról szóló Egyezmény kihirdetéséről).

( 7 ) Dohoda medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom odstraňovaní kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaná v Schengene 14. júna 1985, ako aj „DVSD“, sú od nadobudnutia účinnosti Amsterdamskej zmluvy (pozri protokol o začlenení schengenského acquis do rámca Európskej únie, ktorý bol Amsterdamskou zmluvou pripojený k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o založení Európskeho spoločenstva) súčasťou schengenského acquis, ktoré sa v Maďarsku uplatňuje na základe článku 2 protokolu č. 19 o schengenskom acquis začlenenom do rámca Európskej únie ( Ú. v. EÚ C 115, s. 290 ). Schengenské acquis sa v Maďarsku začalo uplatňovať 21. decembra 2007. Pozri článok 1 rozhodnutia Rady 2007/801/ES zo 6. decembra 2007 o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Českej republike, Estónskej republike, Lotyšskej republike, Litovskej republike, Maďarskej republike, Maltskej republike, Poľskej republike, Slovinskej republike a Slovenskej republike ( Ú. v. EÚ L 323, s. 34 ).

( 8 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) ( Ú. v. EÚ L 105, 13.4.2006, s. 1 ).

( 15 ) Ako ukážem nižšie.

( 16 ) Napriek ustanoveniam článku 19 nariadenia č. 1931/2006, podľa ktorých Komisia musí členským štátom a verejnosti sprístupniť informácie týkajúce sa dvojstranných dohôd uzatvorených a oznámených dotknutými členskými štátmi, sa s určitosťou nepodarilo zaevidovať všetky uzatvorené dohody a v dôsledku toho ani zhromaždiť všetky relevantné informácie v tomto smere. Pozri však informácie uvedené v už citovanej prvej správe Komisie o režime malého pohraničného styku, ako aj v druhej správe o vykonávaní a fungovaní režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením (ES) č. 1931/2006, KOM(2011) 47 v konečnom znení, ďalej len „druhá správa Komisie o režime malého pohraničného styku“, pričom obe správy boli zverejnené v súlade s článkom 18 nariadenia č. 1931/2006 a vyplýva z nich, že bolo alebo malo byť uzatvorených štrnásť dohôd. Pozri tiež ECKSTEIN, A.: Cross-border travel to become easier in Kaliningrad area. In: Europolitics . 29. júla 2011.

( 17 ) Pozri článok 3 ods. 2 a 3 dohody medzi Slovinskou republikou a Chorvátskou republikou o malom pohraničnom styku a o spolupráci, ktorý obmedzuje neprerušený pobyt na sedem dní s výhradou vyššej moci. Pozri tiež článok 2 ods. 2 dohody medzi Rakúskou republikou a Švajčiarskou konfederáciou o pohybe osôb cez hranice v rámci malého pohraničného styku, ktorá bola podpísaná vo Viedni 13. júna 1973.

( 18 ) Pozri článok 4 dohody medzi vládou Poľskej republiky a radou ministrov Ukrajiny o pravidlách malého pohraničného styku, ktorá bola podpísaná v Kyjeve 28. marca 2008, podľa ktorého je maximálna dĺžka neprerušeného pobytu 60 dní, najviac však 90 dní v rámci obdobia šiestich mesiacov od prvého prekročenia hranice. Pozri aj článok 4 ods. 5 dohody medzi Lotyšskou republikou a Bieloruskou republikou, ktorá bola podpísaná v Rige 23. augusta 2010.

( 24 ) Komisia konkrétnejšie vysvetlila problematiku malého pohraničného styku vo svojom už citovanom pracovnom dokumente z 9. septembra 2002, ktorý stál na začiatku legislatívneho procesu vedúceho k prijatiu nariadenia č. 1931/2006.

( 25 ) Pozri odôvodnenie 2 nariadenia č. 1931/2006. Pozri tiež odôvodnenie 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1342/2011 z 13. decembra 2011, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1931/2006, pokiaľ ide o zahrnutie Kaliningradskej oblasti a niektorých poľských správnych oblastí do oprávnenej pohraničnej oblasti ( Ú. v. EÚ L 347, s. 41 ).

( 26 ) V odôvodnení 11 Kódexu schengenských hraníc je v podobnom duchu uvedené, že „členské štáty by mali zabezpečiť, aby kontrolné postupy na vonkajších hraniciach nepredstavovali zásadnú prekážku pre obchod a sociálnu a kultúrnu výmenu“.

( 27 ) Pozri odôvodnenie 4 nariadenia č. 1931/2006.

( 28 ) „Rozšírená Európa – susedstvo: nový rámec pre vzťahy s našimi východnými a južnými susedmi“, oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu z 11. marca 2003, KOM(2003) 104 v konečnom znení.

( 29 ) Okrem už citovaného oznámenia z 11. marca 2003 pozri „Európska susedská politika – strategický dokument“, oznámenie Komisie z 12. mája 2004, KOM(2004) 373 v konečnom znení.

( 32 ) Pozri článok 1 ods. 1 a článok 7 ods. 1 nariadenia č. 1931/2006. Treba zdôrazniť, že pokiaľ ide o použitú terminológiu, pojem „povolenie“ bol uprednostnený pred pojmom „vízum“, ktorý pôvodne navrhovala Komisia. Rada Európskej únie napokon s cieľom zohľadniť ustanovenia nariadenia č. 1931/2006 v ten istý deň prijala nariadenie Rady (ES) č. 1932/2006 z 21. decembra 2006, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 539/2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti ( Ú. v. EÚ L 405, s. 23 ). V tomto prípade článok 1 ods. 2 druhý pododsek prvá zarážka takto zmeneného a doplneného nariadenia (ES) č. 539/2001 oslobodzuje od vízovej povinnosti štátnych príslušníkov tretích štátov uvedených v prílohe I nariadenia, ktorí sú držiteľmi povolenia na malý pohraničný styk, pričom uvedená príloha I obsahuje taxatívny zoznam tretích štátov, ktorých štátni príslušníci potrebujú na prekročenie vonkajších hraníc členských štátov víza, a medzi tieto krajiny patrí aj Ukrajina, ktorej sa týka spor vo veci samej.

( 33 ) Články 7 až 12 nariadenia č. 1931/2006.

( 34 ) Článok 10 nariadenia č. 1931/2006, pokiaľ ide o dĺžku platnosti, a článok 7 ods. 2 uvedeného nariadenia, pokiaľ ide o územie, na ktorom povolenie platí, konkrétne pohraničnú oblasť vymedzenú v jeho článku 3 bode 2.

( 38 ) Pozri článok 7 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1931/2006.

( 39 ) Pozri odôvodnenie 4, ako aj článok 9 písm. b) nariadenia č. 1931/2006.

( 40 ) Pozri článok 3 bod 3 a článok 15 ods. 3 nariadenia č. 1931/2006, ktoré vymedzujú malý pohraničný styk.

( 41 ) Spravodajca už citovaného návrhu nariadenia č. 1931/2006 pred Európskym parlamentom v tomto smere uviedol „akademické alebo pracovné dôvody, [ako aj] existenciu rodinných väzieb“. Zdá sa, že Komisia je, naopak, reštriktívnejšia, keďže režim malého pohraničného styku má podľa nej umožniť len „zlepšeni[e] priameho kontaktu medzi obyvateľmi v pohraničných oblastiach“. Okrem už citovaného oznámenia z 12. mája 2004, ktoré odkazuje na udržanie „tradičných kontaktov“, pozri „Intenzívna európska susedská politika“ – oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade z 5. decembra 2007 [KOM(2007) 774 v konečnom znení, s. 6].

( 42 ) Článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom napokon stanovuje, že pohyb cez hranice je povolený „z… opodstatnených hospodárskych dôvodov, ktoré… nie sú výkonom zárobkovej činnosti“.

( 43 ) Ako zdôraznila Komisia, cieľom je „umožniť obyvateľom pohraničných oblastí udržanie tradičných kontaktov bez nutnosti prekonávať nadmerné administratívne prekážky“. Pozri už citované oznámenie z 12. mája 2004, s. 18. Pozri tiež stanovisko Výboru Európskeho parlamentu pre zahraničné veci z 25. novembra 2005 k návrhu nariadenia č. 1931/2006.

( 50 ) Už v článku 3 DVSD bolo stanovené, že Schengenský výkonný výbor prijme ustanovenia týkajúce sa „výnim[iek] a možnost[í] malého pohraničného styku“, tieto ustanovenia však neboli prijaté pred prijatím nariadenia č. 1931/2006.

( 51 ) Ako zdôraznila Poľská republika, ide najmä o ustanovenia smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktor[í] sú osobami s dlhodobým pobytom ( Ú. v. EÚ L 16, s. 44 ; Mim. vyd. 19/006, s. 272).

( 52 ) Pozri článok 2 nariadenia č. 1931/2006.

( 53 ) Najmä s článkom 67 ZFEÚ a s článkom 8 ZEÚ. V tomto smere treba pripomenúť, že podľa článku 8 ZEÚ „Únia rozvíja osobitné vzťahy so susednými krajinami s cieľom vytvoriť priestor prosperity a dobrého susedstva, ktorý je založený na hodnotách Únie a charakterizovaný blízkymi a mierovými vzťahmi založenými na spolupráci“. Pokiaľ ide o túto „susedskú doložku“, pozri najmä HANF, D.: The European Neighbourhood Policy in the Light of the new ‘Neighbourhood Clause’ (Article 8 TEU). In: LANNON, E.: The European Neighbourhood Policy Challenges – Les défis de la politique européenne de voisinage . Peter Lang 2012, s. 109 až 123.

( 54 ) Rozsudky zo 6. novembra 2003, Lindqvist ( C-101/01, Zb. s. I-12971 , bod 87); z 26. júna 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a i. ( C-305/05, Zb. s. I-5305 , bod 28); z 23. decembra 2009, Detiček ( C-403/09 PPU, Zb. s. I-12193 , bod 34); z 21. decembra 2011, N. S. a i. ( C-411/10 a C-493/10, Zb. s. I-13905 , bod 77), ako aj z 22. novembra 2012, M. (C-277/11, bod 93).

( 55 ) Treba zdôrazniť, že protokol č. 23 o vonkajších vzťahoch členských štátov s ohľadom na prekročenie vonkajších hraníc pripojený k ZEÚ a ZFEÚ stanovuje, že pokiaľ nie sú prijaté ustanovenia na základe článku 77 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, členské štáty si síce zachovávajú právomoc vyjednávať a uzatvárať dohody s tretími krajinami, to však neznamená, že uvedené dohody sú v súlade s právom Únie a ďalšími medzinárodnými dohodami. Tým viac to platí pre dvojstranné dohody, ktorých uzatváranie je upravené, urobené na základe aktov sekundárneho práva prijatým na základe článku 77 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, akým je nariadenie č. 1931/2006.

( 62 ) Pozri tiež vysvetlivky k Charte základných práv ( Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17 ).

( 63 ) Práve to napokon veľmi presne zdôrazňuje odôvodnenie 6 už citovanej smernice 2004/38, podľa ktorého môžu členské štáty na základe vlastných právnych predpisov upraviť možnosť rozhodnúť, či sa takýmto osobám udelí právo na vstup alebo na pobyt, „aby sa zachovala jednota rodiny v širšom zmysle“, „pri zohľadnení ich vzťahu s občanom Únie alebo akýchkoľvek iných okolností, ako napríklad ich finančná alebo fyzická odkázanosť od občana Únie“.

( 66 ) Rozsudok ESĽP zo 7. februára 2002, Mikulić v. Chorvátsko, sťažnosť č. 53176/99, Zb. 2002-I, bod 53.

( ) Pokiaľ ide o vyhostenie, pozri najmä rozsudky ESĽP z 26. septembra 1997, Mehemi v. Francúzsko, sťažnosť č. 25017/94, Zb. 1997-VI, bod 34, ako aj z 19. februára 1998, Dalia v. Francúzsko, sťažnosť č. 26102/95, Zb. 1998-I, bod 52. Pokiaľ ide o vyhostenie, pozri rozsudok ESĽP z 12. októbra 2006, Mubilanzila Mayeka a Kniki Mitunga v. Belgicko, sťažnosť č. 13178/03, Zb. 2006-XI, bod 80. Pozri tiež rozsudok z 13. júla 2010, Kurić a i. v. Slovinsko, sťažnosť č. 26828/06, § 351 a nasl.