C-515/11

proti

Bundesrepublik Deutschland

[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Verwaltungsgericht Berlin (Nemecko)]

„Prístup k informáciám o životnom prostredí, ktoré má orgán verejnej moci alebo ktoré sú pre orgán verejnej moci uchovávané — Rozsah výnimky stanovenej v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4/ES — Otázka, či orgány verejnej moci, ktoré prijímajú vykonávacie predpisy, konajú s právomocou zákonodarcu“

1.

Hierarchia právnych noriem je bežnou črtou moderných právnych systémov. To implikuje model vertikálneho usporiadania právnych aktov, v rámci ktorého sa akty nižšej právnej sily prijímajú s cieľom vykonať akty vyššej právnej sily. Teda primárnu právnu úpravu vydanú v súlade s legislatívnymi postupmi a prijatú zákonodarným orgánom dopĺňa sekundárna právna úprava ( 2 ) prijatá orgánom výkonnej moci na základe vykonávacej právomoci stanovenej v primárnom legislatívnom akte. Orgán výkonnej moci pri prijímaní týchto aktov môže často použiť menej komplikovaný postup než ten, ktorý sa uplatňuje na primárnu právnu úpravu. ( 3 )

„uznávajúc, že zlepšený prístup k informáciám a účasť verejnosti v rozhodovacom procese v otázkach životného prostredia posilňujú kvalitu a následné uplatňovanie rozhodnutí, prispievajú k environmentálnemu povedomiu obyvateľstva, dávajú verejnosti možnosť vyjadriť svoje záujmy a umožňujú orgánom verejnej moci náležite tieto záujmy zohľadniť,

s cieľom podporiť zodpovednosť a transparentnosť rozhodovania a posilniť verejnú podporu rozhodnutí týkajúcich sa životného prostredia,

uznávajúc potrebu transparentnosti vo všetkých oblastiach verejnej správy a vyzývajúc legislatívne orgány na uplatňovanie princípov tohto dohovoru v ich konaniach“.

4.

Článok 2 ods. 2 dohovoru vymedzuje „orgán verejnej moci“ najmä ako „orgán verejnej správy na štátnej, regionálnej a inej úrovni“, ako aj akékoľvek fyzické alebo právnické osoby, ktoré majú verejnoprávne povinnosti, zodpovednosti alebo funkcie najmä vo vzťahu k životnému prostrediu, ale vylučuje z tejto definície „orgány alebo inštitúcie, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc“.

5.

Smernica o posudzovaní vplyvov na životné prostredie

8.

Cieľom smernice o PVŽP ( 7 ) je harmonizácia posudzovania vplyvov na životné prostredie, ktoré môžu nastať pri realizácii určitých projektov. Šieste odôvodnenie tejto smernice stanovuje, že „povolenie prípravy verejných a súkromných projektov, ktoré budú mať pravdepodobne významné vplyvy na životné prostredie, [by sa] malo udeliť len po predchádzajúcom posudzovaní pravdepodobných významných vplyvov týchto projektov na životné prostredie; … toto posúdenie [sa] musí vykonať na základe primeraných informácií, ktoré poskytne navrhovateľ a ktoré môžu doplniť orgány a osoby, ktorých sa posudzovaný projekt týka“.

9.

Článok 1 ods. 5 smernice o PVŽP stanovuje, že táto smernica sa neuplatňuje na projekty, o ktorých boli podrobnosti prijaté osobitnými vnútroštátnymi právnymi predpismi, keďže ciele tejto smernice vrátane poskytovania informácií sa dosiahli prostredníctvom legislatívneho procesu.

Smernica 2003/4

…

(5)

… Ustanovenia práva Spoločenstva musia byť v súlade s [Aarhuským dohovorom] vzhľadom na jeho uzavretie Európskym spoločenstvom.

…

(7)

Rozdiely medzi platnými právnymi predpismi členských štátov týkajúcimi sa prístupu k informáciám o životnom prostredí, ktoré majú verejné orgány [orgány verejnej moci – neoficiálny preklad ], môžu spôsobiť v spoločenstve nerovnosť v prístupe k takým informáciám alebo v podmienkach hospodárskej súťaže.

…“

12.

Článok 1 smernice 2003/4 stanovuje:

„Ciele tejto smernice sú:

a)

zaručiť právo prístupu k informáciám o životnom prostredí, ktoré majú verejné orgány [orgány verejnej moci – neoficiálny preklad ] alebo ktoré sú pre ne uchovávané a ustanoviť základné podmienky a praktické postupy na jeho výkon, a

stave prvkov životného prostredia, ako sú vzduch a atmosféra, voda, pôda, zem, krajina a prírodné prostredie vrátane mokradí, pobreží a morských oblastí, biologická diverzita a jej zložky vrátane geneticky modifikovaných organizmov, a o interakcii medzi týmito prvkami;

b)

faktoroch, ako sú látky, energia, hluk, žiarenie alebo odpad vrátane rádioaktívneho odpadu, emisie, vypúšťanie alebo iné uvoľňovanie do životného prostredia, ktoré ovplyvňuje alebo môže ovplyvniť prvky životného prostredia uvedené v písmene a);

c)

opatreniach (vrátane administratívnych), ako sú politiky, legislatíva, plány, programy, environmentálne dohody a činnosti, ktoré ovplyvňujú alebo môžu ovplyvniť prvky a faktory uvedené v písmenách a) a b), ako aj opatrenia alebo činnosti určené na ochranu týchto prvkov;

…“

15.

Článok 2 ods. 3 stanovuje, že informácie, ktoré má orgán verejnej moci, sú „informácie o životnom prostredí v jeho vlastníctve, ktoré tento orgán vypracoval alebo obdržal“.

16.

Článok 3 ods. 1 stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby verejné orgány [orgány verejnej moci – neoficiálny preklad ] boli povinné, v súlade s ustanoveniami tejto smernice, sprístupniť informácie o životnom prostredí, ktoré majú alebo ktoré sú pre ne uchovávané, na požiadanie každému žiadateľovi bez toho, aby musel preukázať svoj oprávnený záujem.“

17.

20.

Vnútroštátna právna úprava ( 9 ) oprávňuje Spolkové ministerstvo hospodárstva a technológií (ďalej len „ministerstvo“) prijímať nariadenia, ktorými sa mení a dopĺňa Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (ďalej len „nariadenie o označovaní energetickej spotreby osobných automobilov“).

21.

Nariadenie z 22. augusta 2011 ( 10 ) bolo ministerstvom riadne prijaté v kontexte jeho oprávnenia. Toto nariadenie sa týka poskytovania informácií spotrebiteľom o spotrebe pohonných látok, emisiách oxidu uhličitého a spotrebe elektrickej energie v prípade nových automobilov. Stanovuje, že tieto informácie sa spotrebiteľom musia poskytnúť ešte pred uzatvorením kúpnej zmluvy, pretože sa predpokladá, že môžu ovplyvniť ich rozhodnutie o kúpe. Rozhodnutie spotrebiteľov určuje, ktoré vozidlá sa vyskytujú v cestnej premávke a emitujú oxid uhličitý a v konečnom dôsledku ovplyvňuje ovzdušie a atmosféru.

Skutkové okolnosti, konanie vo veci samej a položené prejudiciálne otázky

22.

Má sa článok 2 ods. 2 druhá veta [smernice 2003/4/ES] vykladať v tom zmysle, že o konanie s právomocou zákonodarcu ide aj v prípade činnosti orgánov a inštitúcií, ktorá súvisí s legislatívnou činnosťou výkonnej moci na základe splnomocnenia v podobe parlamentného zákona?

2.

V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: Sú také orgány a inštitúcie vylúčené z pojmu ‚orgán verejnej moci‘ trvalo, alebo len do ukončenia legislatívneho procesu?“

25.

Písomné pripomienky predložili Deutsche Umwelthilfe, nemecká vláda a Európska komisia a všetci predložili ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. januára 2013.

Úvodné otázky

29.

Po druhé Komisia pripúšťa, že informácie, ktoré ministerstvu predložili predstavitelia nemeckého automobilového priemyslu a o ktorých sprístupnenie požiadalo Deutsche Umwelthilfe, sú informácie o životnom prostredí na účely článku 2 ods. 1 a 3 smernice 2003/4. Tvrdí však, že tieto informácie nepatria do pôsobnosti druhého pododseku článku 2 ods. 2, pretože nejde o informácie, ktoré pochádzajú od orgánu verejnej moci. Komisia preto tvrdí, že nie je potrebné odpovedať na prvú otázku vnútroštátneho súdu.

30.

S tým nemôžem súhlasiť.

31.

Vnútroštátny súd nepovažoval za potrebné položiť otázku, či predmetom žiadostí o informácie o životnom prostredí predložených orgánu verejnej moci môžu byť informácie, ktoré tomuto orgánu poskytla súkromná osoba. Podľa môjho názoru mal plné právo tak neurobiť.

35.

Podľa ustálenej judikatúry sa Súdny dvor v zásade musí oprieť o posúdenie vnútroštátneho súdu. ( 13 )

36.

Okrem toho charakteristickou vlastnosťou konania o prejudiciálnej otázke podľa článku 267 ZFEÚ je, že vnútroštátnemu súdu prináleží rozhodnúť prejednávaný spor vzhľadom na odpoveď Súdneho dvora. ( 14 ) Predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu teda prináleží posúdiť súlad vnútroštátnej právnej úpravy s právnou úpravou Európskej únie. Úlohou Súdneho dvora je poskytnúť vnútroštátnemu súdu kritériá, ktoré mu umožnia výklad článku 2 ods. 2 smernice 2003/4 a uplatnenie jeho vnútroštátnej právnej úpravy ( 15 ), a nie rozhodnúť o súlade § 2 ods. 1 bodu 1 písm. a) UIG s uvedenou smernicou. Z toho vyplýva, že Súdny dvor by mal odpovedať na prvú otázku vnútroštátneho súdu.

Prvá otázka

37.

Mala by sa výnimka stanovená v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4 vykladať extenzívne alebo reštriktívne? Alebo existuje tretia možnosť, že na niektoré vykonávacie predpisy – nie však na iné – sa vzťahuje výnimka? Ak áno, ako by mala byť vymedzená chránená kategória?

41.

V znení smernice 2003/4 alebo Aarhuského dohovoru sa nenachádza žiadna zmienka o tom, či orgány alebo inštitúcie, ktoré prijímajú vykonávacie predpisy, „konajú s právomocou… zákonodarcu“.

42.

Pri výklade výnimky zo všeobecného pravidla prijme Súdny dvor striktný prístup. ( 16 ) Preto v rozsudku Flachglas Torgau Súdny dvor rozhodol, že druhý pododsek článku 2 ods. 2 smernice 2003/4 sa nesmie vykladať spôsobom, ktorý by rozširoval účinky výnimky nad rámec toho, čo je nevyhnutné na zabezpečenie ochrany záujmov, ktoré má zaručiť, a že rozsah výnimiek, ktoré stanovuje, sa musí určiť s prihliadnutím na cieľ tejto smernice. ( 17 ) Tento prístup by sa mal zjavne sledovať v prejednávanom prípade.

43.

Článok 4 ods. 1 dohovoru stanovuje, že orgány verejnej moci sú povinné verejnosti na požiadanie sprístupniť informácie o životnom prostredí. Pokiaľ sa však uplatní výnimka stanovená v článku 2 ods. 2, na príslušný orgán alebo inštitúciu sa nevzťahuje definícia „orgánu verejnej moci“, a preto tejto povinnosti nepodlieha. Z tohto dôvodu sú orgán alebo inštitúcia oslobodené od povinnosti preskúmať, či prístup k požadovaným informáciám môže byť alebo by mal byť zamietnutý na základe výnimiek stanovených v článku 4 ods. 3 a 4.

47.

Keby sa na orgány alebo inštitúcie primárna výnimka stanovená v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4 nevzťahovala, a teda keby podliehali bežnej povinnosti sprístupniť informácie s výhradou výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 tejto smernice, bránilo by im to v prijímaní vykonávacích predpisov?

48.

Súdny dvor v rozsudku Flachglas Torgau rozhodol, že „cieľom článku 2 bodu 2 druhého odseku prvej vety smernice 2003/4 je umožniť členským štátom, aby stanovili pravidlá spôsobilé zabezpečiť riadny priebeh procesu prijímania zákonov pri zohľadnení skutočnosti, že informovanie občanov v rámci zákonodarného procesu je v jednotlivých členských štátoch zvyčajne zabezpečené dostatočným spôsobom“ ( 23 ).

49.

Nemecko tvrdí, že postup, ktorý viedol k prijatiu nariadenia z 22. augusta 2011, bol transparentný. Deutsche Umwelthilfe tvrdí, že tento postup neposkytol porovnateľnú úroveň transparentnosti a kontroly zo strany verejnosti ako ten, ktorú umožňuje parlamentný postup prijímania primárnej právnej úpravy.

53.

Neexistuje žiadna jasná deliaca hranica, pokiaľ ide o to, čo sa myslí primárnymi právnymi predpismi a čo predpismi nižšej právnej sily. Vykonávacie predpisy možno použiť na vykonanie sporných opatrení. Normotvorcom nie je cudzie manipulovať so svojím vnútroštátnym systémom tak, že použijú menej transparentný postup, ktorý poskytuje sekundárna právna úprava, s cieľom vykonať zložité politické rozhodnutia, ktoré sú mimo sféry kontroly zo strany verejnosti, v rámci parlamentného postupu (zároveň dodávam, že nenaznačujem, že v prejednávanej veci ide o tento prípad). Navrhované opatrenia, ktoré ovplyvňujú životné prostredie, môžu vyvolať silné názory za alebo proti. Cieľom Aarhuského dohovoru je zabrániť tomu, aby právne predpisy týkajúce sa životného prostredia neostali v tajnosti.

54.

Pokiaľ postupy prijímania sekundárnej právnej úpravy poskytujú nižšiu úroveň transparentnosti a menší priestor na kontrolu zo strany verejnosti, potom z toho vyplýva, že výklad článku 2 ods. 2 smernice 2003/4, ktorý by rozširoval výnimku vyjadrenú frázou „konajú s právomocou… zákonodarcu“ na všetky vykonávacie predpisy, by bol v rozpore s dosahovaním cieľov dohovoru ( 25 ).

55.

Formulácia „konajú s právomocou… zákonodarcu“ stanovená v článku 2 ods. 2 sa vzťahuje na prebiehajúci postup. Výkonná zložka vlády ešte predtým, ako o návrhu pripravovaného znenia zákona rokuje na zasadnutí parlamentu, vykonáva viacero prípravných funkcií. Tie môžu zahŕňať zhromažďovanie a vyhodnocovanie informácií, tvorbu politiky, návrhy znení právnych predpisov, prípravu právnych stanovísk k danému predpisu, ako aj rokovanie. Na informácie o niektorých týchto činnostiach by sa mohla riadne vzťahovať jedna z výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 alebo 2 smernice 2003/4, čím by sa v rámci postupu prijímania vykonávacích predpisov poskytla potrebná úroveň ochrany. Domnievam sa, pokiaľ ide o zvyšné informácie, že potenciálne riziko „narušenia“ postupu prijímania vykonávacích predpisov predstavuje cenu, ktorá sa platí za dosahovanie cieľov transparentnosti a kontroly zo strany verejnosti sledovaných dohovorom a smernicou.

59.

Tak Nemecko, ako aj Komisia priznávajú, že rôzne ústavné predpisy môžu viesť v rôznych členských štátoch k rôznym výsledkom. Akýkoľvek výklad založený na špecifických procesných črtách postupu prijímania vykonávacích predpisov preto môže viesť k rôznemu uplatneniu výnimky stanovenej v článku 2 ods. 2 smernice v rámci Európskej únie. To by bolo v rozpore s jedným z jasných cieľov smernice 2003/4, ako sa uvádza v odôvodnení 7, ktorým je harmonizovať rozdiely medzi právnymi predpismi členských štátov týkajúcimi sa prístupu k informáciám o životnom prostredí, ktoré majú orgány verejnej moci, čo zase vyžaduje jednotný výklad práva Únie. ( 27 )

63.

Komisia sa domnieva, že judikatúra sformulovaná Súdnym dvorom pri výklade smernice o PVŽP by sa mala v prejednávanom prípade uplatniť analogicky. ( 28 ) Táto judikatúra v podstate naznačuje, že z rozsahu pôsobnosti tejto smernice sú vylúčené iba projekty, ktorých podrobnosti sú upravené osobitným legislatívnym aktom, pokiaľ sa ciele smernice o PVŽP dosiahli prostredníctvom legislatívneho postupu. ( 29 ) Nemecká vláda s tým nesúhlasí. Tvrdí, že judikatúra týkajúca sa smernice o PVŽP nie je nápomocná pri výklade rozsahu pôsobnosti článku 2 ods. 2 smernice 2003/4.

64.

Nie som presvedčená o tom, že judikatúru vydanú v oblasti smernice o PVŽP možno uplatniť prostredníctvom priamej analógie.

65.

Smernica o PVŽP sa uplatňuje za osobitných okolností, v rámci ktorých sa posudzovanie vplyvov na životné prostredie uskutočňuje na základe informácií, ktoré poskytol príslušný navrhovateľ. Smernica 2003/4 má oveľa širší rozsah pôsobnosti. Poskytuje všeobecný režim, ktorého cieľom je zabezpečiť, aby každá fyzická alebo právnická osoba z členského štátu Únie mala právo na prístup k informáciám o životnom prostredí držaným orgánmi verejnej moci alebo na ich účet bez toho, aby musela preukázať oprávnený záujem. ( 30 ) Preto si nemyslím, že je vhodné iba prebrať výklad veľmi špecifických ustanovení smernice o PVŽP, ktorý poskytol Súdny dvor, do všeobecného režimu, na ktorý sa vzťahuje smernica 2003/4.

68.

Vnútroštátny súd v prejednávanom prípade, samozrejme, ešte takúto možnosť nevyužil. Keby Súdny dvor prijal prístup, ktorý navrhujem, bude záležitosťou vnútroštátneho súdu preskúmať postupy podľa vnútroštátneho práva vedúce k prijatiu nariadenia z 22. augusta 2011 a určiť, či ciele transparentnosti a kontroly zo strany verejnosti boli v rámci postupu prijímania tohto vykonávacieho predpisu zaručené, najmä či bol umožnený prístup k informáciám, ktoré predmetné ministerstvo dostalo, ako aj k informáciám, ktoré toto ministerstvo má, k prípravným dokumentom a ku všetkým rokovaniam parlamentu. Iba vtedy, keď vnútroštátny súd dospeje k záveru, že uvedené kritériá boli splnené, môže povoliť uplatnenie výnimky stanovenej v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4.

69.

Preto sa domnievam, že na prvú otázku vnútroštátneho súdu je potrebné odpovedať v tom zmysle, že na orgány výkonnej moci, ktoré prijímajú právne záväzné akty na základe splnomocnenia v podobe zákona, sa nevzťahuje výnimka stanovená v článku 2 ods. 2 druhom pododseku prvej vete smernice 2003/4, okrem prípadu, ak by postup prijímania takýchto predpisov zaručoval právo na prístup k informáciám o životnom prostredí takým spôsobom, že ciele smernice 2003/4 sú dosiahnuté spôsobom porovnateľným s postupom stanoveným na prijímanie legislatívnych aktov. Dôkazné bremeno, pokiaľ ide o to, že to tak je, nesie orgán verejnej moci, ktorý sa dovoláva výnimky. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, že ciele smernice 2003/4 boli splnené, najmä pokiaľ ide o ciele transparentnosti a kontroly zo strany verejnosti.

Na účely článku 2 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS, sa na orgán výkonnej moci nevzťahuje výnimka stanovená v článku 2 ods. 2 prvej vete uvedenej smernice, ak prijíma vykonávacie predpisy na základe vykonávacej právomoci stanovenej v právnom predpise vyššej právnej sily, okrem prípadu, ak by postup prijímania takýchto predpisov zaručoval právo na prístup k informáciám o životnom prostredí takým spôsobom, že ciele smernice 2003/4 sú dosiahnuté spôsobom porovnateľným s postupom stanoveným na prijímanie legislatívnych aktov. Dôkazné bremeno, pokiaľ ide o to, že to tak je, nesie orgán verejnej moci, ktorý sa dovoláva výnimky. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, že ciele smernice 2003/4 boli splnené, najmä pokiaľ ide o ciele transparentnosti a kontroly zo strany verejnosti.

Na druhú otázku nie je potrebné odpovedať.

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 2 ) Pri odvolávaní sa na tieto opatrenia budem v rámci týchto návrhov používať tiež výraz „vykonávacie predpisy“.

( 3 ) Pozri bod 51 týchto návrhov.

( 4 ) Rozsudok zo 14. februára 2012, Flachglas Torgau (C-204/09, bod 34). Pozri tiež body 47 a 48 návrhov, ktoré som v tejto veci predniesla 22. júna 2011.

( 11 ) Pozri bod 7 týchto návrhov.

( 12 ) Pozri odôvodnenie 7 smernice 2003/4 a rozsudok Flachglas Torgau (už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 50). Pozri tiež bod 59 týchto návrhov.

( 13 ) Rozsudok z 20. októbra 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal a i. ( C-511/03, Zb. s. I-8979 , bod 25 a citovaná judikatúra).

( 14 ) Rozsudok zo 4. februára 2010, Genc ( C-14/09, Zb. s. I-931 , bod 31).

( 15 ) Rozsudok z 26. júna 2008, Burda ( C-284/06, Zb. s. I-4571 , bod 39).

( 16 ) Pozri napríklad rozsudky z 11. januára 2000, Holandsko a Van der Wal/Komisia ( C-174/98 P a C-189/98 P, Zb. s. I-1 , bod 27), a z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia ( C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Zb. s. I-8533 , bod 36), ktoré sa oba týkajú prístupu k dokumentom. Pozri tiež rozsudok zo 17. júna 1998, Mecklenburg/Kreis Pinneberg ( C-321/96, Zb. s. I-3809 , bod 25), ktorý sa týka výkladu článku 2 písm. a) a článku 3 ods. 2 tretej zarážky smernice 90/313/EHS (predchodkyňa smernice 2003/4).

( 23 ) Pozri rozsudok Flachglas Torgau, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 43.

( 24 ) Nemecká vláda vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že v rozmedzí rokov 1949 a 1994 bolo prijatých 15000 vykonávacích predpisov, zatiaľ čo v tom istom období bolo vyhlásených 5000 primárnych aktov.

( 25 ) Pozri druhé odôvodnenie dohovoru, citovaného v bode 3 týchto návrhov.

( 26 ) Pozri, pokiaľ ide o súdnu činnosť, rozsudok Švédsko a i./API a Komisia (už citovaný v poznámke pod čiarou 16, body 92 a 93). Z toho však nevyhnutne nevyplýva, že právo žiadať o procesné dokumenty automaticky a v každom prípade narúša „pokojnú atmosféru“, ktorá je potrebná pre vedenie konania – pozri napríklad, pokiaľ ide o Európsky súd pre ľudské práva, článok 40 ods. 2 Európskeho dohovoru o ľudských právach.

( 27 ) Rozsudok z 10. januára 2006, IATA a ELFAA ( C-344/04, Zb. s. I-403 , bod 27).

( 28 ) Komisia sa odvoláva na rozsudky z 18. októbra 2011, Boxus a i. ( C-128/09 až C-131/09, C-134/09 a C-135/09, Zb. s. I-9711 ), a zo 16. septembra 1999, WWF a i. ( C-435/97, Zb. s. I-5613 , bod 57).