C-660/11

62011CJ0660

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (tretia komora)

z 12. septembra 2013 ( *1 )

„Sloboda usadiť sa — Slobodné poskytovanie služieb — Články 43 ES a 49 ES — Hazardné hry — Zber stávok — Podmienky povolenia — Požiadavka policajného povolenia a koncesie — Vnútroštátna právna úprava — Povinná minimálna vzdialenosť medzi zbernými miestami — Cezhraničné činnosti podobné tým, ktoré sú predmetom koncesie — Zákaz — Vzájomné uznávanie licencií v oblasti hazardných hier“

V spojených veciach C‑660/11 a C‑8/12,

ktorých predmetom sú návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podané rozhodnutiami Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Taliansko) z 5. decembra 2011 a doručené Súdnemu dvoru 27. decembra 2011 a 2. januára 2012, ktoré súvisia s konaniami:

proti

Ministero dell’Interno,

Questura di Livorno,

za účasti:

SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA (C‑660/11)

a

Questura di Firenze,

za účasti:

SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA,

Stanley International Betting Ltd,

Stanleybet Malta ltd. (C‑8/12),

SÚDNY DVOR (tretia komora),

D. Biasci, A. Pasquini, A. Milianti, G. Maggini, E. Secenti, G. Livi, C. Rainone, O. Viviani a M. Befani, v zastúpení: A. Dossena a F. Donati, avvocati,

—

SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA, v zastúpení: G. Viciconte, C. Sambaldi, A. Fratini a F. Filpo, avvocati,

—

Stanley International Betting Ltd, v zastúpení: D. Agnello, A. Piccinini a M. Mura, avvocati,

—

maltská vláda, v zastúpení: A. Buhagiar, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci G. Kimberley, avukat,

—

portugalská vláda, v zastúpení: L. Inez Fernandes, A. P. Barros a A. Silva Coelho, splnomocnení zástupcovia,

—

Európska komisia, v zastúpení: E. Traversa, D. Nardi a I. V. Rogalski, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

Právny rámec

3

Talianska právna úprava v podstate stanovuje, že činnosť zberu a prevádzkovania stávok predpokladá získanie koncesie v rámci verejného obstarávania a policajného povolenia. Akékoľvek porušenie tejto právnej úpravy je predmetom trestných sankcií.

Koncesie

4

Až do zmien a doplnení právnej úpravy v roku 2002 nemohli prevádzkovatelia vo forme kapitálových spoločností, ktorých akcie sú kótované na regulovaných trhoch, získať koncesie na hazardné hry. Títo prevádzkovatelia teda boli vylúčení z verejných obstarávaní na udelenie koncesií, ktoré sa uskutočnili v roku 1999. Nezákonnosť tohto vylúčenia v súvislosti s článkami 43 ES a 49 ES bola konštatovaná okrem iného už v rozsudku zo 6. marca 2007, Placanica a i. ( C-338/04, C-359/04 a C-360/04, Zb. s. I-1891 ).

—

predpokladá sa otvorenie aspoň 7000 nových predajných miest pre hazardné hry týkajúce sa iných podujatí ako konské dostihy a aspoň 10000 nových predajných miest pre hazardné hry týkajúce sa konských dostihov,

—

maximálny počet predajných miest na jednu obec sa stanoví podľa počtu obyvateľov a pri zohľadnení predajných miest, v súvislosti s ktorými už po uskutočnení verejného obstarávania v roku 1999 bola udelená koncesia,

—

nové predajné miesta musia byť umiestnené tak, aby bola dodržaná minimálna vzdialenosť od predajných miest, v súvislosti s ktorými už po uskutočnení verejného obstarávania v roku 1999 bola udelená koncesia, a

Podľa článku 88 tohto kráľovského dekrétu možno policajné povolenie, v ktorom sa predpokladá niekoľko kontrol zameraných na osobnostné a profesionálne predpoklady žiadateľa, udeliť v odvetví hazardných hier výlučne držiteľovi koncesie. Podľa talianskej právnej úpravy možno okrem iného osobe, ktorá ponúka verejnosti hazardné hry bez koncesie alebo policajného povolenia, uložiť trest odňatia slobody v trvaní až jedného roka.

Verejné obstarávania na základe uplatňovania Bersaniho dekrétu

10

Ustanovenia Bersaniho dekrétu boli uplatnené vo verejných obstarávaniach, ktoré AAMS vyhlásila v roku 2006. Dokumentácia týkajúca sa verejného obstarávania obsahovala najmä špecifikácie s ôsmimi prílohami, ako aj návrh dohody medzi AAMS a úspešným uchádzačom o koncesii na hazardné hry týkajúce sa iných podujatí, ako sú konské dostihy (ďalej len „návrh dohody“).

11

Podľa článku 23 ods. 3 návrhu dohody AAMS koncesiu odoberie, keď držiteľ koncesie priamo alebo nepriamo na talianskom území alebo prostredníctvom sietí na prenos údajov umiestnených mimo talianskeho územia ponúka hry podobné verejným hrám alebo iným hrám, ktoré kontroluje AAMS, alebo hry zakázané podľa talianskeho práva.

Pokiaľ ide o vzťah medzi spoločnosťou Goldbet a žalobcami vo veci samej, títo žalobcovia tvrdia, že organizácia stávok prináleží výlučne tejto spoločnosti. Po prijatí návrhu na stávku, ktorý jej doručí SPÚ, Goldbet si vyhradzuje diskrečnú právomoc, či prijme vklad do hry, zatiaľ čo prevádzkovateľ SPÚ má za úlohu len skontaktovať stávkujúceho so zahraničným bookmakerom. Ponúkaná služba teda spočíva len v ponúkaní pripojenia a prenosu údajov na účely uľahčenia zasielania návrhov vkladov do hry pochádzajúcich od stávkujúceho bookmakerovi.

15

Napriek tomu, že činnosť, ktorú vykonávajú, nie je možné kvalifikovať ako sprostredkovanie stávok, žalobcovia vo veci samej podali návrhy príslušným orgánom, v ktorých žiadajú o udelenie policajného povolenia podľa článku 88 kráľovského dekrétu. Všetky tieto žiadosti boli zamietnuté z dôvodu, že spoločnosť Goldbet nebola v Taliansku držiteľom licencie, ktorú vydáva AAMS, na základe ktorej sa podľa článku 88 kráľovského dekrétu vydáva predmetné povolenie.

16

Žalobcovia vo veci samej podali samostatné žaloby na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, v ktorých sa domáhajú zrušenia týchto rozhodnutí o zamietnutí po pozastavení ich vykonateľnosti, pričom sa odvolávajú najmä na porušenie zásady vzájomného uznávania medzi členskými štátmi. Taliansky právny poriadok podľa nich porušuje túto zásadu, keď odopiera spoločnostiam s riadnym povolením v iných členských štátoch udelenie povolenia na výkon činnosti mimo územia týchto štátov.

17

Majú sa články 43 ES a 49 ES vykladať v tom zmysle, že v zásade bránia takej právnej úprave členského štátu, akou je článok 88 [kráľovského dekrétu], podľa ktorej ‚povolenie na zber stávok môže byť udelené výlučne držiteľom koncesie alebo povolenia vydaných ministerstvami alebo inými subjektmi, ktorým zákon vyhradzuje možnosť organizovať alebo prevádzkovať stávky, ako aj subjektom, ktoré poverí koncesionár alebo držiteľ povolenia na základe tejto koncesie alebo povolenia‘, a má sa článok 2 ods. 2b zákonného dekrétu č. 40 z 25. marca 2010, zmenený zákonom č. 73/2010, na základe ktorého ‚článok 88 jednotného znenia zákonov v oblasti verejnej bezpečnosti, uvedený v kráľovskom dekréte..., vykladať v tom zmysle, že pokiaľ sa tam upravené povolenie vydáva pre obchodné prevádzky, v ktorých sa vykonáva prevádzkovanie a zber verejných hier s peňažnými cenami, má sa považovať za účinné až po tom, ako bude držiteľom týchto povolení vydaná príslušná koncesia na prevádzkovanie a zber týchto hier zo strany ministerstva hospodárstva a financií – [AAMS]‘?

2.

Majú sa články 43 ES a 49 ES vykladať v tom zmysle, že v zásade bránia vnútroštátnej právnej úprave, ako je uvedená v článku 38 ods. 2 [Bersaniho dekrétu], podľa ktorej sa článok 1 ods. 287 zákona č. 311 z 30. decembra 2004 [(zákona o financiách na rok 2005)] nahrádza takto:

‚287.

Opatreniami ministerstva hospodárstva a financií – [AAMS] sa upravujú nové spôsoby rozdelenia hier pri iných podujatiach ako konské dostihy, pričom sa zachovávajú tieto kritériá:

a)

predpoklad otvorenia minimálne 7000 nových predajných miest, z ktorých aspoň 30 percent má ako hlavnú činnosť obchodovanie s produktmi verejných hier;

e)

určenie najvyššieho počtu nových predajných miest na obec v pomere k počtu obyvateľov a s prihliadnutím na už pridelené predajné miesta;

f)

umiestnenie predajných miest, ktorých hlavnou činnosťou je obchodovanie s produktmi verejných hier v obciach s viac ako 200000 obyvateľmi do vzdialenosti najmenej 800 metrov od už pridelených predajných miest a v obciach s menej ako 200000 obyvateľmi do vzdialenosti najmenej 1600 metrov od už pridelených predajných miest;

g)

l)

vymedzenie spôsobov ochrany držiteľov koncesií na zber stávok s pevnými kurzami na iné podujatia ako konské dostihy upravené dekrétom ministra hospodárstva a financií č. 111 z 1. marca 2006?‘

Predmetom otázky týkajúcej sa zlučiteľnosti vyššie uvedených zásad Spoločenstva a článku 38 ods. 2 [Bersaniho dekrétu] sú výlučne tie časti uvedeného ustanovenia, v ktorých: a) sa ustanovuje všeobecné usmernenie na ochranu koncesií vydaných pred zmenou právneho rámca; b) sa zavádza povinnosť otvorenia nových predajných miest v určitej vzdialenosti od už pridelených predajných miest, ktoré de facto garantujú udržanie nadobudnutých obchodných pozícií. Okrem toho je predmetom otázky všeobecný výklad, ktorý vo vzťahu k článku 38 ods. 2 [Bersaniho dekrétu] poskytla [AAMS], ktorá do dohôd o udelení koncesie (článok 23 ods. 3) vložila doložku o uplynutí platnosti koncesie, ktorá bola predtým ustanovená pre prípad priameho alebo nepriameho prevádzkovania cezhraničných hier podobných hrám, ktoré sú predmetom koncesie.

3.

V prípade kladnej odpovede, čiže takej, ktorá považuje vnútroštátne predpisy uvedené v predchádzajúcich bodoch za zlučiteľné s právnou úpravou Spoločenstva, má sa článok 49 ES ďalej vykladať v tom zmysle, že v prípade obmedzenia slobodného poskytovania služieb z dôvodov všeobecného záujmu je potrebné vopred preveriť, či tento všeobecný záujem nebol už dostatočne zohľadnený v právnych predpisoch, kontrolách a previerkach, ktorým poskytovateľ služieb podlieha v štáte, v ktorom je usadený?

4.

Súdny dvor už konštatoval, že vnútroštátna právna úprava dotknutá v konaniach vo veci samej prináša tým, že pod hrozbou trestných sankcií zakazuje výkon činností v odvetví hazardných hier bez koncesie alebo policajného povolenia vydaného štátom, obmedzenia slobody usadiť sa, ako aj slobodného poskytovania služieb (rozsudok Placanica a i., už citovaný, bod 42 a citovaná judikatúra).

22

Také obmedzenia však môžu byť prípustné na základe výnimiek výslovne uvedených v článkoch 45 ES a 46 ES, ktoré sa vzťahujú aj na oblasť slobodného poskytovania služieb na základe článku 55 ES, alebo odôvodnené v súlade s judikatúrou Súdneho dvora naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu (rozsudok z 24. januára 2013, Stanleybet International a i., C‑186/11 a C‑209/11, bod 22, ako aj citovaná judikatúra).

23

Pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu dotknutú vo veci samej, Súdny dvor pritom už konštatoval, že len cieľ boja proti trestnej činnosti spojenej s hazardnými hrami môže odôvodniť obmedzenia základných slobôd vyplývajúce z tejto právnej úpravy, pokiaľ tieto obmedzenia spĺňajú zásadu proporcionality a len ak sú opatrenia v tomto ohľade koherentné a systematické (pozri v tomto zmysle rozsudky Placanica a i., už citovaný, body 52 až 55, ako aj Costa a Cifone, už citovaný, body 61 až 63).

24

Skutočnosť, že hospodársky subjekt musí mať súčasne licenciu aj policajné povolenie, aby mohol vstúpiť na dotknutý trh, tak nie je sama osebe neprimeraná vzhľadom na cieľ, ktorý sa vnútroštátny normotvorca snaží dosiahnuť, konkrétne cieľ boja proti trestnej činnosti spojenej s hazardnými hrami.

28

Pokiaľ sa ale policajné povolenia vydávajú len držiteľom koncesie, vady, ktoré má toto konanie o udelení koncesie, potom ovplyvňujú aj konanie o vydaní povolenia. Neexistenciu policajného povolenia preto nemožno vytýkať osobám, ktoré ho nemohli získať z dôvodu, že predpokladom vydania takéhoto povolenia je udelenie koncesie, ktorú tieto osoby v rozpore s právom Únie nemohli získať (pozri rozsudok Placanica a i., už citovaný, bod 67).

29

Na prvú otázku preto treba odpovedať tak, že články 43 ES a 49 ES sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej musia spoločnosti, ktoré chcú vykonávať činnosti spojené s hazardnými hrami, získať okrem koncesie udelenej štátom na tento účel aj policajné povolenie, pričom vydanie takého povolenia sa obmedzuje predovšetkým na žiadateľov, ktorí už sú držiteľmi koncesie.

O druhej otázke

33

Pokiaľ ide o druhú časť tejto otázky týkajúcu sa článku 23 ods. 3 návrhu dohody, Súdny dvor v bodoch 89 a 90 predmetného rozsudku konštatoval, že toto ustanovenie nie je jasne, presne a jednoznačne formulované a že za týchto okolností nemožno prevádzkovateľovi vytýkať, že sa vzhľadom na neexistenciu akejkoľvek právnej istoty vzdal možnosti podať žiadosť o koncesiu, kým existovala neistota v súvislosti so súladom spôsobu výkonu jeho činnosti s ustanoveniami dohody, ktorá mala byť podpísaná pri zadaní koncesie.

34

Účastníci v konaní pred Súdnym dvorom si však odporujú v tom, či situácie dotknuté vo veci samej sú porovnateľné so situáciou, ktorá viedla k predmetnému rozsudku, najmä či sú spoločnosť Goldbet a žalobcovia vo veci samej dotknutí ustanoveniami vnútroštátnej právnej úpravy, v súvislosti s ktorou Súdny dvor konštatoval nesúlad s právom Únie.

35

Súdny dvor síce už mal príležitosť uviesť, že situácia prevádzkovateľa SPÚ napojeného na spoločnosť Goldbet patrí do právneho a skutkového rámca, ktorý je v zásade rovnaký ako rámec, ktorý viedol k už citovanému rozsudku Costa a Cifone (uznesenie zo 16. februára 2012, Pulignani a i., C 413/10, bod 3), ale v tejto súvislosti sa opieral o konštatovanie vnútroštátneho súdu vo veci, ktorá viedla k tomuto uzneseniu. Pokiaľ ide o prejednávané veci, je takisto vecou vnútroštátneho súdu, aby posúdil skutkový rámec a dôsledky, ktoré preň vyplývajú z už citovaného rozsudku Costa a Cifone.

38

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať takto:

—

Články 43 ES a 49 ES, ako aj zásada rovnosti zaobchádzania a zásada efektivity, sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby členský štát, ktorý v rozpore s právom Únie vylúčil jeden druh prevádzkovateľov z udeľovania koncesií na výkon podnikateľskej činnosti a snaží sa napraviť toto porušenie zavedením výberových konaní na veľký počet nových koncesií, chránil obchodné postavenie nadobudnuté existujúcimi prevádzkovateľmi stanovením najmä minimálnych vzdialeností medzi zariadeniami nových koncesionárov a zariadeniami existujúcich prevádzkovateľov.

—

Z článkov 43 ES a 49 ES, zo zásady rovnosti zaobchádzania, z povinnosti transparentnosti, ako aj zo zásady právnej istoty vyplýva, že podmienky a spôsoby verejného obstarávania, aké je dotknuté vo veciach samých, a najmä ustanovenia o zániku koncesií udelených na konci takého verejného obstarávania, akým je článok 23 ods. 3 návrhu dohody, musia byť formulované jasne, presne a jednoznačne, čo musí overiť vnútroštátny súd.

V tejto súvislosti už Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na veľkú mieru voľnej úvahy členských štátov, pokiaľ ide o ciele, ktoré chcú sledovať, a úroveň ochrany spotrebiteľov, akú sa snažia dosiahnuť, a vzhľadom na neexistenciu zjednotenej právnej úpravy v oblasti hazardných hier nemôže pri súčasnom stave práva Únie existovať žiadna povinnosť vzájomného uznávania povolení vydaných rôznymi členskými štátmi (pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. septembra 2010, Stoß a i., C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07, s. I‑8069, bod 112, ako aj z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C-347/09, Zb. s. I-8185 , body 96 a 99).

41

Každý členský štát tak má právo podmieniť možnosť akéhokoľvek subjektu, ktorý by chcel ponúkať hazardné hry spotrebiteľom nachádzajúcim sa na jeho území, držbou povolenia vydaného jeho príslušnými orgánmi bez toho, aby skutočnosť, že konkrétny subjekt je už držiteľom povolenia vydaného v inom členskom štáte, tomu mohla byť prekážkou (pozri rozsudok Stoß a i., už citovaný, bod 113).

42

Rôzne členské štáty totiž nemajú nevyhnutne tie isté technické prostriedky na kontrolu hazardných hier a nemusia v tejto súvislosti nevyhnutne vykonať tú istú voľbu. Skutočnosť, že osobitnú úroveň ochrany spotrebiteľov možno dosiahnuť v danom členskom štáte uplatnením sofistikovaných techník kontroly a dohľadu, neumožňuje dospieť k záveru, že rovnakú úroveň ochrany možno dosiahnuť v iných členských štátoch, ktoré nemajú k dispozícii tie isté technické prostriedky alebo nevykonali rovnakú voľbu. Členský štát môže okrem toho legitímne chcieť vykonávať dohľad nad hospodárskou činnosťou prebiehajúcou na jeho území, čo by nebolo možné, keby sa musel spoľahnúť na kontroly vykonávané orgánmi iného členského štátu prostredníctvom regulačných systémov, na ktoré on sám nemá dosah (pozri v tomto zmysle rozsudok Dickinger a Ömer, už citovaný, bod 98).

45

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

1.

Články 43 ES a 49 ES sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej musia spoločnosti, ktoré chcú vykonávať činnosti spojené s hazardnými hrami, získať okrem koncesie udelenej štátom na tento účel aj policajné povolenie, pričom vydanie takého povolenia sa obmedzuje predovšetkým na žiadateľov, ktorí už sú držiteľmi koncesie.

2.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: taliančina.