C-425/13

62013CC0425

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MELCHIOR WATHELET

prednesené 17. marca 2015 ( 1 )

Vec C‑425/13

Európska komisia

B – Smernica 2003/87/ES

II – Okolnosti predchádzajúce sporu

III – Konanie pred Súdnym dvorom

IV – Posúdenie

A – O prípustnosti

B – O veci samej

– Odpoveď na otázku

iii) „Smernice pre rokovania“ a postavenie vyjednávača

iv) Článok 218 ZFEÚ z hľadiska zásady inštitucionálnej rovnováhy

b) Opačné tvrdenia Rady a členských štátov

i) Prvé tvrdenie

ii) Druhé tvrdenie

ix) Deviate tvrdenie

x) Desiate tvrdenie

xi) Jedenáste tvrdenie

C – Rozsah a účinky zrušenia

V – Návrh

1.

Význam tejto veci navyše prekračuje predmetné medzinárodné rokovanie, keďže spor, ktorý treba vyriešiť, by mohol vzniknúť v ďalších prebiehajúcich rokovaniach, pričom mám na mysli osobitne rokovanie medzi Úniou a Spojenými štátmi americkými o obchodnej dohode o vytvorení transatlantickej zóny voľného obchodu ( 4 ), nazývanej „veľký transatlantický trh“, alebo aj „transatlantické obchodné a investičné partnerstvo“ (v angličtine „TTIP“, ďalej len „TIIP“), tiež známeho pod názvom zmluva o transatlantickom priestore voľného obchodu (v angličtine „TAFTA“) ( 5 ), o ktorom sa začalo rokovať v júli 2013.

I – Právny rámec

A – Zmluva o FEÚ

5.

Súdny dvor má v prejednávanom prípade rozhodnúť o výklade článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ, podľa ktorého:

„Rada… prijíma smernice pre rokovania… .

Článok 1 tejto smernice vymedzuje jej predmet takto:

„Táto smernica zriaďuje systém obchodovania s… kvótami… v [Únii]… na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.“

8.

Článok 25 uvedenej smernice, nazvaný „Spojenie s ostatnými systémami obchodovania s emisiami skleníkových plynov“, v znení zmenenom a doplnenom smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009 ( 7 ) znie:

„1. Mali by sa uzavrieť dohody s tretími krajinami, uvedenými v prílohe B Kjótskeho protokolu, ktoré ratifikovali protokol, aby sa zabezpečilo vzájomné uznávanie kvót medzi systémom spoločenstva a ďalšími systémami obchodovania s emisiami skleníkových plynov v súlade s pravidlami ustanovenými v článku 300 zmluvy.

1a. Je možné uzavrieť dohody s cieľom ustanoviť uznávanie kvót medzi schémou Spoločenstva a zlučiteľnými povinnými schémami obchodovania s emisiami skleníkových plynov s absolútnymi maximálnymi hodnotami emisií ustanovenými v ktorejkoľvek inej krajine alebo subfederálnom alebo regionálnom správnom celku.

Formálne odporúčanie v zmysle 218 ods. 3 ZFEÚ o poverení na začatie rokovaní s Austrálskym zväzom s cieľom prepojiť systémy obchodovania bolo vypracované podľa vzoru predchádzajúceho odporúčania o prepojení so švajčiarskym systémom obchodovania. Bolo prijaté Komisiou 24. januára 2013 a následne predložené Rade. V priebehu diskusií v rámci pracovnej skupiny Rady pre životné prostredie členské štáty požiadali o možnosť angažovať sa v rokovaniach s Austrálskym zväzom vo väčšej miere, než ako to stanovovalo odporúčanie Komisie. Pracovná skupina Rady pre životné prostredie schválila kompromisné znenie s niekoľkými miernymi úpravami 22. apríla 2013 a 24. apríla 2013 schválila Rada smernice pre rokovania.

11.

Dňa 2. mája 2013 Komisia predložila vyhlásenie, ktoré sa malo zapísať do zápisnice, v ktorom spochybnila niektoré aspekty schváleného znenia. Rozhodnutie navrhnuté pracovnou skupinou bolo predložené Výboru stálych zástupcov (Coreper) a napokon prijaté v navrhovanom znení ako bod A programu rokovania Rady pre poľnohospodárstvo a rybárstvo z 13. mája 2013.

12.

Článok 1 ods. 2 sporného rozhodnutia stanovuje, že „Komisia vedie tieto rokovania… v súlade so smernicami pre rokovania uvedenými v dodatku[‑prílohe] k tomuto rozhodnutiu“.

13.

Komisia vedie rokovania v súlade s príslušnými platnými právnymi predpismi Únie. Podrobné rokovacie pozície Únie sa podľa potreby vymedzia v rámci osobitného výboru uvedeného v článku 1 ods. 2 alebo v rámci Rady. Za osobitný výbor, ktorý pomáha Komisii pri tejto úlohe, sa určuje pracovná skupina pre životné prostredie. Zasadnutia osobitného výboru organizuje členský štát, ktorý je predsedajúcou krajinou Rady, a tento členský štát zasadnutiam osobitného výboru aj predsedá.

2.

Rokovania sa musia pripraviť dostatočne vopred. Komisia na tento účel Rade oznámi predpokladaný časový rozvrh a témy rokovania a čo najskôr jej postúpi príslušné dokumenty, aby mali členovia osobitného výboru primeraný čas náležite sa pripraviť na budúce rokovania.

3.

Pred každou rokovacou schôdzou sa uskutoční zasadnutie osobitného výboru, na ktorom sa určia kľúčové otázky a vymedzia sa rokovacie pozície alebo prípadne usmernenia na rokovanie. V nevyhnutných prípadoch a po získaní povolenia osobitného výboru je možné požiadať Výbor pre zmenu klímy o rady týkajúce sa odborných aspektov rokovaní o prepojení.

4.

III – Konanie pred Súdnym dvorom

17.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

—

zrušil článok 2 druhú vetu a časť A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia, alebo subsidiárne

—

Rada navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania. V prípade zrušenia sporného rozhodnutia subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor nezachoval účinky tohto rozhodnutia.

20.

Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika, Poľská republika, Švédske kráľovstvo, ako aj Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska ako vedľajší účastníci, ktorí v konaní podporujú Radu, navrhujú, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú.

21.

O citlivosti prejednávanej veci svedčí aj skutočnosť, že Rada požiadala o odstránenie niektorých dokumentov, okrem iného sporného rozhodnutia a smerníc pre rokovania, zo spisu. Táto žiadosť bola zamietnutá uznesením Komisia/Rada (C 425/13, EU:C:2014:91 ).

22.

Rada tvrdí, že by bolo neprimerané posudzovať smernice pre rokovania prijaté v prejednávanom prípade inak ako ďalšie smernice pre rokovania, ktoré boli predmetom iných sporov medzi inštitúciami, najmä veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151 ). Ak by teda Súdny dvor v danej veci potvrdil, že smernice pre rokovania vzhľadom na svoju povahu nemajú právne účinky, Rada by navrhla, aby Súdny dvor vyhlásil prejednávanú žalobu za neprípustnú.

25.

28.

Preto je podľa môjho názoru jasné, že v prejednávanej veci – tak ako vo veci Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151 ) – sporné rozhodnutie vyvoláva právne účinky medzi inštitúciami Únie ( 10 ), a teda ho možno napadnúť žalobou o neplatnosť ( 11 ).

29.

Preto je prejednávaná žaloba prípustná.

B – O veci samej

30.

33.

Komisia poznamenáva, že zásada inštitucionálnej rovnováhy znamená, že každá z inštitúcií vykonáva svoje právomoci tak, že rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií.

34.

Parlament tvrdí, že Rada má možnosť vypracovať smernice pre rokovania, ktoré môžu slúžiť ako nástroj na dosiahnutie všeobecných cieľov. V rámci rokovaní tieto smernice slúžia na usmernenie vyjednávača s cieľom dosiahnuť výsledok, ktorý bude zodpovedať očakávaniam Rady. Z práva Parlamentu udeliť súhlas rovnako vyplýva jeho právo oznámiť Rade a vyjednávačovi svoje pripomienky týkajúce sa obsahu budúcej dohody.

35.

Parlament poznamenáva, že skutočnosť, že v súlade s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ je Rada ako jediná zodpovedná za rozhodnutie poverujúce na podpis dohody, nemá veľký vplyv na otázku monitorovania rokovaní. Parlament ani Rada nie sú oprávnení aktívne zohrávať v rámci rokovaní prvoradú úlohu, ktorá by zasahovala do právomocí vyjednávača. Rada sa najmä – vo vlastnom mene alebo v mene osobitného výboru, ktorý určila – nemôže domáhať úlohy rozhodujúceho subjektu v priebehu rokovaní. Osobitný výbor plní pri vedení rokovaní vyjednávačom len poradnú úlohu.

39.

Rada uvádza, že procesné pravidlá, ktoré sú súčasťou predmetných smerníc pre rokovania, sa týkajú výlučne vzťahov medzi Komisiou ako vyjednávačom a osobitným výborom, ktorý má monitorovať rokovania. Žiadne ustanovenie Zmluvy jej nezakazuje zahrnúť také procesné pravidlá do smerníc pre rokovania.

40.

Podľa Rady sa pozície vymedzené v rámci osobitného výboru považujú za konkrétne vyjadrenie smerníc pre rokovania a z tohto dôvodu majú pomôcť vyjednávačovi, z čoho Komisii nevyplýva nijaká povinnosť dospieť k výsledku odporúčanému usmerneniami, ktoré sú v nich vymedzené.

41.

Rada poznamenáva, že vzhľadom na to, že sporné ustanovenia v prejednávanom prípade predstavujú nevyhnutný základ postupu, ktorý sa má dodržať, ich čiastočné zrušenie neprichádza do úvahy. Zrušenie článku 2 druhej vety a časti A smerníc pre rokovania by totiž vzhľadom na samotnú štruktúru sporného rozhodnutia a jeho prílohy zásadne zmenilo celkový obsah poverenia, keďže tieto ustanovenia sú súčasťou nedeliteľného celku.

45.

Dánske kráľovstvo sa domnieva, že vzhľadom na úlohu, ktorá patrí Rade, a na jej právomoci v oblasti začatia, prijatia, poverovania a uzatvárania medzinárodných dohôd a ich uzatvárania musí Rada zohrávať určitú úlohu aj počas rokovaní.

46.

Dánske kráľovstvo zastáva názor, že článok 218 ZFEÚ predpokladá nepretržitý dialóg medzi Radou a vyjednávačom, ktorý môže mať podobu smerníc pre rokovania a určenia osobitného výboru, s ktorým sa treba radiť v priebehu rokovaní. Okrem toho možnosť adresovať smernice vyjednávačovi nie je obmedzená na určitú fázu postupu rokovaní.

47.

Spolková republika Nemecko tvrdí, že Komisia sa nemôže v podstatnej miere odkloniť od „predpisov“ obsiahnutých v smerniciach pre rokovania bez toho, aby si vyžiadala povolenie Rady. Už len z tohto dôvodu by mala splniť aj informačné povinnosti stanovené v týchto smerniciach. Vyplýva to aj zo zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 13 ods. 2 ZEÚ.

51.

Francúzska republika zastáva názor, že smernice pre rokovania nie sú nevyhnutne obmedzené na vymedzenie strategických rozhodnutí a vecných cieľov, ktoré sa majú presadzovať počas rokovaní, ale môžu zahŕňať určité procesné požiadavky. Výraz „smernice pre rokovania“ má totiž všeobecnú pôsobnosť a nič v znení článku 218 ods. 4 ZFEÚ neumožňuje obmedziť jeho pôsobnosť.

52.

Francúzska republika ďalej tvrdí, že časť A smerníc pre rokovania nezakladá nijakú právomoc Rady alebo osobitného výboru ani povinnosť Komisie, ktoré by nevyplývali z článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ a zo zásady lojálnej spolupráce. Naopak časť A daných smerníc je presnejším výpočtom právomocí, ktoré tieto ustanovenia Zmluvy o FEÚ priznávajú Rade.

53.

Pokiaľ ide o pravidlá porád s osobitným výborom stanovené v predmetných smerniciach pre rokovania, Francúzska republika poukazuje na to, že neprináleží Komisii vymedziť tieto pravidlá. Keďže teda Rada v súlade s článkom 218 ods. 4 ZFEÚ môže rozhodnúť, že rokovania sa budú viesť po porade s osobitným výborom, môže tiež určiť pravidlá porád s daným výborom. Okrem toho, ak smernice pre rokovania stanovujú, že Rada môže prijímať podrobné rokovacie pozície, len pripomínajú právo Rady kedykoľvek spresniť dané smernice.

57.

Švédske kráľovstvo sa domnieva, že Rada musí byť oprávnená vypracovať smernice pre rokovania najprv podrobnejšie, aby poskytla Komisii usmernenie, ktoré by z nich mohla vyvodiť. Osobitný výbor teda pôsobí ako predĺžená ruka Rady v priebehu rokovaní a tvorí platformu spolupráce medzi Komisiou a Radou.

58.

Švédske kráľovstvo poznamenáva, že nič v znení článku 218 ZFEÚ nebráni Rade, aby do smerníc pre rokovania zahrnula procesné ustanovenia, ak je Komisia poverená začať rokovania v mene Únie. Ak by bolo zámerom obmedziť právomoci Rady vydávať smernice pre rokovania na určitý typ otázok, v znení tohto článku by bolo uvedené výslovné ustanovenie na tento účel. Všeobecný charakter výrazu „smernice pre rokovania“ pritom naznačuje, že účelom článku 218 ZFEÚ nebolo obmedziť právo Rady vydávať smernice pre rokovania na otázky hmotnoprávnej povahy.

59.

Švédske kráľovstvo zdôrazňuje, že v prejednávanom prípade procesné ustanovenia uvedené v smerniciach pre rokovania majú za cieľ vytvoriť účinnú výmenu informácií medzi Radou a Komisiou, čo je predpokladom toho, aby Rada mohla vykonávať svoju právomoc meniť alebo dopĺňať smernice pre rokovania v priebehu rokovaní. Taký tok informácií je tiež podmienkou riadneho priebehu porád v rámci osobitného výboru a možnosti Únie prispôsobiť svoje pozície počas rokovaní.

63.

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska tvrdí, že sporné rozhodnutie správne vyjadruje inštitucionálnu rovnováhu zakotvenú v článku 218 ZFEÚ, takže tu nejde o nedostatok lojálnej spolupráce v zmysle článku 13 ods. 2 ZEÚ. Tak Rada, ako aj osobitný výbor určený Radou majú totiž v rokovacom procese zohrávať určitú úlohu, ktorá vyplýva zo Zmluvy.

64.

Pre prípad, ak by sa žalobe v celom rozsahu alebo sčasti vyhovelo, sa Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska pripája k návrhom Rady, pokiaľ ide o účinky prípadného zrušenia. Nič tiež neodôvodňuje zachovanie účinkov sporného rozhodnutia, ak by došlo k jeho zrušeniu.

2. Analýza

a) Zásady

Pojem použitý v článku 218 ods. 4 ZFEÚ zodpovedá tejto definícii, ktorá sa zjavne odlišuje od definície toho istého slova uvedenej v článku 288 ZFEÚ, podľa ktorého „smernica je záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom sa voľba foriem a metód ponecháva vnútroštátnym orgánom“. V kontexte medzinárodných rokovaní smernice Rady nesmú byť adresované členským štátom, ale Komisii, pričom na rozdiel od smerníc v zmysle článku 288 ZFEÚ sa smernice pre rokovania nesmú uverejňovať – zjavne preto, lebo by to odhalilo postoj Únie druhej strane a mohlo by to poškodiť vyjednávaciu pozíciu Komisie. ( 16 )

68.

Jediná podobnosť medzi týmito dvoma typmi smerníc, na ktorú možno nanajvýš poukázať, spočíva v tom, že smernice pre rokovania tiež nechávajú „voľbu foriem a metód“ na Komisiu, keďže môžu Komisiu ako vyjednávača pri vedení rokovaní len usmerňovať . Možno tvrdiť, že v opačnom prípade by už nešlo o „smernice“ ale o „diktát“ ( 17 ) pre rokovania – ktorý by vôbec nezohľadňoval inštitucionálnu rovnováhu, ktorá sa má dosiahnuť podľa Zmlúv ( 18 ), ako aj podľa judikatúry Súdneho dvora, a to už od roku 1958. ( 19 ) Platí totiž, že „rokovanie si vyžaduje pružnosť a prispôsobivosť a zdá sa ťažké predčasne obmedziť manévrovací priestor exekutívy“ ( 20 ).

69.

Inštitucionálna rovnováha, ktorá sa má podľa článku 218 ZFEÚ dosiahnuť v prípade medzinárodných dohôd, je tiež podobná inštitucionálnej rovnováhe, ktorá sa má podľa Zmluvy dosiahnuť v oblasti prijímania nariadení, smerníc a rozhodnutí, v tom, že podľa článku 218 ods. 3 ZFEÚ „Komisia… predkladá odporúčania Rade“. Tak ako v inde v Zmluve, práve Komisia má právo iniciovať činnosť Únie. Je to Komisia – a nie Rada –, ktorá musí najprv preskúmať, či je pre Úniu vhodné uzavrieť medzinárodnú dohodu s jedným alebo viacerými tretími štátmi v konkrétnej oblasti.

73.

Ako uvediem ďalej, úloha osobitného výboru, ktorý Rada môže určiť, je podobná úlohe smerníc pre rokovania – tento výbor má usmerňovať Komisiu pri výkone jej práce, nič viac a nič menej, keďže v článku 218 ods. 4 ZFEÚ sa uvádza, že rokovania „sa musia viesť “ po porade s týmto výborom (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

ii) Môžu smernice pre rokovania, o aké ide v prejednávanej veci, obsahovať procesné ustanovenia?

74.

Časť A obsahuje štyri body, ktoré opisujú pravidlá vymedzenia rokovacích pozícií, informovania a koordinácie, ktoré sa majú dodržiavať v priebehu predmetných rokovaní. „Aktérmi“, ktorí sú tam označení, sú Komisia, Rada a osobitný výbor vytvorený na monitorovanie týchto rokovaní, konkrétne „pracovná skupina pre životné prostredie“. Vyplýva z nej najmä to, že Komisia musí priebežne informovať Radu o časovom rozvrhu a témach rokovania, podávať Rade správy o výsledkoch rokovaní po každej schôdzi a informovať Radu, ako aj radiť sa s osobitným výborom o akomkoľvek významnom probléme, ktorý sa môže v priebehu rokovaní vyskytnúť. Tiež je stanovené, že podľa potreby sa vymedzia podrobné rokovacie pozície v rámci osobitného výboru alebo v rámci Rady a že pred každou rokovacou schôdzou sa uskutoční zasadnutie osobitného výboru s cieľom najmä vymedziť pozície alebo usmernenia na rokovanie.

– Úvod

– Odpoveď na otázku

78.

Zastávam názor, že na základe článku 218 ods. 2 až 4 ZFEÚ Rada nemôže jednostranne nanútiť Komisii podrobný postup pri vedení rokovaní o medzinárodnej dohode. ( 25 )

79.

Môže byť síce opodstatnené dohodnúť pravidlá spolupráce medzi inštitúciami, najmä v rámci medzinárodných rokovaní, ale v tom prípade by sa mali dohodnúť prostredníctvom medziinštitucionálnych dohôd ( 26 ) a nie rozhodnutím, ktoré jedna inštitúcia jednostranne nanúti jednej alebo viacerým ďalším inštitúciám. Platí totiž, že „technika medziinštitucionálnych dohôd konkretizuje komplementárnosť [zásad inštitucionálnej rovnováhy a lojálnej spolupráce ( 27 )]. V oblastiach spoločných právomocí troch politických inštitúcií medziinštitucionálna dohoda umožňuje určiť správnu prax, predchádzať konfliktom a v každom prípade zachovať inštitucionálnu rovnováhu“ ( 28 ).

80.

Takú dohodu mohli uzavrieť Komisia a Rada, či dokonca všetky tri inštitúcie ( 31 ), keďže článok 295 ZFEÚ necháva otvorenú možnosť, aby tri inštitúcie, ktoré sú v ňom spomenuté, „vzájomnou dohodou upravi[li] podrobnosti svojej spolupráce“. Navyše mi nie je jasné, prečo by – ako tvrdí Rada – účasť týchto troch inštitúcií na takej dohode (a tým skôr dvoch z nich) ohrozovala rovnováhu medzi inštitúciami stanovenú článkom 218 ZFEÚ.

84.

Ako Súdny dvor zdôraznil, také ustanovenie, akým je článok 218 ZFEÚ (alebo predtým článok 228 EHS, ktorý bol Amsterdamskou zmluvou zmenený na článok 300 ES), predstavuje v oblasti uzatvárania zmlúv autonómnu a všeobecnú normu ústavného významu, keďže priznáva inštitúciám Únie určité právomoci a má za cieľ nastoliť rovnováhu medzi nimi . ( 32 )

85.

Súdny dvor ďalej uviedol, že „právomoc na uzatváranie dohôd je… zverená Rade ‚s výhradou právomocí priznaných Komisii v tejto oblasti‘“ ( 33 ).

86.

Myslím si totiž, že smernice pre rokovania sa majú týkať strategických rozhodnutí a vecných cieľov, ktoré treba presadzovať počas rokovaní, inak povedané, obsahu znenia, ktoré sa má dojednať.

90.

Naproti tomu tieto smernice nemôžu ukladať osobitné postupy vyjednávačovi ( 35 ), v tomto prípade Komisii, ktorá má navyše právomoc sama určovať pravidlá porád s osobitným výborom, ktorý Rada určila na základe článku 218 ods. 4 ZFEÚ.

iii) „Smernice pre rokovania“ a postavenie vyjednávača

91.

Ako Komisia správne uviedla, článok 13 ods. 2 ZEÚ, zmenený Lisabonskou zmluvou (pozri bod 188 týchto návrhov) ( 36 ), kodifikuje judikatúru Súdneho dvora, ktorý v súvislosti s Radou už konštatoval, že „zo znenia zmluvy a zo systému vytvoreného zmluvou vyplýva, že Rada nemôže nedodržiavať pravidlá vyplývajúce [zo Zmluvy]“ a že „takto nemôže použiť náhradné konanie, napríklad na prijatie aktu, ktorý by nebol rozhodnutím predvídaným danou etapou alebo ktorý by bol prijatý za podmienok odlišných od tých, ktoré vyžadujú uplatniteľné ustanovenia“ ( 37 ).

95.

Faktom však zostáva, že ako správne poznamenávajú MacLeod, Hendry a Hyett ( 41 ), slovné spojenie „poradami s osobitnými výbormi menovanými Radou, aby pomáhali [Komisii] v tejto úlohe [vyjednávača]“, uvedené v Zmluve o ES, zdôrazňuje „ the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty . But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

96.

Pokiaľ ide o slovné spojenie „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ), uvedení autori správne dodávajú, že „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains : the Council may issue ‚directives‘, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line‑by‑line basis “ ( 43 ) (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

97.

Tiež súhlasím s Eeckhoutom ( 44 ) v tom, že „notwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

101.

Na pojednávaní Spojené kráľovstvo zdôraznilo skutočnosť, že Komisia sa má s osobitným výborom len „radiť“ a nie ho „poslúchať“. Nie je mi jasné, ako sa má toto stanovisko zosúladiť s právomocou tohto výboru vymedziť podrobné rokovacie pozície. Rada tiež na pojednávaní uznala, že výbor nemôže vydávať smernice pre rokovania (čo patrí do výlučnej právomoci Rady) – a všetci účastníci konania zhodne uviedli, že tento výbor nehlasuje a že sa na neho nevzťahuje žiadne iné pravidlo hlasovania, ale tieto vyhlásenia sú podľa môjho názoru v rozpore so samotným znením sporného rozhodnutia, podľa ktorého môže tento výbor vymedziť podrobné rokovacie pozície.

iv) Článok 218 ZFEÚ z hľadiska zásady inštitucionálnej rovnováhy

102.

Toto presné vymedzenie právomocí Rady a právomocí Komisie pri vykonávaní článku 218 ZFEÚ je v úplnom súlade s judikatúrou Súdneho dvora, ktorý zdôraznil význam „rovnováhy právomocí“ ( 45 ), „rozdelenia právomocí medzi inštitúcie“ ( 46 ), „systému rozdelenia úloh a inštitucionálnej rovnováhy [mocí]“ ( 47 ), ale aj „inštitucionálneho postavenia“ ( 48 ) alebo „inštitucionálnej organizácie“ ( 49 ), pričom zdôraznil, že inštitucionálna rovnováha je „charakteristická pre inštitucionálnu štruktúru Spoločenstva“ ( 50 ).

103.

106.

Podľa rozsudku Parlament/Rada ( 56 ) (v ktorom išlo o právomoci Parlamentu), Súdny dvor rozhodol, že „tieto právomoci sú jedným z prvkov inštitucionálnej rovnováhy vytvorenej Zmluvami. Zmluvy totiž zaviedli systém rozdelenia právomoci medzi jednotlivé inštitúcie Spoločenstva, ktorý priznáva každej z nich jej vlastnú úlohu v inštitucionálnej štruktúre Spoločenstva a v uskutočňovaní úloh zverených Spoločenstvu“.

b) Opačné tvrdenia Rady a členských štátov

107.

Viaceré tvrdenia Rady a členských štátov si vyžadujú, aby som ich podrobnejšie preskúmal.

i) Prvé tvrdenie

111.

Článok 16 ZEÚ navyše zjavne nemožno vykladať v tom zmysle, že len Rada má v tomto kontexte politickú úlohu a že úloha ostatných inštitúcií nie je politická. Rada ho tiež nemôže používať ako „univerzálne ustanovenie“, ktorého úlohou je vyplniť „medzery“, ktoré podľa Rady vyjdú najavo vždy, keď sa domnieva, že iné ustanovenie Zmluvy jej nepriznáva dostatočne dominantnú úlohu.

112.

Rada je oprávnená vykonávať svoju politickú úlohu v oblasti medzinárodných dohôd len v štádiách a podľa pravidiel výslovne stanovených v článku 218 ZFEÚ, ktorý je (ako uviedol Súdny dvor) „autonómnou a všeobecnou normou“. Táto úloha nie je nepatrná, lebo sa vykonáva (ale môže sa vykonať len) ( 58 ) prostredníctvom rozhodnutia o poverení alebo nepoverení na začatie rokovaní, možnosti adresovať vyjednávačovi smernice (ktoré sa chápu práve ako usmernenia týkajúce sa strategických rozhodnutí a politických cieľov rokovania) a samozrejme právomoci uzavrieť alebo neuzavrieť dohodu.

113.

Na pojednávaní Česká republika tvrdila, že je neprijateľné, aby Rada odmietla to, čo dojednala Komisia, lebo by to poškodilo medzinárodnú povesť Únie. V tejto súvislosti pripomínam, že v prípade medzinárodných dohôd je pravidlom, že dojednané znenie musí podliehať schváleniu orgánu (zvyčajne parlamentu), ktorý sa vôbec nepodieľal na rokovaniach a ani nemá právomoc vydať smernice pre rokovania.

V tejto súvislosti Cloos, Reinesch, Vignes a Weyland ( 59 ) poukazujú na skutočnosť, že v kontexte rokovaní, ktoré viedli k prijatiu Maastrichtskej zmluvy, „sa podstatnejší návrh pochádzajúci od Komisie týkal okamihu účasti výboru 113[ ( 60 )]. Komisia totiž navrhovala nahradiť slovné spojenie ‚sa radí‘[ ( 61 )] slovným spojením ‚po porade‘… . Touto zmenou by sa zväčšil manévrovací priestor Komisie, ktorej by stačilo poradiť sa s výborom 113 len raz na začiatku rokovania. Členské štáty nechceli postupovať takto, keďže sa domnievali, že pravidelné monitorovanie rokovaní výborom 113 je nevyhnutné, ak sa má predísť nepríjemným prekvapeniam v okamihu skončenia rokovaní… . Ďalšia zmena, či skôr spresnenie článku 113 navrhnuté luxemburským predsedníctvom tiež nenašlo podporu delegácií. Toto spresnenie spočívalo vo výslovnom konštatovaní, že ,v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje tento článok, a bez toho, aby bol dotknutý článok 228 [EHS], Komisia vyjadruje vo vzťahoch s tretími krajinami, v medzinárodných organizáciách a v rámci medzinárodných konferencií postoj Spoločenstva‘. Tento odsek, ktorý je v oblasti výlučnej právomoci Spoločenstva predsa samozrejmý, bol v konečnom znení predloženom Európskej rade v Maastrichte vypustený… . Toto vypustenie bolo odôvodnené práve tým, že nie je potrebné výslovne uvádzať to, čo je samozrejmé. Skutočný dôvod treba zjavne hľadať v podozrievavom postoji voči Komisii v oblasti obchodu: niektoré členské štáty sa totiž obávali, aby Komisia, ktorú podporuje Súdny dvor, nevyužíva aj najmenšiu príležitosť na presadenie svojich ambicióznych cieľov v tejto oblasti“.

119.

Ako uvádza samotná Rada, toto tvrdenie má politickú povahu. Aj keď je cieľom možnosti prijať smernice pre rokovania znížiť riziko sporu medzi Komisiou a Radou v priebehu vyjednávacieho procesu, faktom zostáva, že túto právomoc nemožno vykladať tak, že ruší úlohu Komisie viesť rokovania a jej právo iniciatívy po skončení rokovaní.

120.

Ak sa Rada rozhodne neschváliť dohodu, vykoná právomoc, ktorú jej priznávajú Zmluvy a ktorej súčasťou nie je právomoc uložiť Komisii, aby nevyhnutne predložila návrh, ktorý získa nevyhnutnú väčšinu v Rade .

121.

Inak povedané, právomoc tvorby politík sa nevzťahuje ani na zostavenie návrhu po skončení rokovaní, čo je úlohou Komisie.

Ako správne zdôrazňuje Parlament, „systematiku článku 218 ZFEÚ treba posudzovať ako celok s cieľom zabezpečiť jeho celkovú koherentnosť“ ( 67 ), a tvrdenie, ktoré odôvodňuje úlohu Rady v samotnom rokovaní jej konečnou právomocou uzavrieť alebo neuzavrieť dohodu, zásadne mení systematiku tohto článku 218 ZFEÚ.

125.

Toto tvrdenie v minulosti použila aj Rada, resp. jej právny servis, ktorý zastával názor, že skôr než Komisia vezme na seba predprávne povinnosti (tzv. „pre‑legal commitments“) počas rokovaní, je potrebné predbežné povolenie Rady, lebo v opačnom prípade by Rada nemala nijaký vplyv v skutočnom rozhodovacom procese. Devuyst ( 68 ) správne uvádza, že tento pojem „pre‑legal commitments“, ako ho charakterizuje Rada (resp. jej právny servis), nebol uvedený v Zmluve a že jeho zavedenie „by pridalo novú procesnú etapu…, ktorá nie je uvedená v Zmluvách“. „Tým by sa inštitucionálna rovnováha zmenila v prospech Rady“, keďže „za všetky štádiá rokovaní od ich začatia po podpis dohody logicky zodpovedá Komisia“. „Ak by Rada musela schváliť každý významný ‚pre‑legal commitment‘…, špecifické postupy podľa článku 207 ods. 3 a článku 218 ZFEÚ by sa stali do veľkej miery zbytočné“ a zmenilo by to „Európsk[u] úni[u] na partnera, s ktorým sa nedá rokovať“.

126.

Okrem toho je dôležité zdôrazniť, že cieľom Komisie nemôže byť len predložiť medzinárodnú dohodu, ktorá získa súhlas Rady, ale dojednať dohodu, ktorá najviac zodpovedá záujmom Únie ( 69 ), skôr než ju Komisia predloží na odsúhlasenie Parlamentu, pokiaľ sa to vyžaduje, a následne Rade.

127.

130.

Ako správne poznamenala Komisia, neuzavretie medzinárodnej dohody nemožno v nijakom prípade prirovnať k zrušeniu rozhodnutia o uzavretí dohody, ktorá už vstúpila do platnosti. Odmietnutie Rady schváliť dohodu môže mať nanajvýš politické dôsledky, ktoré sa prejavia aj vtedy, ak Komisia nenavrhne uzavretie dohody alebo ak Parlament neudelí súhlas, pokiaľ sa jeho súhlas vyžaduje. Z pohľadu medzinárodných vzťahov nemá dôvod neschválenia dohody nijaký význam a neodôvodňuje uprednostnenie jednej inštitúcie pred ostatnými.

iv) Štvrté tvrdenie

131.

Na rozdiel od toho, čo tvrdí Švédske kráľovstvo ( 73 ), Komisia nikdy netvrdila, že Rada nemôže mať „nijaký vplyv na obsah dohody, o ktorej sa rokuje“.

132.

Preto navrhujem, aby Súdny dvor nezrušil článok 2 druhú vetu sporného rozhodnutia.

136.

Vzniká ešte otázka, či Rada môže zmeniť smernice pre rokovania počas vyjednávacieho procesu .

137.

Komisia tvrdí, že existencia odporúčania nie je len formalitou nevyhnutnou na spustenie procesu, ktorý sa potom nachádza výlučne v rukách Rady. Ak Rada tvrdí, že jej právomoc počas rokovaní spočíva na právomoci udeliť poverenie na ich začatie a na právomoci schváliť dohodu, pričom tieto dve právomoci musia byť založené na návrhoch (alebo odporúčaniach) Komisie, mala by tiež uznať, že každej revízii alebo zmene musí tiež predchádzať návrh alebo odporúčanie. V opačnom prípade by Rada mala viac právomocí počas rokovania (teda v štádiu, v ktorom jej Zmluvy nepriznávajú nijakú právomoc) ako v štádiu udelenia poverenia na rokovanie alebo uzavretia medzinárodnej dohody (teda v obidvoch štádiách, v ktorých je úloha Rady uvedená v Zmluvách).

138.

Skutočnosť, že Rada tiež môže usmerňovať Komisiu počas rokovaní, podľa môjho názoru vyplýva zo znenia článku 218 ods. 4 ZFEÚ, ktorý je sformulovaný dosť všeobecne. Odsek 4 tohto článku, podľa ktorého „Rada môže adresovať vyjednávačovi smernice a určiť osobitný výbor, po porade s ktorým sa musia viesť rokovania“, sa totiž odlišuje od odsekov 5 a 6, ktoré podmieňujú rozhodnutia „návrhom vyjednávača“. Treba navyše poukázať na to, že v tomto ustanovení sa neuvádza, kedy Rada musí (resp. môže) adresovať vyjednávačovi smernice.

142.

Okrem toho Komisia sa k tejto otázke vyjadruje trochu nejasne, lebo v zásade nenamieta proti možnosti zmeniť smernice. ( 78 )

143.

Skutočnosť, že Rada môže zmeniť smernice pre rokovania bez predchádzajúceho návrhu Komisie, podľa všetkého potvrdzuje prax (keďže podľa Rady Komisia často žiada o ich aktualizáciu bez toho, aby predložila návrhy) a zdôraznila ju aj právna náuka. Ako správne poznamenávajú MacLeod a kol. ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ a „it is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Zdá sa však, že v praxi sa stáva len zriedka, že Rada vydá dodatočné smernice. ( 80 )

144.

147.

Rada ďalej tvrdí, že výklad, ktorý obhajuje, teda že článok 218 ods. 4 ZFEÚ dovoľuje zahrnúť do smerníc pre rokovania procesné ustanovenia namiesto toho, aby ich obmedzoval na nejasné vyhlásenia o zámere, v celom rozsahu chráni schopnosť Únie hovoriť na medzinárodnej scéne jedným hlasom.

148.

Túto argumentáciu nepovažujem za presvedčivú, keďže jednota je v každom prípade zabezpečená tým, že len vyjednávač je oprávnený vyjednávať v mene Únie v rámci vymedzenom smernicami poskytnutými Radou, a to prípadne po porade s osobitným výborom.

149.

Tento „jeden hlas“ je navyše už upravený Zmluvami, keďže podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ „[Komisia] zabezpečuje zastupovanie Únie navonok“.

Komisia uvádza, že obidva dokumenty spomenuté Radou ( 82 ) sa týkajú dohôd, ktoré sa majú dojednať vo forme zmiešaných dohôd. V týchto dokumentoch bola uvedená prvá príloha so „smernicami pre rokovania“ a druhá (samostatná) príloha nazvaná „Postupy ad hoc pre rokovania týkajúce sa dohody medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi a Alžírskom [alebo Gruzínskom] v oblasti dopravy“ ( 83 ). Hlavným účelom tejto druhej prílohy, ktorá nebola súčasťou smerníc pre rokovania, bolo jednoducho vymedziť postup koordinácie s členskými štátmi.

153.

Z toho vyplýva, že tieto skutočnosti nie sú relevantné v kontexte dohody, ktorú má uzavrieť jedine Únia, ako je to v prejednávanom prípade.

154.

Aj podľa niektorých členských štátov smernice pre rokovania často obsahujú procesné ustanovenia. ( 84 )

155.

158.

Rozhodnutie Rady použiť pojem „mandát“ (bod 42 vyjadrenia k žalobe) namiesto samotného znenia Zmlúv nie je náhodné. ( 87 ) Mandát predstavuje nielen dobrovoľný úkon, ale znamená, že splnomocnený subjekt koná na účet niekoho iného, v medziach určených splnomocňujúcim subjektom a podľa jeho záväzných pokynov.

159.

Ako totiž správne poznamenali Waelbroeck a kol. ( 88 ), požitie slovného spojenia „mandát na rokovanie“„vyvoláva z právneho hľadiska nesprávny dojem. Rada totiž nemôže svojvoľne splnomocniť kohokoľvek na rokovanie v mene Spoločenstva. V tejto súvislosti má Komisia monopol. V skutočnosti ide skôr o spustenie procesu, ktorý umožňuje len a len Komisii viesť rokovania“.

160.

Použitie pojmu „mandát“ má zmysel len vtedy, keď Komisia rokuje v mene členských štátov. ( 89 )

viii) Ôsme tvrdenie

164.

Podľa Rady „pozície vymedzené v rámci osobitného výboru sa považujú za konkrétne vyjadrenie smerníc Rady pre rokovania a z tohto dôvodu majú pomôcť vyjednávačovi tým, že spresňujú stanoviská schválené politickým orgánom, ktorý bude musieť v konečnom dôsledku rozhodnúť o schválení alebo neschválení dojednaného znenia“ (bod 42 vyjadrenia k žalobe). O čom sa má z tohto hľadiska rokovať, ak nie o návrhu, ktorý môže druhá strana prijať alebo odmietnuť ako celok?

165.

Okrem toho, čo som uviedol vyššie ( 90 ) v súvislosti s pojmom „mandát“, si myslím, že aj keď porady s osobitným výborom môžu pomôcť zistiť, či určité ustanovenia budúcej dohody môžu mať „politickú podporu“ Rady, (jedine) Komisii prináleží rozhodnúť, ako začleniť tento prvok do rokovaní. Akýkoľvek iný výklad by anuloval jej právo iniciatívy, lebo by to znamenalo povinnosť navrhnúť určité znenie len preto, lebo vyjadruje stanoviská odobrené Radou. Taká povinnosť v práve Únie zjavne neexistuje. ( 91 )

166.

Podľa Rady je nepresné konštatovať, že Komisia „sa od nich nemôže odkloniť“, a namieta „zdanlivú podobnosť“ s pozíciami, ktoré Rada prijíma na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ, ktoré majú inú povahu a o ktorých Súdny dvor rozhodol, že vyvolávajú „záväzné právne účinky“ a majú „záväznú povahu“ pre inštitúcie. ( 94 ) Napokon Rada zastáva názor, že Komisii síce prináleží rozhodovať o spôsobe rokovania ( 95 ), ale vždy musí dodržiavať usmernenia, ktoré dostane v rámci osobitného výboru, či už v podobe ústnych pokynov, alebo pozícií opísaných v dokumentoch.

170.

V tejto súvislosti, hoci je prijatie smerníc pre rokovania síce postupom odlišným od postupu uvedeného v článku 218 ods. 9 ZFEÚ, ale v znení predmetných smerníc pre rokovania sa spomína „pozícia Únie“ veľmi podobným spôsobom ako v článku 218 ods. 9 ZFEÚ. Rada pritom dáva osobitnému výboru právomoc vymedziť pozíciu Únie (alebo si ju ponecháva), čomu zodpovedá povinnosť vyjednávača Únie neodkloniť sa od nej.

171.

Rady tvrdí, ako sa uvádza v procesných ustanoveniach sporného rozhodnutia, že „ak sa ukáže, že nie je možné dosiahnuť to, čo je uvedené v pozícii, [Komisia] to musí oznámiť osobitnému výboru a požiadať o nové usmernenia“ (bod 44 vyjadrenia k žalobe). Rada tým potvrdzuje záväznosť pozícií prijatých osobitným výborom (alebo pozícií, ktoré vymedzila samotná Rada) pre Komisiu, pričom jediný manévrovací priestor Komisie sa týka „spôsobu“ rokovania.

172.

175.

Súhlasím totiž s Komisiou v tom, že ak je cieľom „pomôcť vyjednávačovi“, treba nechať na vyjednávača, aby sa rozhodol, ako sa majú predmetné pozície použiť. Špecifikáciu stanovísk, ktoré majú podporu politického orgánu, nemožno prirovnať k povinnosti riadiť sa pozíciou osobitného výboru.

176.

To neznamená, že Komisia nemá právnu povinnosť zohľadniť pozície vymedzené Radou alebo osobitným výborom ( 97 ) v smerniciach pre rokovania, ale je potrebné odlíšiť túto povinnosť od povinnosti neodkloniť sa od nich , ktorá – ako zdôrazňuje Parlament – stavia Komisiu do pozície vykonávateľa rozhodnutí osobitného výboru (alebo Rady).

177.

Je zaujímavé poznamenať, že Súdny dvor sa už, aj keď v inom kontexte, zaoberal rozdielom v rozsahu a povahe týchto dvoch druhov povinností.

181.

Možno teda vyvodiť záver, že pokiaľ ide o prejednávanú vec „mať povinnosť zohľadniť usmernenia poskytnuté Radou“ (čo Komisia uznala v prejednávanej veci ( 99 )) nie je to isté ako „mať právnu povinnosť riadiť sa nimi“ (čo je podľa všetkého názor Rady a členských štátov, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci).

182.

Dodávam, že Komisia musí byť naďalej schopná rozhodnúť, že nie je vo všeobecnom záujme Únie v celom rozsahu sa riadiť stanoviskom osobitného výboru, ktoré by mohlo byť založené na čisto vnútroštátnych záujmoch.

183.

Ako som už zdôraznil v bode 126 týchto návrhov, úlohou Komisie nie je a nemôže byť len predložiť medzinárodnú dohodu, ktorá získa súhlas Rady (bez ohľadu na to, či s ňou ostatné inštitúcie súhlasia alebo nesúhlasia), ale dojednať dohodu, ktorá najviac zodpovedá záujmom Únie a ktorá je prijateľná pre všetky tri inštitúcie. Je jasné, že si to môže vyžadovať kompromisy medzi jednotlivými inštitúciami.

Zásada lojálnej spolupráce (lojality ( 101 ) Spoločenstva) nepochybne tvorí podstatu právneho poriadku Únie ( 102 ) a vyjadruje zásadný prvok inštitucionálnej rovnováhy, ktorá sa má dosiahnuť podľa Zmluvy. Považuje sa za „základnú zásadu ústavnej štruktúry Spoločenstva“ ( 103 ).

187.

Ako pripomína judikatúra Súdneho dvora, „v súlade s článkom 7 ods. 1 druhým pododsekom ES [teraz článok 13 ods. 2 ZEÚ] inštitúcie Spoločenstva môžu konať iba v medziach právomocí, ktoré im zveruje Zmluva ES“ ( 104 ).

188.

Článok 13 ods. 2 ZEÚ to jednoznačne potvrdzuje ( 105 ), keď stanovuje, že „každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými. Inštitúcie navzájom v plnej miere spolupracujú“ ( 106 ).

189.

V tejto súvislosti je zaujímavé poznamenať, že Rada v minulosti, opierajúc sa o zásadu inštitucionálnej rovnováhy, sama protestovala (opäť proti „hotovým výsledkom“), keď Parlament vo svojich procesných pravidlách jednostranne presadil svoju predstavu o vzťahoch s ostatnými inštitúciami. ( 110 )

193.

Ako vyplýva z vyššie uvedeného, uloženie procesných pravidiel inej inštitúcii bez jej súhlasu jednoznačne odporuje zásade lojálnej spolupráce, najmä ak uložené pravidlá majú za následok, že politická úloha, ktorú Zmluva priznáva Komisii, sa podobá čisto technickej a vedľajšej úlohe sekretariátu ( 111 ) (hoci aj generálneho) ( 112 ), ktorá je nezlučiteľná s postavením Komisie ako inštitúcie, ktorá sa politicky zodpovedá Parlamentu (článok 17 ods. 8 ZEÚ ( 113 )) a ktorej špecifická úloha v dojednávaní medzinárodných dohôd úplne zodpovedá úlohe zabezpečovať zastupovanie Únie navonok (s výnimkou Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky), ktorú jej priznáva článok 17 ZEÚ. Dojednávanie medzinárodných dohôd je pritom jednou z foriem zastupovania Únie navonok. ( 114 )

194.

V súvislosti s článkom 17 ods. 1 ZEÚ, podľa ktorého je Komisia strážkyňou Zmlúv, položila nemecká vláda na pojednávaní otázku, kto bude strážiť strážcov ( 115 ), ak bude Komisia môcť rokovať „bez kontroly“. V tomto smere stačí pripomenúť, že táto úloha patrí Parlamentu prostredníctvom politickej zodpovednosti Komisie a Súdnemu dvoru prostredníctvom súdneho preskúmania zákonnosti aktov prijatých inštitúciami, vrátane Komisie.

x) Desiate tvrdenie

198.

Komisia uvádza, že napríklad 9. novembra 2012 požiadala Radu, aby jej skupina pre životné prostredie venovala časť svojho času, ale dostala časový priestor až v januári 2013. Inokedy získala časový priestor, ktorý potom predsedníctvo posunulo bez toho, aby Komisia bola o tom formálne informovaná. Skupina pre životné prostredie mala napríklad venovať Komisii určitý čas v marci 2013, ale stretnutie sa posunulo na 18. apríla 2013. Hoci je pravda, že v roku 2012 Komisia predložila skupine pre životné prostredie len aktualizáciu informácií o prepojení so švajčiarskym systémom, bolo to spôsobené veľmi obmedzenými pokrokmi v oblasti prepojenia, ktoré boli zaznamenané počas roka, vzhľadom na významné nezhody medzi Švajčiarskou konfederáciou a Úniou, najmä pokiaľ ide o pokrytie medzinárodnej leteckej prepravy. Na riadnych pracovných stretnutiach v roku 2012 došlo k výmene veľmi malého množstva technických informácií.

199.

Aj keby však Rada mala úplnú pravdu, pokiaľ ide o jej posúdenie správania Komisie pri rokovaniach medzi Úniou a Švajčiarskou konfederáciou (čo si nemyslím), neprináležalo by jej vziať neskoršie rokovania do vlastných rúk aj za cenu nedodržania Zmlúv.

200.

Rada ďalej poznamenáva, že Komisia spolupracovala bez výhrad na príprave časti dodatku‑prílohy venovanej postupu počas prác skupiny pre životné prostredie a že nenamietala proti jej zneniu, keď bola rozoslaná na neformálne schválenie. Rada dodáva, že „preto je pochopiteľné prekvapenie, ktoré vyvolalo vyhlásenie Komisie urobené v čase prijatia [sporného] rozhodnutia“ (bod 29 vyjadrenia k žalobe).

Hoci Zmluva o FEÚ neupravuje nijaké porady „s Radou“, Švédske kráľovstvo a Dánske kráľovstvo sa vyhýbajú tejto námietke tvrdením, že „osobitný výbor pôsobí ako predĺžená ruka Rady“ a „tvorí platformu spolupráce medzi Komisiou a Radou“ ( 118 ). Tieto členské štáty v podstate tvrdia, že je nepodstatné, či Zmluva odkazuje na osobitný výbor alebo na Radu, keďže v praxi ide o jeden a ten istý subjekt. ( 119 ) Stanovisko ostatných členských štátov je podľa všetkého tiež založené na nerozlišovaní medzi osobitným výborom a Radou.

204.

Ako pritom zdôraznila Komisia, stačí poznamenať, že toto stanovisko nemá oporu ani v Zmluvách, ani v judikatúre. Okrem toho, ak by sa malo vychádzať z ďalších oblastí práva Únie, „komitologické“ výbory, ktoré zohrávajú významnú úlohu v práve Únie, predstavujú prostriedok kontroly právomocí Komisie pre členské štáty, a nie pre Radu (článok 291 ods. 3 ZFEÚ).

205.

Je nesporné, že ak článok 218 ZFEÚ odkazuje na „osobitný výbor“, znamená to niečo iné ako „Rada“. Ak by navyše tvorcovia Zmluvy chceli priznať Rade takú úlohu v rokovaniach, akú presadzujú niektoré členské štáty, špecifikovali by to.

206.

209.

Podľa judikatúry čiastočné zrušenie rozhodnutia je možné len vtedy, ak časti, ktorých zrušenie sa navrhuje, možno oddeliť od zvyšku rozhodnutia. ( 122 )

210.

Zastávam názor, že v prejednávanom prípade je to zjavne tak, keďže časť A dodatku‑prílohy sporného rozhodnutia možno oddeliť od zvyšku sporného rozhodnutia. Ako Komisia zdôraznila, rozhodnutia tohto typu v skutočnosti spravidla neobsahujú tieto podrobné procesné ustanovenia.

211.

Rada, ktorá zdôrazňuje, že časť A dodatku‑prílohy odkazuje na článok 1 ods. 2 sporného rozhodnutia, tvrdí, že túto časť nemožno oddeliť od zvyšku sporného rozhodnutia.

215.

Subsidiárne, pre prípad, ak by sa Súdny dvor rozhodol zrušiť sporné rozhodnutie v celom rozsahu, by bolo nevyhnutné a odôvodnené zachovanie účinkov sporného rozhodnutia, založené na článku 264 druhom odseku ZFEÚ, lebo by zabránilo prerušeniu rokovaní s Austrálskym zväzom.

V – Návrh

216.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:

—

uložil Rade Európskej únie povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania Európskej komisie a

—

uložil Českej republike, Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Francúzskej republike, Poľskej republike, Švédskemu kráľovstvu, Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska, ako aj Európskemu parlamentu povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Túto zásadu inštitucionálnej rovnováhy, z ktorej vyplýva určitá nezávislosť inštitúcií, treba uviesť do súvislosti s ich povinnosťou lojálnej spolupráce, ktorá sa rovná povinnosti konať a povinnosti zdržať sa konania a ktorá „nielenže ukladá inštitúciám povinnosť vzájomne rešpektovať svoje právomoci, ale dovoľuje zavedenie postupov umožňujúcich zabezpečiť riadny priebeh rozhodovacieho procesu, pokiaľ tieto postupy nenarúšajú inštitucionálnu rovnováhu a rešpektujú Zmluvu“ (pozri Jacqué, J-P.: Droit institutionnel de l’UE . Dalloz, 2004, s. 184).

( 7 ) Ú. v. EÚ L 140, s. 63 .

( 8 ) Forma, ktorú má akt alebo rozhodnutie, je teda v zásade nepodstatná, pokiaľ ide o prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej proti tomuto aktu alebo rozhodnutiu [pozri uznesenie Makhteshim‑Agan Holding a i./Komisia (C‑69/09 P, EU:C:2010:37 , body 37 a 38)].

( 9 ) Komentár J. Mégreta: Le droit de la CE et de l’Union européenne – Relations extérieures . Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005, s. 84.

( 10 ) V tejto súvislosti pozri tiež EECKHOUT, P.: External relations of the European Union . Oxford, 2005, s. 173: „it is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act“.

( 17 ) Alebo jednostranne nanútené rozhodnutie, proti ktorému nemožno nič robiť a ktoré nenecháva tým, ktorým je adresované, nijaký priestor na voľnú úvahu. Pozri Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française , VUEF, 2003, s. 750.

( 18 ) Pripomínam, že Zmluva o FEÚ zveruje úlohu vyjednávača Komisii (pozri poznámku pod čiarou 11 týchto návrhov).

( 19 ) Pozri rozsudok Meroni/Vysoký úrad (9/56, EU:C:1958:7 ). Je zaujímavé poznamenať, že Zmluvy výslovne nezakotvujú zásadu inštitucionálnej rovnováhy, s výnimkou protokolu č. 7 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality pripojeného k Amsterdamskej zmluve, ktorý pripomína, že „uplatňovanie zásad subsidiarity a proporcionality rešpektuje všeobecné ustanovenia a ciele zmluvy, najmä pokiaľ ide o… inštitucionáln[u] rovnováh[u]“.

( 20 ) Pozri BLUMANN, C., DUBUOIS, L.: Droit institutionnel de l’Union européenne . 5. vyd. LexisNexis, 2013, s. 401 („[oblasť spoločnej obchodnej politiky] vždy vyvolávala spory tak na strane Komisie, ktorá sa domnieva, že je príliš obmedzená a nemôže prevziať ani najmenšiu reálnu iniciatívu, ako aj na strane Rady alebo členských štátov, ktoré naopak zastávajú názor, že Komisia príliš ľahko prekračuje rámec, ktorý je jej určený. Veľké medzinárodné obchodné rokovania v rámci GATT‑WTO poskytujú ideálny priestor na takéto konfrontácie. Podstata problému sa týka najmä smerníc pre rokovania, miery ich podrobnosti“).

( 21 ) Ako poznamenal H. Paemen, ktorý bol „Commission’s Chief Negotiator“ počas „Uruguay Round negotiations“, v praxi nie je ľahké dosiahnuť smernice pre rokovania, ktoré vyjadrujú záujem Spoločenstva, keďže „[the] uppermost concern [of the Member States] is to look after their national interests, in the narrow sense of the term [and] [i]nevitably, [the Commission] proposals [for negotiating directives] intended to reflect the collective position – ie the Community interest – are amended to take account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the ‚lowest common denominator‘“ (pozri Devuyst, Y.: EU law and practice in the negotiation and conclusion of international trade agreements. In: Journal of International Business and Law , 2014, roč. 12, č. 2, článok 13, s. 290).

( 28 ) Pozri BLUMANN, C., DUBOUIS, L.: c. d., s. 199 (pozri tiež časť venovanú zásade inštitucionálnej rovnováhy, s. 194 a nasl.).

( 29 ) Pozri rámcovú dohodu o vzťahoch medzi Parlamentom a Komisiou, prílohu III ods. 2 ( Ú. v. EÚ L 304, s. 47 ), ktorá je navyše súčasťou rokovacieho poriadku Parlamentu ako príloha XIII. Pokiaľ ide o kritiku tejto rámcovej dohody, pozri J. Weiler: Dispatch from the Euro Titanic: And the Orchestra Played On. In: European Journal of International Law , dostupný na internetovej stránke: http://www.ejiltalk.org/dispatch-from-the-euro-titanic-and-the-orchestra-played-on-ejil-editorial/.

( 30 ) Tamže (príloha III odsek 4).

( 31 ) Niektorí sa domnievajú, že takú dohodu by vždy mali uzavrieť všetky tri inštitúcie. Pozri WEILER, J.: c. d. („What is rather astonishing in this respect is the fact that this [Framework] Agreement [between the Parliament and the Commission] was negotiated in its entirety without Council involvement – arguably contrary to the very Treaty stipulations on interinstitutional agreements [ie Article 295 TFEU]“).

( 32 ) Pozri rozsudok Francúzsko/Komisia, nazývaný „Dohoda medzi Komisiou a Spojenými štátmi o hospodárskej súťaži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305 , bod 28).

( 33 ) Tamže.

( 40 ) Pozri EECKHOUT, P.: External relations of the European Union . Oxford, 2005, s. 171.

( 41 ) Pozri v súvislosti s článkom 228 EHS (teraz článok 218 ZFEÚ) Macleod, I., Hendry, I. D., Hyett, S.: The external relations of the European Communities . Oxford University Press, 1998, s. 88. V tejto otázke sú ich znenia zhodné s tým rozdielom, že článok 228 EHS stanovoval, že „Komisia vedie… rokovania poradami s osobitnými výbormi menovanými Radou, aby pomáhali v tejto úlohe“, zatiaľ čo článok 218 ZFEÚ stanovuje, že „Rada môže… určiť osobitný výbor, po porade s ktorým sa musia viesť rokovania“.

( 42 ) Toto slovné spojenie v článku 218 ZFEÚ znie „Rada môže adresovať vyjednávačovi smernice“.

( 43 ) Pozri Macleod, I., Hendry, I. D., Hyett, S.: c. d. Ako títo autori správne uvádzajú, napríklad „Article 228 [EEC] does not preclude the possibility of involvement of experts from Member States in such negotiations if the Commission is agreeable, but the ‚conduct‘ of the negotiations is the responsibility of the Commission“ (s. 87), a smernice pre rokovania „could not authori[s]e – or require – the Commission to begin a completely new set of negotiations with other parties. Such a change of tack would require a new Commission recommendation. On the other hand, it would seem to be possible for the Council to call a halt to negotiations by a directive under Article 228 [EEC]“ (s. 89).

( 44 ) EECKHOUT, P.: c. d., s. 171. Pokiaľ ide o podrobnejšie informácie o dvoch príkladoch, ktoré sú tu spomenuté (ide jednak o dohodu z Blair House a jednak o rokovania o banánoch), pozri s. 172 a nasl.

( 51 ) Rozsudok Parlament/Rada (C‑133/06, EU:C:2008:257 , bod 57 a citovaná judikatúra). Pozri v tejto súvislosti ÉTIENNE, J.: Le principe de l’équilibre institutionnel, manifestation et condition de l’État de droit. In: L’état de droit en droit international . Pedone, 2009, s. 249.

( 52 ) Ako to uvádza DELCOURT, C.: Le principe de coopération loyale entre les institutions dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe. In: Le droit de l’Union européenne en principes: liber amicorum en l’honneur de Jean Raux . Apogée, 2006, s. 464.

( 53 ) Jacqué, J.-P.: Droit institutionnel de l’Union européenne . 4. vyd. Paris: Dalloz, 2006, s. 217.

( 54 ) Pozri bod 84 týchto návrhov.

( 55 ) Pozri rozsudok Francúzsko/Komisia, nazývaný „Dohoda medzi Komisiou a Spojenými štátmi o hospodárskej súťaži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305 , bod 28).

( 56 ) C‑70/88, EU:C:1990:217 , bod 21.

( 61 ) Konkrétne vo vete „Tieto rokovania vedie Komisia, pričom sa radí s osobitným výborom ustanoveným Radou“ (článok 113 ods. 3 EHS, neskôr článok 133 ods. 3 ES a teraz článok 207 ods. 3 ZFEÚ).

( 62 ) Napätie medzi týmito dvoma inštitúciami sa objavuje aj v prebiehajúcej veci Rada/Komisia (C‑73/14, pozri poznámku pod čiarou 3 týchto návrhov), v ktorej sa Rada domáha zrušenia „rozhodnutia“ Komisie o predložení písomného stanoviska Medzinárodného tribunálu pre morské právo v mene Únie, a to bez predchádzajúceho súhlasu Rady. Na strane 87 už citovaného Mégretovho komentára sa uvádza, že „spektrum dohôd z Blair House (v oblasti poľnohospodárstva) a Marrákešskej dohody (o banánoch) vyvolalo o niekoľko rokov určitú nedôveru voči Komisii na medzivládnej konferencii v roku 1996. Treba však poukázať na to, že v praxi spolupráca medzi delegáciami členských štátov a Komisie pri vedení rokovaní nevyvolávala ťažkosti. Naopak sa zdalo, že prispela k úspechu rokovaní, pričom umožnila Komisii a členským štátom vykladať smernice Rady pre rokovania pragmaticky a flexibilne …“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 63 ) Pozri bod 13 vyjadrenia k žalobe. Pozri tiež úsilie zabrániť „nepríjemným prekvapeniam“, na ktoré som poukázal v bode 115 týchto návrhov.

( 64 ) Česká republika (bod 6), Dánske kráľovstvo (bod 17), Francúzska republika (bod 21) a Poľská republika (bod 5).

( 65 ) Dánske kráľovstvo (body 14 a 17) a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska [bod 15 písm. c)].

( 66 ) Ktorý je charakteristický pre metódu Spoločenstva a nie pre medzivládnu metódu.

( 73 ) Švédske kráľovstvo, bod 16.

( 74 ) Pozri bod 28 pripomienok Komisie k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania.

( 75 ) Pozri bod 95 týchto návrhov.

( 76 ) Článok 207 ods. 3 ZFEÚ stanovuje, že „Komisia pravidelne podáva osobitnému výboru a Európskemu parlamentu správy o pokroku v rokovaniach.“

( 77 ) To je zrejme tiež prevládajúce stanovisko v právnej náuke. Pozri napríklad LENAERTS, K., VAN NUFFEL, P.: Constitutional law of the European Union . Thomson/Sweet & Maxwell, 2005, s. 883 (keďže Rada musí schváliť dohodu vyplývajúcu z rokovaní, je opodstatnené, aby mohla vyjadriť svoje stanovisko na začiatku a v priebehu rokovaní).

( 78 ) Pozri bod 36 pripomienok Komisie k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania.

( 85 ) Rozsudok Francúzsko/Komisia, nazývaný „Dohoda medzi Komisiou a Spojenými štátmi o hospodárskej súťaži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305 , bod 36). Pozri tiež stanovisko 1/94 ( EU:C:1994:384 , bod 52).

( 86 ) Tento výklad potvrdzuje najmä MACLEOD a kol.: c. d., s. 87 („Strictly, the Commission is not ,mandated‘ by the Council, but ,authori[s]ed‘“).

( 87 ) Podľa Rady „Komisia musí viesť rokovania v medziach mandátu, ktorý jej udelila Rada“ (bod 42 vyjadrenia k žalobe).

( 88 ) Pozri WAELBROECK, M., LOUIS, J., VIGNES, D., DEWOST, J.-L.: Le droit de la Communauté économique européenne. In: Relations extérieures , roč. 12, Éditions de l’Université, Bruxelles 1981, s. 30.

( 89 ) Na rozdiel od toho, čo tvrdí Švédske kráľovstvo (bod 4), ktoré sa odvoláva na skutočnosť, že politika životného prostredia patrí medzi spoločné právomoci, tu nejde o taký prípad. Poverenie na začatie rokovaní bolo udelené a tieto rokovania boli vedené na základe zásady, že dohodu uzavrie len Únia. Podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ má Únia výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak je jej uzavretie ustanovené v legislatívnom akte Únie (v prejednávanom prípade v článku 25 ods. 1 smernice 2003/87).

( 90 ) Pozri bod 157 týchto návrhov.

( 97 ) Ako uvádza Česká republika, umožňuje to totiž vyhnúť sa problémom v štádiu schvaľovania dohody Radou (bod 16).

( 98 ) Ktorý stanovuje, že „podľa zásady lojálnej spolupráce sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo zmlúv“.

( 99 ) Pozri body 20 a 27 žaloby, ako aj body 7 a 35 repliky.

( 100 ) Pozri napríklad Spolková republika Nemecko (vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania, bod 17). Francúzska republika uznáva, že Rada nemôže uložiť nové procesné podmienky, ale tvrdí, že časť A je len premietnutím povinnosti lojálnej spolupráce do praxe (vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania, body 27, 28, 32 a 33).

( 101 ) „Tento trochu tajomný pojem, o ktorom sa nevie, či má morálnu, politickú alebo právnu povahu“ (pozri VERHOEVEN, J.: predslov k La loyauté. Mélanges offerts à Étienne Cerexhe . Larcier, 1997, s. 1).

( 103 ) Pozri SIMON, D.: Le système juridique communautaire . 3. vyd. Paris: PUF, 2001, s. 149. Pozri v tejto súvislosti aj BURGORGUE-LARSEN, L.: La coopération interinstitutionnelle – Approche comparative et tentative de systématisation. In: AUVRET‑FINCK, J.: L’Union européenne carrefour de coopérations . LGDJ, 2002, s. 13 a nasl.; NEFRAMI, E.: The duty of loyalty: rethinking its scope through its application in the field of EU external relations, Common Market Law Rreview , č. 47, 2010, s. 323; LE BARBIER-LE BRIS, M.: Les principes d’autonomie institutionnelle et procédurale et de coopération loyale. In: Le droit de l’Union européenne en principes , c. d., s. 419; POTVIN-SOLIS, L.: Le principe de coopération loyale. In: Annuaire du droit européen , zv. VI/2008 (2011), s. 165; THIES, A.: Le devoir de coopération loyale dans l’exercice des compétences externes de l’Union européenne des États membres. In: Objectifs et compétences dans l’Union européenne . Bruylant, 2013, s. 315.

( 104 ) Pozri rozsudky Parlament/Komisia (C‑403/05, EU:C:2007:624 , bod 49) a Parlament a Dánsko/Komisia (C‑14/06 a C‑295/06, EU:C:2008:176 , bod 50).

( 105 ) Predtým článok 7 ods. 1 druhý pododsek ES.

( 106 ) Zásada lojálnej spolupráce totiž podľa judikatúry kodifikovanej v článku 13 ods. 2 poslednej vety ZEÚ platí aj pre inštitúcie Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky Grécko/Rada, 204/86, EU:C:1988:450 , bod 16 a Parlament/Rada, nazývaný „Všeobecné colné preferencie“, C‑65/93, EU:C:1995:91 , body 23 a 27).

( 110 ) Pozri JACQUÉ, J. P.: c. d., s. 386, ktorý dodáva, že „the principle has [also] provided useful support for the Commission when it tried to oppose claims of the Parliament to obtain the withdrawal of its proposals“.

( 111 ) Ako generálny advokát Tizzano správne zdôraznil (pozri jeho stanovisko vo veci Komisia/Rada, C‑27/04, EU:C:2004:313 , bod 140), bolo by v rozpore s rovnováhou medzi inštitúciami vykladať Zmluvy tak, že obmedzujú úlohu niektorej inštitúcie na systematické schvaľovanie odporúčaní druhej inštitúcie a priznávajú jej len „notársku“ úlohu. Táto úvaha, ktorá sa v uvedenej veci týkala Rady, zjavne platí mutatis mutandis pre ostatné inštitúcie (v tomto prípade pre Komisiu).

( 112 ) Vzhľadom na to, že Rada necháva na Komisiu len „spôsob vyjednávania“ a berie jej „to, čo treba dojednať“. Na pojednávaní Rada uviedla, že má „the right to steer the negotiations“, čo je podľa môjho názoru v zjavnom rozpore so Zmluvou o FEÚ.

( 113 ) Okrem toho podľa článku 10 ods. 1 ZEÚ „fungovanie Únie je založené na zastupiteľskej demokracii“.

( 114 ) Ako správne poznamenáva EECKHOUT, P.: 2011, c. d., s. 196, „there is clearly a need for the Commission, which ensures the application of the Treaties and of EU legislation (again with the exception of the CFSP), to be the negotiator for agreements covering matters of internal policy‑making under the TFEU. The negotiated agreement will need to fit into the broader framework of EU law, and the Commission has the institutional capacity and memory to ensure this“.

( 115 ) Citujúc latinského autora Iuvenala: „sed quis custodiet ipsos custodes?“

( 122 ) Pozri napríklad rozsudok Komisia/Rada (C‑29/99, EU:C:2002:734 , bod 45 a citovanú judikatúru).

( 123 ) Problém môže vzniknúť, ak zmizne ustanovenie, na ktoré sa odkazuje, ale spravidla nie vtedy, keď zmizne odkazujúce ustanovenie.

( 124 ) Ide o ustálenú judikatúru: pozri napríklad rozsudky Nemecko/Komisia (C‑239/01, EU:C:2003:514 , bod 37) a Francúzsko/Parlament a Rada (C‑244/03, EU:C:2005:299 , bod 12).

( ) Rozsudky Komisia/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707 , bod 104) a Komisia/Verhuizigen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778 , bod 54).