C-28/15

KPN BV,

T‑Mobile Netherlands BV,

Vodafone Libertel BV,

Tele2 Nederland BV,

Ziggo BV,

Ziggo Services BV, predtým UPC Nederland BV,

1.

Je vnútroštátny súd, na ktorý bola podaná žaloba proti rozhodnutiu národného regulačného orgánu (NRO) stanovujúcemu cenové stropy pre prepojovacie služby v pevných a mobilných telefónnych sieťach poskytované operátormi identifikovanými ako subjekty s významným vplyvom na trhu, oprávnený a na základe akého typu úvah, odchýliť sa od odporúčania Európskej komisie uplatneného týmto NRO? V prípade kladnej odpovede, je tento vnútroštátny súd okrem iného oprávnený preskúmavať proporcionálnu povahu cenového opatrenia uloženého zo strany NRO vzhľadom na ciele sledované spoločným regulačným rámcom pre elektronické komunikačné siete a služby a môže vyžadovať od NRO, aby preukázal dostatočným spôsobom, že predmetné cenové opatrenie umožňuje skutočne dosiahnuť sledované ciele?

2.

Taký je v podstate predmet dvoch otázok, ktoré položil College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskej oblasti, Holandsko) v kontexte výkladu článku 4 ods. 1 a článku 8 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby ( 2 ), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009 ( 3 ) (ďalej len „rámcová smernica“), ako aj článkov 8 a 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružen[ých] prostriedk[ov] ( 4 ), zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140 (ďalej len „prístupová smernica“).

3.

Tieto otázky vznikli v rámci sporu medzi viacerými holandskými telekomunikačnými operátormi, medzi ktorých patrí Koninklijke KPN NV, a Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Orgán dozoru pre spotrebiteľov a trhy, Holandsko) vo veci týkajúcej sa rozhodnutia ACM stanoviť cenové stropy pre prepojovacie služby v pevných a mobilných telefónnych sieťach poskytované uvedenými operátormi, založeného na modeli výpočtu nákladov opísanom a presadzovanom v odporúčaní Komisie 2009/396/ES zo 7. mája 2009 o regulačnom zaobchádzaní s prepojovacími poplatkami v pevných a mobilných telefónnych sieťach v EÚ ( 5 ).

…“

5.

Článok 7 rámcovej smernice stanovuje:

„…

3. … ak [NRO]… zamýšľa prijať opatrenie:

a)

…“

6.

Článok 8 rámcovej smernice s názvom „Ciele politiky a princípy regulácie“ stanovuje:

„1. Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] pri vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach, uskutočnili všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v odsekoch 2, 3, a 4. Takéto opatrenia musia byť primerané týmto cieľom.

…

2. [NRO] podporujú súťaž pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, elektronických komunikačných služieb a pridružených prostriedkov a služieb okrem iného tým, že:

…

d)

spolupracujú navzájom s Komisiou a BEREC, tak aby zabezpečili rozvoj jednotného regulačného postupu a jednotné uplatňovanie tejto smernice a špecifických smerníc[ ( 7 )].

4. [NRO] podporia záujmy občanov Európskej únie okrem iného tým, že:

…“

7.

8.

Článok 19 rámcovej smernice, nazvanej „Harmonizačné postupy“, stanovuje:

„1. … ak Komisia zistí, že odlišnosti vo vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach jednotlivými [NRO] môžu tvoriť prekážky vnútornému trhu, môže vydať odporúčanie alebo rozhodnutie týkajúce sa harmonizovaného uplatňovania ustanovení tejto smernice a špecifických smerníc v snahe podporiť plnenie cieľov ustanovených v článku 8, pričom v čo najväčšej miere zohľadňuje stanovisko BEREC.

2. …

Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] pri plnení svojich úloh takéto odporúčania v čo najväčšej miere zohľadňovali. Ak sa [NRO] rozhodne nepostupovať podľa odporúčania, informuje o tom Komisiu a zdôvodní svoje rozhodnutie.

…“

4. Povinnosti uložené v súlade s týmto článkom vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 [rámcovej smernice]. Takéto povinnosti sa uložia len po poradách v súlade s článkami 6 a 7 uvedenej smernice.

…“

10.

Článok 13 prístupovej smernice, nazvaný „Povinnosť kontroly cien a účtovania nákladov“, znie takto:

„1. [NRO] môže v súlade s ustanoveniami článku 8 uložiť povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej hospodárskej súťaže znamená, že dotknutý operátor by mohol na škodu koncových užívateľov držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať stláčanie marže. S cieľom podporovať investície operátora vrátane investícií do sietí novej generácie [NRO] zohľadňujú investície uskutočnené operátorom a umožňujú mu primeranú mieru návratnosti adekvátneho vloženého kapitálu, berúc do úvahy všetky riziká špecifické pre konkrétny nový sieťový investičný projekt.

2. [NRO] zabezpečia, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov. V tejto súvislosti môžu [NRO] zohľadniť tiež ceny prístupné na porovnateľných konkurenčných trhoch.

Odôvodnenie

3 odporúčania 2009/396 uvádza:

„Významné odlišnosti v regulačnom zaobchádzaní s prepojovacími poplatkami v pevných a mobilných telefónnych sieťach vytvárajú základné narušenia hospodárskej súťaže. …“

13.

Odôvodnenie

4 toho istého odporúčania stanovuje:

„Nedostatočné zosúladenie pri uplatňovaní zásad nákladového účtovania na trhoch s telefónnym prenosom v súčasnosti poukazuje na potrebu spoločného prístupu, ktorým sa zabezpečí väčšia právna istota a správna motivácia pre potenciálnych investorov a zníži sa regulačné zaťaženie existujúcich prevádzkovateľov, ktorí v súčasnosti pôsobia v niekoľkých členských štátoch. …“

14.

„S prihliadnutím na osobitnú charakteristiku trhov s prepojovaním volaní by sa náklady na služby telefónneho prenosu mali vypočítať na základe prezieravých dlhodobých prírastkových nákladov (ďalej len ‚LRIC‘). … Modely LRIC zahŕňajú len tie náklady, ktoré vznikli zabezpečením vymedzeného prírastku. Prístup prírastkových nákladov, pri ktorom sa priradia iba efektívne vynaložené náklady, ktoré by nevznikli, keby sa služba zahrnutá v prírastku viac neposkytovala (t. j. náklady, ktorým možno predísť), podporuje efektívnu výrobu i spotrebu a na minimum obmedzuje možné narušenie hospodárskej súťaže. Čím väčšmi sa prepojovacie poplatky vzďaľujú od prírastkových nákladov, tým k väčšiemu narušeniu hospodárskej súťaže dochádza medzi pevnými a mobilnými trhmi a/alebo medzi prevádzkovateľmi s asymetrickými trhovými podielmi a prevádzkovými tokmi. Je teda odôvodnené uplatňovať čistý prístup LRIC, pri ktorom je významným prírastkom veľkoobchodná služba prepojovania volaní a ktorý zahŕňa len náklady, ktorým možno predísť. …“

16.

Body 1 a 2 odporúčania 2009/396 znejú takto:

„1.

Pri ukladaní cenovej kontroly a povinností nákladového účtovníctva v súlade s článkom 13 [prístupovej smernice] pre prevádzkovateľov, ktorých [NRO] na základe analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 [rámcovej smernice] určia ako tých, ktorí majú významný podiel na trhu s veľkoobchodným prepojovaním hlasových volaní v jednotlivých verejných telefónnych sieťach (ďalej len ‚trhy pevných a mobilných sietí‘), NRO by mali stanoviť prepojovacie poplatky vychádzajúce z nákladov efektívneho prevádzkovateľa. Z toho vyplýva, že by zároveň boli symetrické. NRO by pritom mali postupovať takto:

§ 1.3 ods. 1 Telecommunicatiewet (telekomunikačný zákon) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „telekomunikačný zákon“) stanovuje:

„1. [ACM] dbá na to, aby jej rozhodnutia prispievali k dosiahnutiu cieľov uvedených v článku 8 ods. 2 až 5 [rámcovej smernice], v každom prípade:

a.

podporou hospodárskej súťaže pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, elektronických komunikačných služieb alebo k nim pridružených prostriedkov, najmä podporou efektívnych investícií v oblasti infraštruktúry a inovácií;

b.

rozvojom vnútorného trhu;

21.

§ 6a.2 ods. 3 telekomunikačného zákona dodáva, že povinnosť uvedená v odseku 1 je primeraná, ak sa zakladá na povahe problému konštatovaného na dotknutom trhu a je proporcionálna a odôvodnená vzhľadom na ciele uvedené v § 1.3.

22.

§ 6a.7 tohto zákona stanovuje:

„1. Podľa § 6a.2 ods. 1 [ACM] môže pre formy prístupu, ktoré musí určiť, stanoviť povinnosť týkajúcu sa obmedzenia poplatkov vypočítaných vyššie alebo výpočtu nákladov, keď z analýzy trhu vyplýva, že dotknutý operátor môže v prípade neexistencie účinnej hospodárskej súťaže udržiavať ceny na neprimerane vysokej úrovni, alebo môže stláčať maržu, či už v jednom alebo druhom prípade, v neprospech koncových užívateľov. [ACM] môže spojiť povinnosť s pravidlami nevyhnutnými na jej riadne splnenie.

2. Povinnosť uvedená v odseku 1 môže zahŕňať to, že prístup bude podliehať nákladovo orientovanému poplatku za prístup alebo uplatneniu systému výpočtu nákladov definovaného alebo schváleného zo strany [ACM].

V rámci postupu, ktorý predchádzal konaniu vo veci samej, Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (Nezávislý poštový a telekomunikačný úrad, Holandsko, teraz ACM, ktorý má postavenie NRO v oblasti telekomunikácií v Holandsku) rozhodnutím zo 7. júla 2010, potom ako vykonal analýzu relevantného trhu, uložil operátorom poskytujúcim prepojovacie služby v pevných a mobilných telefónnych sieťach v Holandsku cenové opatrenia podľa modelu výpočtu nákladov nazývaného „striktná BULRIC“. Dňa 31. augusta 2011 College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskej oblasti) zrušil toto rozhodnutie najmä z dôvodu, že sa mal uplatniť iný model výpočtu nákladov, a to model nazývaný „BULRIC plus“, ktorý v podstate umožňuje takisto zohľadnenie, ba dokonca náhradu, pridružených nákladov (náklady, ktoré možno priamo pripísať viac ako jednej službe) a spoločných nákladov (náklady, ktoré nie sú priamo pripísateľné konkrétnemu poskytnutiu služby). ( 8 )

24.

Následne, keďže ACM konštatoval, že na veľkoobchodnom trhu služieb prepojovania volaní existuje riziko uplatňovania neprimerane vysokých poplatkov, prijal 5. augusta 2013 rozhodnutie (to, ktoré bolo napadnuté vo veci samej), ktorým stanovil cenové stropy pre poskytovanie uvedených služieb. Tieto poplatky boli stanovené podľa modelu nazývaného „striktná BULRIC“ na základe ustanovení telekomunikačného zákona, ktoré preberajú články 8 a 13 prístupovej smernice a odporúčania 2009/396. ACM dospel k záveru, že tento model je vhodný na stanovenie nákladovo orientovaných poplatkov za prepojovanie volaní a že je podľa tohto odporúčania jediným modelom cenovej orientácie v súlade s právom Únie. Konštatoval, že cenové opatrenie stanovené na tomto modeli výpočtu odstraňuje riziko neprimerane vysokých poplatkov a stláčania cien, pričom podporuje hospodársku súťaž, rozvoj vnútorného trhu a záujmy koncových užívateľov.

28.

Vnútroštátny súd uvádza, že znenie § 6a.7 ods. 2 telekomunikačného zákona neumožňuje potvrdiť argumentáciu, podľa ktorej možno uložiť určitú formu cenovej regulácie, presahujúcu reguláciu cien, ktorú už možno považovať za nákladovo orientovanú.

29.

Domnievam sa však, že povinnosť prísnejšej cenotvorby môže byť povolená, ak je proporcionálna a odôvodnená vzhľadom na povahu problému konštatovaného na dotknutom trhu a ak sleduje ciele definované v článku 8 ods. 2 až 4 rámcovej smernice. V tomto prípade ACM musí podľa vnútroštátneho súdu určiť, či je dotknuté cenové opatrenie vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nepresahuje to, čo je potrebné na tieto účely. Musí okrem toho vysvetliť dôvody svojho rozhodnutia a pristúpiť k vyváženiu všetkých dotknutých záujmov.

30.

Vnútroštátny súd sa však pýta v prvom rade na záujmy, ktoré môžu alebo musia byť vyvážené, ako aj na váhu, ktorú možno alebo ktorá sa musí priznať každému z týchto kritérií pri analýze, ktorá sa má vykonať pred stanovením povinnosti cenotvorby. Po druhé sa pýta, aká dôležitosť musí byť priznaná vo veci samej skutočnosti, že Komisia presadzovala model nazývaný „striktná BULRIC“ v odporúčaní 2009/396 na prijatie vhodného cenového opatrenia na veľkoobchodnom trhu prepojovacích služieb v pevných a mobilných telefónnych sieťach.

a)

posudzovať v súvislosti s článkom 8 ods. 3 rámcovej smernice argument NRO, že k rozvoju vnútorného trhu prispievajú prostredníctvom skutočného vplyvu na fungovanie vnútorného trhu?

b)

určiť, či v rámci politických cieľov a zásad regulácie stanovených v článku 8 rámcovej smernice a článku 13 prístupovej smernice sú cenové opatrenia

i)

primerané;

i)

skutočne dochádza k realizácii politického cieľa stanoveného v článku 8 ods. 2 [rámcovej smernice], spočívajúceho v tom, že NRO podporujú hospodársku súťaž pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a elektronických komunikačných služieb a užívatelia majú maximálne výhody z hľadiska výberu, ceny a kvality;

ii)

skutočne dochádza k realizácii politického cieľa stanoveného v článku 8 ods. 3 [rámcovej smernice] prispievať k rozvoju vnútorného trhu a

iii)

skutočne dochádza k realizácii politického cieľa stanoveného v článku 8 ods. 4 [rámcovej smernice] podporovať záujmy občanov Únie?

A – Úvodné poznámky

33.

Rámcová smernica vytvára harmonizovaný rámec na reguláciu elektronických komunikačných služieb, elektronických komunikačných sietí, pridružených zariadení a pridružených služieb. Táto smernica stanovuje úlohy NRO a vytvára sústavu postupov na zabezpečenie harmonizovaného uplatňovania regulačného rámca v celej Únii. ( 10 )

34.

Rámcová smernica zveruje NRO špecifické úlohy regulácie trhov elektronických komunikácií.

35.

V súlade s článkom 13 ods. 1 prístupovej smernice tieto regulačné povinnosti ex ante môžu zahŕňať okrem iného povinnosti týkajúce sa nákladovej orientácie cien a povinnosti týkajúce sa systémov účtovania nákladov za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej hospodárskej súťaže znamená, že dotknutý operátor by mohol na škodu koncových užívateľov držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať stláčanie marže. Článok 13 ods. 2 prístupovej smernice vyžaduje, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov.

39.

Je nesporné, že v spore vo veci samej ACM uložil povinnosti cenotvorby ex ante najmä v zmysle článku 13 ods. 1 prístupovej smernice ( 13 ) operátorom, ktorých tento orgán identifikoval ako subjekty s významným vplyvom na veľkoobchodnom trhu prepojovania volaní v Holandsku, vo forme nákladovo orientovaných cenových stropov, založených na modeli výpočtu nákladov presadzovanom Komisiou v odporúčaní 2009/396, teda modeli nazývanom „striktná BULRIC“. Okrem toho treba spresniť, že vnútroštátny súd sa nepýta Súdneho dvora na platnosť tohto odporúčania, na rozdiel od toho, ako sa zdá, to navrhujú Súdnemu dvoru žalobkyne vo veci samej. ( 14 )

40.

Takisto je nesporné vo veci samej, že uloženie povinnosti cenotvorby ex ante na základe nákladovej orientácie cien je odôvodnené vzhľadom na nesúťažnú povahu a osobitosti veľkoobchodného trhu prepojovania volaní v pevných a mobilných sieťach, ako to bolo zdôraznené najmä v odôvodnení 7 odporúčania 2009/396 citovanom v bode 14 týchto návrhov.

44.

Hospodársky aspekt veci samej je jasný a otázky položené vnútroštátnym súdom sa môžu rozdeliť na dve časti, a to nasledujúcim spôsobom: na jednej strane je vnútroštátny súd oprávnený, a na základe akého druhu úvah, odchýliť sa od odporúčania Komisie uplatneného zo strany NRO? Na druhej strane, ak je odpoveď v predchádzajúcej časti kladná, je tento vnútroštátny súd konkrétne oprávnený preskúmavať proporcionalitu cenového opatrenia uloženého zo strany NRO vzhľadom na ciele sledované rámcovou smernicou a prístupovou smernicou a môže vyžadovať od NRO, aby preukázal dostatočným spôsobom, že predmetné cenové opatrenie umožňuje dosiahnuť efektívne sledované ciele?

B – O rozsahu súdneho preskúmania, význame odporúčania 2009/396 a argumentoch umožňujúcich vnútroštátnemu súdu odchýliť sa od neho

45.

V kontexte, v ktorom vnútroštátny súd použil sloveso „odchýliť sa“ v prvej prejudiciálnej otázke, je dostatočne jasné, že tým myslel prípad nahradenia modelu výpočtu nazývaného „striktná BULRIC“, presadzovanom Komisiou v jej odporúčaní 2009/396 a uplatneného zo strany ACM v rozhodnutí napadnutom na uvedenom súde, modelom nazývaným „BULRIC plus“, ako to už tento súd urobil v minulosti ( 16 ) a ako to navrhujú žalobkyne vo veci samej. Zdá sa totiž, že vnútroštátny súd je ochotný prikloniť sa k názoru, že poplatky stanovené podľa modelu nazývaného „BULRIC plus“ už zodpovedajú požiadavkám v oblasti nákladovej orientácie uvedených poplatkov najmä v zmysle článku 13 ods. 1 prístupovej smernice.

46.

49.

Na druhej strane, na rozdiel od toho, čo talianska vláda v podstate obhajovala vo svojich písomných pripomienkach, ani článok 4 ods. 1 rámcovej smernice, ani všeobecnejšie právo Únie nestanovujú v takej situácii, o akú ide vo veci samej, povinnosť, aby vnútroštátny súd vykonal len obmedzené preskúmanie komplexných hospodárskych posúdení, ktoré vykonal NRO, akým je preskúmanie zjavne nesprávneho posúdenia.

50.

Ďalej dodávam, že analogický argument už bol odmietnutý Súdnym dvorom v rozsudku z 24. apríla 2008, Arcor ( C‑55/06 , EU:C:2008:244 , body 163 až 169 ). V tejto veci – ktorá sa zaraďuje do kontextu regulačného rámca telekomunikácií bezprostredne predchádzajúceho prijatiu rámcovej smernice a prístupovej smernice, ale ktorá je stále relevantná, čo sa týka tohto aspektu – totiž Súdny dvor rozhodol, pokiaľ ide o rozsah súdneho preskúmania rozhodnutí NRO týkajúcich sa poplatkov za prístup k účastníckej prípojke telekomunikačných operátorov s významným podielom na trhu, vrátane posúdení tohto NRO vo vzťahu k nákladom, ktoré sa majú zohľadniť, ich výpočtu a účtovnému zaradeniu, že právo Únie nestanovuje žiadne pravidlo, podľa ktorého by členské štáty museli stanoviť konkrétny spôsob preskúmania uvedených rozhodnutí, čím sa výslovne vyvracia tvrdenie uvedené jedným z dotknutých účastníkov konania, podľa ktorého by toto preskúmanie malo byť okrajové, ak nie obmedzené.

51.

Vzhľadom na tieto úvahy z toho vyplýva, že vzhľadom na neexistenciu takýchto pravidiel práva Únie, prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby upravil procesné podmienky žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, za predpokladu, že sa dodržia zásady ekvivalencie a efektivity. ( 20 )

55.

Totižto, ako to pripustili všetci dotknutí účastníci konania, podľa článku 288 ZFEÚ takéto odporúčanie nemá záväzné právne účinky, čo potvrdzuje článok 19 ods. 2 rámcovej smernice, ktorý síce vyžaduje, aby NRO zohľadnili čo najviac odporúčania Komisie prijaté na základe článku 19 ods. 1 rámcovej smernice, ale výslovne im povoľuje odchýliť sa od nich, pod podmienkou, že o tom informujú Komisiu a oznámia jej odôvodnenie svojho stanoviska. ( 22 )

56.

V predmetnom prípade to, že ACM prijatím rozhodnutia napadnutého na vnútroštátnom súde uplatňovala odporúčanie 2009/396 v kontexte veci samej, nemení právnu povahu tohto odporúčania ako takého. V dôsledku toho vnútroštátny súd, na ktorý bola podaná žaloba proti rozhodnutiu NRO uplatňujúcemu takéto odporúčanie, nie je viazaný posúdeniami uvedenými v tomto odporúčaní.

57.

Ako však Súdny dvor už viackrát uznal, napriek tomu, že účelom odporúčaní nie je vznik záväzných účinkov, nie sú zbavené akéhokoľvek právneho účinku. Preto sú aj vnútroštátne súdy povinné zohľadniť ich s cieľom riešenia sporov, ktoré prejednávajú, najmä ak objasňujú výklad vnútroštátnych ustanovení prijatých s cieľom zabezpečenia ich uplatnenia alebo ak je ich účelom doplnenie ustanovení práva Únie, ktoré majú záväznú povahu. ( 23 )

61.

Podľa mňa nemôže v tejto súvislosti nezohľadniť, že odporúčanie 2009/396 bolo práve prijaté po konštatovaní značných rozdielov a nekoherentností medzi jednotlivými NRO na úrovni Únie, pokiaľ ide o stanovenie prepojovacích poplatkov v pevných a mobilných telefónnych sieťach, ktoré konkrétne vytvorilo podľa odôvodnenia 7 tohto odporúčania vážne skreslenia hospodárskej súťaže.

62.

Model výpočtu nákladov nazývaný „striktná BULRIC“, presadzovaný Komisiou v tomto odporúčaní, bol teda stanovený s cieľom ukončiť tieto rozdiely a skreslenia v rámci Únie, ktoré škodia podľa odporúčania efektívnej hospodárskej súťaži a konečným spotrebiteľom.

63.

Výzva adresovaná NRO v odporúčaní 2009/396 je teda zrealizovať zblíženie, pokiaľ ide o povinnosti cenotvorby, ktoré NRO ukladajú na základe modelu nazývaného „striktná BULRIC“ s cieľom zabezpečenia dosiahnutia efektívnej hospodárskej súťaže na vnútornom trhu, z ktorej budú mať úžitok tak koncoví užívatelia, ako aj spotrebitelia. ( 25 )

67.

Práve na presné úvahy, ktoré by vnútroštátnemu súdu umožnili odchýliť sa od odporúčania 2009/396, tak ako bolo uplatnené zo strany ACM, sa pýta tento súd vo svojej prvej prejudiciálnej otázke. Uvádza tak medzi týmito dôvodmi vo všeobecnosti „konkrétn[e] okolnost[i] posudzovaného prípadu a/alebo… úvah[y] vyvoden[é] z vnútroštátneho alebo medzinárodného práva“.

68.

Úvahy vyvodené z „medzinárodného práva“ neboli nijako vysvetlené vnútroštátnym súdom a musím pripustiť, že neviem, na ktoré normy alebo akty vnútroštátny súd odkazuje. Preto nie je možné vyjadriť sa k takémuto dôvodu.

69.

Úvahy vyvodené z vnútroštátneho práva sú oveľa viac identifikovateľné. Vychádzať však, tak ako to, zdá sa, chce urobiť vnútroštátny súd, výlučne z týchto úvah s cieľom odchýlenia sa od modelu výpočtu nákladov nazývaného „striktná BULRIC“, uplatňovaného zo strany ACM v tejto veci, však vo mne zanecháva zmiešané pocity vzhľadom na právny kontext tejto veci.

73.

Iste, neznamená to, že ako správne zdôraznili nemecká, fínska a poľská vláda, že by existoval len jeden teoretický model výpočtu nákladov, ktorý by mohol spresniť požiadavky nákladovej orientácie cien, stanovené v článku 13 ods. 1 prístupovej smernice.

74.

Znamená to len to, že vzhľadom na kontext tejto veci čisto právne dôvody vyplývajúce z vnútroštátneho práva podľa mňa neumožňujú ako také vyžadovať odchýlenie sa od modelu výpočtu nákladov presadzovaného odporúčaním 2009/396 a uplatneným zo strany ACM v rozhodnutí napadnutom na vnútroštátnom súde.

75.

Na druhej strane, podobne ako tvrdili v podstate Tele 2 Nederland, Ziggo, talianska vláda a Komisia a ako pripustila T‑Mobile Netherlands, sú to práve úvahy spojené so skutkovými okolnosťami vo veci samej, najmä osobitná charakteristika holandského trhu, ktoré podľa mňa môžu viesť vnútroštátny súd k tomu, aby sa odchýlil od modelu výpočtu uplatneného zo strany ACM na základe odporúčania 2009/396.

C – O obsahu súdneho preskúmania a o dôkaznej úrovni vyžadovanej od NRO, pokiaľ ide o dosiahnutie cieľov sledovaných rámcovou a prístupovou smernicou

79.

Vo svojej druhej prejudiciálnej otázke, rozdelenej na viacero podotázok, sa vnútroštátny súd v podstate na jednej strane pýta, či obsah preskúmania rozhodnutia ACM môže zahŕňať skúmanie proporcionality povinnosti cenotvorby stanovenej týmto orgánom vzhľadom na regulačné ciele a zásady stanovené rámcovou a prístupovou smernicou, vrátane skúmania okolnosti, podľa ktorej sa cenové opatrenie ukladá na trhu, na ktorom nie je hospodárska súťaž, ale jeho účelom je zvýhodnenie konečných spotrebiteľov na konkurenčnom trhu [druhá prejudiciálna otázka písm. b) a d)]. Na druhej strane sa pýta na to, či v prvom rade preskúmanie, ktoré má vykonať vo vzťahu k rozhodnutiu ACM, môže zohľadňovať skutočný vplyv na interné fungovanie cenového opatrenia uloženého týmto orgánom a v druhom rade môže vyžadovať od ACM, aby preukázal v dostatočnej miere, že uvedené opatrenie slúži skutočne na dosiahnutie troch cieľov uvedených v článku 8 rámcovej smernice [druhá prejudiciálna otázka písm. a) a c)].

80.

Pokiaľ ide o prvú časť druhej otázky, súhlasím s názorom všetkých dotknutých účastníkov konania, že prináleží vnútroštátnym súdom preskúmať proporcionalitu cenového opatrenia, tak ako ho uplatnil ACM vo veci samej.

81.

84.

V tomto kontexte sa domnievam, že skúmanie proporcionality cenového opatrenia s cieľmi stanovenými v článku 8 rámcovej smernice by malo viesť vnútroštátny súd, na základe vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa procesných náležitostí pre súdne opravné prostriedky, vrátane tých, ktoré sa týkajú dôkazného bremena, k overeniu jednak toho, či žalobkyne vo veci samej predložili dostatok dôkazov, ktoré môžu vyvrátiť vyššie uvedený predpoklad vzhľadom na okolnosti vo veci samej, zohľadniac pritom prípadne osobitnú charakteristiku holandského trhu a jednak, či vysvetlenia poskytnuté zo strany ACM na neuplatnenie modelu nazývaného „BULRIC plus“, tak ako to navrhujú žalobkyne vo veci samej, sú dostatočne právne podložené.

85.

Okrem toho ustanovenia rámcovej smernice a prístupovej smernice nebránia tomu, aby vnútroštátny súd skúmal v kontexte overenia proporcionality cenového opatrenia prijatého zo strany ACM, okolnosť, že toto opatrenie bolo stanovené pre veľkoobchodný trh (na ktorom nie je hospodárska súťaž) prepojovacích služieb v pevných a mobilných telefónnych sieťach, ale že jej účelom je podpora cieľa poskytnúť zvýhodnenie koncovým užívateľom a spotrebiteľom na koncovom trhu alebo trhoch, na ktorých je hospodárska súťaž.

86.

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 8 ods. 2 písm. a) a článku 4 rámcovej smernice NRO musia pri podporovaní hospodárskej súťaže dbať na to, aby užívatelia mali maximálny prospech, najmä pokiaľ ide o cenu a obhajovať záujmy občanov Únie, kým podľa článku 13 ods. 2 prístupovej smernice tie isté NRO, keď stanovujú mechanizmy návratnosti nákladov, musia takisto dbať na optimalizáciu výhod pre spotrebiteľa. Z toho vyplýva, ako uviedli správne holandská vláda a Komisia vo svojich písomných pripomienkach, že NRO musia zohľadniť záujem všetkých koncových užívateľov, nezávisle od trhu, na ktorom sa ukladajú povinnosti ex ante . Takéto posúdenie záujmov koncových užívateľov a spotrebiteľov zo strany NRO neuniká súdnemu preskúmaniu.

90.

Ako to pripúšťa konkrétne Komisia vo svojich písomných pripomienkach, stanovenie metódy nákladovo orientovaných cien, založenej na modeli nazývanom „striktná BULRIC“, bráni tomu, aby sa dotknutým operátorom vrátili nevyhnutné náklady na veľkoobchodnom trhu (na ktorom nie je hospodárska súťaž) prepojovania volaní v pevnej a mobilnej sieti. Zdôrazňuje takisto, že uplatnenie takejto metódy založenej na takomto modeli nebráni dotknutým operátorom, aby sa im vrátili tieto náklady na iných trhoch, ktoré sú otvorené hospodárskej súťaži, čo je podľa nej optimálnejšie, tak z hľadiska hospodárskej súťaže, ako aj konečných spotrebiteľov.

91.

Inými slovami, cieľom metódy cenotvorby založenej na modeli nazývanom „striktná BULRIC“ nie je uloženie povinností cenotvorby ex ante na trhoch, na ktorých je hospodárska súťaž. Ako to potvrdila Komisia na pojednávaní, dotknutým operátorom sa teda stále môžu vrátiť všetky ich nevyhnutné náklady alebo ich časť na niektorých alebo viacerých z týchto trhov, najmä v závislosti od ich obchodnej stratégie a/alebo presnejšieho ekonomického ohodnotenia týchto nákladov na týchto trhoch.

92.

Pokiaľ ide o druhú časť druhej prejudiciálnej otázky, teda o to, či je vnútroštátny súd oprávnený zohľadniť v rámci preskúmania rozhodnutia ACM skutočný vplyv na interné fungovanie cenového opatrenia stanoveného týmto orgánom a môže vyžadovať od ACM, aby preukázal dostatočným spôsobom, že sa uvedeným opatrením skutočne dosahujú tri z cieľov vymenovaných v článku 8 rámcovej smernice, domnievam sa, že treba na ňu odpovedať záporne.

96.

Na druhej strane podľa mňa nemožno vyžadovať, aby NRO preukázal, že sa týmito povinnosťami skutočne dosahujú tieto ciele alebo aby vnútroštátny súd preskúmal zákonnosť takýchto povinností podľa skutočného vplyvu, ktorý majú na fungovanie vnútorného trhu. ( 30 )

97.

Ako zdôraznili najmä Ziggo a holandská vláda, uloženie takejto dôkaznej povinnosti NRO by nezohľadňovalo okolnosť, že prijatie regulačných povinností ex ante je založené na analýze budúceho vývoja trhu, ktorá považuje za referenčný bod na nápravu konštatovaných problémov hospodárskej súťaže správanie a/alebo náklady efektívneho operátora. Ide teda o opatrenia orientované do budúcnosti, v prípade ktorých už z hľadiska samotnej definície nemožno požadovať dôkaz o tom, že skutočne dosahujú ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice. Keby NRO mala byť povinná poskytnúť takýto dôkaz, zdieľal by som stanovisko Komisie, podľa ktorého by sa tým ovplyvnila efektívnosť ustanovení rámcovej smernice a prístupovej smernice. Takýto prípad by totiž viedol k tomu, že by sa od NRO vyžadovalo preukázanie dôkazu, ktorý nemožno alebo možno len neprimerane ťažko predložiť.

VI – Návrh

98.

V rámci súdneho preskúmania takej regulačnej povinnosti ex ante , týkajúcej sa nákladovo orientovanej ceny, akú uložil národný regulačný orgán vo veci samej, je vnútroštátny súd oprávnený skúmať proporcionalitu tejto povinnosti vzhľadom na politické ciele a regulačné zásady stanovené v článku 8 smernice 2002/21, v znení zmien a doplnení, a v článku 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružen[ých] prostriedk[ov] (prístupová smernica), zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140. Posúdenie proporcionality predmetnej regulačnej povinnosti ex ante môže zohľadňovať ciele podpory záujmov koncových užívateľov a spotrebiteľov na maloobchodných trhoch, ktoré sú otvorené hospodárskej súťaži a sú výstupnými trhmi nadväzujúcimi na veľkoobchodný trh prepojovacích služieb v pevných a mobilných telefónnych sieťach, na ktorý sa vzťahuje táto povinnosť.

3.

V rámci posúdenia proporcionality takej regulačnej povinnosti ex ante , týkajúcej sa nákladovo orientovanej ceny, akú uložil národný regulačný orgán vo veci samej, nemožno vyžadovať od tohto orgánu, aby preukázal mieru, v akej má takáto regulačná povinnosť ex ante skutočný dosah na ciele stanovené v článku 8 smernice 2002/21, v znení zmien a doplnení, a/alebo skutočný vplyv na fungovanie vnútorného trhu.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33 ; Mim. vyd. 13/029, s. 349.

( 3 ) Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 37 .

( 10 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. decembra 2009, Komisia/Nemecko ( C‑424/07 , EU:C:2009:749 , bod 53 ).

( 11 ) Články 15 a 16 rámcovej smernice.

( 12 ) Pozri článok 8 ods. 4 prístupovej smernice a rozsudok z 3. decembra 2009, Komisia/Nemecko ( C‑424/07 , EU:C:2009:749 , bod 60 ).

( 13 ) V každom prípade pripomínam, že Súdny dvor už rozhodol, že vydanie, zo strany NRO, schválenia poplatkov za prepojovacie služby v mobilných telefónnych sieťach patrí medzi „povinnosti… kontroly cien… týkajúce sa… poskytovani[a] špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu“ v zmysle článku 13 ods. 1 prístupovej smernice, pozri rozsudok zo 14. januára 2016, Vodafone ( C‑395/14 , EU:C:2016:9 , body 42 a 43 ).

( 14 ) Pozri bod 27 týchto návrhov.

( 15 ) Pozri, pokiaľ ide o tieto náklady, body 17 a 23 týchto návrhov.

( 22 ) Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 11. septembra 2008, Komisia/Litva ( C‑274/07 , EU:C:2008:497 , bod 50 ).

( 23 ) Pozri najmä v tomto zmysle rozsudky z 11. septembra 2003, Altair Chimica ( C‑207/01 , EU:C:2003:451 , bod 41 ), z 18. marca 2010, Alassini a i. ( C‑317/08 až C‑320/08 , EU:C:2010:146 , bod 40 ) a z 24. apríla 2008, Arcor ( C‑55/06 , EU:C:2008:244 , bod 94 ).

( 24 ) Pozri konkrétne odôvodnenie 21 a bod 1 odporúčania 2009/396. V každom prípade, hoci cieľom tohto odporúčania nie je doplniť ustanovenia práva Únie, nemôžu ho vnútroštátne súdy nezohľadniť. Podľa judikatúry Súdneho dvora totiž povinnosť, ktorú majú tieto vnútroštátne súdy, a to zohľadniť odporúčania, je povinnosťou všeobecnej povahy, „najmä“ ak ich cieľom je doplnenie ustanovení práva Únie, ktoré sú právne záväzné.

( 25 ) Tento cieľ sa javí byť dnes čiastočne dosiahnutý, keďže na pojednávaní Komisia uviedla, že model nazývaný „striktná BULRIC“ sa uplatňuje v 24 z 28 členských štátov. Odhliadnuc od situácie v Holandskom kráľovstve, iba Spolková republika Nemecko, Cyperská republika a Fínska republika neuplatňujú metódu výpočtu nákladov založenú na tomto modeli. Ďalej, na pojednávaní Komisia dodala, že situácia Cypru je odôvodnená na základe bodu 12 odporúčania 2009/396 umožňujúceho NRO, ktoré majú obmedzené zdroje, uplatňovať za určitých podmienok náhradnú metódu.

( 26 ) Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 19. júna 2014, TDC ( C‑556/12 , EU:C:2014:2009 , bod 44 ).

( 27 ) Pozri tiež výzvu Súdneho dvora vnútroštátnemu súdu, aby posúdil proporcionalitu povinnosti uloženej zo strany NRO operátorovi, ktorý mal významný vplyv na trhu, inštalovať osobitné prípojky spájajúce rozvádzač v prístupovej sieti a koncový bod siete u koncového užívateľa, rozsudok z 19. júna 2014, TDC ( C‑556/12 , EU:C:2014:2009 , bod 47 ).