C-217/16

62016CC0217

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 17. mája 2017 ( 1 )

Vec C‑217/16

Európska komisia

V roku 2006 prijala Komisia rozhodnutie ( 2 ), ktoré bolo určené podniku vo vlastníctve gréckej obce Aristi Zagoriou a ktorým žiadala o vrátenie pomoci poskytnutej tomuto podniku v roku 1993. Po poskytnutí pomoci, ale pred prijatím rozhodnutia Komisie, bol tento podnik zrušený. Okrem toho sa obec Aristi Zagoriou stala súčasťou väčšej obce Kentriko Zagori.

2.

Komisia podala návrh na výkon svojho rozhodnutia proti obci Kentriko Zagori, ktorá však podala na vnútroštátnom občianskoprávnom súde námietku proti výkonu rozhodnutia. Počas tohto súdneho konania sa obec Kentriko Zagori zasa stala súčasťou inej väčšej obce Dimos Zagoriou, ktorá je odporkyňou v konaní vo veci samej. Rozsudkom vydaným v prvom stupni v roku 2013 sa námietke vyhovelo. Vnútroštátny súd rozhodol, že rozhodnutie nemožno vykonať voči obci Dimos Zagoriou.

3.

Komisia podala proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na vnútroštátnom súde, ktorý je občianskoprávnym odvolacím súdom, pričom tvrdila, že na prejednanie veci nie sú príslušné vnútroštátne občianskoprávne súdy, ale vnútroštátne správne súdy. Okrem toho tiež tvrdila, že výkon rozhodnutia možno viesť voči obci Dimos Zagoriou ako právnej nástupkyni podniku.

4.

„Právne akty Rady, Komisie alebo Európskej centrálnej banky, ktoré ukladajú peňažný záväzok osobám iným než sú štáty, sú vykonateľné.

Výkon rozhodnutia sa riadi predpismi občianskeho práva procesného štátu, na výsostnom území ktorého sa vykonáva. Doložku vykonateľnosti pripojí k rozhodnutiu len formálnym overením pravosti titulu vnútroštátny orgán, ktorého tým poverí vláda príslušného členského štátu a vyrozumie o tom Komisiu a Súdny dvor Európskej únie.

Ak sú na žiadosť oprávnenej strany splnené tieto formálne náležitostí, strana môže o výkon rozhodnutia v súlade s vnútroštátnym právom požiadať priamo príslušný orgán.

Výkon rozhodnutia možno zastaviť len rozhodnutím Súdneho dvora Európskej únie. Sťažnosti na protiprávny spôsob výkonu rozhodnutia však podliehajú právomoci vnútroštátnych súdov príslušnej krajiny.“

2. Nariadenia č. 2052/88 ( 3 ), 4253/88 ( 4 ) a 4256/88 ( 5 )

6.

Súčasťou hlavy VI vykonávacieho nariadenia o štrukturálnych fondoch nazvanej „Finančné ustanovenia“ [ neoficiálny preklad ] je okrem iného článok 24, ktorý stanovuje:

„Zníženie, pozastavenie a zrušenie pomoci

1. Ak existuje podozrenie, že pomoc na vykonanie činnosti alebo opatrenia je len čiastočne odôvodnená, Komisia v rámci spolupráce vykoná potrebné preskúmanie daného prípadu, pričom najmä vyzve členský štát alebo iné orgány, ktoré ním boli určené na vykonanie činnosti, aby v stanovenej lehote predložili svoje pripomienky.

2. Po tomto preskúmaní môže Komisia znížiť alebo pozastaviť pomoc na predmetnú činnosť alebo predmetné opatrenie, ak preskúmanie potvrdí existenciu nezrovnalosti a najmä podstatnej zmeny, ktorá ovplyvňuje povahu alebo podmienky vykonania činnosti alebo opatrenia a v prípade ktorej Komisia nebola požiadaná, aby ju schválila.

3. Všetky sumy predstavujúce bezdôvodné obohatenie sa musia vrátiť Komisii. K sumám, ktoré sa nevrátia, možno v súlade s ustanoveniami rozpočtového nariadenia a v súlade s pravidlami, ktoré vypracuje Komisia podľa postupov uvedených v kapitole VIII, pripočítať úroky z omeškania.“ [ neoficiálny preklad ]

III. Skutkový stav, konanie a položené otázky

13.

V rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa uvádza, že 31. augusta 2008 bol obci Kentriko Zagori, ktorá bola právnou nástupkyňou obce Aristi Zagoriou a jediným akcionárom podniku, zaslaný platobný rozkaz na zaplatenie dlhu spolu s úrokmi (ďalej len „platobný rozkaz“). Dňa 15. októbra 2008 bol na návrh Komisie vydaný príkaz na výkon rozhodnutia prikázaním pohľadávky z bankového účtu obce Kentriko Zagori.

14.

Predmetná suma bola prevedená na Komisiu.

15.

Dňa 23. októbra 2008 podala obec Kentriko Zagori odpor proti platobnému rozkazu na Monomeles Protodikeio Athinon (súd prvého stupňa v Aténach – samosudca, Grécko) (občianskoprávny súd).

19.

Komisia vo svojom odvolaní v podstate tvrdí, že súd, ktorý prejednal spor v prvom stupni (občianskoprávny súd), nebol príslušný na prejednanie veci, lebo ide o spor správnej povahy, ktorý majú prejednať správne súdy. Komisia tiež tvrdila, že výkon rozhodnutia možno viesť voči obci Dimos Zagoriou.

20.

Vzhľadom na vyššie uvedené Monomeles Efeteio Athinon (Odvolací súd Atény – samosudca) rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:

„1.

Aká je povaha právnych aktov Európskej komisie prijatých v rámci výkonu právomocí Komisie uvedených v nariadeniach č. 2052/88, 4253/1988 a 4256/1988 a presnejšie majú tieto akty Komisie verejnoprávny charakter a vedú v každom prípade k meritórne správnym sporom, najmä ak je predmetom výkonu rozhodnutia na majetok v držbe tretej osoby, ktorú nariadila Európska komisia, súkromnoprávna pohľadávka v prípade, že prvotný návrh na uspokojenie pohľadávky, na základe ktorého sa výkon rozhodnutia realizuje, má pôvod vo verejnoprávnom vzťahu, ktorý vznikol na základe uvedených aktov Európskej komisie, alebo ide o súkromnoprávne akty vedúce k súkromnoprávnym sporom?

21.

Písomné pripomienky predložili Dimos Zagoriou, grécka vláda a Komisia. Tieto subjekty tiež predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. marca 2017.

IV. Posúdenie

A. Prípustnosť

22.

Hoci môžu existovať pochybnosti o prípustnosti otázok, ktoré položil vnútroštátny súd, určite sa nemožno domnievať, že tieto otázky nesúvisia so sporom vo veci samej. Platí pre ne teda prezumpcia relevantnosti. ( 10 ) Okrem toho, aj keď niektoré časti týchto otázok možno chápať tak, že vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby podal výklad vnútroštátneho práva, čo jednoznačne nie je jeho úlohou, ( 11 ) tiež vyvolávajú všeobecnejšie otázky týkajúce sa vzájomného vzťahu medzi právom EÚ a vnútroštátnym právom. Napokon prípadná nejednoznačnosť rozhodnutia vnútroštátneho súdu ani neuvedenie podrobného opisu príslušných vnútroštátnych predpisov nezabránili účastníkom konania vo veci samej ani gréckej vláde v predložení pripomienok.

25.

Dimos Zagoriou a grécka vláda tvrdia, že uvedené konania sa majú viesť na občianskoprávnych súdoch. Komisia poukazuje na zásadu ekvivalencie, pričom uvádza, že nároky súvisiace s výkonom rozhodnutia týkajúceho sa pohľadávky majú prejednávať rovnaké súdy bez ohľadu na to, či ide o pohľadávku gréckeho štátu, alebo Komisie. Domnievam sa, že podľa Komisie to znamená, že v oboch prípadoch by mali byť príslušné správne súdy. To sú okolnosti, z ktorých vychádzajú prvé dve otázky vnútroštátneho súdu.

26.

Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, ako treba určiť, ktorý zo súdov daného členského štátu je príslušný v takom prípade, aký prejednáva uvedený súd. Vnútroštátny súd sa osobitne pýta, aký vplyv na toto určenie má (verejnoprávna alebo súkromnoprávna) povaha právnych vzťahov, z ktorých spor vychádza. Domnievam sa, že práve z tohto dôvodu sa vnútroštátny súd vo svojej prvej otázke pýta, či majú právne vzťahy, z ktorých vychádza spor, ktorý tento súd prejednáva, verejnoprávny alebo súkromnoprávny charakter.

27.

Podľa môjho názoru je teda cieľom prvej aj druhej otázky vnútroštátneho súdu zistiť, ktoré súdy sú príslušné prejednávať návrhy na výkon rozhodnutia týkajúceho sa pohľadávky EÚ. Týmito otázkami sa preto budem zaoberať spoločne.

31.

Je pravda, že článok 299 druhý odsek ZFEÚ stanovuje, že výkon rozhodnutí, ktoré ukladajú peňažný záväzok, sa riadi vnútroštátnymi „predpismi občianskeho práva procesného“.

32.

Ako však Komisia poznamenala vo svojich písomných pripomienkach, toto ustanovenie sa týka len postupu pripojenia doložky vykonateľnosti. Podľa môjho názoru to skutočne potvrdzuje systematika článku 299 ZFEÚ. V článku 299 ZFEÚ sú predpisy občianskeho práva procesného spomenuté len v prvej vete druhého odseku. V zostávajúcej časti tohto odseku sa ďalej hovorí o fáze konania týkajúcej sa pripojenia doložky vykonateľnosti. Ostatné odseky tohto ustanovenia (článok 299 tretí a štvrtý odsek) upravujú nasledujúce fázy výkonu rozhodnutia. Neobsahujú však také obmedzenie. Po pripojení doložky vykonateľnosti sa teda výkon rozhodnutia uskutočňuje „v súlade s vnútroštátnym právom“ (článok 299 tretí odsek ZFEÚ) a podlieha súdnemu preskúmaniu zo strany „súdov príslušnej krajiny“ (článok 299 štvrtý odsek ZFEÚ).

33.

Preto sa zdá, že zmienka o „predpis[och] občianskeho práva procesného“ mala byť obmedzená na postup pripojenia doložky vykonateľnosti. Pokiaľ ide o iné záležitosti a všetky ostatné fázy, znenie článku 299 ZFEÚ je úplne neutrálne , čo sa týka otázky, ktoré vnútroštátne inštitúcie majú uskutočňovať výkon právnych aktov inštitúcií EÚ, ktoré ukladajú peňažný záväzok osobám iným, než sú štáty.

37.

Súhlasím s Komisiou, že v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa nenachádza nič, čo by svedčilo o existencii problému v súvislosti s určením príslušného súdu z hľadiska zásady efektivity . ( 16 ) Nič najmä nenasvedčuje tomu, že môže existovať problém, pokiaľ ide o prístup k vnútroštátnym súdom. Ide skôr o typ súdov, teda občianskoprávne alebo správne súdy.

38.

Uplatnenie zásady ekvivalencie na prejednávanú vec je však zrejme menej jednoznačné. Uplatnenie tejto zásady je totiž hlavným argumentom Komisie v súvislosti s druhou otázkou. Komisia v podstate tvrdí, že účelom konania je vrátenie neprávom vyplatenej pomoci a výkon rozhodnutia týkajúceho sa jej vrátenia. Komisia sa domnieva, že bez ohľadu na to, či sa také konanie týka pomoci vyplatenej gréckym štátom z vnútroštátnych prostriedkov, alebo pomoci vyplatenej Komisiou zo zdrojov EÚ, zásada ekvivalencie vyžaduje, aby boli príslušné rovnaké súdy. Buď to majú byť v oboch prípadoch správne súdy, alebo to majú byť v oboch prípadoch občianskoprávne súdy.

39.

Domnievam sa, že odpoveď na túto otázku je zložitejšia. Vyžaduje si podrobnejšie posúdenie dôsledkov zásady ekvivalencie vo veci, akou je prejednávaná vec.

43.

Podľa môjho názoru rovnocennosť jednoducho vyžaduje podobnosť a „nie menej výhodné zaobchádzanie“. Nemôže znamenať striktnú totožnosť pravidiel. Tento zrejme racionálnejší a ústretovejší prístup sa nielenže častejšie objavuje v judikatúre, ale tiež uznáva „autonómiu“ ako súčasť „vnútroštátnej procesnej autonómie“ a zohľadňuje skutočnosť, že niektoré pravidlá nemožno ľahko objektívne porovnať.

44.

V nadväznosti na objasnenie pôsobnosti tejto zásady uvádzam v súvislosti s prejednávanou vecou nasledujúce pripomienky.

a) Podobnosť konaní

45.

Tým chcem povedať, že pri určovaní „predmetu, dôvodov a podstatných prvkov“ žaloby súvisiacej s výkonom rozhodnutia nie je okamžite zrejmé, či a prípadne v akom zmysle je povaha predmetného vzťahu, z ktorého vychádza pohľadávka, v skutočnosti relevantná.

49.

Z iného hľadiska možno považovať rozhodnutie Komisie za akýkoľvek iný exekučný titul podľa vnútroštátneho práva, ktorého (verejnoprávny alebo súkromnoprávny) pôvod nemá veľký význam. Všetko závisí od vnútroštátnych procesných pravidiel týkajúcich sa výkonu rozhodnutia: môžu totiž existovať vnútroštátne právne poriadky, v ktorých budú na konanie o výkone akéhokoľvek „verejnoprávneho titulu“ príslušné výlučne správne súdy. Môžu však tiež existovať právne poriadky, v ktorých sa konanie o výkone rozhodnutia na správnych súdoch bude viesť len v prípade rozhodnutí prijatých samotnými správnymi súdmi. K rozhodnutiam vydaným mimo tohto právneho poriadku by preto musela byť pripojená doložka vykonateľnosti. Je logické, že takú situáciu nemožno porovnávať s konečným vnútroštátnym správnym rozhodnutím, v prípade ktorého taký postup nikdy nebude potrebný. V iných právnych poriadkoch však na konanie o výkone všetkých konečných rozhodnutí, ktoré ukladajú peňažný záväzok, bez ohľadu na to, či ich vydali správne, občianskoprávne alebo dokonca trestné súdy ( 25 ), môžu byť príslušné občianskoprávne súdy alebo aj iné úradné osoby, ktoré nie sú (priamo) súčasťou súdnictva.

50.

Všetky tieto modely, ktoré prichádzajú do úvahy, som spomenul len z jedného dôvodu, a to preto, aby som zdôraznil, že povaha predmetného vzťahu nevyhnutne nemusí byť kľúčovým alebo rozhodujúcim faktorom pri posudzovaní podobnosti žalôb a pri uplatňovaní zásady ekvivalencie. V závislosti od usporiadania vnútroštátneho právneho poriadku po pripojení doložky vykonateľnosti k rozhodnutiu a po tom, čo sa toto rozhodnutie stalo vykonateľným podľa vnútroštátneho práva, nemusí mať pôvod peňažného záväzku veľký význam.

54.

Zdôrazňujem, že nemám v úmysle upozorniť, že v práve EÚ existuje akési formálne rozlíšenie verejného a súkromného práva, alebo analyzovať, do akej miery také rozlíšenie zodpovedá jednému alebo viacerým vnútroštátnym právnym poriadkom. Namiesto toho chcem len uviesť zjavnú a sotva spochybniteľnú skutočnosť, že Komisia jednostranným uložením peňažného záväzku vrátiť finančnú pomoc jednoznačne uplatnila „osobitnú“ právomoc, ktorá sa odlišuje od bežných pravidiel uplatniteľných vo vzťahoch medzi súkromnými osobami. ( 29 ) Otázku, akú úlohu zohráva táto skutočnosť pri posudzovaní rovnocennosti, musí posúdiť vnútroštátny súd, a to so zreteľom na ďalšie výhrady uvedené vyššie v tejto časti.

b) Podobnosť pravidiel

55.

Keď vnútroštátny súd na základe predmetu, dôvodov a podstatných prvkov určí, s akým typom konania treba porovnať konanie vo veci samej, musí určiť, či sú uplatniteľné procesné pravidlá podobné. V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd osobitne pýta na výber príslušného súdu, teda správneho alebo občianskoprávneho súdu.

56.

Pri zodpovedaní tejto otázky by vnútroštátny súd mal zvážiť, či sú uplatňované pravidlá „podobn[é]… so zreteľom na ich miesto v rámci celého konania, priebeh uvedeného konania a osobitosti pravidiel“ ( 30 ). Zásada ekvivalencie nebude porušená, pokiaľ uplatňovanie odlišných pravidiel nespôsobí menej výhodné zaobchádzanie s nárokmi založenými na práve EÚ.

60.

Také posúdenie však možno vykonať len za predpokladu, že je jasne a presne určené, ktoré konkrétne pravidlo treba skúmať. Je logické, že podobnosť pravidiel možno posudzovať len so zreteľom na konkrétne pravidlo a jeho uplatňovanie (napríklad aktívna legitimácia, premlčanie, lehoty, súdne poplatky, zastúpenie, atď.). Naproti tomu posúdenie podobnosti v zmysle neexistencie menej výhodného zaobchádzania s ohľadom na celú sústavu súdnictva môže byť úlohou hodnou sudcu Herkula, no ktokoľvek iný ju sotva môže splniť.

61.

Pokiaľ teda neexistuje konkrétny a špecifický dôkaz, pravidlo, ktoré určuje príslušnosť správnych súdov namiesto občianskoprávnych súdov, ako také zjavne nezvýhodňuje ani neznevýhodňuje žiadneho účastníka konania. Dodávam, že v rozhodnutí vnútroštátneho súdu ani v pripomienkach oprávnených subjektov predložených v prejednávanej veci sa presne neuvádza, prečo určenie príslušnosti občianskoprávnych súdov namiesto správnych súdov v Grécku môže byť znevýhodňujúce.

62.

65.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na prvú a druhú otázku vnútroštátneho súdu tak, že vnútroštátne právo musí – za predpokladu dodržania zásad ekvivalencie a efektivity – určiť súdy príslušné na prejednanie žalôb smerujúcich proti výkonu právnych aktov Európskej komisie, ktoré podľa článku 299 ZFEÚ ukladajú peňažný záväzok osobám iným, než sú členské štáty. Pri rozhodovaní o tom, či došlo k porušeniu zásady ekvivalencie, musí vnútroštátny súd po prvé zistiť, či sú predmetné konania podobné, pokiaľ ide o ich predmet, dôvody a podstatné prvky, a po druhé preskúmať, či sú procesné pravidlá týkajúce sa žalôb založených na práve EÚ menej výhodné než procesné pravidlá týkajúce sa žalôb založených výlučne na vnútroštátnom práve.

2. Tretia a štvrtá otázka

66.

Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či v prípade, keď sa Komisia domáha vrátenia neprávom vyplatenej pomoci podľa nariadenia o štrukturálnych fondoch a nariadení prijatých na jeho vykonanie, okruh osôb, voči ktorým možno viesť výkon rozhodnutia ( 32 ), určuje buď vnútroštátne právo, alebo právo EÚ.

67.

Súhlasím. Jednoznačne to vyplýva zo samotného znenia článku 299 prvého odseku ZFEÚ. V prejednávanej veci bol tento právny akt – rozhodnutie Komisie – určený len podniku.

71.

V tomto prípade je však situácia zložitejšia vzhľadom na to, že podnik bol medzitým zrušený. V dôsledku toho bol platobný rozkaz vydaný voči inému subjektu – obci Kentriko Zagori –, pričom pohľadávka bola odpísaná z bankového účtu obce Kentriko Zagori.

72.

Pripomínam, že odpor podala obec Kentriko Zagori. Ešte pred rozhodnutím o odpore v prvom stupni sa však obec Kentriko Zagori stala súčasťou obce Dimos Zagoriou.

73.

Aby som bol presný, položená otázka sa týka určenia osoby, voči ktorej sa vedie výkon rozhodnutia (v tomto prípade je to osoba, ktorej bol určený platobný rozkaz a z ktorej bankového účtu bola odpísaná pohľadávka, teda obec Kentriko Zagori). Na tomto mieste nerobím nijaké závery, pokiaľ ide o potenciálnych adresátov právnych aktov Komisie uvedených v článku 299 prvom odseku ZFEÚ. Otázka, či Komisia mohla adresovať svoje rozhodnutie akcionárovi podniku (alebo obci, do ktorej bol podnik neskôr začlenený) a aký je právny základ určenia adresáta, je hypotetickou otázkou, ktorá prekračuje rámec prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

77.

To, či výkon rozhodnutia možno viesť voči inej osobe, než je osoba, ktorej je určené rozhodnutie Komisie, je potom otázka, ktorú musí v súlade so zásadou vnútroštátnej procesnej autonómie vyriešiť vnútroštátne právo.

78.

V súlade s judikatúrou citovanou v poznámke pod čiarou 15 je však vnútroštátna procesná autonómia podmienená dodržiavaním zásad ekvivalencie a efektivity.

79.

a) Článok 299 ZFEÚ a vnútroštátne pravidlá právneho nástupníctva

82.

Na úvod poznamenávam, že možno pochybovať o tom, či pravidlá právneho nástupníctva vo vzťahu k záväzkom môžu byť predmetom posúdenia z hľadiska zásad ekvivalencie a efektivity. Nie je totiž jasné, na aký typ pravidiel sa tieto zásady konkrétne vzťahujú.

83.

Dvojaká požiadavka ekvivalencie a efektivity bola vytvorená v judikatúre ako obmedzenie vnútroštátnej procesnej autonómie. Tieto zásady sa v tomto kontexte skutočne uplatňujú veľmi často. Na základe nich sa posudzuje ekvivalencia a efektivita procesného zaobchádzania pomocou uplatnenia podobných procesných pravidiel . Často sú však vyjadrené aj v tom zmysle, že všeobecnejšie obmedzujú súdnu autonómiu a autonómiu v oblasti prostriedkov nápravy, ( 35 ) a tiež v súvislosti s pravidlami, ktoré jednoznačne nie sú procesnými pravidlami ani pravidlami týkajúcimi sa prostriedkov nápravy. ( 36 ) Zjavným príkladom je ich uplatnenie na príčinnú súvislosť ( 37 ), zmluvné následky nedodržania smernice ( 38 ) a určenie príslušných orgánov. ( 39 ) To vyvoláva otázku, či tieto zásady možno uplatniť na pravidlá právneho nástupníctva, ktoré by sa mohli aspoň v niektorých vnútroštátnych právnych poriadkoch považovať za čisto hmotnoprávne normy.

84.

87.

Preto sa domnievam, že v kontexte prejednávanej veci dvojaká požiadavka ekvivalencie a efektivity – ak sa skúma v súvislosti s uplatnením článku 299 ZFEÚ na vnútroštátnej úrovni – jednoducho nezahŕňa vnútroštátne pravidlá právneho nástupníctva vo vzťahu k pohľadávkam v súvislosti so zrušením podnikov a zlučovaním obcí.

88.

Pre prípad, že Súdny dvor by predsa len dospel k záveru, že zásady ekvivalencie a efektivity sa v prejednávanej veci môžu uplatniť v súvislosti s vnútroštátnymi pravidlami právneho nástupníctva, uvediem tiež návrhy týkajúce sa uplatnenia oboch zásad na tretiu a štvrtú otázku. Z hľadiska ekvivalencie spočíva hlavný problém v určení skutočne porovnateľných konaní a zaobchádzania v súvislosti s takým špecifickým aspektom výkonu rozhodnutia. Z pohľadu efektivity je sporné, či je také vzdialené pravidlo spôsobilé „znemožniť alebo neprimerane sťažiť“ uplatnenie nárokov založených na práve EÚ.

89.

Každou z týchto zásad sa budem podrobnejšie zaoberať nižšie.

Pokiaľ však tvrdenie Komisie možno vykladať tak, že Komisia sa pokúša porovnať konania, ako bolo vysvetlené v bodoch 25 a 38 až 41 vyššie, prináleží vnútroštátnemu súdu určiť, či sú konania podobné, a to na základe ich predmetu, dôvodov a podstatných prvkov. Vnútroštátny súd môže pritom vziať do úvahy skutočnosť, že výkon rozhodnutia, ktorý je predmetom konania vo veci samej, vyplýva z uplatnenia osobitných právomocí Komisie, ktoré sa odlišujú od bežných pravidiel uplatniteľných vo vzťahoch medzi súkromnými osobami. V tejto súvislosti odkazujem na úvahy, ktoré som už uviedol v bode 54 vyššie.

93.

Keď vnútroštátny súd určí podobné konania, musí posúdiť podobnosť pravidiel a určiť, či sa s nárokmi založenými na práve EÚ skutočne zaobchádza menej výhodne, ako to tvrdí Komisia. V tomto smere je zrejmé, že je dôležité jednoznačne určiť presnú povahu pravidla, na ktoré sa poukazuje a ktoré sa posudzuje z hľadiska zásady ekvivalencie.

c) Zásada efektivity

94.

Vnútroštátne pravidlo môže porušovať zásadu efektivity, ak znemožňuje alebo neprimerane sťažuje uplatnenie nárokov založených na práve EÚ. Obec Dimos Zagoriou uviedla, pričom Komisia jej neprotirečila, že tento podnik v skutočnosti stále existuje a dokonca vlastní majetok, ktorý je uložený v banke. Pokiaľ je to skutočne tak a Komisia mohla alebo ešte stále môže v plnej výške vymôcť pomoc od podniku, domnievam sa, že nemôže dôjsť k porušeniu zásady efektivity.

98.

Na tomto mieste si zasluhujú pozornosť ďalšie dve otázky, na ktoré sa poukázalo počas konania pred Súdnym dvorom, a to relevantnosť predpisov EÚ v oblasti štátnej pomoci a zásady lojálnej spolupráce a účinnej súdnej ochrany. Týmito otázkami sa budem zaoberať nižšie v písmenách d) a e).

d) Štátna pomoc a lojálna spolupráca

99.

Komisia vo svojich písomných pripomienkach uznáva, že vnútroštátne právo určuje totožnosť osoby, voči ktorej sa má viesť výkon rozhodnutia Komisie, ktoré ukladá peňažný záväzok. Komisia však dodáva, že analogické uplatnenie pravidiel právneho nástupníctva podľa predpisov EÚ v oblasti štátnej pomoci – ktoré vychádzajú najmä z actio pauliana v rímskom práve ( 44 ) – tiež nasvedčuje tomu, že Komisia by mala byť oprávnená považovať obec Dimos Zagoriou za subjekt, ktorý spoločne a nerozdielne zodpovedá za dlhy podniku. Komisia sa v tomto smere tiež inšpiruje zásadou lojálnej spolupráce, ktorá je súčasťou práva EÚ.

100.

Chcel by som len dodať, že povinnosť lojálnej spolupráce má vzájomný charakter. Tiež vyžaduje náležitú starostlivosť na strane inštitúcií EÚ. V tejto súvislosti pripomínam, že Komisia prijala rozhodnutie, ktorým žiadala o vrátenie pomoci, až v roku 2006, teda šesť rokov po tom, čo jej bolo oznámené, že projekt, v súvislosti s ktorým bola táto pomoc poskytnutá, sa nezrealizuje. ( 47 ) Ak by Komisia konala rýchlejšie s cieľom ochrániť finančné záujmy Únie, možno by sa teraz vo svojich vyjadreniach nemusela na tento účel uchyľovať k dosť novátorskému analogickému uplatneniu predpisov v oblasti štátnej pomoci a zásad ekvivalencie a efektivity voči tretím osobám. ( 48 )

e) Účinná súdna ochrana

104.

Poslednou otázkou, ktorú vnútroštátny súd výslovne nepoložil, ale ktorá bola predmetom diskusie na pojednávaní, pričom je namieste zaoberať sa ňou v záverečnej poznámke, je účinná súdna ochrana obce Dimos Zagoriou. V tejto súvislosti treba uviesť, že obec Dimos Zagoriou ani obec Kentriko Zagori neboli adresátmi rozhodnutia Komisie a v zásade nemohli priamo napadnúť toto rozhodnutie podľa článku 263 ZFEÚ. ( 49 ) Vzniká otázka, či subjekt, voči ktorému sa vedie výkon rozhodnutia Komisie, musí mať možnosť spochybniť zákonnosť tohto rozhodnutia, pokiaľ bolo určené inému subjektu.

105.

Dôsledok tejto otázky je zrejmý: ak zásada účinnej súdnej ochrany, ktorá je súčasťou práva EÚ, vyžaduje, aby každý subjekt, voči ktorému sa vedie výkon rozhodnutia podľa článku 299 ZFEÚ, mal možnosť napadnúť toto rozhodnutie, a obec Kentriko Zagori (teraz obec Dimos Zagoriou) nemala takú možnosť, podľa práva EÚ by nebolo možné viesť voči nej výkon rozhodnutia.

109.

Po prvé podľa môjho názoru zjavne platí všeobecné konštatovanie, že ak sa inštitúcia EÚ domáha uspokojenia pohľadávky z majetku určitej osoby, táto osoba by v zásade mala mať právo spochybniť zákonnosť tohto postupu z vecného hľadiska. Keďže Pandorina skrinka s latinskými právnymi výrazmi je už otvorená, uvádzam ďalší z nich: ubi ius ibi remedium .

110.

Po druhé nie je až také jasné, ako sa toto všeobecné konštatovanie prejavuje v situáciách týkajúcich sa právneho nástupníctva. Viem si veľmi dobre predstaviť situácie, keď na určitú osobu z dôvodu právneho nástupníctva prejde dlh inej osoby, ale – možno celkom legitímne – nemá možnosť napadnúť tento dlh. ( 50 ) Také úvahy už smerujú k potenciálne zložitým otázkam vnútroštátneho práva a k mechanizmu právneho nástupníctva. Opäť uvádzam, že Súdny dvor podľa môjho názoru nemá potrebné informácie na to, aby mohol podrobne objasniť, ako by sa zásada účinnej súdnej ochrany, ktorá je súčasťou práva EÚ, v praxi uplatnila za takých okolností.

111.

Po tretie obec Kentriko Zagori ani obec Dimos Zagoriou nemohli napadnúť rozhodnutie Komisie podľa článku 263 ZFEÚ ani priamo na vnútroštátnych súdoch, ktoré nemajú právomoc vyhlásiť právne akty EÚ za neplatné. ( 51 ) Nie je až také jasné, či by niektorá z nich mohla nepriamo napadnúť rozhodnutie Komisie tým, že by navrhla podať návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa platnosti v rámci vnútroštátneho konania o výkone rozhodnutia ( 52 ) alebo – ak by to mohla urobiť – či by využitie prejudiciálneho konania bolo vhodným a primeraným prostriedkom na napadnutie rozhodnutia Komisie. Hoci sú tieto otázky dôležité, nie sú predmetom prejednávanej veci.

So zreteľom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Monomeles Efeteio Athinon (Odvolací súd Atény – samosudca), takto:

Prvá a druhá otázka

Vnútroštátne právo musí – za predpokladu dodržania zásad ekvivalencie a efektivity – určiť súdy príslušné na prejednanie žalôb smerujúcich proti výkonu právnych aktov Európskej komisie, ktoré podľa článku 299 ZFEÚ ukladajú peňažný záväzok osobám iným, než sú členské štáty. Pri rozhodovaní o tom, či došlo k porušeniu zásady ekvivalencie, musí vnútroštátny súd po prvé zistiť, či sú predmetné konania podobné, pokiaľ ide o ich predmet, dôvody a podstatné prvky, a po druhé preskúmať, či sú procesné pravidlá týkajúce sa žalôb založených na práve EÚ menej výhodné než procesné pravidlá týkajúce sa žalôb založených výlučne na vnútroštátnom práve.

Tretia a štvrtá otázka

( 5 ) Nariadenie Rady z 19. decembra 1988, ktorým sa vykonáva nariadenie (EHS) č. 2052/88, pokiaľ ide o usmerňovaciu sekciu EPUZF [ neoficiálny preklad ] ( Ú. v. ES L 374, 1988, s. 25 ).

( 6 ) Pozri poznámku pod čiarou 2.

( 7 ) Podľa písomných pripomienok obce Dimos Zagoriou k tomu došlo na základe zákona prijatého v roku 1997 (zákon č. 2359/1997).

( 8 ) Podľa písomných pripomienok obce Dimos Zagoriou k tomu došlo v roku 2005. Zdá sa však, že tento postup ešte stále prebiehal a že podnik v čase podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania ešte stále existoval.

( 9 ) Podľa písomných pripomienok obce Dimos Zagoriou k tomu došlo na základe zákona prijatého v roku 2010 (zákon č. 3852/2010).

( 10 ) Rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. ( C‑62/14 , EU:C:2015:400 , bod 25 ).

( 17 ) PRECHAL, S., CATH, K.: The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects. In: Uniform Law Review , roč. 19, Oxford University Press, 2014, s. 182.

( 18 ) Rozsudok z 1. decembra 1998, Levez ( C‑326/96 , EU:C:1998:577 , bod 43 ).

( 19 ) Rozsudky z 27. júna 2013, Agrokonsulting‑04 ( C‑93/12 , EU:C:2013:432 , bod 39 ), a z 12. februára 2015, Baczó a Vizsnyiczai ( C‑567/13 , EU:C:2015:88 , bod 44 ).

( 20 ) Rozsudok zo 16. mája 2000, Preston a i. ( C‑78/98 , EU:C:2000:247 , bod 63 ).

( 21 ) Rozsudky z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales ( C‑118/08 , EU:C:2010:39 , bod 33 ), a z 8. júla 2010, Bulicke ( C‑246/09 , EU:C:2010:418 , bod 26 ).

( 22 ) Rozsudok z 12. februára 2015, Baczó a Vizsnyiczai ( C‑567/13 , EU:C:2015:88 , bod 45 ).

( 29 ) Pozri analogicky judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa pojmu štát na účely určenia priameho účinku smerníc [rozsudok z 12. júla 1990, Foster a i. ( C‑188/89 , EU:C:1990:313 , bod 20 )]. Pozri tiež judikatúru týkajúcu sa rozsahu pôsobnosti nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1215/2012 z 12. decembra 2012 o právomoci a o uznávaní a výkone rozsudkov v občianskych a obchodných veciach ( Ú. v. EÚ L 351, 2012, s. 1 ), ktoré sa neuplatňuje na daňové, colné a správne veci ani na zodpovednosť štátu za úkony a opomenutia pri výkone štátnej moci ( acta iure imperii ). Pozri tiež rozsudok z 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisia ( C‑506/13 P , EU:C:2015:562 , bod 20 ), v ktorom Súdny dvor odlíšil bežné zmluvné vzťahy uzatvorené Komisiou od zmluvných vzťahov, ktoré zahŕňajú „výkon verejných právomocí zverených zmluvnej inštitúcii ako správnemu orgánu“.

( 30 ) Rozsudok zo 16. mája 2000, Preston a i. ( C‑78/98 , EU:C:2000:247 , bod 63 ).

( 31 ) Rozsudok z 12. februára 2015, Baczó a Vizsnyiczai ( C‑567/13 , EU:C:2015:88 , bod 46 ).

( 32 ) Vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí používa pojem „pasívna legitimácia dlžníka“. Domnievam sa, že pojem „dlžník“ označuje „osobu, proti ktorej smeruje návrh na výkon rozhodnutia“, teda obec, a nie podnik.

( 33 ) Komisia vo svojich písomných pripomienkach však analogicky poukazuje na pravidlá právneho nástupníctva v súvislosti so štátnou pomocou EÚ a odvoláva sa na zásadu lojálnej spolupráce. K týmto otázkam sa vrátim nižšie v bodoch 99 až 103.

( 34 ) Komisia vo svojich písomných pripomienkach spomína len obec Dimos Zagoriou, a nie obec Kentriko Zagori. Ako som už vysvetlil, rozhodnutie Komisie bolo v skutočnosti už vykonané voči obci Kentriko Zagori, ale táto obec sa stala súčasťou obce Dimos Zagoriou.

( 41 ) Komisia tiež porovnáva zaobchádzanie s ňou so zaobchádzaním s inštitúciami sociálneho zabezpečenia.

( 42 ) Existujú osobitné pravidlá, ktoré skutočne vyžadujú „rovnaké zaobchádzanie“ s orgánmi EÚ a členských štátov v postavení veriteľov, ale žiadne z nich zrejme nie je relevantné a nebolo spomenuté v prejednávanej veci. Napríklad článok 82 rozpočtového nariadenia v súčasnom znení, ktorý stanovuje, že „v prípade konkurzného konania sa pohľadávkam Únie prizná rovnaké prednostné zaobchádzanie ako pohľadávkam rovnakej povahy splatným verejným orgánom v členských štátoch, v ktorých prebieha konanie vo veci vymáhania“ [nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ( Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1 )].

( 43 ) Možno práve vzdialenosť pravidiel právneho nástupníctva a z toho vyplývajúce ťažkosti s porovnaním konaní viedli Komisiu k tomu, že v prejednávanej veci sa uchýlila k porovnaniu, ktoré sa podľa môjho názoru týka skôr zaobchádzania s veriteľmi než s pohľadávkami. Pozri body 85 až 87 vyššie.

( 44 ) Je to žaloba, ktorá je občianskoprávnym mechanizmom na ochranu veriteľov voči majetkovým prevodom vykonaným ich dlžníkmi s úmyslom ukrátiť uspokojenie ich pohľadávok [pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Ruiz‑Jarabo Colomer vo veci Deko Marty Belgium ( C‑339/07 , EU:C:2008:575 , body 23 až 29 ), ktorý tiež poukazuje na ešte staršiu, farbistejšiu a praktickejšiu „ actio per manus iniectio “, na ktorú sa Komisia naopak neodvolala]. Predpokladám, že Komisia – pokiaľ je to fakticky možné – všeobecne odkazuje na právny nástroj rímskeho práva, pričom vôbec nenaznačuje, že o takú situáciu, aká viedla k vzniku tohto právneho inštitútu (t. j. podvod na úkor veriteľov), ide aj v prejednávanej veci.

( 51 ) Rozsudok z 22. októbra 1987, Foto‑Frost ( 314/85 , EU:C:1987:452 ).

( ) Pozri analogicky rozsudok z 18. februára 2016, Finanmadrid EFC ( C‑49/14 , EU:C:2016:98 , bod 55 ), ktorý sa tiež týkal možnosti uvádzať vecné dôvody v rámci konania o výkone rozhodnutia. Pokiaľ ide všeobecnejšie o využitie mechanizmu prejudiciálneho konania na spochybnenie zákonnosti opatrení EÚ, z ktorých vychádzajú vnútroštátne právne akty, pozri rozsudky z 15. júna 1976, Frecassetti ( 113/75 , EU:C:1976:89 , body 8 a 9 ); z 13. decembra 1989, Grimaldi ( C‑322/88 , EU:C:1989:646 , bod 8 ), a z 8. marca 2007, Roquette Frères ( C‑441/05 , EU:C:2007:150 , body 39 a 40 ).