T-28/16

žalobkyňa,

proti

Európskej komisii , v zastúpení: J. Aquilina a B. Eggers, splnomocnené zástupkyne,

žalovanej,

ktorej predmetom je návrh, založený na článku 263 ZFEÚ, na zrušenie článku 1 a prílohy vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2015/2098 z 13. novembra 2015, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) ( Ú. v. EÚ L 303, 2015, s. 35 ) v rozsahu, v akom sa nimi vylučujú platby vykonané v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) príslušnou platobnou agentúrou Spolkovej republiky Nemecko v celkovej sume 7719920,30 eura,

VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),

1

Ako vyplýva z článku 15 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) ( Ú. v. EÚ L 277, 2005, s. 1 ), Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) pôsobí v členských štátoch prostredníctvom programov rozvoja vidieka, ktoré môžu zahŕňať súbor regionálnych programov, čo platí v prípade Spolkovej republiky Nemecko vzhľadom na spolkový charakter tohto členského štátu.

2

Pokiaľ ide o programovacie obdobie 2007 – 2013, program rozvoja vidieka týkajúci sa Slobodného štátu Bavorsko (Nemecko), nazvaný „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007 – 2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005“ (Bavorský program pre rozvoj poľnohospodárstva a vidieckych oblastí na obdobie 2007 – 2013 s podporou EPFRV podľa nariadenia č. 1698/2005, ďalej len „BayZal“), ktorý zahŕňa aktivity v oblasti pozemkových úprav a obnovy dedín, bol predložený Komisii Európskych spoločenstiev, ktorá ho schválila rozhodnutím K(2007) 3994 v konečnom znení z 5. septembra 2007 (ďalej len „rozhodnutie z 5. septembra 2007“), ktoré stanovuje financovanie prostredníctvom EPFRV v maximálnej celkovej výške 1253943708 eur v rámci celého programovacieho obdobia.

3

V nadväznosti na prvú inšpekciu, ktorú útvary Komisie uskutočnili od 2. do 6. marca 2009, sa Komisia domnievala, že v rámci uplatňovania výberových kritérií na operácie týkajúce sa pozemkových úprav a obnovy dedín v Bavorsku, podporovaných prostredníctvom EPFRV v rokoch 2007 a 2008, existujú nedostatky a že to predstavuje kľúčové zlyhanie kritérií. Na záver postupu zahŕňajúceho najmä podanie na zmierovací orgán podľa nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV ( Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90 ), Komisia uplatnila na predmetné projekty, ktoré získali financovanie z EPFRV na roky 2007 a 2008, finančnú opravu zodpovedajúcu paušálnemu poplatku 10 %, teda 1040620,50 eura.

7

Výhrady formulované Komisiou, ktoré sú dôvodom prijatia napadnutého rozhodnutia, sú uvedené v správe vypracovanej 12. júna 2015 zmierovacím orgánom v rámci konania o podaní nemeckých orgánov v nadväznosti na druhú inšpekciu, ako aj v súhrnnej správe Komisie z 19. októbra 2015 (ďalej len „súhrnná správa“). Tieto výhrady možno v podstate zhrnúť nasledujúcim spôsobom.

8

Pozemkové úpravy a obnovy dedín v Bavorsku, ako ich predstavili nemecké orgány, sa uskutočňujú v troch fázach:

—

prvá fáza, ktorá zodpovedá úvodnej fáze a fáze konzultácií, umožňuje stretnutie regionálnych, komunálnych alebo lokálnych aktérov s cieľom konzultovať s nimi a objasniť sledované ciele, rozdeliť úlohy a určiť, či si jednotliví aktéri želajú zúčastňovať sa tohto postupu a využiť možnosti pomoci; túto fázu začínajú príslušné regionálne verejné orgány, v tomto prípade Ämter für ländliche Entwicklung (úrady pre rozvoj vidieka), keď sa domnievajú, že sú potrebné postupy pozemkových úprav alebo obnovy dedín, a musí byť začatá v záujme subjektov‑príjemcov,

10

Po druhé, pokiaľ ide o roky 2009 až 2012, aj keď výberové kritériá projektov, ako boli pôvodne uvedené v programe BayZal, boli počnúc rozhodnutím prijatým 22. decembra 2008 monitorovacím výborom, ktorý je výborom zriadeným podľa článku 77 nariadenia č. 1698/2005 a ktorého úlohou je preskúmavať výberové kritériá, ktoré sa majú uplatňovať počas programovacieho obdobia 2007 – 2013 (ďalej len „rozhodnutie z 22. decembra 2008“), zmenené, pokiaľ ide o prvú a druhú fázu operácií pozemkových úprav a obnovy dedín, Komisia sa domnieva, že tieto kritériá nie sú vhodné na účely výberu projektov spomedzi oprávnených projektov, keďže uvedené projekty nie sú klasifikované a ich výber sa vyznačuje neprehľadnosťou, a teda nie je transparentný. Navyše žiadne výberové kritérium nebolo stanovené na účely rozhodovania o začatí postupov. Tieto postupy pozostávajú z rôznych projektov alebo operácií, ktoré nie sú známe v čase prijatia rozhodnutia, ktoré sa ich týka, keďže sa schvaľujú až počas rokov nasledujúcich po začatí postupu.

11

Po tretie, pokiaľ ide o rok 2013, v decembri 2012 boli schválené nové výberové kritériá, ktoré sa uplatňujú aj na proces predbežného výberu, to znamená na výber postupov realizovaných v Bavorsku. K realizácii výberových kritérií dochádza prostredníctvom troch kontrolných zoznamov:

—

kontrolný zoznam A obsahuje výberové kritériá umožňujúce overiť, či je postup v súlade s pracovným programom BayZal a či ho možno do neho začleniť,

13

Komisia sa však domnieva, že tieto kontrolné zoznamy sú naďalej nedostatočné, a to konkrétne v rozsahu, v akom stále neobsahujú klasifikáciu postupov realizovaných v Bavorsku, a v rozsahu, v akom sa neuplatňujú na postupy, o začatí ktorých sa ešte nerozhodlo, takže výber operácií a projektov v tomto štádiu zostáva netransparentný.

Konanie a návrhy účastníkov konania

14

Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 26. januára 2016 Spolková republika Nemecko podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.

15

uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

17

Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

—

zamietol žalobu,

—

20

Po druhé sa dovoláva porušenia zásady partnerstva vyplývajúcej z článku 6 nariadenia č. 1698/2005, zásady lojálnej spolupráce vyplývajúcej z článku 4 ods. 3 prvého pododseku ZEÚ a zásady ochrany legitímnej dôvery v rozsahu, v akom Komisia neuznáva dôvodnosť postupu, ktorý sama schválila alebo ktorému neodporovala.

21

Po tretie sa dovoláva porušenia zásady subsidiarity vyplývajúcej z článku 5 ZEÚ v rozsahu, v akom Komisia zasiahla do procesnej autonómie a právomoci členských štátov v oblasti územného plánovania.

22

24

Komisia podľa nej vyžadovala, aby výberové kritériá boli uplatňované počas prvej a druhej fázy postupu pozemkových úprav a obnovy dedín realizovaných v Bavorsku, hoci ide o fázy predchádzajúce tomuto postupu, v ktorých ešte neexistujú operácie ani príjemcovia, a vonkoncom nie „potenciálni príjemcovia“, ktorí prichádzajú do úvahy až v rámci tretej fázy operácie pozemkových úprav a obnovy dedín po vytvorení spoločenstva subjektov‑príjemcov, ktoré nadobúda postavenie žiadateľa o pomoc.

25

Po druhé Komisia sa podľa nej nesprávne domnievala, že počas oboch prvých fáz operácie pozemkových úprav a obnovy dedín nemecké orgány vykonávajú protiprávny predbežný výber projektov spočívajúci v tom, že rozhodujú podľa netransparentných kritérií o začatí tretej fázy. Podľa nemeckých orgánov tieto dve fázy patria do procesu informovania, konzultácie a komplexného rozhodovania na účely posúdenia možnosti začať postup a overiť, či sú splnené podmienky vyplývajúce zo spolkových právnych predpisov týkajúcich sa pozemkových úprav. Táto výhrada Komisie je podľa nej postihnutá aj nedostatkom odôvodnenia.

26

Po tretie, pokiaľ ide o samotné výberové kritériá, Komisia podľa nej stanovila nadmerné požiadavky, ktoré nezodpovedajú platnému právu a nie sú uvedené v nariadení č. 1698/2005, keďže požadovala stanoviť klasifikáciu projektov, vyhotoviť zoznam na účely výberu vo forme prehľadnej tabuľky či dokonca uviesť, ktorý postup najlepšie spĺňa výberové kritériá. Na oprávnené projekty sa uplatnili výberové kritériá prijaté najmä rozhodnutím z 22. decembra 2008 za účasti zástupcov Komisie. Rozhodnutie z 22. decembra 2008 obsahovalo v prílohe kontrolný zoznam C týkajúci sa výberových kritérií pre rozvoj vidieka, ktorý neskôr doplnili kontrolné zoznamy A a B.

V štádiu repliky Spolková republika Nemecko podporuje svoju argumentáciu týkajúcu sa nesprávneho výkladu ustanovení nariadenia č. 1698/2005 zo strany Komisie, keď trvá na rozdiele, ktorý existuje medzi pojmom „opatrenia“ vymedzeným v článku 2 písm. d) nariadenia č. 1698/2005 a pojmom „operácie“ vymedzeným v článku 2 písm. e) uvedeného nariadenia. Postup pozemkových úprav teda podľa nej nie je celkom „operácia“, ale „opatrenie“ v zmysle týchto definícií, keďže „opatrenia“ predchádzajú „operáciám“. Právo Únie pritom neobsahuje žiadnu povinnosť členských štátov uplatňovať výberové kritériá už vo fáze opatrení, pretože stupeň konkretizácie, ktorý sa vyžaduje na to, aby bolo možné hovoriť o operácii, ešte nie je dosiahnutý. Navyše v ranom štádiu, ku ktorému sa Komisia vyjadruje, ešte neexistuje „príjemca“ v zmysle nariadenia č. 1698/2005. Pojem „potenciálny príjemca“ používaný Komisiou nemá právny dosah a používaním tohto pojmu Komisia implicitne priznáva neexistenciu konkrétneho príjemcu v rámci prvej a druhej fázy postupu pozemkových úprav a obnovy dedín. Spolková republika Nemecko okrem iného napáda tvrdenie Komisie, podľa ktorého súhlasí s jej analýzou, keďže nepodala žalobu vo veci finančnej opravy, ktorá jej bola uložená v roku 2013 a ktorá sa týkala období rokov 2007 a 2008.

29

Pokiaľ ide o porovnanie vykonané Komisiou s platnými postupmi v Spolkovej krajine Severné Porýnie‑Vestfálsko (Nemecko) a v Spolkovej krajine Meklenbursko‑Predné Pomoransko (Nemecko), ktoré uvádza ako príklad, nemecké orgány tvrdia, že nie je relevantné predovšetkým z dôvodu, že spolková právna úprava týkajúca sa pozemkových úprav umožňuje zveriť spoločenstvu subjektov‑príjemcov základné úlohy príslušného orgánu, pokiaľ ide o pozemkové úpravy, čo odlišuje Slobodný štát Bavorsko podľa bavorskej právnej úpravy o vykonaní spolkovej právnej úpravy týkajúcej sa pozemkových úprav. Okrem toho sa uvádzaný postup, pokiaľ ide o Spolkovú krajinu Meklenbursko‑Predné Pomoransko, týka výlučne programovacieho obdobia 2014 – 2020.

33

Preukázanie splnenia podmienok na účely získania financovania, ktoré Komisia zamietla, je teda úlohou tohto členského štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. septembra 2001, Belgicko/Komisia, C‑263/98 , EU:C:2001:455 , bod 37 ). Inak povedané, príslušný členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez toho, aby svoje vlastné tvrdenia podložil dôkazmi o existencii spoľahlivého a funkčného systému kontroly. Ak sa mu teda nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, majú tieto zistenia za následok vznik vážnych pochybností týkajúcich sa vytvorenia primeraného a účinného systému opatrení pre dohľad a kontrolu (rozsudky z 28. októbra 1999, Taliansko/Komisia, C‑253/97 , EU:C:1999:527 , bod 7 , a z 8. mája 2003, Španielsko/Komisia, C‑349/97 , EU:C:2003:251 , bod 48 ).

34

V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, že vo všeobecnom rámci SPP je vykonávanie politiky v oblasti rozvoja vidieka v rámci Únie prostredníctvom nástroja financovania a programovania ako EPFRV založené na zásade spoločného riadenia zo strany Únie a členských štátov, pričom právo Únie ustanovuje všeobecný právny rámec, ktorý má byť doplnený vnútroštátnym právom (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Saugmandsgaard Øe vo veci Občina Gorje, C‑111/15 , EU:C:2016:280 , bod 7 ).

35

Po prvé, pokiaľ ide o ustanovenia, ktoré na úrovni Únie upravujú financovanie z EPFRV, na programovacie obdobie 2007 – 2013 sú obsiahnuté v nariadení č. 1290/2005. Na programovacie obdobie 2014 – 2020 sa vzťahuje nariadenie č. 1306/2013.

39

Doplnkové ustanovenia sú uvedené v nariadení Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 1698/2005 ( Ú. v. EÚ L 368, 2006, s. 15 ), ktorého článok 48 ods. 1 stanovuje, že s cieľom zabezpečiť účinnú ochranu finančných záujmov Únie „členské štáty zabezpečia, aby opatrenia na rozvoj vidieka, ktoré hodlajú realizovať, boli overiteľné a kontrolovateľné“ a „za týmto účelom členské štáty určia kontrolné mechanizmy, ktoré im poskytnú primerané ubezpečenie o tom, že sa kritériá oprávnenosti a iné záväzky dodržiavajú“.

40

Nariadenie č. 1305/2013 vo svojom článku 49 ods. 1 stanovuje, že „cieľom výberových kritérií [stanovených riadiacim orgánom programu rozvoja vidieka po konzultáciách s monitorovacím výborom] je zabezpečiť rovnaký prístup k všetkým uchádzačom, lepšie využitie finančných zdrojov a zacielenie opatrení v súlade s prioritami Únie pre rozvoj vidieka“ a že „pri stanovení a uplatňovaní výberových kritérií sa zohľadňuje zásada proporcionality vo vzťahu k veľkosti operácie“.

41

Po druhé, pokiaľ ide o pravidlá obsiahnuté v nemeckých spolkových právnych predpisoch uplatniteľných na pozemkové úpravy a obnovy dedín v Bavorsku, upravuje ich Flurbereinigungsgesetz (zákon o pozemkových úpravách, ďalej len „FlurbG“) v prepracovanom znení zo 16. marca 1976 (BGBl. 1976 I, s. 546), naposledy zmenený a doplnený 19. decembra 2008 (BGBl. 2008 I, s. 2794). Podľa článkov 1 a 37 FlurbG pozemkové úpravy spočívajú v reorganizácii pozemkov, osobitne vykonaním nového rozdelenia obecnej poľnohospodárskej pôdy a pozemkov, ktoré sú rozdrobené alebo usporiadané neefektívnym spôsobom, s cieľom zlepšiť pracovné podmienky v poľnohospodárstve a v lesnom hospodárstve.

45

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy je potrebné zdôrazniť, že z odôvodnenia 61 a článku 71 ods. 2 nariadenia č. 1698/2005 vyplýva, že v súlade so zásadou subsidiarity sa pravidlá oprávnenosti výdavkov v zásade stanovujú na vnútroštátnej úrovni a že výdavky sú oprávnené len vtedy, keď sú vynaložené na operácie, o ktorých bolo rozhodnuté podľa výberových kritérií stanovených príslušným orgánom.

46

V prejednávanej veci sa zdá, že stanovenie výberových kritérií umožňujúcich určiť oprávnenosť výdavkov financovaných z EPFRV zodpovedá vykonávacím opatreniam zvereným vnútroštátnym orgánom nariadením č. 1698/2005 na účely realizácie cieľov stanovených týmto nariadením, ktorým je v tomto prípade podpora rozvoja vidieka prostredníctvom EPFRV.

47

V tomto kontexte prináleží nemeckým orgánom konať pri súčasnom dodržaní usmernení a obmedzení stanovených oprávnením, ktoré im zveruje nariadenie č. 1698/2005 jednak na stanovenie výberových kritérií v súvislosti s predmetnými výdavkami a jednak na uplatňovanie uvedených kritérií.

51

V súlade s tvrdením Komisie je teda vymedzenie pojmu „operácia“ v článku 2 písm. e) nariadenia č. 1698/2005 v rozsahu, v akom odkazuje na „projekt, zmluv[u] alebo dojednanie, alebo in[ú] akci[u]“ realizovanú jedným alebo viacerými príjemcami s cieľom naplniť ciele podpory v prospech rozvoja vidieka, extrémne široké, čo umožňuje ubezpečiť sa, že napriek rôznym druhom dotknutých operácií a bez ohľadu na konkrétnu situáciu predmetného vnútroštátneho postupu sa výber stanovený právnou úpravou riadne zrealizuje.

52

Pozemkové úpravy a obnovy dedín sa musia od momentu, keď patria pod nejaký projekt, zmluvu, dojednanie alebo inú akciu, ktoré sú určené na to, aby umožnili konkrétnu realizáciu, považovať za operácie, a teda musia sa na ne vzťahovať výberové kritériá uvedené v ustanoveniach nariadenia č. 1698/2005.

53

Naopak je potrebné uviesť, že pojem „opatrenie“ v zmysle článku 2 písm. d) nariadenia č. 1698/2005 v rozsahu, v akom zodpovedá „súbor[u] operácií, ktoré prispievajú k vykonaniu osi“, sa musí považovať za abstraktnú kategóriu operácií, ktorú si členské štáty môžu vybrať do svojho programu rozvoja s cieľom realizovať jednu zo štyroch osí uvedených v nariadení č. 1698/2005. Pozemkové úpravy sú teda opatrením, keď predstavujú všeobecnú akciu spočívajúcu v racionalizácii užívania poľnohospodárskej pôdy. To isté platí o obnove dedín, keď predstavujú všeobecnú akciu spočívajúcu v zlepšení životných podmienok vo vidieckych oblastiach. Naopak, od momentu, keď pozemkové úpravy alebo obnova dediny patria do rámca identifikovateľnej akcie spojenej najmä so zemepisným miestom alebo konkrétnym spoločenstvom jednotlivcov, musia sa považovať za operáciu.

Spolková republika Nemecko okrem toho pripúšťa možnosť uplatniť výberové kritériá na dve počiatočné fázy operácií pozemkových úprav a obnovy dedín v Bavorsku, keďže odo dňa rozhodnutia z 22. decembra 2008 zmenila výberové kritériá pre projekty, ktoré boli pôvodne uvedené v programe BayZal, s cieľom uplatňovať ich v štádiu tejto prvej a druhej fázy, hoci Komisia tieto kritériá považovala za nevhodné. Okrem toho dokument predložený Komisiou v prílohe, ktorý pochádza od orgánov Regierungsbezirk der Oberpfalz (obvod Horné Falcko, Nemecko), nazvaný „Pracovný program 2003 správy obvodu Horné Falcko a riaditeľstva pre rozvoj vidieka v Regensburgu – Kalendár 2003“, umožňuje konštatovať, že miestne orgány vykonávajú klasifikáciu žiadostí o projekty pozemkových úprav alebo obnovy dedín s cieľom rozdeliť ich do štyroch skupín, v prospech ktorých majú byť prijaté rozhodnutia o pozemkových úpravách vo viac či menej vzdialených termínoch. Ako poznamenala Komisia, najstaršie žiadosti boli zaznamenané od roku 1985 a veľký počet nevybavených žiadostí dáva tušiť, že všetky nebudú financované, osobitne z dôvodu, že nedosiahli etapu zápisu do pracovného programu miestne príslušného úradu pre rozvoj vidieka.

57

Tieto konštatovania umožňujú odmietnuť námietky nemeckých orgánov voči výhrade uvádzanej Komisiou, ktorá sa zdá byť dôvodná a podľa ktorej počas prvých dvoch fáz postupu pozemkových úprav a obnovy dedín platného v Bavorsku príslušné orgány skutočne vykonávajú predbežný výber projektov, ktoré majú byť financované z EPFRV, ale rozhodujú o začatí tretej fázy podľa netransparentných kritérií, čo navyše naráža na zásadu rovnosti zaobchádzania, na ktorú sa môžu legitímne odvolávať právnické a fyzické osoby, ktoré si želajú získať financovanie z EPFRV. Táto situácia, ktorá existovala pred zásahom vykonaným rozhodnutím z 22. decembra 2008, pretrvala aj po ňom.

Údajný nedostatok odôvodnenia, ktorý uvádzajú nemecké orgány, pokiaľ ide o výhradu Komisie týkajúcu sa protiprávneho predbežného výberu žiadostí o financovanie je tiež potrebné odmietnuť. V osobitnom kontexte vypracovania rozhodnutí týkajúcich sa zúčtovania v oblasti SPP sa rozhodnutie považuje za dostatočne odôvodnené v prípade, keď sa štát, ktorý je jeho adresátom, priamo zúčastnil na procese jeho vyhotovenia a poznal dôvody, na základe ktorých Komisia dospela k záveru, že sporné sumy nemôžu byť účtované na ťarchu EPZF alebo EPFRV (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. decembra 1990, Holandsko/Komisia, C‑22/89 , EU:C:1990:471 , bod 18 ). Nemecké orgány sa zúčastnili na zmierovacom postupe podľa článku 16 nariadenia č. 885/2006, ktorý predchádzal prijatiu napadnutého rozhodnutia, pričom sa priamo zúčastnili na procese jeho vyhotovenia a poznali dôvody, na základe ktorých Komisia dospela k záveru, že sporné sumy nemôžu byť účtované na ťarchu EPFRV z dôvodu protiprávneho výberu projektov v prvých dvoch fázach postupov pozemkových úprav a obnovy dedín realizovaných v Bavorsku.

60

Pokiaľ ide napokon o tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorého Komisia stanovila nadmerné požiadavky týkajúce sa samotných výberových kritérií, je potrebné uviesť nasledovné.

61

Je potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak si text sekundárneho práva Únie týkajúci sa SPP vyžaduje výklad, musí sa najviac, ako je to možné, vykladať v zmysle jeho súladu s ustanoveniami Zmluvy (pozri rozsudok z 13. apríla 2011, Nemecko/Komisia, T‑576/08 , EU:T:2011:166 , bod 103 a citovanú judikatúru).

65

Je preto potrebné dbať na to, aby dané kritériá umožňovali identifikovať medzi všetkými operáciami, na ktoré sa žiada financovanie z EPFRV, tie, ktoré sú najvhodnejšie na dosiahnutie cieľov SPP v rámci nariadenia č. 1698/2005.

66

V zmysle uvedeného a s prihliadnutím na spoluprácu medzi Úniou a členskými štátmi, aj keď nemecké orgány môžu voľne stanoviť zoznam výberových kritérií bez toho, aby nevyhnutne obsahoval systém hodnotenia alebo číslovanej klasifikácie operácií, tento zoznam musí aspoň umožňovať stanovenie, ktoré operácie majú prioritne dostať podporu z EPFRV vzhľadom na svoj význam.

67

Je teda potrebné preskúmať, či spôsob výberu realizovaný nemeckými orgánmi spĺňa tieto požiadavky.

71

Kontrolný zoznam C, nazvaný „Kritériá žiadosti o finančné opatrenie alebo viacero finančných opatrení prostredníctvom EPFRV“, zodpovedá kontrolnému zoznamu, ktorý nemecké orgány vypracovali už v decembri 2008.

72

Pozostáva z troch tabuliek, pričom prvá z nich, nazvaná „Súlad s cieľmi programu BayZal“, obsahuje zoznam otázok, ktorými sa má overiť, či predmetná operácia patrí do cieľov programu BayZal. Druhá tabuľka, ktorej predmetom sú „Výberové kritériá spoločné pre všetky kódy opatrení“, má za cieľ overiť, či sú splnené vecné podmienky umožňujúce prijať podporu, osobitne vzhľadom na spoľahlivosť a výkonnosť vlastníka projektu, istotu financovania, ubezpečenie, že operácia sa realizuje v oprávnenom regióne, v rámci programovacieho obdobia a pri neexistencii dvojitej podpory. Tretia tabuľka, nazvaná „Osobitné výberové kritériá pre rôzne kódy opatrení“, obsahuje päť kritérií predstavujúcich zhrnutie, ako je začlenenie operácie v pracovnom programe, z ktorých aspoň dve musia byť splnené na to, aby bola operácia oprávnená na pomoc z EPFRV.

73

Aj keď kritériá kontrolného zoznamu C majú stanoviť oprávnenosť operácie, neobsahujú žiadne prvky, ktoré by umožňovali porovnávacie hodnotenie vo vzťahu k iným oprávneným projektom. Za týchto podmienok nespĺňajú požiadavky nariadenia č. 1698/2005.

77

Kontrolný zoznam B, nazvaný „Kritéria zadania postupu alebo operácie“, umožňuje stanoviť, či sa má formálne prijať rozhodnutie o začatí postupu pozemkových úprav podľa právnych predpisov platných v Bavorsku.

78

Obsahuje len šesť formálnych kritérií s cieľom stanoviť, či možno zadať postup, ako kritérium účinného zápisu postupu alebo operácie do pracovného programu. Tieto kritériá sa týkajú prípadnej oprávnenosti na financovanie z EPFRV, ale preukázateľne neumožňujú žiadne porovnanie s inými operáciami.

79

Pokiaľ ide o tvrdenie nemeckých orgánov, že podľa dokumentu č. VI/10535/99, na ktorý sa Komisia odvolávala vo svojom liste z 11. mája 2009, je výber operácií len „prípadný“, teda že nie je povinný, je potrebné zdôrazniť, že usmernenia uvedené v dokumente č. VI/10535/99 sa týkajú predchádzajúceho programovacieho obdobia (2000 – 2006) a že fakultatívnosť výberu nebola prevzatá do nariadenia č. 1698/2005.

83

Vzhľadom na uvedenú analýzu treba prvý žalobný dôvod zamietnuť.

O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady partnerstva vyplývajúcej z článku 6 nariadenia č. 1698/2005, zásady lojálnej spolupráce vyplývajúcej z článku 4 ods. 3 prvého pododseku ZEÚ a zásady ochrany legitímnej dôvery

84

Spolková republika Nemecko tvrdí, že prijatím napadnutého rozhodnutia Komisia porušila zásadu partnerstva a povinnosť zachovávať vzájomnú lojálnosť medzi Úniou a členskými štátmi, ktoré vyplývajú z článku 6 ods. 1 a 3 nariadenia č. 1698/2005 a článku 4 ods. 3 prvého pododseku ZEÚ.

85

Nemecké orgány, ktoré tvrdia, že u nich Komisia vzbudila nádeje schválením programu BayZal a postojom jej zástupcov prítomných na stretnutí monitorovacieho výboru, namietajú porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery.

89

V replike sa nemecké orgány taktiež subsidiárne odvolávajú na spoločnú zodpovednosť Komisie za prípadné porušenie nariadenia č. 1698/2005, čo musí v každom prípade obmedzovať výšku finančnej opravy.

90

Komisia navrhuje zamietnuť druhý žalobný dôvod z dôvodu prednosti sekundárneho práva Únie, v prejednávanej veci nariadenia č. 1698/2005, pred ustanoveniami programu BayZal. Tvrdí, že aj keď skutočne schválila program BayZal, nebráni to realizácii porovnávacieho výberu predmetných operácií nemeckými orgánmi.

91

94

Presné, nepodmienečné a zhodné informácie, ktoré pochádzajú z oprávnených a dôveryhodných zdrojov, predstavujú záruky spôsobilé vzbudiť takéto nádeje, a to bez ohľadu na formu, v akej sú oznámené. Naopak, nikto nemôže poukazovať na porušenie uvedenej zásady, pokiaľ neexistujú presné uistenia, ktoré mu mal poskytnúť správny orgán (rozsudok zo 14. marca 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11 , EU:C:2013:169 , bod 25 ).

95

V prejednávanej veci je po prvé potrebné zdôrazniť, ako to tvrdí Komisia, že okolnosť, že BayZal nestanovuje, že poskytnutie podpory z EPFRV je závislé na realizácii výberových kritérií porovnávajúcich potenciálne oprávnené operácie, nemá vplyv na výklad článku 71 ods. 2 nariadenia č. 1698/2005, ako je uvedený v bodoch 65 a 66 vyššie, podľa ktorého má realizácia takých kritérií kogentnú povahu (pozri analogicky rozsudok zo 7. júla 2016, Poľsko/Komisia, C‑210/15 P , neuverejnený, EU:C:2016:529 , bod 43 ).

96

Keďže tento výklad platí pre nemecké orgány aj pre Komisiu, znamená to, že v prvom rade vypracovanie a následne v druhom rade realizácia porovnávacích výberových kritérií bola povinná.

100

Spolková republika Nemecko teda nesprávne namieta porušenie zásady partnerstva a povinnosti zachovávať lojálnosť, ako aj údajnú spoločnú zodpovednosť Komisie. Taktiež je nedôvodné, aby sa odvolávala na presné, nepodmienečné a zhodné informácie, ktoré pochádzajú od útvarov Komisie, podľa ktorých je existujúci systém výberu dostatočný. Tvrdenie založené na porušení zásady legitímnej dôvery je teda tiež potrebné odmietnuť.

101

Vzhľadom na uvedenú analýzu treba druhý žalobný dôvod zamietnuť.

O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady subsidiarity vyplývajúcej z článku 5 ZEÚ

102

Komisia navrhuje, aby bol tretí žalobný dôvod zamietnutý z dôvodu, že vnútroštátne právne predpisy nemôžu spôsobovať neplatnosť priamo uplatniteľných pravidiel práva Únie, a to ani s ohľadom na zásadu subsidiarity.

106

V každom prípade spochybňuje, že by chcela prevziať kontrolu nad platným postupom v Bavorsku, ktorý možno podľa nej bezproblémovo uviesť do súladu s realizáciou výberových kritérií. Tvrdí, že pokiaľ sa nemecké orgány domnievajú, že to nemôžu urobiť, majú tiež možnosť zvoliť si iné opatrenia predmetnej osi vymedzenej v nariadení č. 1698/2005.

107

Je potrebné pripomenúť, že podľa zásady subsidiarity zakotvenej v článku 5 ods. 3 ZEÚ Únia koná v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, len v takom rozsahu a vtedy, ak ciele zamýšľané touto činnosťou nemôžu členské štáty uspokojivo dosiahnuť, ale z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie (rozsudok zo 17. júna 2009, Portugalsko/Komisia, T‑50/07 , neuverejnený, EU:T:2009:206 , bod 105 ).

108

111

Ako tvrdí Komisia, povinnosti členských štátov podľa článku 71 ods. 2 nariadenia č. 1698/2005 spočívajú v realizácii výberových kritérií umožňujúcich uskutočniť porovnávací výber predmetných operácií, čo sa zdá byť cieľom, ktorý možno dosiahnuť bez toho, aby sa tým spochybňovali vnútroštátne či regionálne právne predpisy, ktoré upravujú postup pozemkových úprav a obnovy dedín.

112

Spolková republika Nemecko teda nemôže tvrdiť, že bola porušená zásada subsidiarity, bez toho, aby preukázala, že Komisia prekročila svoju právomoc vyplývajúcu z realizácie zásady subsidiarity v rozsahu, v akom vyžadovala dodržiavanie ustanovení článku 71 ods. 2 nariadenia č. 1698/2005.

113

Vzhľadom na uvedenú analýzu treba tretí žalobný dôvod zamietnuť.

Pri všetkých operáciách, pri ktorých boli podané žiadosti o financovanie z EPFRV, boli totiž splnené podmienky oprávnenosti vyplývajúce z ustanovení nariadenia č. 1698/2005, čo okrem iného uznal aj zmierovací orgán, pričom projekty boli v súlade s cieľmi EPFRV a taktiež boli dostupné dostatočné finančné zdroje. Navyše na výberové kritériá sa nevzťahuje definícia kľúčových kontrol uvedená v dokumente č. VI/5330/97.

117

Len absolútna nemožnosť posúdiť oprávnenosť predmetných operácií môže privodiť opravu 10 %, a nie údajné nedostatky pri výbere najlepších projektov spomedzi všetkých oprávnených operácií.

118

Oprava 10 % predstavuje tiež porušenie článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 a článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1290/2005, keďže Komisia nezohľadnila povahu porušenia, pretože nerozlišovala medzi nedostatkami pri posudzovaní oprávnenosti výdavkov a nedostatkami vo výberovom procese.

119

Samotná Komisia uvádza, že podľa článku 24 nariadenia Komisie (EÚ) č. 65/2011 z 27. januára 2011, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka ( Ú. v. EÚ L 25, 2011, s. 8 ), administratívne kontroly sa musia vykonávať v rámci výberu operácií. Výber operácií teda nespočíva len vo vyplnení kontrolných zoznamov A, B a C a overení, či sú výdavky oprávnené z dôvodu, že patria do programu BayZal, ale v zabezpečení výberu potenciálne oprávnených operácií riadnou formou.

123

Podľa Komisie centrálny postup, v rámci ktorého miestny správny orgán rozhoduje o priznaní alebo nepriznaní nároku operácie na financovanie z EPFRV, teda nebol kontrolovaný, keďže kontrolné zoznamy A, B a C nezabezpečujú žiadne porovnávacie hodnotenie projektov. Podporované operácie celkovo zodpovedajú výdavkom spĺňajúcim kritériá oprávnenosti, tak aby riziko pre EPFRV nebolo 100 %. Neexistencia porovnávacieho výberu však spôsobuje zvýšené riziko a ide o nedostatok kľúčovej kontroly, ktorý odôvodňuje uplatnenie opravnej sadzby 10 %.

124

Komisia taktiež v súvislosti s nedostatkom odôvodnenia namietaným Spolkovou republikou Nemecko uvádza, že sadzba 10 % sa uplatnila vzhľadom na neexistenciu akéhokoľvek predpísaného výberu operácií v porovnaní s členskými štátmi, na ktoré sa uplatnila oprava so sadzbou 5 %, a nie z dôvodu nepoužívania systému hodnotenia na báze bodov. Spolková republika Nemecko bola pravidelne informovaná o tejto situácii korešpondenciou prebiehajúcou počas správneho konania a v súhrnnej správe, takže bola informovaná o dôvodoch, pre ktoré sa uplatnila sadzba 10 %.

128

Na účely výpočtu neoprávnených výdavkov dokument č. VI/5330/97 stanovuje štyri kategórie opráv s paušálnou sadzbou:

—

25 % výdavkov, ak realizácia systému kontroly úplne absentuje alebo je závažne nedostatočná, keď existujú veľmi časté náznaky nezrovnalostí a nedbanlivosti v boji proti nekalým alebo podvodným praktikám a keď v dôsledku toho existuje osobitne zvýšené riziko strát pre EPZF,

—

10 % výdavkov, ak nie je vykonaná jedna alebo niekoľko kľúčových kontrol, alebo sú vykonávané tak nedostatočne alebo tak nepravidelne, že vôbec nie je možné posúdiť oprávnenosť žiadosti, alebo predchádzať nezrovnalostiam, a možno teda dôvodne predpokladať, že existuje vysoké riziko značných strát pre EPZF,

130

Ako tvrdí Komisia, netransparentná povaha výberu nespočíva v tom, že nemecké orgány nepoužili konkrétny systém hodnotiacich kritérií zahŕňajúci systém hodnotenia, ale podstatnejšie spočíva v neexistencii realizácie porovnávacích výberových kritérií, ako to predpisuje článok 71 ods. 2 nariadenia č. 1698/2005 a ako to bolo preukázané pri príležitosti preskúmavania prvého žalobného dôvodu, takže nemecké orgány porušili jednu zo svojich podstatných povinností podľa uvedeného ustanovenia.

131

Podľa článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1290/2005 Komisii prináleží vyvodiť dôsledky z nesplnenia povinnosti, ktoré konštatuje po vyhodnotení čiastok, ktoré sa majú vylúčiť, najmä na základe závažnosti nesúladu a pri zohľadnení charakteru a závažnosti porušenia, ako aj finančnej ujmy spôsobenej Únii.

132

135

Pokiaľ ide o údajné porušenie povinnosti odôvodnenia, je opäť potrebné pripomenúť, že v rozsahu, v akom sa nemecké orgány zúčastňovali na zmierovacom postupe podľa článku 16 nariadenia č. 885/2006, ktorý predchádzal prijatiu napadnutého rozhodnutia, sa zdá, že boli úzko spojené s procesom vypracovania tohto rozhodnutia. Poznali teda dôvody, pre ktoré sa Komisia domnievala, že sa má uplatniť paušálna sadzba 10 %.

136

Odkaz na opravnú sadzbu 5 % uplatnenú voči niektorým členským štátom sa teda nezdá byť odôvodnením, ktoré by Komisia predložila a posteriori na odôvodnenie uplatnenia sadzby 10 %. Argumentáciu Spolkovej republiky Nemecko v tejto súvislosti je teda potrebné odmietnuť.

137

Vzhľadom na predchádzajúcu analýzu treba štvrtý žalobný dôvod zamietnuť a v dôsledku toho zamietnuť žalobu v celom rozsahu.

VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)

rozhodol a vyhlásil:

1.

Žaloba sa zamieta.

2.

Spolková republika Nemecko je povinná nahradiť trovy konania.