C-240/17

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd, Fínsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Schengenský priestor – Rozhodnutie o návrate a zákaz vstupu štátneho príslušníka tretej krajiny – Záznam odmietnutia vstupu v Schengenskom informačnom systéme – Štátny príslušník tretej krajiny, ktorý spáchal trestný čin – Štátny príslušník tretej krajiny, ktorý má platné povolenie na pobyt v inom členskom štáte schengenského priestoru – Povinnosť konzultácií – Účinky prebiehajúcich konzultácií na výkon rozhodnutia o návrate a nadobudnutie účinnosti zákazu vstupu – Článok 25 ods. 2 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda (Schengenský dohovor) – Smernica 2008/115/ES“

I. Úvod

1.

Názov luxemburskej obce Schengen je od roku 1985 symbolom vízie slobodného cestovania v Európe bez kontrol na vnútorných hraniciach. Táto vízia sa medzičasom stala skutočnosťou vo väčšine členských štátov Európskej únie, ako aj v niektorých susedných tretích štátoch, ktoré spoločne tvoria schengenský priestor. Schengenský systém dnes patrí k základným pilierom európskeho priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. ( 2 )

2.

Ustanovenia práva Únie schengenského systému stanovujú pre takéto prípady konzultácie medzi členskými štátmi v záujme umožniť všetkým zúčastneným orgánom koherentný a neprotirečivý postup. Členský štát, ktorý zákaz vstupu uložil, sa musí opýtať druhého členského štátu, ktorý vydal povolenie na pobyt, či chce odňať povolenie na pobyt. Čo však v prípade, keď konzultovaný členský štát – v prejednávanom prípade Španielske kráľovstvo – dlhší čas neodpovedá napriek tomu, že konzultujúci členský štát – v prejednávanom prípade Fínska republika – kvalifikuje dotknutú osobu ako nebezpečnú pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok, a preto ju chce bezodkladne odsunúť do jej krajiny pôvodu?

6.

Táto otázka praktického významu doposiaľ nebola objasnená. Jej zodpovedaním môže Súdny dvor prispieť k vývoju spoločných pravidiel uplatniteľných v schengenskom priestore a pritom zároveň rešpektovať správnu rovnováhu medzi bezpečnostnými záujmami členských štátov, ako aj individuálnymi právami a záujmami štátnych príslušníkov tretích krajín. ( 3 )

II. Právny rámec

7.

Právny rámec tohto prípadu vymedzuje jednak Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda ( 4 ) (Schengenský dohovor), a jednak smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území. ( 5 ) Dôležitý je okrem toho aj Kódex schengenských hraníc v znení nariadenia (EÚ) 2016/399 ( 6 ). ( 7 )

V prípade, že povolenie k pobytu nebude zrušené, zmluvná strana, ktorá záznam vykonala, záznam zruší a môže zapísať dotyčného cudzinca do vnútroštátneho zoznamu.“

10.

Článok 19 ods. 1 kapitoly 4 („Podmienky pre cestovanie cudzincov“) hlavy II Schengenského dohovoru stanovuje právo cudzincov cestovať v rámci schengenského priestoru:

„Cudzinci, ktorí sú držiteľmi jednotného víza a zákonne pricestovali na územie jednej zo zmluvných strán, sa môžu voľne pohybovať na území všetkých zmluvných strán počas doby platnosti víza a pokiaľ spĺňajú podmienky k vstupu uvedené v článku 5 ods. 1 písm. a), c), d) a e).“

11.

V zmysle definícií v článku 1 Schengenského dohovoru sa má v tejto súvislosti pod pojmom „cudzinec“ rozumieť osoba, ktorá nie je štátnym príslušníkom jedného z členských štátov Európskej únie. Pojem má tak rovnaký význam ako pojem „štátny príslušník tretej krajiny“, ktorý sa v práve Únie používa rovnako často. „Cudzinec vedený ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup“, je podľa tohto istého ustanovenia „cudzinec, ktorý je… zaznamenaný v Schengenskom informačnom systéme s cieľom zamietnutia vstupu“. Pod pojmom „povolenie na pobyt“ sa rozumie „každé povolenie akéhokoľvek druhu vystavené zmluvnou stranou oprávňujúce k pobytu na jej území…“.

d)

nejde o osoby, na ktoré bolo vydané v [Schengenskom informačnom systéme (SIS)] upozornenie na účely odopretia vstupu;

…

5.

Odchylne od odseku 1:

a)

14.

Napokon treba spomenúť smernicu 2008/115, ktorá v článku 3 bodoch 3, 4, 6 a 8 kapitoly I („Všeobecné ustanovenia“) obsahuje tieto vymedzenia pojmov:

„…

3.

‚návrat‘ je proces vrátenia sa štátneho príslušníka tretej krajiny – bez ohľadu na to, či ide o dobrovoľné splnenie povinnosti návratu alebo nútený návrat – do:

–

‚rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;

…

6.

‚zákaz vstupu‘ je správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území a ktoré je pripojené k rozhodnutiu o návrate;

…

8.

„1.

Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.

2.

Od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, sa vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nedodrží alebo ak sa z dôvodu verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti požaduje jeho bezodkladný odchod, uplatňuje sa odsek 1“

17.

Prvé dva odseky článku 7 smernice 2008/115 v súvislosti s pojmom „Dobrovoľný odchod“ stanovujú:

Predmetom článku 8 smernice 2008/115 je „Odsun“ a v relevantnej časti znie:

„1. Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.

2. Ak členský štát poskytol lehotu na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 a počas tejto lehoty nevznikne riziko v zmysle článku 7 ods. 4, rozhodnutie o návrate možno vykonať až po jej uplynutí.

3. Členské štáty môžu vydať osobitné správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým nariadia odsun.

…“

19.

ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo

b)

ak sa nesplnila povinnosť návratu.

V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate môže pripojiť zákaz vstupu.

2. Dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. …

…“

Členské štáty zabezpečia, aby sa ukončenie nelegálneho pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín uskutočnilo prostredníctvom spravodlivého a transparentného postupu. …

…

(14)

Zavedením zákazu vstupu, ktorým sa zakáže vstup na územie všetkých členských štátov a pobyt na tomto území, by mali účinky vnútroštátnych opatrení na návrat získať európsky rozmer. …“

III. Skutkový stav a konanie vo veci samej

22.

Dňa 26. januára 2015 národný imigračný úrad začal konzultácie so Španielskym kráľovstvom na základe článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru a od úradov tohto členského štátu požadoval stanovisko k prípadnému odňatiu povolenia pána E na pobyt. Keďže španielske úrady neodpovedali, národný imigračný úrad podal opakovanú žiadosť 20. júna 2016 a okrem toho 21. júna 2016 oboznámil Španielsko s výrokovou časťou rozsudku vydaného v trestnom konaní proti pánovi E. Dňa 28. júna 2016 a 9. novembra 2016 národný imigračný úrad opätovne obnovil svoju žiadosť voči španielskym úradom. Podľa informácií vyplývajúcich z uznesenia o začatí prejudiciálneho konania španielske úrady doposiaľ nepredložili svoje stanovisko.

26.

Žaloba proti rozhodnutiu o vrátení cudzinca, ktorú podal pán E, na prvom stupni pred Helsingin hallinto‑oikeus (Správny súd Helsinki, Fínsko) nemala úspech. ( 12 ) Na základe odvolania, ktoré podal pán E, právny spor teraz na druhom stupni prejednáva súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd, Fínsko).

27.

Vnútroštátne súdy, ktoré prejednávajú spor vo veci samej, vychádzajú z toho, že pán E predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok a verejnú bezpečnosť. Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd) však uznesením z 27. októbra 2016 rozhodol o odklade jeho odsunu až do odvolania.

IV. Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom

3.

Ak tieto konzultácie možno viesť až po tom, čo bolo prijaté rozhodnutie o návrate a zákaz vstupu, je skutočnosť, že konzultácie medzi zmluvnými štátmi prebiehajú a že druhý zmluvný štát neuviedol, či má v úmysle odňať povolenie na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny prekážkou vrátenia štátneho príslušníka tretej krajiny do jeho krajiny pôvodu a nadobudnutia účinnosti zákazu vstupu na celé územie schengenského priestoru?

4.

Ako má postupovať zmluvný štát v prípade, keď zmluvný štát, ktorý vydal povolenie na pobyt napriek opakovaným žiadostiam, nezaujal stanovisko k odňatiu povolenia na pobyt, ktoré vydal štátnemu príslušníkovi tretej krajiny?

29.

Vnútroštátny súd spolu so svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania ďalej navrhol, aby Súdny dvor v tomto prípade uplatnil podľa článku 107 rokovacieho poriadku naliehavé prejudiciálne konanie. Na žiadosť Súdneho dvora podľa článku 101 rokovacieho poriadku však vnútroštátny súd 2. júna 2017 vysvetlil, že trest odňatia slobody pána E je od 24. januára 2016 podmienečne odložený a v súčasnosti je na slobode. Za týchto okolností komora Súdneho dvora určená na prijatie rozhodnutia v naliehavom konaní podľa článku 108 rokovacieho poriadku rozhodla, že naliehavé prejudiciálne konanie neuplatní. Predseda Súdneho dvora však 12. júna 2017 uplatnením článku 53 ods. 3 rokovacieho poriadku rozhodol, že vec bude prejednaná prednostne.

Aj keby sa odhliadlo od skutočnosti, že vnútroštátny súd oficiálne neoznámil Súdnemu dvoru tento nový vývoj sporu vo veci samej, ale dozvedel sa o tom iba od účastníkov konania, ( 14 ) pri predbežnej úvahe vzniká otázka, či sa návrh na začatie prejudiciálneho konania stal zbytočným z dôvodu, ( 15 ) že prejudiciálne otázky, ktoré boli pôvodne prípustné, sa v dôsledku udalostí z novembra 2017 stali čisto hypotetickými.

33.

Je však na uváženie, že španielske úrady doposiaľ ešte neprijali konečné rozhodnutie vo veci odňatia povolenia pána E na pobyt. Skôr majú iba začať konanie, ktoré môže viesť k odňatiu tohto povolenia na pobyt. Ako však španielska vláda na výslovnú žiadosť Súdneho dvora vysvetlila, je v nedohľadne, kedy a s akým výsledkom bude spomínané vnútroštátne konanie ukončené. Proti prípadnému odňatiu povolenia na pobyt má pán E možnosť podať na španielske súdy obvyklé opravné prostriedky.

34.

Pokiaľ neexistuje právoplatné rozhodnutie španielskych orgánov o odňatí povolenia pána E na pobyt, nemožno vychádzať z toho, že v zmysle článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru sú dostatočné dôvody na odňatie povolenia na pobyt, alebo že bolo povolenie na pobyt dokonca už odňaté.

35.

38.

Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd) sa chce prostredníctvom svojich štyroch otázok v tejto súvislosti dozvedieť, aké konkrétne účinky má konzultačný postup podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru, ktorý síce už dlhší čas trvá, ale ešte nie je ukončený, na výkon rozhodnutí o návrate a o zákaze vstupu, ktoré boli vydané voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny (druhá, tretia a štvrtá prejudiciálna otázka), a či sa sám štátny príslušník tretej krajiny môže priamo odvolávať na toto ustanovenie pred vnútroštátnymi súdmi (prvá prejudiciálna otázka).

39.

Pri zodpovedaní týchto otázok vzťahujúcich sa na článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru treba rešpektovať zosúladené zaobchádzanie so všetkými relevantnými ustanoveniami práva Únie, ktoré sa týkajú priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Do úvah súvisiacich s prejednávaným prípadom sa majú preto zahrnúť aj ustanovenia smernice 2008/115, ako aj Kódexu schengenských hraníc.

40.

Považujem za účelné vysvetliť najprv druhú, tretiu a štvrtú otázku, ktoré sa týkajú obsahového výkladu článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru, predtým, než sa budem napokon venovať priamemu účinku uvedeného ustanovenia v rámci prvej otázky.

Cieľom druhej prejudiciálnej otázky je určenie okamihu začatia konzultácií podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru. Vnútroštátny súd konkrétne žiada informáciu o tom, či takéto konzultácie treba začať už pred prípadným vydaním rozhodnutia o návrate a prípadným uložením zákazu vstupu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo sa povinnosť konzultácií vyplývajúca z práva Únie uplatňuje až vtedy, keď sú prijaté úradné rozhodnutia o návrate a zákaz vstupu.

44.

Článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru sa už v zmysle svojho znenia vo väčšine jazykových verzií – a napokon aj v nemeckom, francúzskom a anglickom znení – týka prípadov, keď štátny príslušník tretej krajiny je uvedený na zozname odmietnutia vstupu (pozri prvý pododsek tohto ustanovenia) a konzultácia medzi členskými štátmi vedie prípadne k tomu, že záznam sa zruší (pozri druhý pododsek tohto ustanovenia). Inými slovami, článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru stanovuje povinné konzultácie až po tom , ako bolo zaznamenané odmietnutie vstupu voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny. Toto ustanovenie však v súčasnosti neobsahuje predbežnú povinnosť konzultácie na rozdiel od aktuálneho návrhu reforiem Európskej komisie v dotknutej právnej oblasti. ( 17 )

45.

Tento predpoklad sa potvrdí, ak sa článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru posudzuje v spojení so smernicou 2008/115, ktorá stanovuje spoločné normy a postupy vrátenia neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. Ani táto smernica totiž v súčasnosti nestanovuje povinné predbežné konzultácie, ak sa úrady členského štátu chystajú vydať spolu s rozhodnutím o návrate aj zákaz vstupu (článok 6 v spojení s článkom 11 smernice 2008/115).

Na druhú prejudiciálnu otázku sa má preto odpovedať tak, že článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru sa má vykladať v tom zmysle, že konzultácie stanovené v tomto ustanovení sa majú pri súčasnom stave práva Únie uskutočniť čo najskôr, ale nemusia byť nevyhnutne začaté pred vydaním rozhodnutia o návrate a zákazu vstupu.

B. Účinky prebiehajúcich konzultácií podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru na výkon rozhodnutia o návrate a zákazu vstupu (tretia a štvrtá otázka)

49.

Vnútroštátny súd chce svojou treťou a štvrtou otázkou, ktoré z dôvodu ich úzkej obsahovej súvislosti vysvetlím spoločne, v podstate zistiť, či rozhodnutie o návrate ( 20 ) možno vykonať a či zákaz vstupu na celé územie Schengenu môže nadobudnúť účinnosť predtým, ako sa ukončia konzultácie podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru.

50.

Na rozdiel od druhej otázky, ktorú som vysvetlila vyššie ( 21 ) a ktorá sa týkala iba vydania rozhodnutia o návrate a zákazu vstupu, sa teda tretia a štvrtá otázka zaoberajú problémom, či takéto rozhodnutia možno vykonať , resp. či môžu nadobudnúť účinnosť , pokiaľ konzultácie v zmysle článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru ešte prebiehajú.

Z hľadiska nadobudnutia účinnosti zákazu vstupu má preto zásadný praktický význam otázka, kedy možno vykonať rozhodnutie o návrate vydané voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny a do akej miery je tento výkon dotknutý prebiehajúcimi konzultáciami podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru.

54.

Vnútroštátny súd teda oprávnene očakáva od Súdneho dvora užitočnú odpoveď nielen v súvislosti s účinkami prebiehajúcich konzultácií podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru na zákaz vstupu, ale aj v súvislosti s účinkami takýchto konzultácií na rozhodnutie o návrate, na ktorom sa zákaz vstupu zakladá.

Praktické problémy fungovania článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru

55.

V prípade, ak voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý disponuje platným povolením na pobyt v členskom štáte schengenského priestoru, iný členský štát schengenského priestoru vydá – ako v prejednávanom prípade – rozhodnutie o návrate a prostredníctvom záznamu odmietnutia vstupu mu uloží zákaz vstupu na celé územie schengenského priestoru, článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru stanovuje, že druhý členský štát musí konzultovať prvý členský štát v súvislosti s otázkou, či sú dostatočné dôvody na odňatie povolenia na pobyt.

59.

Štátny príslušník tretej krajiny sa pri súčasnom stave práva Únie dostane do akejsi šedej zóny, ak sa rozhodnutie o návrate vykoná, a tým nadobudne účinnosť aj zákaz vstupu napriek tomu, že konzultácie medzi členskými štátmi podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru ešte prebiehajú. Štátny príslušník tretej krajiny teraz podlieha zákazu vstupu na celé územie schengenského priestoru a naďalej je uvedený na zozname odmietnutia vstupu v Schengenskom informačnom systéme vo vzťahu k celému územiu schengenského priestoru. Členský štát, ktorý platné povolenie na pobyt vydal, však podľa spoločných pravidiel platných v schengenskom systéme jednako musí povoliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny vstup na jeho vlastné územie a všetky ostatné členské štáty schengenského priestoru mu musia povoliť tranzit s výnimkou, ak je dotknutá osoba zapísaná na vnútroštátnom zozname odmietnutia vstupu daného členského štátu [pozri v tejto súvislosti článok 21 Schengenského dohovoru v spojení s článkom 6 ods. 5 písm. a) a článkom 14 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc].

60.

Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania teda v konečnom dôsledku konfrontuje Súdny dvor so skutočne mimoriadne relevantným problémom, ako možno spomínanú šedú zónu čo najviac zúžiť tak, aby sa pritom neriskovala efektivita politiky návratu osôb Európskej únie, ako aj ochrana verejnej bezpečnosti a verejného poriadku na celom území schengenského priestoru.

O povinnosti zohľadniť prebiehajúce konzultácie podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru pri výkone rozhodnutí o návrate s pripojeným zákazom vstupu

64.

Oba ciele procesu konzultácií podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru – jednak koherentný a neprotirečivý postup úradov a jednak možnosť využiť platné povolenie na pobyt – by boli oveľa ťažšie dosiahnuteľné, ak by mohol konzultujúci členský štát vykonať rozhodnutie o návrate vydané jeho úradmi už pred ukončením konzultácií, v dôsledku čoho by štátny príslušník tretej krajiny musel opustiť územie Európskej únie a naďalej by podliehal účinnému zákazu vstupu.

65.

Z cieľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru preto vyplýva, že prebiehajúce konzultácie podľa tohto ustanovenia v zásade bránia výkonu rozhodnutia o návrate a nadobudnutiu účinnosti zákazu vstupu. Mimochodom prebiehajúci proces konzultácií sa má podľa môjho názoru považovať za osobitnú okolnosť konkrétneho prípadu, pre ktorú musí podľa článku 9 ods. 2 smernice 2008/115 spravidla dôjsť k odkladu odsunu štátneho príslušníka tretej krajiny do jeho krajiny pôvodu.

Možnosť vykonať rozhodnutia o návrate pred ukončením konzultácií podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru

66.

jednak, keď dotknutý štátny príslušník tretej krajiny predstavuje nebezpečenstvo pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok (prípad č. 2).

Rýchle vykonanie rozhodnutia o návrate a účinné uplatnenie zákazu vstupu voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa na území členského štátu zdržiava neoprávnene, v oboch prípadoch zodpovedá základnému cieľu efektívnej politiky návratu osôb. ( 25 )

Prípad č. 1: Nedodržanie primeranej lehoty na podanie odpovede

68.

Pokiaľ ide o prípad č. 1, treba konštatovať, že Schengenský dohovor ako taký nestanovuje konkrétnu lehotu, v rámci ktorej je konzultovaný členský štát podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru povinný preložiť svoje stanovisko. Zo zásady lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ) ( 26 ) však vyplýva, že konzultovaný členský štát musí zaujať stanovisko v rámci primeranej lehoty prostredníctvom formulára stanoveného na tento účel. ( 27 )

69.

72.

Ak by konzultovaný členský štát predsa potreboval viac času na predloženie svojho stanoviska podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru, podľa zásady lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ) sa skontaktuje s konzultujúcim členským štátom a uvedie dostatočné dôvody na predĺženie lehoty na podanie odpovede. Konzultujúci členský štát je v duchu lojálnej spolupráce povinný zaoberať sa argumentmi konzultovaného štátu konštruktívne. V ideálnom prípade sa tieto dva štáty v nadväznosti na článok 7 ods. 2 smernice 2008/115 zhodnú na primeranom predĺžení lehoty. Konzultujúci členský štát by mal konzultovanému členskému štátu spravidla poskytnúť aspoň jedno predĺženie lehoty na podanie odpovede o ďalších tridsať dní.

73.

Ak aj predĺžená lehota uplynie márne, v tom prípade z dôvodu neexistencie jednoznačného pravidla nemožno predpokladať kladnú alebo zápornú odpoveď konzultovaného členského štátu. ( 32 ) Konzultujúci členský štát však potom môže automaticky vychádzať z toho, že bol nedodržaný časový rámec primeranej lehoty na podanie odpovede.

74.

Konzultujúci členský štát potom môže svoje rozhodnutie o návrate vykonať bez ohľadu na chýbajúci výsledok konzultácií, a tak uplatniť zákaz vstupu. Tento zákaz vstupu sa vzťahuje na celé územie Schengenu (a mimochodom aj na všetky členské štáty Únie, ktoré nepatria do schengenského priestoru ( 33 )), avšak – ako som už vyššie uviedla ( 34 ) – za predpokladu, že dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny sa musí umožniť vstup, resp. tranzit do konzultujúceho členského štátu, v ktorom (ešte) disponuje platným povolením na pobyt [pozri v tejto súvislosti článok 21 Schengenského dohovoru v spojení s článkom 6 ods. 5 písm. a) a článkom 14 ods. 1 Kódexu schengenských hraníc].

Bezpečnostné záujmy všetkých členských štátov schengenského priestoru a obyvateľstva žijúceho na ich území majú v takomto prípade prednosť pred snahou o koherentné a neprotirečivé úradné rozhodnutia v schengenskom priestore a aj pred záujmom dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny na využití svojho existujúceho povolenia na pobyt v konzultovanom členskom štáte. ( 35 )

78.

Tento výsledok potvrdzuje aj pohľad na článok 7 ods. 4 smernice 2008/115, podľa ktorého sa osobám, ktoré predstavujú nebezpečenstvo pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok, nemusí poskytnúť lehota na dobrovoľný odchod alebo sa poskytne iba veľmi krátka lehota. V nadväznosti na toto pravidlo nemožno žiadať od konzultujúceho členského štátu, aby pred vykonaním svojho rozhodnutia o návrate a nadobudnutím účinnosti zákazu vstupu počkal na stanovisko konzultovaného členského štátu.

Dôsledky pre konanie vo veci samej

79.

Prípad, akým je prípad pána E, možno podľa informácií Súdneho dvora zaradiť do oboch vyššie uvedených skupín prípadov: na jednej strane Španielsko výrazne prekročilo lehotu na podanie odpovede, ktorá je primeraná v rámci článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru, ( 36 ) pričom, ako sa zdá, nepožiadalo o predĺženie lehoty, nehovoriac o uvedení dostatočných dôvodov na takéto predĺženie lehoty (prípad č. 1). Na druhej strane pán E podľa zistení vnútroštátnych úradov a súdov predstavuje nebezpečenstvo pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok (prípad č. 2). Skutočnosť, že konzultácie podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru ešte neboli ukončené, z jedného ani z druhého dôvodu, ktoré by aj samy osebe postačovali, v prípade, akým je prejednávaný prípad, nebráni výkonu rozhodnutia o návrate a nadobudnutiu účinnosti zákazu vstupu.

V rámci prvej prejudiciálnej otázky treba napokon preskúmať, či sa dotknutý štátny príslušník tretej krajiny môže na vnútroštátnych súdoch odvolávať priamo na článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru.

82.

V prípade článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru pôvodne nešlo o právny akt Únie, ale o ustanovenie, ktoré bolo obsiahnuté v medzištátnej dohode mimo rámca Európskej únie. Amsterdamskou zmluvou, ktorá zahrnula Schengenské acquis do rámca Európskej únie, ( 37 ) sa však táto dohoda stala integrálnou súčasťou práva Únie, ktoré členské štáty schengenského priestoru musia uplatňovať.

83.

Na rozdiel od rámcových rozhodnutí ( 38 ) priamy účinok dohôd medzi členskými štátmi, uzavretých v súvislosti s priestorom slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, nie je vylúčený. Ani samotný Schengenský dohovor v žiadnom prípade nezakazuje priame uplatnenie svojich ustanovení. ( 39 )

84.

Článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru teda v tejto súvislosti obsahuje jasnú a presnú povinnosť, ktorej splnenie alebo účinky mimochodom ani nezávisia od vydania žiadnych ďalších opatrení akéhokoľvek druhu. Aj keď v článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru nie sú výslovne stanovené presné dôsledky chýbajúcej alebo nesprávnej konzultácie, požiadavka konzultácií, ako aj predmet konzultácií sú v uvedenom ustanovení aj tak natoľko presne upravené, že každý súd ich vie automaticky uplatniť. ( 42 ) Predpoklady priameho účinku sú preto vo vzťahu k článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru splnené.

88.

Proti priamemu účinku článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru mimochodom nemožno argumentovať tým, že v prípade tohto ustanovenia ide len o procesné ustanovenie, ktoré navyše upravuje iba vzťah medzi členskými štátmi. Právo Únie totiž po prvé uznáva, že aj ustanovenia, ktoré sú v zmysle svojho znenia adresované iba členským štátom, môžu mať priamy účinok. ( 43 ) A po druhé, ako nedávno konštatoval Súdny dvor v súvislosti s iným aspektom priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, jednotlivci sa pred vnútroštátnymi súdmi môžu odvolávať aj na čisto procesné ustanovenia práva Únie. ( 44 )

89.

V každom prípade vtedy, keď uplatnenie alebo neuplatnenie procesného ustanovenia, ktoré je adresované členským štátom a upravuje vzťahy medzi nimi, môže mať celkom konkrétne účinky na práva a záujmy jednotlivcov, sa títo jednotlivci musia vedieť v záujme ochrany svojich práv a záujmov priamo odvolať pred vnútroštátnymi súdmi na spomínané procesné ustanovenie, ale vždy za predpokladu, že toto ustanovenie je obsahovo bezpodmienečné a dostatočne presné.

93.

V konečnom dôsledku teda z článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru môžu v prospech dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny vyplývať konkrétne výhody, pokiaľ ide o jeho právne postavenie a záujmy, a v dôsledku neuplatnenia alebo nesprávneho uplatnenia tohto ustanovenia mu hrozia konkrétne nevýhody. Tento štátny príslušník tretej krajiny preto musí mať možnosť odvolávať sa pred vnútroštátnymi súdmi na povinnosť konzultácií zakotvenú v článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru, aby tak mohol namietať proti zákonnosti alebo výkonu rozhodnutia o návrate, ktoré sa ho týka, alebo zákazu vstupu na celé územie schengenského priestoru, ktorý mu bol uložený, v zmysle smernice 2008/115. V tomto zmysle sa správne vyjadrili v neposlednom rade fínska, španielska a švajčiarska vláda, ako aj Komisia. ( 46 )

Predbežný záver

94.

V súhrne tak vyplýva na prvú prejudiciálnu otázku táto odpoveď:

Štátny príslušník tretej krajiny sa môže pred vnútroštátnymi súdmi priamo odvolávať na článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru v záujme namietať proti zákonnosti a výkonu rozhodnutia o návrate, ktoré sa ho týka, ako aj proti zákazu vstupu, ktorý mu bol uložený, v zmysle smernice 2008/115.

Článok 25 ods. 2 Schengenského dohovoru sa má vykladať v tom zmysle, že konzultácie stanovené v tomto ustanovení sa majú pri súčasnom stave práva Únie uskutočniť čo najskôr, ale nemusia byť nevyhnutne začaté pred rozhodnutím o návrate a zákaze vstupu.

3.

Rozhodnutie o návrate možno vykonať a zákaz vstupu uplatniť až vtedy, keď konzultovaný členský štát podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru predložil svoje stanovisko, alebo keď ostanú konzultácie bez výsledku napriek uplynutiu primeranej lehoty na podanie odpovede. Obe rozhodnutia možno vykonať už pred uplynutím tejto lehoty, pokiaľ štátny príslušník tretej krajiny predstavuje nebezpečenstvo pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok.

( 1 ) Jazyk prednesu: nemčina.

( 2 ) Pozri v tejto súvislosti článok 3 ods. 2 ZEÚ a článok 67 ods. 2 ZFEÚ, ako aj protokol č. 19 k ZEÚ a ZFEÚ (Protokol o schengenskom acquis začlenenom do rámca Európskej únie, Ú. v. EÚ C 115, 2008, s. 290 ; tento protokol sa zakladá na Amsterdamskej zmluve).

( 3 ) Osobitne vo vzťahu k poslednému aspektu pozri rozsudky z 5. júna 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU , EU:C:2014:1320 , bod 46 ); z 5. novembra 2014, Mukarubega ( C‑166/13 , EU:C:2014:2336 , bod 39 ), a z 11. júna 2015, Zh. a O. ( C‑554/13 , EU:C:2015:377 , bod 38 ).

( 10 ) Pozri v tejto súvislosti Dohodu medzi Európskou úniou, Európskym spoločenstvom a Švajčiarskou konfederáciou o pridružení Švajčiarskej konfederácie k vykonávaniu, uplatňovaniu a vývoju Schengenského acquis , ktorá bola podpísaná 26. októbra 2004 v Luxemburgu a ktorá nadobudla účinnosť 1. marca 2008 ( Ú. v. EÚ L 53, 2008, s. 52 ), ďalej len „Dohoda o pridružení Švajčiarska k schengenskému priestoru“.

( 11 ) Žalobca držal a predal prinajmenšom 850 tabliet extázy, doviezol do Fínska celkom 438 gramov kokaínu na účely ďalšieho predaja a pokúsil sa zaobstarať si prinajmenšom 30 gramov kokaínu na účely ďalšieho predaja.

( 12 ) Rozsudok na prvom stupni bol vydaný 5. apríla 2016.

( 13 ) V súvislosti s právom Švajčiarska zúčastniť sa na prejudiciálnom konaní pozri článok 8 ods. 2 Dohody o pridružení Švajčiarska do schengenského priestoru v spojení s článkom 23 ods. 4 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

( 14 ) Imigračný úrad a zástupca španielskej vlády podali v tejto súvislosti pred Súdnym dvorom súhlasné vyhlásenia.

( 15 ) V tomto zmysle rozsudok z 20. januára 2005, García Blanco ( C‑225/02 , EU:C:2005:34 ), ako aj uznesenia z 3. marca 2016, Euro Bank ( C‑537/15 , EU:C:2016:143 ), a z 23. marca 2016, Overseas Financial a Oaktree Finance ( C‑319/15 , EU:C:2016:268 ).

( 21 ) Pozri v tejto súvislosti body 43 až 48 vyššie.

( 22 ) Rozsudok z 26. júla 2017, Ouhrami ( C‑225/16 , EU:C:2017:590 , body 45 až 53 , najmä body 45 a 53).

( 23 ) Pozri v tejto súvislosti bod 58 vyššie.

( 24 ) V súvislosti s právom štátnych príslušníkov tretích krajín na spravodlivý a transparentný postup pozri odôvodnenie 6 smernice 2008/115, ako aj rozsudky z 5. júna 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU , EU:C:2014:1320 , bod 40 ), a z 5. novembra 2014, Mukarubega ( C‑166/13 , EU:C:2014:2336 , bod 61 ).

( 25 ) Pozri v tejto súvislosti ešte raz odôvodnenie 4 smernice 2008/115, ako aj rozsudky z 5. novembra 2014, Mukarubega ( C‑166/13 , EU:C:2014:2336 , bod 39 ); z 23. apríla 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 , bod 34 ), a z 26. júla 2017, Ouhrami ( C‑225/16 , EU:C:2017:590 , bod 51 ).

( 26 ) Všeobecne o zásade lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi pozri rozsudky z 22. marca 1983, Komisia/Francúzsko ( 42/82 , EU:C:1983:88 , bod 36 ); z 27. septembra 1988, Matteucci ( 235/87 , EU:C:1988:460 , bod 19 ), a z 11. júna 1991, Athanasopoulos a i. ( C‑251/89 , EU:C:1991:242 , bod 57 ). Súdny dvor nedávno zdôraznil význam zásady lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi aj v súvislosti s priestorom slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, konkrétne jednak vo vzťahu k schengenskému systému (rozsudok z 31. januára 2006, Komisia/Španielsko C‑503/03 , EU:C:2006:74 , bod 56 ) a jednak vzhľadom na spracovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu (rozsudok z 26. júla 2017, Jafari, C‑646/16 , EU:C:2017:586 , bod 88 na konci).

( 33 ) Pozri v tejto súvislosti článok 3 bod 6 smernice 2008/115, podľa ktorého zákaz vstupu v zmysle tejto smernice zakazuje vstup na územie členských štátov ; pozri okrem toho odôvodnenie 14 tejto smernice, ktoré potvrdzuje, že zavedením zákazu vstupu, ktorým sa zakáže vstup na územie všetkých členských štátov a pobyt na tomto území, by mali účinky vnútroštátnych opatrení na návrat získať európsky rozmer .

( 34 ) Pozri v tejto súvislosti bod 59 vyššie.

( 35 ) Článok 6 ods. 2 druhá veta smernice 2008/115 v tomto zmysle v takomto prípade nestanovuje ani povinnosť umožniť dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, aby vycestoval do členského štátu, ktorý mu povolenie na pobyt vydal, ale odkazuje jednoducho na pravidlo návratu štátneho príslušníka tretej krajiny do jeho krajiny pôvodu podľa článku 6 ods. 1.

( 36 ) Konzultácie podľa článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru trvali v čase doručenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania už viac ako dva roky, pričom Španielske kráľovstvo po celý ten čas nepredložilo svoje konečné stanovisko.

( 37 ) Pozri dnes v tejto súvislosti protokol č. 19 k ZEÚ a ZFEÚ.

( 38 ) Pozri v tejto súvislosti článok 34 ods. 2 písm. b) tretiu vetu ZEÚ v znení Amsterdamskej zmluvy.

( 44 ) Rozsudok z 26. júla 2017, Mengesteab ( C‑670/16 , EU:C:2017:587 , najmä bod 56); v tom istom zmysle rozsudok z 25. októbra 2017, Shiri ( C‑201/16 , EU:C:2017:805 , najmä body 39 a 44).

( 45 ) Pozri v tejto súvislosti najmä body 61 až 80 vyššie.

( ) Aj belgická vláda argumentuje v prospech uznania priameho účinku článku 25 ods. 2 Schengenského dohovoru, pokiaľ sa tým má dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny umožniť vymazanie záznamu odmietnutia vstupu v Schengenskom informačnom systéme.