C-128/17

62017CJ0128

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (šiesta komora)

z 13. marca 2019 ( *1 )

„Žaloba o neplatnosť – Smernica (EÚ) 2016/2284 – Zníženie národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie – Prijatie aktov práva Únie – Priebeh legislatívneho procesu – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Zásada lojálnej spolupráce – Skutočný výkon právomoci voľnej úvahy normotvorcom Únie – Posúdenie vplyvu – Dostatočné posúdenie účinkov napadnutého aktu – Článok 5 ods. 4 ZEÚ – Zásada proporcionality – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Rovnosť členských štátov pred Zmluvami – Článok 191 ods. 2 ZFEÚ – Politika Únie v oblasti životného prostredia – Zohľadnenie rozmanitosti regiónov Európskej únie – Súdne preskúmanie“

Vo veci C‑128/17,

ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, podaná 10. marca 2017,

proti

Európskemu parlamentu , v zastúpení: A. Tamás a A. Pospíšilová Padowska, splnomocnení zástupcovia,

Rade Európskej únie , v zastúpení: M. Simm, A.‑Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre a A. Sikora‑Kalėda, splnomocnené zástupkyne,

žalovaným,

ktorých v konaní podporuje:

Európska komisia , v zastúpení: K. Petersen, K. Herrmann a G. Gattinara, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1

Poľská republika sa svojou žalobou domáha v prvom rade zrušenia smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/2284 zo 14. decembra 2016 o znížení národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktorou sa mení smernica 2003/35/ES a zrušuje smernica 2001/81/ES ( Ú. v. EÚ L 344, 2016, s. 1 , ďalej len „napadnutá smernica“) a subsidiárne jej zrušenia v rozsahu, v akom stanovuje národné záväzky znižovania týchto emisií do roku 2030.

Právny rámec

(3)

V revidovanej TSZO sa stanovujú nové strategické ciele na obdobie do roku 2030 na účely ďalšieho priblíženia sa k dlhodobému cieľu Únie v oblasti kvality ovzdušia.

…

(5)

Členské štáty a Únia sú zmluvnými stranami Dohovoru Európskej hospodárskej komisie Organizácie Spojených národov (ďalej len „EHK OSN“) o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov z roku 1979 [z 13. novembra 1979] (ďalej len ‚dohovor LRTAP‘) a viacerých jeho protokolov vrátane protokolu o znížení acidifikácie, eutrofizácie a prízemného ozónu z roku 1999, ktorý bol revidovaný v roku 2012 (ďalej len ‚revidovaný Göteborský protokol‘).

(6)

Táto smernica by mala prispieť aj k nákladovo efektívnemu dosiahnutiu cieľov v oblasti kvality ovzdušia stanovených v právnych predpisoch Únie a k zmierneniu vplyvov zmeny klímy, ako aj ku globálnemu zlepšeniu kvality ovzdušia a k zlepšeniu synergie s politikami Únie v oblasti zmeny klímy a energetiky bez zdvojenia existujúcich právnych predpisov Únie.

(10)

Táto smernica prispieva aj k zníženiu nákladov na zdravotnú starostlivosť súvisiacu so znečistením ovzdušia v Únii zlepšením životných podmienok občanov Únie, ako aj podpory prechodu na zelenú ekonomiku.

…

(13)

Členské štáty by mali splniť záväzky znižovania emisií stanovené v tejto smernici od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej. V záujme zabezpečenia preukázateľného pokroku v dosahovaní záväzkov na rok 2030 by členské štáty mali určiť orientačné úrovne emisií v roku 2025, ktoré by sa dali technicky uskutočniť a nevyžadovali by si neprimerané náklady, a mali by sa usilovať tieto úrovne dosiahnuť. Ak by emisie na rok 2025 nebolo možné znížiť podľa stanovenej trajektórie znižovania emisií, členské štáty by vo svojich následných správach, ktoré majú vypracovať podľa tejto smernice, mali vysvetliť dôvody tejto odchýlky, ako aj opatrenia, ktoré by členské štáty priviedli späť na ich trajektóriu.

V záujme znižovania emisií z antropogénnych zdrojov by národné programy riadenia znečisťovania ovzdušia mali brať do úvahy opatrenia vzťahujúce sa na všetky príslušné sektory vrátane poľnohospodárstva, energetiky, priemyslu, cestnej dopravy, vnútrozemskej lodnej dopravy, vykurovania domácností a používania necestných vozidiel a mechanizmov a rozpúšťadiel. Členské štáty by však mali byť oprávnené rozhodnúť o opatreniach, ktoré prijmú na splnenie záväzkov znižovania emisií stanovených v tejto smernici.“

3

Článok 1 napadnutej smernice stanovuje:

„1. S cieľom priblížiť sa dosiahnutiu úrovní kvality ovzdušia, ktoré nemajú výrazný nepriaznivý vplyv na ľudské zdravie a životné prostredie a nepredstavujú pre ne riziko, táto smernica ustanovuje záväzky členských štátov znížiť emisie do ovzdušia, pokiaľ ide o antropogénne emisie oxidu siričitého (SO 2 ), oxidov dusíka (NO x ), nemetánových prchavých organických zlúčenín (NMVOC), amoniaku (NH 3 ) a jemných tuhých častíc (PM 2,5 ) do ovzdušia, a požaduje vypracovať, prijať a vykonávať národné programy riadenia znečisťovania ovzdušia a monitorovať a oznamovať emisie týchto znečisťujúcich látok, ako aj ďalších znečisťujúcich látok uvedených v prílohe I, a ich vplyvy.

2. Táto smernica prispieva aj k tomu, aby sa dosiahli:

a)

Článok 4 tejto smernice stanovuje:

„1. Členské štáty obmedzia svoje ročné antropogénne emisie oxidu siričitého, oxidov dusíka, nemetánových prchavých organických zlúčenín, amoniaku a jemných tuhých častíc aspoň v súlade s národnými záväzkami znižovania emisií uplatniteľnými od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej, ktoré sú stanovené v prílohe II.

2. Bez toho, aby bol dotknutý odsek 1, členské štáty prijmú potrebné opatrenia na obmedzenie svojich antropogénnych emisií stanovených na rok 2025… Orientačné úrovne týchto emisií sa stanovia na základe lineárnej trajektórie znižovania emisií medzi ich úrovňami emisií stanovenými v záväzkoch znižovania emisií na rok 2020 a úrovňami emisií stanovenými v záväzkoch znižovania emisií na rok 2030.

Členské štáty môžu dodržiavať nelineárnu trajektóriu znižovania emisií, ak je to účinnejšie z ekonomického alebo technického hľadiska, a to za podmienky, že od roku 2025 sa bude postupne približovať k lineárnej trajektórii znižovania emisií a že ňou nebude ovplyvnený žiaden záväzok znižovania emisií na rok 2030. Členské štáty stanovia uvedenú nelineárnu trajektóriu znižovania emisií a dôvody na jej dodržiavanie v národných programoch riadenia znečisťovania ovzdušia, ktoré sa majú predložiť Komisii v súlade s článkom 10 ods. 1.

Ak emisie na rok 2025 nie je možné obmedziť podľa stanovenej trajektórie znižovania emisií, členské štáty v následných informatívnych správach o inventúrach, ktoré sa majú predložiť Komisii v súlade s článkom 10 ods. 2, uvedú odôvodnenie tejto odchýlky, ako aj opatrenia, ktoré by členské štáty priviedli späť na ich trajektóriu.

„Komisia uverejňuje na svojom webovom sídle:

a)

základné predpoklady stanovenia národného redukčného potenciálu každého členského štátu, ktoré sa použili na prípravu TSZO 16;

…“

7

Príloha II napadnutej smernice obsahuje zoznam, ktorý podrobne uvádza, podľa členských štátov, národné záväzky znižovania emisií platné na roky 2020 až 2029 a od roku 2030.

[…]

d)

v náležitých prípadoch objasnenie dôvodov, prečo nemožno dosiahnuť orientačné úrovne emisií na rok 2025 bez neprimerane nákladných opatrení;

…“

Medziinštitucionálna dohoda „O lepšej tvorbe práva“

9

Komisia bude vykonávať posúdenia vplyvu svojich legislatívnych a nelegislatívnych iniciatív, …

14.

Európsky parlament a Rada pri rozhodovaní o legislatívnych návrhoch Komisie v plnej miere zohľadnia posúdenia vplyvu vypracované Komisiou. …

15.

Ak to Európsky parlament a Rada budú považovať za vhodné a potrebné na účely legislatívneho procesu, vykonajú posúdenia vplyvu v súvislosti so svojimi zásadnými pozmeňujúcimi návrhmi k návrhu Komisie. Európsky parlament a Rada budú za východiskový bod pre svoju ďalšiu prácu spravidla považovať posúdenie vplyvu vypracované Komisiou. Vymedzenie pojmu ‚zásadný‘ pozmeňujúci návrh je na jednotlivých inštitúciách.“

Okolnosti predchádzajúce sporu

–

činnosť Únie na medzinárodnej úrovni a najmä dohovor LRTAP, schválený Úniou rozhodnutím Rady č. 81/462/EHS z 11. júna 1981 ( Ú. v. ES L 171, 1981, s. 11 ) a Protokol k tomuto Dohovoru o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov, o znížení kyslosti, eutrofizácie a úrovni prízemného ozónu, prijatý 30. novembra 1999 (ďalej len „Göteborský protokol“), schválený Úniou rozhodnutím Rady 2003/507/ES z 13. júna 2003 ( Ú. v. EÚ L 179, 2003, s. 1 ; Mim. vyd. 11/047, s. 172).

11

Únia schválila revidované znenie Göteborského protokolu rozhodnutím Rady (EÚ) 2017/1757 zo 17. júla 2017 ( Ú. v. EÚ L 248, 2017, s. 3 ).

12

V priebehu roku 2013 Komisia uverejnila revidovanú TSZO, z ktorej vyplýva, že výrazné nepriaznivé vplyvy na ľudské zdravie a životné prostredie a riziká pre ne pretrvávajú. Komisia v tomto kontexte predložila 18. decembra 2013 návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o znížení národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktorou sa mení smernica 2003/35/ES [COM(2013) 920 final, ďalej len „návrh smernice“].

16

Na zasadnutí Rady zo 17. októbra 2016 Poľská republika, Maďarsko a Rumunsko uviedli svoje obavy, pokiaľ ide o hospodársky dopad národných záväzkov znižovania emisií stanovených v návrhu smernice a pokiaľ ide o metodiku použitú na určenie týchto záväzkov.

17

Po hlasovaní Parlamentu 23. novembra 2016 bola napadnutá smernica predmetom hlasovania v Rade 8. decembra 2016. Táto smernica bola prijatá v Štrasburgu 14. decembra 2016.

Návrhy účastníkov konania a konanie pred Súdnym dvorom

18

uložil Parlamentu a Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

19

Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor:

–

zamietol žalobu v celom rozsahu a

–

21

Poľská republika svojím tretím žalobným dôvodom, ktorý treba preskúmať v prvom rade, tvrdí, že Parlament a Rada porušili povinnosť vykonať riadne a náležite posúdenie vplyvu napadnutej smernice pred jej prijatím.

22

V súlade s bodom 13 medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“ je Komisia povinná vykonávať posúdenia vplyvu, pokiaľ môže mať určitý právny akt významný vplyv. Podľa bodu 12 tejto dohody by mali posúdenia vplyvu vykonané v rámci legislatívneho procesu preskúmať existenciu, rozsah a dôsledky problému. Mali by vziať do úvahy náklady a hospodársky, sociálny a environmentálny vplyv. Tieto posúdenia by mali byť tiež primerané z hľadiska ich rozsahu a zamerania a mali by byť založené na objektívnych, úplných a presných informáciách. V súlade s usmerneniami Komisie zo 7. júla 2017 o vykonávaní medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“ [SWD(2017) 350 final] je Komisia povinná vykonať sektorové posúdenie. Táto inštitúcia preto nemá diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o obsah posúdenia vplyvu.

23

Posúdenie vplyvu nespĺňa tieto požiadavky. Náklady spojené s národnými záväzkami znižovania emisií, ako aj hospodárske vplyvy na dotknuté sektory neboli náležite preskúmané, alebo boli podcenené. Okrem toho údaje použité na účely posúdenia pozitívnych účinkov napadnutej smernice nie sú dôveryhodné.

27

Okrem toho Parlament a Rada v priebehu legislatívneho procesu zmenili základné skutočnosti návrhu smernice, najmä pokiaľ ide o úroveň zníženia jemných tuhých častíc v Poľsku. Vzhľadom na túto skutočnosť malo byť posúdenie vplyvu v súlade s bodom 15 medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“ aktualizované. Keďže bolo vypracované v priebehu roku 2013, jeho aktualizácia bola tiež potrebná na účely overenia, či toto posúdenie bolo stále aktuálne v roku 2016.

28

Z posúdenia vplyvu navyše vyplýva, že vykonávanie národných záväzkov znižovania emisií by mohlo vyžadovať zmenu samotnej štruktúry zásobovania členských štátov energiou. Napadnutá smernica mala byť v takom prípade prijatá jednomyseľne na základe článku 192 ods. 2 ZFEÚ, ktorý stanovuje toto kvórum v prípade, keď opatrenia významne ovplyvňujú voľbu členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru zásobovania energiou.

29

Parlament a Rada navrhujú zamietnuť tretí žalobný dôvod.

Normotvorca Únie vychádzal na účely prijatia napadnutej smernice z posúdenia vplyvu, z údajov obsiahnutých v systéme GAINS, zo správ TSZO, ako aj z analýzy citlivosti, ktorej zhrnutie sa nachádza v dokumente Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016.

33

Pokiaľ ide v prvom rade o posúdenie vplyvu, ako tvrdia Rada a Komisia, toto posúdenie uvádza náklady súvisiace s dodržiavaním záväzkov stanovených pre každý členský štát a pre každú predpokladanú možnosť vyjadrené v miliónoch eur a v percentuálnej hodnote hrubého domáceho produktu (HDP). Náklady späté s dodržiavaním záväzkov sú tiež uvedené pre každé odvetvie hospodárstva na úrovni Únie.

34

Posúdenie vplyvu skúma päť strategických možností, ktoré sa odlišujú plánovanou úrovňou zníženia emisií. Pre každú z možností poskytuje posúdenie investícií, na základe odhadov a predpokladov, potrebných na ich vykonanie, ako aj priamych a iných výhod, ktoré z nej vyplynú.

35

Okrem toho z pripomienok Parlamentu a Rady podporovaných Komisiou vyplýva, že MIAAS aktualizoval svoje výpočty po zverejnení posúdenia vplyvu a v tomto rámci prijal správy TSZO 11 až 16b. Na účely odstránenia určitého počtu rozdielov zistených medzi národnými hypotézami a hypotézami MIAAS tento zverejnil správy TSZO 13 a 14 a prepočítal záväzky znižovania emisií v správe TSZO 16. Poľská republika vo svojom návrhu okrem toho uznáva, že preskúmanie rozdielov medzi odhadmi jednotlivých členských štátov a odhadmi, ktoré uskutočnil MIAAS, bolo zverejnené vo viacerých správach TSZO.

39

Ako uvádza Rada podporovaná Komisiou, členské štáty mali tiež možnosť predložiť svoje stanovisko týkajúce sa odchýlok medzi ich odhadmi nákladov a odhadmi, ktoré urobil MIAAS, v rámci dvojstranných rokovaní vedených predsedníctvom Rady. Výsledok týchto rokovaní je predmetom správy TSZO 16, čo Poľská republika nespochybňuje.

40

Napokon bola vykonaná analýza citlivosti na účely definitívneho určenia rozsahu národných záväzkov znižovania emisií na obdobie medzi rokmi 2020 a 2029 a od roku 2030, tak ako sú uvedené v prílohe II napadnutej smernice. Ako bolo uvedené v bode 32 vyššie, dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016 obsahuje zhrnutie tejto analýzy. Ako uvádza Komisia, jej plná verzia bola odovzdaná poľským orgánom 13. mája 2016. V rámci tejto analýzy citlivosti bolo overené, či by použitie vlastných odhadov členských štátov týkajúcich sa niektorých hypotéz ovplyvnilo uskutočniteľnosť záväzkov znižovania emisií navrhovaných v správe TSZO 16.

41

V každom prípade Poľská republika nemôže vytýkať Parlamentu a Rade, že prijatie napadnutej smernice založili na údajoch, ktoré už neboli aktuálne. Rozhodovací proces bol totiž neustále sprevádzaný aktualizáciami dostupných údajov, o čom svedčia najmä správy TSZO a analýza citlivosti, uvedené v predchádzajúcich bodoch vyššie.

45

Z vyššie uvedeného vyplýva, že Parlament a Rada v priebehu legislatívneho procesu vzali do úvahy vedecké údaje a informácie, ktoré mali k dispozícii, s cieľom účinne vykonať svoju voľnú úvahu.

46

Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenia Poľskej republiky, podľa ktorej napadnutá smernica nemala byť prijatá na základe odseku 1, ale odseku 2 článku 192 ZFEÚ, tieto úvahy musia byť v rámci tohto žalobného dôvodu zamietnuté ako neúčinné. Poľská republika sa totiž svojím tretím žalobným dôvodom snaží preukázať iba neúplný charakter posúdenia vplyvu, bez spochybnenia výberu právneho základu napadnutej smernice.

47

Na jednej strane rokovania týkajúce sa národných záväzkov znižovania emisií boli diskriminačné a neprehľadné, a na druhej strane Poľská republika bola zbavená procesných záruk, akou je možnosť overiť hypotézy, z ktorých vychádzajú tieto záväzky.

50

Z rozsudku z 24. júna 1992, Komisia/Grécko ( C‑137/91 , EU:C:1992:272 ) vyplýva, že zásada lojálnej spolupráce, tak ako je zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ, môže byť samostatným základom žaloby pred Súdnym dvorom a z rozsudku zo 14. júna 2016, Parlament/Rada ( C‑263/14 , EU:C:2016:435 ) vyplýva, že porušenie tejto zásady umožní zrušenie aktu práva Únie aj pri absencii porušenia legislatívneho procesu stanoveného Zmluvou o FEÚ.

51

Poľská republika podporovaná Maďarskom a Rumunskom sa domnieva, že na účely náležitého dodržania zásady lojálnej spolupráce v priebehu procesu, ktorý vedie k prijatiu aktu práva Únie, je Rada povinná zaslať v štádiu prípravných prác informácie, ktoré umožnia pochopiť vplyvy tohto aktu na všetky členské štáty. Rozsudok z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada ( C‑600/14 , EU:C:2017:935 , bod 107 ) podporuje tento výklad.

52

Systém GAINS pri absencii prístupu ku všetkým prijatým predpokladom, modelovým nástrojom, programovaniu a parametrom nemohol vyplniť tieto medzery. To isté platí pre model s názvom „Primes“ používaný Komisiou na získanie vstupných údajov v systéme GAINS. Pokiaľ ide o dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016, ani ten neobsahuje potrebné informácie, ale iba krátky opis použitej metodiky.

56

Rumunsko na podporu návrhov Poľskej republiky uvádza, že dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016 neobsahuje všetky technické informácie odôvodňujúce záväzky znižovania emisií uložené Poľskej republike. Okrem toho tento dokument bol zverejnený oneskorene, a to po hlasovaní v Rade 29. júna 2016 o návrhu smernice.

57

Navyše podľa Poľskej republiky sú niektoré základné predpoklady chybné, najmä tie, ktoré sa týkajú rytmu nahradenia motorových vozidiel so spaľovacími motormi a emisií amoniaku v poľnohospodárstve. Komisia neopravila tieto chyby, hoci Poľská republika ju o to žiadala.

58

Okrem toho Rumunsko tvrdí, že zásada transparentnosti je zakotvená v článku 19 ods. 1 rozhodnutia Rady č. 2009/937/EÚ z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma Rokovací poriadok Rady ( Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35 , ďalej len „Rokovací poriadok Rady“). Dosah tejto zásady je konkretizovaný v článku 20 tohto rokovacieho poriadku v spojení s jeho prílohou V, ktorá stanovuje, že „predsedníctvo počas prípravy rokovania Coreperu čo najskôr poskytne delegáciám všetky informácie potrebné na dôkladnú prípravu tohto rokovania…“.

62

Pokiaľ ide o prejednávanú vec, lehota medzi oznámením nového návrhu prílohy II napadnutej smernice 28. júna 2016 a schválením tohto návrhu v rámci Coreperu 29. júna 2016 na účely uzavretia dohody s Parlamentom neumožnila dôkladnú prípravu. Navyše metodika výpočtu národných záväzkov bola členským štátom oznámená až 18. júla 2016.

63

Toto konštatovanie nie je oslabené skutočnosťou, že napadnutá smernica bola prijatá po hlasovaní v Rade až 8. decembra 2016, keďže po hlasovaní z 29. júna 2016 boli členské štáty de facto zbavené akejkoľvek možnosti uplatniť svoje stanoviská.

64

67

Treba pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo Zmlúv.

68

Je preto potrebné overiť, s ohľadom na priebeh rozhodovacieho postupu, ktorý viedol k prijatiu napadnutej smernice, tak ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, či Parlament a Rada porušili svoju povinnosť lojálnej spolupráce.

69

Návrh smernice a posúdenie vplyvu boli v tejto súvislosti, ako vyplýva z bodu 14 vyššie, medzi rokmi 2014 a 2016 predmetom diskusií v Rade v rámci dvadsiatich štyroch zasadnutí na úrovni pracovnej skupiny, trinástich zasadnutí Coreperu a štyroch zasadnutí na úrovni ministrov. Navyše, jednotlivé predsedníctva Rady zorganizovali dvojstranné neformálne stretnutia so všetkými členskými štátmi, čiastočne s podporou Komisie.

73

V oblastiach, v ktorých normotvorca Únie disponuje širokou mierou voľnej úvahy, však Súdny dvor iba overuje, či autori napadnutého aktu môžu preukázať, že tento akt bol prijatý na základe efektívneho výkonu ich voľnej úvahy a predložiť na tento účel jasným a jednoznačným spôsobom východiskové údaje, ktoré mali byť zohľadnené pri odôvodnení napadnutých opatrení tohto aktu a od ktorých závisel výkon ich voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16 , EU:C:2018:483 , body 151 až 153 ). Z bodu 45 vyššie však vyplýva, že normotvorca Únie si skutočne splnil túto povinnosť zohľadnením všetkých početných údajov, ktoré boli k dispozícii.

74

Povinnosť lojálnej spolupráce nemôže mať širší dosah v tom zmysle, že by mohla viesť k prinúteniu normotvorcu Únie predložiť na žiadosť členského štátu za všetkých okolností dokumenty a informácie, ktoré údajne chýbajú, alebo opraviť informácie, ktoré má k dispozícii, predtým, než pristúpi k prijatiu aktu. Tento výklad by totiž mohol brániť inštitúciám vo výkone ich právomoci voľnej úvahy a blokovať legislatívny postup.

75

Je síce pravda, že povinnosť lojálnej spolupráce zahŕňa povinnosť vzájomnej pomoci, ktorá znamená najmä výmenu relevantných informácií medzi inštitúciami a členskými štátmi v rámci legislatívneho procesu. Táto povinnosť však nemôže jednému z týchto štátov umožniť, aby v prípade nezhody, pokiaľ ide o dostatočnosť, relevantnosť alebo presnosť charakteru údajov, ktoré sú k dispozícii, namietol z tohto jediného dôvodu zákonnosť rozhodovacieho procesu.

79

V tejto súvislosti treba na jednej strane pripomenúť, že subjekt, ktorému Súdny dvor podľa článku 40 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie povolil vstup do konania v pozícii vedľajšieho účastníka konania, nemôže meniť predmet sporu, tak ako je opísaný v návrhoch a dôvodoch hlavných účastníkov konania. Z toho vyplýva, že prípustné sú len tie tvrdenia vedľajšieho účastníka konania, ktoré patria do rámca vymedzeného týmito návrhmi a dôvodmi (rozsudok zo 7. októbra 2014, Nemecko/Rada, C‑399/12 , EU:C:2014:2258 , bod 27 ).

80

Túto argumentáciu Rumunska treba preto zamietnuť.

81

To isté platí pre argumentáciu Rumunska založenú na porušení nariadenia č. 1049/2001, keďže Poľská republika netvrdí, že zaslala Rade žiadosť o prístup k dokumentom podľa ustanovení nariadenia č. 1049/2001, ani že Parlament a Rada porušili toto nariadenie.

84

Domnieva sa, že preskúmanie proporcionality opatrenia Súdnym dvorom nie je obmedzené na zjavné vady, ale zahŕňa zváženie existujúcich záujmov, ako aj posúdenie primeraného charakteru namietaných opatrení, ich potreby a schopnosti členských štátov vykonať ich. Súdny dvor by mal tiež preskúmať existenciu menej obmedzujúcich riešení, vzťah medzi nákladmi a sledovaným cieľom, ako aj možnosti zníženia zaťaženia hospodárskych subjektov.

85

Revidovaný Göteborský protokol uvedený v odôvodneniach napadnutej smernice nemohol na účely tohto preskúmania slúžiť ako referenčný rámec. Nebol ratifikovaný všetkými členskými štátmi a nepatrí do právneho poriadku Únie.

86

Pokiaľ ide o náklady spojené s výkonom napadnutej smernice, Poľská republika sa domnieva, že tieto dosahujú v jej prípade približne 557 miliónov eur za rok, okrem nákladov súvisiacich s výkonom smernice 2008/50. Tieto náklady a negatívne následky, ktoré vyplývajú z národných záväzkov znižovania emisií pre sektory priemyselné a nepriemyselné, a to dopravu, poľnohospodárstvo a sektor mestských domácností, jasne prevyšovali výhody, ktoré z nich vyplývali.

90

Napokon záväzný charakter harmonogramu stanoveného napadnutou smernicou odporuje článku 288 ZFEÚ, podľa ktorého smernica ponecháva členským štátom výber formy a prostriedkov na jej vykonanie.

91

Mechanizmus flexibility stanovený v článku 5 ods. 3 napadnutej smernice nezmierňuje rozsah národných záväzkov znižovania emisií, keďže podmienky uplatnenia tohto mechanizmu sú príliš reštriktívne.

92

Preskúmanie proporcionality napadnutej smernice okrem toho ukazuje, že Poľská republika musí niesť väčšie bremeno než ostatné členské štáty. Pokiaľ ide o zníženie emisií amoniaku, cieľom stanoveným pre Poľskú republiku je zníženie týchto emisií až o 17 %, zatiaľ čo priemer na úrovni Únie je okolo 13 %. Pokiaľ ide o jemné tuhé častice (PM 2,5 ), Poľská republika má dosiahnuť zníženie o 58 % v porovnaní s priemerom 27 %. Je pravda, že potenciál zníženia emisií v Poľsku je vysoký. Nemôže však odôvodniť neprimerané povinnosti stanovené voči tomuto členskému štátu.

Pokiaľ ide o súdne preskúmanie dodržiavania tejto zásady, v technicky zložitom a neustále sa vyvíjajúcom rámci má normotvorca Únie širokú mieru voľnej úvahy, najmä pokiaľ ide o posúdenie skutkových okolností vedeckej a technickej povahy, ktoré sú veľmi komplexné, na určenie povahy a rozsahu opatrení, ktoré prijíma, pričom preskúmanie súdom Únie sa musí obmedziť na to, či pri výkone takejto právomoci nedošlo k zjavnému porušeniu alebo zneužitiu právomoci, alebo či normotvorca neprekročil zjavne hranice svojej voľnej úvahy. V takomto kontexte súd Únie nemôže svojím posúdením skutkových okolností vedeckej a technickej povahy nahradiť posúdenie normotvorcu Únie, ktorému Zmluva zverila túto úlohu (rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16 , EU:C:2018:483 , bod 150 ).

96

Vzhľadom na tieto úvahy treba určiť, či sa normotvorca Únie prijatím opatrení stanovených napadnutou smernicou nedopustil zjavnej chyby a či ťažkosti, ktoré z nej vyplývajú pre určité hospodárske subjekty, sú neúmerné výhodám, ktoré inak prináša (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16 , EU:C:2018:483 , bod 170 ).

97

Ako vyplýva z odôvodnenia 1 napadnutej smernice, napriek pokroku už dosiahnutému v Únii v oblasti antropogénnych emisií vypúšťaných do ovzdušia a kvality ovzdušia, výrazné nepriaznivé vplyvy na ľudské zdravie a životné prostredie a riziká pre ne pretrvávajú. Podľa jej odôvodnenia 8 vykonanie tejto smernice členskými štátmi by malo tiež prispieť k dosiahnutiu cieľov v oblasti kvality ovzdušia stanovených v právnej úprave Únie a k pokroku pri dosahovaní dlhodobého cieľa Únie pozostávajúceho z dosiahnutia úrovní kvality ovzdušia, ktoré sú v súlade s usmerneniami pre kvalitu ovzdušia uverejnenými Svetovou zdravotníckou organizáciou (WHO).

101

Ako uvádza odôvodnenie 14 napadnutej smernice, národné záväzky znižovania emisií stanovené v tejto smernici na rok 2030 sú založené najmä na odhadovanom redukčnom potenciáli jednotlivých členských štátov, na technickom preskúmaní rozdielov medzi národnými odhadmi a odhadmi uvedenými v TSZO 16, ako aj na politickom cieli udržať celkové zníženie vplyvov na zdravie do roku 2030 v porovnaní s rokom 2005 čo najbližšie k návrhu pre túto smernicu.

102

Na účely dosiahnutia tohto posledného cieľa článok 4 ods. 2 tejto smernice spolu s jej odôvodnením 13 stanovuje mechanizmus v záujme zabezpečenia preukázateľného pokroku s cieľom dosiahnuť úroveň zníženia emisií uplatniteľnú od roku 2030. Toto ustanovenie núti členské štáty, aby národné emisie uvoľnené v roku 2025 zodpovedali úrovni, ktorá vyplýva z lineárnej trajektórie znižovania emisií medzi záväzkami na rok 2020 a záväzkami na rok 2030. Napadnutá smernica týmto spôsobom uprednostňuje postupné a trvalé znižovanie emisií.

103

S ohľadom na všetky tieto úvahy sa nezdá, že by sa normotvorca Únie dopustil zjavnej chyby stanovením povinnosti členských štátov obmedziť ich ročné antropogénne emisie oxidu siričitého, oxidov dusíka, nemetánových prchavých organických zlúčenín, amoniaku a jemných tuhých častíc aspoň v súlade s národnými záväzkami znižovania emisií uplatniteľnými od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej, ktoré sú stanovené v prílohe II napadnutej smernice.

107

Ako vyplýva z bodov 32 až 40 vyššie, Parlament a Rada v tejto súvislosti neopomenuli zohľadniť sociálno‑hospodárske náklady súvisiace s výkonom napadnutej smernice, najmä pokiaľ ide o Poľskú republiku. Naopak, tieto inštitúcie sa na základe všetkých informácií, ktorými disponovali, domnievali, že náklady súvisiace s výkonom tejto smernice boli výrazne nižšie než sociálno‑hospodárske výhody, ktoré z nej vyplývajú. Medzi týmito výhodami sa nachádza napríklad zníženie nákladov na zdravotnú starostlivosť, zlepšenie produktivity, menšie poškodenie budov, bohatšia úroda a nárast priemernej dĺžky života v dobrom zdravotnom stave.

108

Z odôvodnení 9 a 10 tejto smernice okrem toho vyplýva, že táto smernica sa snaží umožniť nákladovo efektívne dosiahnutie cieľov v oblasti kvality ovzdušia stanovených v právnych predpisoch Únie a že prispieva k zníženiu nákladov na zdravotnú starostlivosť súvisiacu so znečistením ovzdušia v Únii zlepšením životných podmienok občanov Únie.

109

Ako vyplýva z bodu 34 vyššie, posúdenie vplyvu uvádza príslušné náklady a výhody späté s piatimi strategickými alternatívami. Ako potvrdila Rada, prijatá bola alternatíva „6C“. Predovšetkým z prílohy 7 posúdenia vplyvu vyplýva, že táto alternatíva bola z hľadiska nákladov a výhod tou, ktorej výkon mohol viesť k najvyššiemu čistému zisku. Ako uvádza Komisia, alternatíva 6C stanovila určenie celkového záväzku zníženia emisií do roku 2025 na úroveň 75 % redukcie odchýlky ( gap closure ) v porovnaní s usmerneniami WHO o vplyve jemných tuhých častíc (PM 2,5 ) na ľudské zdravie.

113

Napokon stačí uviesť, že Poľská republika sa obmedzuje na kritiku vysokých nákladov, ktoré vyplývajú z národných záväzkov znižovania emisií bez toho, aby zohľadnila výhody, ktoré sú uvedené v bode 107 vyššie. Nepreukazuje ani, že tieto záväzky idú nad rámec toho, čo je potrebné vo vzťahu k cieľom napadnutej smernice, ani nepredkladá skutočnosti umožňujúce dospieť k záveru, že aj menej obmedzujúce záväzky by umožnili dosiahnuť tieto ciele.

114

Kritika Poľskej republiky týkajúca sa zvolenia roku 2030 za dátum, od ktorého sa začne zvyšovať úroveň redukcie emisií, musí byť vyvrátená z rovnakých dôvodov ako tie uvedené v bode 113 vyššie. Predovšetkým skutočnosť, že posunutie tohto dátumu umožní rozdeliť náklady v čase, nestačí na záver, že voľba normotvorcu Únie zjavne znamená neprimerané následky v neprospech tohto členského štátu. To isté platí pre hypotézu, podľa ktorej cena technológií umožňujúcich znížiť emisie uvedené v napadnutej smernici sa môže postupom času znížiť.

115

Tieto úvahy sa uplatňujú mutatis mutandis na tvrdenie, podľa ktorého záväzok znížiť emisie podľa lineárnej trajektórie v súlade s článkom 4 ods. 2 napadnutej smernice predstavuje neprimeranú dodatočnú záťaž pre Poľskú republiku. Táto nepredložila žiaden dôkaz umožňujúci domnievať sa, že normotvorca Únie sa dopustil zjavnej chyby, keď sa rozhodol zaviesť mechanizmus postupného znižovania emisií od úrovne stanovenej na rok 2020 na účely zabezpečenia preukázateľného pokroku smerom k úrovni stanovenej na obdobie po roku 2030.

O piatom žalobnom dôvode

Argumentácia účastníkov konania

119

Poľská republika svojím piatym žalobným dôvodom uvádza porušenie zásad rovnosti členských štátov pred Zmluvami a vyrovnaného rozvoja, z dôvodu, že národné záväzky znižovania emisií stanovené napadnutou smernicou boli určené bez zohľadnenia hospodárskej a sociálnej situácie, technologického pokroku a nákladov na vykonanie týchto záväzkov v jednotlivých členských štátoch a regiónoch Únie.

120

Poľská republika na podporu tohto žalobného dôvodu uvádza ustanovenia článku 4 ods. 2 ZEÚ a článku 191 ZFEÚ, ktoré sa týkajú rovnosti členských štátov pred Zmluvami a vyrovnaného rozvoja regiónov a v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech ( C‑284/95 , EU:C:1998:352 , body 36 a 37 ). Súdny dvor v tomto rozsudku rozhodol, že všetkým cieľom, zásadám a kritériám stanoveným v článku 191 ZFEÚ musí byť priznaná rovnaká dôležitosť a musia byť zohľadnené v čo možno najväčšej miere. Články 37 a 51 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) tiež vyžadujú dodržiavanie zásady vyrovnaného rozvoja pri vypracovaní environmentálnej politiky Únie.

124

Napokon odôvodnenia 9 a 13 napadnutej smernice bránia stanoveniu záväzkov, ktoré by viedli k neprimeraným nákladom. Bod 84 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 1386/2013/EÚ z 20. novembra 2013 o všeobecnom environmentálnom akčnom programe Únie do roku 2020 „Dobrý život v rámci možností našej planéty“ ( Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 171 ) potvrdzuje toto konštatovanie.

125

Okrem toho posúdenie vplyvu náležite nezohľadnilo účinky cezhraničného znečisťovania z tretích krajín, keďže relevantné údaje poskytnuté Ukrajinou a Bieloruskou republikou sú neúplné. Cezhraničné znečisťovanie však môže zmariť úsilie podniknuté Poľskou republikou na účely splnenia jej záväzkov v zmysle napadnutej smernice, čo vedie k nerovnosti zaobchádzania s členskými štátmi hraničiacimi s tretími krajinami v porovnaní s ostatnými členskými štátmi a je v rozpore so zásadou znečisťovateľ platí.

126

Parlament a Rada navrhujú zamietnuť piaty žalobný dôvod.

Pokiaľ ide o článok 37 Charty, ten uvádza, že „vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia sa musia začleniť do politík Únie a zabezpečiť v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja“.

130

Článok 52 ods. 2 Charty stanovuje, že práva uznané v tejto Charte, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito Zmluvami. To je prípad článku 37 Charty, ktorý je v zásade založený na článku 3 ods. 3 ZEÚ a článkoch 11 a 191 ZFEÚ (rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15 , EU:C:2016:978 , bod 62 ).

131

Z tohto dôvodu treba argumentáciu Poľskej republiky týkajúcu sa Charty preskúmať s ohľadom na podmienky a obmedzenia, ktoré vyplývajú z článku 191 ZFEÚ.

132

Z dôvodu potreby vyváženosti určitých cieľov a zásad, ako aj z dôvodu zložitého zavádzania týchto kritérií musí byť však súdne preskúmanie nevyhnutne obmedzené na otázku, či sa normotvorca Únie dopustil zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia článku 191 ZFEÚ (rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95 , EU:C:1998:352 , bod 37 , a z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15 , EU:C:2016:978 , bod 46 ).

136

Ako vyplýva najmä z bodov 32 až 40 vyššie, normotvorca Únie prijal napadnutú smernicu pri zohľadnení množstva údajov, medzi ktorými sa nachádzali najmä informácie týkajúce sa nákladov na jej vykonanie v každom členskom štáte a výhod, ktoré z nej vyplynú. Rozhodoval sa tiež medzi viacerými možnosťami na účely vybratia tej, ktorá bola schopná vytvoriť najvyšší čistý zisk.

137

Okrem toho, ako už bolo uvedené predovšetkým v bodoch 101 a 112 vyššie, normotvorca Únie náležite zohľadnil potenciál znižovania emisií v každom členskom štáte a snažil sa o vyrovnané rozdelenie úsilia medzi tieto štáty.

138

Okrem toho skutočnosť, že Poľská republika je súčasťou členských štátov, ktoré na účely dodržania svojich záväzkov z titulu napadnutej smernice budú musieť pristúpiť k výraznejším finančným investíciám, ako taká neznamená, že táto smernica ukladá tomuto členskému štátu alebo regiónom na jeho území neprimeranú záťaž.

142

Pokiaľ ide po tretie o tvrdenie založené na údajnom nezohľadnení cezhraničného znečisťovania, stačí konštatovať, že Poľská republika neposkytla informácie, ktoré by podložili jej kritiku. Tento členský štát predovšetkým nevysvetľuje dôvody, na základe ktorých by cezhraničné znečisťovanie malo rozhodujúce následky na emisie uvedené v napadnutej smernici, uvoľnené na poľskom území, a tým na určenie jej záväzkov znížiť tieto emisie.

143

Z článku 1 ods. 1 a z článku 2 ods. 1 napadnutej smernice totiž vyplýva, že táto smernica sa uplatňuje na emisie znečisťujúcich látok uvedených v jej prílohe I „zo všetkých zdrojov vyskytujúcich sa na území členských štátov“ a že stanovuje záväzky členských štátov znížiť tieto emisie. Ako uvádza odôvodnenie 14 tejto smernice, tieto záväzky stanovené na rok 2030 a ďalšie roky sú založené na odhadovanom redukčnom potenciáli jednotlivých členských štátov a na politickom cieli znížiť vplyv znečisťovania na zdravie.

144

Piaty žalobný dôvod musí byť preto zamietnutý v celom svojom rozsahu.

148

Vzhľadom na to, že žiaden zo žalobných dôvodov uvádzaných Poľskou republikou na podporu svojej žaloby nie je dôvodný, túto žalobu treba zamietnuť v celom rozsahu.

O trovách

149

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a Poľská republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania vynaložené týmito dvoma inštitúciami.

Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskym parlamentom a Radou Európskej únie.

3.

Maďarsko, Rumunsko, ako aj Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: poľština.