C-59/18

62018CC0059

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 6. októbra 2021 ( 1 )

Spojené veci C‑59/18 a C‑182/18

Talianska republika (C‑59/18),

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Agentúry Únie – Európska agentúra pre lieky a Európsky orgán práce – Sídla – Pôsobnosť článku 341 ZFEÚ – Právomoc rozhodnúť o sídlach agentúr – Rozhodnutia prijímané zástupcami členských štátov v rámci zasadnutí Rady na určenie umiestnení sídel agentúr – Právna povaha – Autor aktu – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“

I. Úvod

1.

V novembri 2017, po oznámení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného írska o jeho úmysle vystúpiť z Európskej únie, zástupcovia vlád členských štátov vybrali v rámci zasadnutia Rady Európskej únie (ďalej len „Rada“) mesto Amsterdam (Holandsko), aby nahradilo Londýn ako nové sídlo Európskej agentúry pre lieky (EMA). V júni 2019 zástupcovia vlád členských štátov takisto na základe vzájomnej dohody rozhodli, že novozaložený Európsky orgán práce (ELA) bude mať svoje sídlo v Bratislave (Slovensko).

2.

5.

V článku 341 ZFEÚ sa stanovuje:

„Sídlo orgánov Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov.“

6.

Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode prijali na základe článku 216 Zmluvy o EHS, článku 77 Zmluvy o ESUO a článku 189 Zmluvy o Euratome rozhodnutie o umiestnení sídel inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev (ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“). ( 4 )

7.

sa dohodli na týchto ustanoveniach…:

Jediný článok

a)

Európsky parlament má svoje sídlo v Štrasburgu…

b)

Rada má svoje sídlo v Bruseli. …

f)

Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli.

g)

Výbor regiónov má svoje sídlo v Bruseli.

h)

Európska investičná banka má svoje sídlo v Luxemburgu.

Veci C‑59/18 a C‑182/18 (veci EMA)

9.

Európska agentúra pre lieky bola zriadená nariadením Rady (EHS) č. 2309/93 z 22. júla 1993, na základe ktorého sa stanovujú postupy spoločenstva v oblasti povoľovania a kontroly liekov pre použitie v humánnej a veterinárnej medicíne a zriaďuje sa Európska agentúra na hodnotenie liekov ( 5 ).

10.

Hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov sa 29. októbra 1993 na základe vzájomnej dohody rozhodli, že bude mať svoje sídlo v Londýne (Spojené kráľovstvo). ( 6 )

11.

V týchto pravidlách sa okrem iného stanovovalo, že rozhodnutie o budúcom sídle týchto dvoch agentúr by malo byť prijaté na základe spravodlivého a transparentného rozhodovacieho procesu s organizovanou výzvou na predkladanie ponúk na umiestnenie sídla na základe konkrétnych objektívnych kritérií. V odseku 3 pravidiel výberu bolo stanovených šesť kritérií, konkrétne i) ubezpečenie, že agentúru možno zriadiť na mieste k dátumu vystúpenia Spojeného kráľovstva z Európskej únie; ii) dostupnosť lokality; iii) existencia primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; iv) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti; v) zabezpečenie kontinuity činnosti a vi) geografické rozmiestnenie.

15.

V pravidlách výberu bolo uvedené, že tieto kritériá obdobne vychádzajú z kritérií pre rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry stanovených v bode 6 Spoločného vyhlásenia a spoločného prístupu k decentralizovaným agentúram ( 9 ) s osobitným zreteľom na skutočnosť, že obe agentúry už existujú a že zabezpečenie ich kontinuity je kľúčové a musí byť zaistené.

16.

V pravidlách výberu sa okrem toho stanovovalo, že rozhodnutie sa prijme na základe hlasovania, ktorého výsledok sa členské štáty vopred zaviazali rešpektovať. ( 10 ) Uvádzalo sa v nich konkrétne, že v prípade rovnosti hlasov zvyšných ponúk v treťom kole hlasovania prijme rozhodnutie predsedníctvo na základe žrebovania medzi ponukami s rovnakým počtom hlasov a vyžrebovaná ponuka sa potom bude považovať za vybranú ponuku.

17.

Komisia 29. novembra 2017 prijala návrh nariadenia, ktorým sa mení nariadenie č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla EMA. V dôvodovej správe tohto návrhu nariadenia sa najmä uvádzalo, že „členské štáty vybrali v rámci zasadnutia Rady pre všeobecné záležitosti (článok 50) ako nové sídlo [EMA] Amsterdam v Holandsku“.

21.

Na tomto základe nariadenie č. 726/2004 bolo zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1718 zo 14. novembra 2018. ( 15 ) Teraz sa v ňom uvádza, že „Agentúra má sídlo v Amsterdame v Holandsku“ ( 16 ).

22.

Za týchto okolností Talianska republika a Comune di Milano začali konanie proti Rade podľa článku 263 ZFEÚ.

23.

Rada s podporou Holandského kráľovstva a Komisie žiada Súdny dvor, aby zamietol tento návrh ako neprípustný alebo nedôvodný a aby uložil Comune di Milano povinnosť nahradiť trovy konania. Ak bude žalobe Comune di Milano vyhovené, žiada Súdny dvor takisto o zachovanie právnych účinkov napadnutého rozhodnutia až do uskutočnenia nového výberového konania.

27.

Rada 17. apríla 2018 vzniesla námietku neprípustnosti voči žalobám v každej z týchto vecí v súlade s článkom 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Rozhodnutím z 18. septembra 2018 Súdny dvor rozhodol o spojení rozhodovania o uvedenej námietke na spoločné konanie.

28.

Podpredseda Súdneho dvora 2. júla 2018 zamietol návrh Comune di Milano na odklad výkonu napadnutého rozhodnutia. ( 18 )

29.

Vec C‑743/19 (vec ELA)

32.

Komisia 13. marca 2018 predložila Parlamentu a Rade návrh nariadenia, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce (ďalej len „návrh nariadenia“). ( 19 ) Sídlo tohto orgánu sa malo uvádzať v článku 4. Počas medziinštitucionálnych rokovaní, ktoré prebiehali od januára do februára 2019, Parlament a Rada dospeli k záveru, že nemajú k dispozícii informácie potrebné na rozhodnutie o sídle ELA, a preto sa rozhodli tento výber odložiť. V dôsledku toho odstránili článok 4 z návrhu nariadenia a rozhodli sa uviesť dôvody tohto rozhodnutia v spoločnom vyhlásení Parlamentu, Rady a Komisie, ktoré by sa po prijatí návrhu nariadenia stalo prílohou k nemu.

33.

V rámci zasadnutia Výboru stálych predstaviteľov (Coreper I) zástupcovia vlád členských štátov 13. marca 2019 schválili na základe vzájomnej dohody postup a kritériá pre rozhodovanie o sídle ELA. ( 20 ) V pravidlách výberu bolo jednoznačne uvedené, že kritériá pre sídlo ELA vychádzali z bodu 6 spoločného prístupu, ktorý je prílohou k spoločnému vyhláseniu Európskeho parlamentu, Rady a Komisie o decentralizovaných agentúrach z roku 2012. ( 21 ) K týmto kritériám patrí i) geografická vyváženosť; ii) dátum, ku ktorému môže byť agentúra zriadená na mieste po nadobudnutí účinnosti jej ustanovujúceho aktu; iii) dostupnosť lokality; iv) existencia primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; v) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti.

34.

36.

Zástupcovia členských štátov 5. júna 2019 na základe hodnotenia Komisie štyroch ponúk, ktoré boli predložené [konkrétne Sofia (Bulharsko), Nikózia (Cyprus), Riga (Lotyšsko) a Bratislava (Slovensko)], zvážili tieto ponuky v rámci zasadnutia výboru Coreper.

37.

Rada 13. júna 2019 schválila pozíciu Parlamentu v prvom čítaní. Predložený návrh nariadenia bol preto prijatý podľa článku 294 ods. 4 ZFEÚ. ( 26 )

38.

V ten istý deň v rámci daného zasadnutia Rady väčšina zástupcov vlád členských štátov hlasovala za ponuku Slovenska. Vzájomnou dohodou preto prijali rozhodnutie (EÚ) 2019/1199, na základe ktorého ELA mal mať svoje sídlo v Bratislave („napadnuté rozhodnutie vo veci ELA“). ( 27 ) Plánovalo sa, že toto rozhodnutie bude zverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie a že nadobudne účinnosť dátumom zverejnenia.

42.

Rada s podporou všetkých členských štátov v postavení vedľajších účastníkov tvrdí, že Súdny dvor by mal zamietnuť tento návrh ako neprípustný alebo nedôvodný a uložiť Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania. Rada okrem toho žiada Súdny dvor, ak by sa rozhodol vyhovieť žalobe Parlamentu, aby zachoval právne účinky napadnutého rozhodnutia počas obdobia potrebného na určenie nového sídla ELA.

43.

Písomné pripomienky predložili Parlament, Rada, belgická, česká a dánska vláda, Írsko a grécka, španielska, francúzska, luxemburská, maďarská, holandská, poľská, slovenská a fínska vláda.

44.

Talianska vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Rada, česká vláda, Írsko a španielska, francúzska, luxemburská, holandská a slovenská vláda, ako aj Komisia boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. júna 2021. Toto pojednávanie sa konalo spoločne pre prejednávanú vec C‑743/19, ako aj pre spojené veci C‑59/18 a C‑182/18 (veci EMA) a spojené veci C‑106/19 a C‑232/19 (veci EMA 2).

Európska únia je úniou, ktorej fungovanie sa opiera o zásady právneho štátu. Má vytvorený ucelený systém právnych postupov a prostriedkov na zaistenie toho, aby Súdny dvor Európskej únie mohol preskúmať zákonnosť aktov inštitúcií EÚ. ( 29 ) V tomto zmysle z ustálenej judikatúry vyplýva, že žalobu o neplatnosť upravenú v článku 263 ZFEÚ možno podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky. ( 30 )

47.

Žaloby o neplatnosť podľa prvého odseku článku 263 ZFEÚ sú preto prípustné, ak spĺňajú dve podmienky. Po prvé musia napádať akty, ktoré boli prijaté inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami EÚ („podmienka autorstva“). ( 31 ) Po druhé sa musia týkať aktov, ktoré majú záväzné právne účinky („podmienka záväznosti aktu“). ( 32 )

1. Podmienka autorstva

48.

Účelom žalôb o neplatnosť je overenie zákonnosti opatrení EÚ. Súdny dvor má preto právomoc v prípade vnútroštátnych aktov len v mimoriadnych prípadoch, ak sú tieto akty len prípravnými aktami pred prijatím konečného rozhodnutia inštitúcie EÚ v rámci zmiešaného správneho konania ( 33 ) alebo ak je táto právomoc jednoznačne stanovená v Zmluvách. ( 34 )

52.

Vyplýva z toho, že ak nie je obsiahnuté žiadne ustanovenie, ktorým by sa Súdnemu dvoru priznávala právomoc podľa článku 273 ZFEÚ ( 40 ), kolektívne rozhodnutia členských štátov nepodliehajú súdnemu preskúmaniu podľa článku 263 ZFEÚ, ako vyplýva z jeho jednoznačného znenia a zo zámeru tvorcov Zmlúv. ( 41 )

53.

Vylúčenie právomoci Súdneho dvora, pokiaľ ide o vnútroštátne akty, zodpovedá klasickej distribúcii (súdnych) úloh v rámci Európskej únie. Hranica medzi súdnou príslušnosťou Európskej únie a členských štátov je naozaj primárne otázkou formálneho otcovstva . Preskúmať zákonnosť aktov EÚ prináleží Súdnemu dvoru. Preskúmať akty členských štátov prináleží vnútroštátnym súdom, prípadne v spolupráci so Súdnym dvorom, ak ich obsah vychádza z práva Únie. ( 42 ) Tento rozdiel logicky vyplýva z právomoci zrušiť: Súdny dvor vo všeobecnosti nemá právomoc zrušiť vnútroštátne akty, pričom vnútroštátne súdy nemôžu zrušiť akty EÚ. ( 43 )

2. Súdna preklasifikácia autora?

54.

Po prvé takáto korekcia formálneho autorstva na základe obsahu sa môže logicky uplatniť len s cieľom určiť, či bol akt prijatý členskými štátmi alebo Radou/Európskou radou. Je to z dôvodu dvojitej alebo zdvojenej funkcie, ktorú členské štáty majú v kontexte integrácie EÚ, v závislosti od toho, či vykonávajú medzivládne funkcie (vo svojom postavení členských štátov) alebo nadnárodné funkcie (vo svojom postavení členov Rady alebo Európskej rady).

58.

Čo sa týka ostatných inštitúcií EÚ, pochybnosti o totožnosti skutočného autora aktu jednoducho nemôžu vznikať, keďže ich členovia nemajú takúto zdvojenú funkciu. Čo by sa možno mohlo za veľmi zriedkavých okolností vyskytnúť, sú faktické spory týkajúce sa totožnosti autora aktu v prípadoch, keď pôvod niektorého dokumentu nie je jasný. Ale na normatívnej úrovni založenej na právomociach, keď je autor známy, akt Komisie bude vždy aktom Komisie. Podobne akt Parlamentu bude vždy aktom Parlamentu. Pochybnosti sa môžu vyskytnúť, len pokiaľ ide o akty Rady a Európskej rady a akty členských štátov.

59.

Týmto vyjadrením sa však odhaľuje skutočná povaha skúmania vo veci Parlament/Rada. Vzhľadom na jeho znenie ide podľa všetkého o vecné skúmanie (čo je obsah a aké sú okolnosti, za ktorých bol napadnutý akt prijatý?). Jeho skutočná povaha však spočíva skôr v normatívnej korekcii možných skutkových okolností na základe právomocí (kto mal pri správnom výklade relevantných ustanovení práva EÚ prijať dané rozhodnutie?). Ak by som sa mal vrátiť k záležitosti zdvojenej funkcie, skutočnou otázkou, ktorú je potrebné si položiť, je, v ktorej funkcii členské štáty konali, keď prijímali takéto rozhodnutie? Z tohto konštatovania spätne vyplýva, že môže byť potrebné následne upraviť autora a čiastočne aj povahu aktu, ktorý prijali členské štáty.

63.

Podľa môjho názoru uznesenia Všeobecného súdu ukazujú, prečo je uplatňovanie prístupu využívaného pri korektúre na základe obsahu, ktorá sa používa pri určovaní záväznej povahy aktu, pri rozhodnutí o jeho autorstve (alebo skôr pri korektúre jeho autorstva) problematické. Skúmanie okolností, skutkových dôkazov má zmysel v rámci snahy o preukázanie existencie záväzných právnych účinkov, pretože takáto analýza sa sústreďuje na vnútorné vlastnosti aktu inštitúcie, ktorá má potrebné právomoci prijať záväzný akt. Nie je to však prípad pri určovaní pomerne normatívnej otázky toho, či členské štáty alebo Rada (alebo Európska rada) majú byť autorom daného aktu.

64.

Okrem toho v praxi skúmanie skutkových okolností na účely takéhoto určenia nevyhnutne povedie k nejednoznačnému záveru, pokiaľ ide o totožnosť skutočného autora predmetného aktu. Je to preto, že kolektívne rozhodnutie prijaté všetkými členskými štátmi v rámci zasadnutia Rady bude z faktického hľadiska vyzerať veľmi podobne rozhodnutiu Rady (alebo Európskej rady). Oba rozhodnutia pravdepodobne budú zahŕňať rovnakých aktérov (konkrétne členské štáty), ich obsah bude súvisieť s EÚ, budú zverejnené v úradnom vestníku a do určitej miery budú zahŕňať Komisiu a Radu, prinajmenšom prostredníctvom sekretariátu Rady (a jej právneho servisu v prípade sporov). ( 49 )

65.

68.

Po tretie je tu ešte otázka možného „smerovania“ korektúry. Funguje, resp. mala by fungovať oboma smermi? V rozsudku z 1993 vo veci Parlament/Rada zavedenie korektúry formálneho autorstva na základe obsahu bolo založené na myšlienke, že Súd by mal uplatňovať právomoc podľa článku 263 ZFEÚ pri tých aktoch, ktoré boli formálne prijaté členskými štátmi a sú preto prima facie nepreskúmateľné, ale sú v skutočnosti skrytými aktami Rady. Preto to, čo bolo predtým formálne vyčlenené, sa opäť zahrnulo.

69.

Smerovanie uznesení Všeobecného súdu, ako sa spomínalo vyššie, bolo však presne opačné. Dokument, na ktorý sa prinajmenšom v tlačovej správe formálne odkazovalo ako na dohodu medzi „EÚ a Tureckom“, Všeobecný súd následne preklasifikoval na dokument, ktorý nebol prijatý Radou (alebo Európskou radou), ale členskými štátmi. To, čo predtým podľa všetkého patrilo do právomoci súdov EÚ, bolo práve z tejto právomoci napokon vylúčené.

70.

Po štvrté, a napokon, uvedenou diskusiou sa zdôrazňuje skutočná povaha skúmania, na ktoré sa odkazuje vyššie: ak má skúmanie vypracované vo veci Parlament/Rada, pokiaľ ide o totožnosť, na základe ktorej členské štáty konali v jednotlivom prípade, dávať akýkoľvek logický zmysel, musí byť vo svojej podstate normatívne, a nie faktické . Skutočná otázka, ktorou je potrebné sa zaoberať, sa netýka autora (ktorým bude stále tých istých 27 osôb v miestnosti), ale funkcie, ktorú vykonávali pri prijímaní aktu (konalo tých 27 osôb v danom okamihu v rámci Rady alebo ako zástupcovia svojich vlád?). Ide preto nevyhnutne o otázku právomocí a príslušnosti. Týka sa predmetný akt právomoci členských štátov (takže ho mali prijať členské štáty vo svojej funkcii členských štátov) alebo právomoci Únie (takže mal byť prijatý členskými štátmi konajúcimi ako Rada)?

Takáto normatívna korekcia formálneho autorstva na základe právomocí však má aj značné nevýhody. Vo všeobecnosti tieto nevýhody výrazne prevažujú možné výhody.

74.

V prvom rade v porovnaní so (záväznou alebo s inou) povahou aktu, pri ktorom by vecná podstata mala samozrejme prevážiť nad formou, autorstvo je autorstvo. Aj bez ohľadu na vzácne prípady, v ktorých je autorstvo v skutočnosti fakticky nejasné, je náročné uplatniť ten istý prístup na situácie, v ktorých autorstvo je fakticky jasné, ale je spochybňované inými aktérmi len z hľadiska právomocí a príslušnosti. Opäť platí, že ak by Rada/členské štáty nemali zdvojenú funkciu, táto otázka by sa ani nevynorila. Vskutku by bolo pomerne bizarné, ak by sa niekto usiloval podať napríklad žalobu voči Komisii na základe tvrdenia, že predmetný akt v skutočnosti prijal Parlament.

75.

Po druhé, pokiaľ ide konkrétne o členské štáty, je bez debaty, že nad rámec alebo mimo rámca práva Únie sú zvrchované. Pravidlom je preto, že členské štáty majú ponechanú voľnosť konania, pokiaľ nie sú obmedzené konkrétnym ustanovením práva EÚ.

76.

79.

Z týchto dôvodov sa nestotožňujem s celkovým prístupom, ktorý prezentuje talianska vláda a Comune di Milano vo veciach EMA, pričom v podstate navrhujú, že keďže rozhodnutie o umiestnení sídla by po správnosti mala prijať Únia, akékoľvek vyhlásenie členských štátov o tejto záležitosti automaticky predstavuje rozhodnutie Rady.

80.

Namiesto toho by som navrhoval obmedziť logiku rozsudku vo veci Parlament/Rada na výnimočné scenáre, v ktorých právomoc prijať dané rozhodnutie v rámci jednoznačne definovaného a typicky už prebiehajúceho postupu nepochybne prináležalo Rade v jej postavení inštitúcie EÚ. Iba ak sa v rámci takéhoto jednoznačne obmedzeného procesného kontextu nečakane prijme rozhodnutie, ktoré je z formálneho hľadiska rozhodnutím členských štátov, bolo by možné uvažovať o preklasifikácii daného rozhodnutia napriek jeho formálnemu autorstvu na rozhodnutie Rady, a preto na rozhodnutie vhodné na preskúmanie podľa článku 263 ZFEÚ. Takéto mimoriadne situácie by sa však mali riadiť oveľa užšou logikou pre situácie, v ktorých došlo k jednoznačnému obmedzeniu existujúcich pravidiel v rámci prebiehajúceho postupu, a nemali by sa považovať za existujúce výlučne na základe toho, že dochádza k abstraktnému prekrývaniu právomocí, keď neprebiehajú žiadne konania.

81.

Okrem takéhoto výnimočného scenára sa domnievam, že formálne rozhodnutie členských štátov je jednoducho skutočným rozhodnutím členských štátov, ktoré nepatrí do rozsahu preskúmania Súdnym dvorom podľa článku 263 ZFEÚ. Ak je formálny autor známy, Súdnemu dvoru neprináleží ho meniť. Obsah a skutkové okolnosti alebo nedostatok právomoci by mali poskytovať usmernenie len za okolností, keď existuje skutočná faktická neistota týkajúca sa toho, či bol akt prijatý členskými štátmi ako takými alebo členskými štátmi konajúcimi ako Rada. Tieto prvky by sa nemali používať za okolností, ak ide jednoducho o spochybnenie právomocí inými aktérmi.

84.

Zásadnou otázkou však zostáva, či rozhodnutie o sídle agentúr EÚ majú prijímať členské štáty podľa článku 341 ZFEÚ. Týka sa takýto druh rozhodnutia členských štátov, ako to tvrdí Rada, alebo je to otázka pre normotvorcu Únie, t. j. pre Parlament a Radu, ako to tvrdí talianska vláda, Comune di Milano a Komisia vo veciach EMA a Parlament vo veci ELA? Ak by platila druhá možnosť, aká je potom právna povaha rozhodnutí prijatých členskými štátmi, ktorými sa stanovuje umiestnenie sídla agentúr EÚ?

85.

V podaniach účastníci konania vo veci ELA podrobne riešili otázku pôsobnosti článku 341 ZFEÚ a to, či by mohol predstavovať platný právny základ pre prijatie napadnutého rozhodnutia týkajúceho sa sídla ELA. Hoci sa tieto podania predkladajú v rámci prvého žalobného dôvodu na zrušenie, ktorý uvádza Parlament, ich príslušné pozície sú platné, aj pokiaľ ide o otázku právomoci Súdneho dvora. Podľa Súdneho dvora posudzovanie prípustnosti návrhu na zrušenie je späté s posudzovaním, ktoré sa má vykonať pri výhradách proti napadnutému aktu. ( 53 )

86.

Podľa Parlamentu článok 341 ZFEÚ nie je primeraným právnym základom pre rozhodovanie o sídle agentúr EÚ, keďže toto ustanovenie sa vzťahuje len na inštitúcie. Ak by tvorcovia Zmlúv mali v úmysle zahrnúť do ich pôsobnosti aj agentúry, spravili by to výslovne. Článok 341 ZFEÚ však v tomto zmysle nikdy nebol zmenený. Vzhľadom na samotné znenie protokolu č. 6 nemohlo byť jeho úmyslom rozšíriť pôsobnosť daného ustanovenia. Okrem toho nielenže sú minulé postupy inštitúcií bezpredmetné pri určovaní pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, ale aj normotvorca Únie v minulosti rozhodoval o sídle agentúr EÚ. Nie je preto možné tvrdiť, že je len na samotných členských štátoch prijať takéto rozhodnutie.

Okrem nejakých nepatrných variácií všetky zúčastnené členské štáty súhlasia s názorom Rady, že článok 341 ZFEÚ vykladaný v zmysle jeho cieľa a kontextu splnomocňuje členské štáty, aby rozhodli o sídle agentúr EÚ. S Lisabonskou zmluvou sa začalo vo viacerých ustanoveniach Zmlúv v súčasnosti už výslovne odkazovať na inštitúcie a orgány, úrady a agentúry Únie, čo by nemalo viesť k obmedzujúcemu výkladu pôsobnosti tých ustanovení, ktoré odkazujú len na „inštitúcie“. Tento výklad vychádza z kontextu a historického vývoja daného ustanovenia. Konkrétne v protokole č. 6 sa stanovuje umiestnenie sídla dvoch výborov a jednej agentúry. V článku 2 rozhodnutia z Edinburghu sa ďalej potvrdzuje, že o sídle budúcich orgánov EÚ rozhodujú zástupcovia vlád členských štátov. Navyše sa v mnohých precedensoch počas viacerých desaťročí potvrdzuje, že právomoc členských štátov rozhodovať o sídle inštitúcií sa týka aj agentúr. Reštriktívny výklad článku 341 ZFEÚ by sa neopodstatnene zameral na agentúry a vylúčil ich z uplatňovania konečných ustanovení ZFEÚ.

89.

Okrem toho podľa Rady právomoc týkajúca sa rozhodnutia o sídlach agentúry je odlišná od príslušnosti týkajúcej sa vecnej úpravy určitej oblasti. Rozhodnutie o sídle je svojou povahou zásadne odlišné vzhľadom na jeho politické a symbolické rozmery. Príslušne by sa rozhodnutie o sídle agentúry EÚ nemalo prijímať v rámci riadneho legislatívneho postupu. Zahrnutie výberu sídla do pôsobnosti legislatívnej diskusie by malo paradoxné a nepriaznivé dôsledky. Geografické umiestnenie agentúry by sa tak stalo súčasťou rokovaní a malo by vplyv na podstatu samotných politických pravidiel. Okrem toho by pravidlá hlasovania v rámci Parlamentu, ako aj Rady neumožnili dosiahnuť naozajstnú geografickú vyváženosť.

Takáto jednoznačná, právna alebo dokonca ústavnoprávna definícia pojmu, ktorý sa má vykladať, nebráni dodatočnému preskúmaniu všeobecnej schémy a účelu pravidiel, ktorých je tento pojem súčasťou. Boli by však potrebné veľmi presvedčivé argumenty pod hlavičkou súvislostí alebo účelu, z ktorých by vyplývalo, že doslovný a prirodzený výklad jednoznačne definovaného pojmu by v príslušnom kontexte viedol k jasnej nespravodlivosti alebo absurdite, na odôvodnenie ignorancie takejto jednoznačnej ústavnoprávnej definície zo strany súdov.

2. Súvislosti a systém

93.

Podľa môjho názoru však neexistujú žiadne presvedčivé protichodné tvrdenia. Doslovný výklad článku 341 ZFEÚ sa totiž ďalej potvrdzuje v kontexte a systéme daného ustanovenia.

94.

Po prvé Lisabonskou zmluvou sa upravili mnohé ustanovenia Zmlúv, čím sa inštitúcie EÚ odlišujú od iných „orgánov, úradov alebo agentúr Únie“. Skutočne boli viaceré ustanovenia týkajúce sa právomoci Súdneho dvora zmenené s cieľom jasne zahrnúť tento súbor subjektov do jeho pôsobnosti. ( 54 ) Lisabonskou zmluvou sa rozšíril aj zákaz pre Európsku centrálnu banku (ďalej len „ECB“) poskytovať úvery ( 55 )„inštitúciám, orgánom, úradom alebo agentúram Únie“ a kontrola ombudsmana, pokiaľ ide o nesprávny úradný postup. ( 56 ) Podobne sa v Štatúte Súdneho dvora Európskej únie v súčasnosti rozlišuje medzi inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie. Je to tak najmä v prípade jej článkov 23 a 40: zatiaľ čo inštitúcie môžu ako vedľajší účastníci konania vstupovať do všetkých vecí pred Súdnom dvorom, orgány, úrady a agentúry Únie tak môžu spraviť v prípade, že preukážu záujem na výsledku danej veci.

98.

Článok 342 ZFEÚ, ktorý sa týka jazykového režimu v inštitúciách EÚ ( 57 ), sa v skutočnosti vzťahuje len na tieto inštitúcie. Samozrejme v nariadeniach, ktorými sa zriaďujú agentúry, sa často vyhlasujú ustanovenia nariadenia Rady č. 1 z 15. apríla 1958, ktorým sa určujú jazyky, ktoré majú inštitúcie používať, za uplatniteľné na tieto agentúry. ( 58 ) Existujú však aj nariadenia, ktorými sa ponecháva na správnej rade agentúry, aby rozhodla o vnútornom jazykovom režime. ( 59 ) Podstatnejšie je, ako potvrdil Súdny dvor, že jazykový režim agentúry sa môže líšiť od režimu platného v inštitúciách. ( 60 )

99.

Jediná výnimka, ktorá, ako sa aspoň na prvý pohľad zdá, podporuje tvrdenia predložené Radou, je druhý odsek článku 340 ZFEÚ. Toto ustanovenie, ktoré sa týka nezmluvnej zodpovednosti Únie, Súdny dvor vyložil v tom zmysle, že pojem „inštitúcia“ v zmysle uvedeného ustanovenia zahŕňa nielen inštitúcie Únie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj všetky orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie. ( 61 )

100.

Preto som dospel k záveru, že skutočnosť, že Lisabonskou zmluvou sa nezmenil článok 341 ZFEÚ, zatiaľ čo väčšina ostatných ustanovení podobného charakteru sa zmenila tak, že sa do nich v príslušnom rozsahu výslovne zahrnuli aj iné „orgány, úrady alebo agentúry Únie“, znamená, že ústavnú definíciu inštitúcií uvedenú v článku 13 ZEÚ možno len ťažko zrušiť.

103.

Po druhé tento názor nachádza ďalšiu podporu na systematickejšej úrovni: inštitúcie Únie sú ústavne odlišné od orgánov, úradov a agentúr Únie. Inštitúcie sa zriaďujú na základe samotných Zmlúv. Vykonávajú rozsiahle ústavné funkcie v oblastiach upravených právom EÚ, v ktorých má Únia svoju právomoc. Najdôležitejšie je, že ich zriadenie a funkcie zabezpečujú priamo samotné Zmluvy . Právny režim inštitúcií je teda samostatný a nevyžaduje si žiadne sekundárne právne predpisy. Je teda celkom logické, že na rozhodnutia o ich sídlach by sa uplatňoval osobitný ústavný postup, ktorý je upravený v článku 341 ZFEÚ. Kde inde by sa dalo očakávať, že nájdeme buď sídlo, alebo aspoň postup na určenie miesta sídla pre inštitúciu zriadenú Zmluvou, než v samotnej Zmluve? Rovnako vzhľadom na historicky vysokú citlivosť tejto záležitosti je pochopiteľné, že rozhodnutie musí byť prijaté na základe konsenzu členských štátov.

104.

Agentúry sa naopak bežne nezriaďujú na základe Zmlúv. Zriaďujú sa prostredníctvom sekundárnej legislatívy v rámci riadneho legislatívneho postupu pri vykonávaní danej politiky EÚ. Ich úloha je prevažne administratívna a jasne obmedzená na úzko vymedzený, špecializovaný predmet. Právny základ na zriadenie týchto agentúr tvoria príslušné hmotnoprávne ustanovenia Zmlúv týkajúce sa politík. ( 62 ) Na prísne ústavnoprávnej úrovni teda neexistuje žiadna podstatná, systémová potreba, prečo by sa postup výberu ich sídla mal zrazu určovať ustanoveniami Zmlúv.

108.

Z toho vyplýva, že rozhodnutia o sídle agentúr EÚ sa môžu vzhľadom na ich zmiešaný charakter bez problémov prijímať v Parlamente a Rade v rámci riadneho legislatívneho postupu, ktorý sa začne na základe návrhu Komisie.

3. Minulosť

109.

Pokiaľ ide o tvrdenia vznesené Radou v súvislosti s pôvodom článku 341 ZFEÚ, dosahom protokolu č. 6 a rozhodnutia z Edinburghu, ako aj minulej inštitucionálnej praxe, žiadne z týchto tvrdení sa nezdá byť dostatočne presvedčivé na to, aby zvrátilo výklad, ktorý už vyplýva zo znenia, ako aj z kontextu a systému uvedeného v článku 341 ZFEÚ.

110.

Pokiaľ ide o rozhodnutie z Edinburghu, v článku 2 uvedeného rozhodnutia sa stanovuje, že: „rozhodnutie o sídle ostatných orgánov a útvarov, ktoré boli vytvorené alebo ktoré budú vytvorené , sa prijíma na základe vzájomnej dohody medzi zástupcami vlád členských krajín na niektorom z nasledujúcich zasadnutí [Európskej rady] pri zohľadnení výhod, ktoré vyplývajú z vyššie uvedených ustanovení pre príslušné členské krajiny; členské krajiny, v ktorých nemá v súčasnosti sídlo žiadna inštitúcia spoločenstiev, budú uprednostnené“ ( 67 ). Z tohto vyhlásenia vyplýva, že predstavitelia vlád členských štátov si rozhodnutie o sídlach agentúr (ako „ostatných orgánov a útvarov“) želali vyhradiť pre seba v rovnakom rozsahu, v akom sú výslovne a jasne splnomocnení článkom 341 ZFEÚ, pokiaľ ide o sídla inštitúcií.

114.

Na základe článku 2 rozhodnutia z Edinburghu preto súhlasím s tým, že sa skutočne zdá, že hlavy štátov alebo predsedovia vlád pravdepodobne uvažovali o rozšírení pôsobnosti článku 341 ZFEÚ na agentúry. Mimochodom, v skutočnosti sa takisto zdá, že tým, že sa jeho autori snažili prijať rovnaký článok, priznali, že článok 341 ZFEÚ nezahŕňa agentúry (ak by zahŕňal, prečo by potom bolo potrebné vypracovať osobitný protokol na tento účel?).

115.

Nesúhlasím však, pokiaľ ide o právne následky, ktoré vyplývajú z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu. Podľa môjho názoru má toto osobitné ustanovenie povahu medzinárodnej dohody medzi členskými štátmi. Keďže toto rozhodnutie bolo prijaté mimo revíznych postupov stanovených v článku 48 ZEÚ, nemožno ho akceptovať ako platný spôsob zmeny článku 341 ZFEÚ. V rámci právneho poriadku EÚ nemá teda žiadne záväzné právne účinky (čo nebráni tomu, aby malo takéto účinky podľa medzinárodného práva).

119.

V každom prípade treba mať na pamäti, že autori rozhodnutia z Edinburghu nezačlenili jeho článok 2 do primárneho práva. Usmernenie výkladu tohto ustanovenia teda nemôže byť v žiadnom prípade v rozpore so znením, s kontextom, so systémom a s účelom článku 341 ZFEÚ.

120.

Po tretie Rada sa vo veľkej miere opierala o predchádzajúcu inštitucionálnu prax týkajúcu sa rozhodnutia o sídle agentúr, keď tvrdila, že takéto rozhodnutia sa často prijímali na základe rozhodnutia zástupcov členských štátov podľa článku 341 ZFEÚ. Stručne povedané, podľa názoru Rady skutočnosť, že v priebehu posledných desaťročí existovala určitá inštitucionálna prax, nielenže potvrdzuje, že článok 341 ZFEÚ zahŕňa agentúry, ale aj odôvodňuje túto prax v súčasnosti a zjavne ju robí trvalou do budúcnosti.

121.

S tým nesúhlasím. Na jednej strane jednoducho nemôžem prijať toto stanovisko len na čisto faktickej, empirickej úrovni. Vzhľadom na všetky informácie, na ktoré bol Súdny dvor upozornený v prejednávanej veci, sa zdá, že spôsoby, akými sa prijímali rozhodnutia o sídlach agentúr alebo orgánov EÚ, sa značne líšia.

125.

Je zrejmé, že spôsob, akým sa prijímajú rozhodnutia o sídlach agentúr, sa v posledných desaťročiach rôznil. Nedá sa jednoznačne určiť jeden typ inštitucionálnej praxe. V skutočnosti sa inštitucionálna prax od založenia prvých agentúr neustále vyvíja.

126.

Na druhej strane a v každom prípade, aj keby bolo možné v priebehu rokov určiť jednu koherentnú prax, quod non , otázkou je, aký trvalý normatívny význam má takéto zistenie pre prejednávanú vec?

127.

V tomto bode nemôžem s Radou súhlasiť. Pre mňa je v Únii založenej na zásadách právneho štátu rozhodujúci súčasný ústavný rámec, a nie postupy z minulosti. Podľa môjho názoru určite existuje povinnosť normotvorcu Únie udržiavať relevantné a primerane aktuálne právne predpisy, ktorými sa reaguje na sociálny a spoločenský vývoj. ( 85 ) Úplne iná vec je však v podstate navrhnúť, aby sa súčasná ústava vykladala (po novom) s cieľom prispôsobiť a predĺžiť niektoré postupy z minulosti bez ohľadu na zmenené ústavné prostredie. Jednoducho povedané, nie súčasná ústava sa musí zosúladiť s postupmi z minulosti, ale naopak: súčasné a budúce postupy sa musia zosúladiť s aktuálnym ústavným rámcom.

Podľa môjho názoru, ak prejednávaná vec niečo dokazuje, tak že tvrdenia týkajúce sa účinnosti a akékoľvek iné teleologické uvažovanie v práve vo všeobecnosti môžu byť problematické. Je to preto, lebo takéto uvažovanie v prejednávanej veci, ako aj vo všeobecnosti môže človeka priviesť kamkoľvek si on želá, aby ho priviedlo, a to na základe účelu, ktorý sa rozhodne nasledovať.

131.

Účel alebo pridaná hodnota článku 341 ZFEÚ v súčasnosti závisí jednoducho od záujmu, cieľa alebo hodnoty, ktorú sa rozhodneme pripísať uvedenému ustanoveniu. Článok 341 ZFEÚ sám osebe nemá žiadnu zjavnú účinnosť, ak je vykladaný samostatne. Spomenutý záujem alebo hodnota musia prísť odinakiaľ. V skutočnosti, ako ukazujú rôzne stanoviská účastníkov konania v prejednávanej veci, na základe konkrétnej zvolenej hodnoty môže výsledok viesť opačným smerom.

132.

Po prvé, ak by sa prikladal význam politickému rozmeru rozhodnutí o sídlach vo všeobecnosti, ako to zdôraznila Rada, a rovnako ak by sme mali veriť, že len členské štáty môžu prijať takéto rozhodnutie ( 86 ), potom by sa článok 341 ZFEÚ mohol skutočne vykladať v širšom zmysle. V tejto súvislosti by účelom, ktorý sa má vložiť do ustanovenia, bola v skutočnosti ochrana rozhodovacích právomocí členských štátov (účel č. 1).

133.

Po piate a napokon, účelom výkladu článku 341 ZFEÚ by (tiež) mohlo byť presadzovanie zásad Únie založenej na zásadách právneho štátu, kde „samotná existencia účinného súdneho preskúmavania na účely dodržania ustanovení práva Únie je totiž súčasťou existencie právneho štátu“ ( 87 ). Ak by to však bolo tak, ako to v podstate navrhla talianska vláda na pojednávaní, potom sa má článok 341 ZFEÚ vykladať čo najreštriktívnejším spôsobom z dôvodu následnej nemožnosti súdneho preskúmania, prinajmenšom pred Súdnym dvorom, čo vyplýva z jeho uplatniteľnosti (účel č. 5).

137.

Vo všeobecnosti, ale aj v konkrétnych situáciách, ako je táto situácia, nepovažujem za rozumné, aby si súd, vrátane Súdneho dvora, vybral jeden účel pred druhým. Namiesto toho by sme mali zostať v rámci pomerne jasného znenia a systému Zmlúv. Ak by sa však skutočne uprednostnil jeden účel pred ostatnými, potom by z pohľadu súdov EÚ týmto účelom logicky muselo byť potvrdenie integrity a fungovania systému EÚ ako takého.

138.

141.

Z vecného hľadiska, a pokiaľ ide o agentúru EMA, talianska vláda na pojednávaní uviedla, že rozhodnutie o sídle nebolo prijaté na základe vzájomnej dohody všetkých členských štátov. Talianska vláda opakovane zdôraznila, že s týmto rozhodnutím nikdy nesúhlasila.

142.

Práve v tomto štádiu je nesúlad medzi deklarovaným, systémovým cieľom presadzovaným Radou a realitou príliš veľký na to, aby mohol byť ignorovaný. Rada opakovane uvádza, že Súdny dvor by mal vykladať článok 341 ZFEÚ v širšom zmysle, aby zahŕňal aj agentúry v záujme zachovania osobitného politického charakteru rozhodovania, ktoré si vyžaduje jednomyseľnosť. Rada sama sa však potom, kedykoľvek mohla, odchýlila od toho istého postupu a zvolila namiesto toho hlasovanie jednoduchou väčšinou.

143.

Na základe všetkých týchto dôvodov sa domnievam, že článok 341 ZFEÚ neupravuje rozhodnutie o sídlach agentúr a iných orgánov alebo úradov Únie.

Vo veciach EMA talianska vláda tvrdí, že vzhľadom na obsah napadnutého rozhodnutia a okolnosti jeho prijatia bolo toto rozhodnutie prijaté Radou. Po prvé konkrétne podmienky, za ktorých bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, dokazujú, že išlo o rozhodnutie Rady, keďže bolo prijaté v priestoroch Rady a opieralo sa o jej inštitucionálne štruktúry, konkrétne o jej predsedníctvo, jej generálny sekretariát, jej právnu službu a výbor Coreper. Viaceré inštitúcie EÚ, najmä Európska rada a Komisia, sa okrem toho zúčastnili na procese výberu nového sídla agentúry EMA. Navyše toto rozhodnutie bolo v skutočnosti prijaté v súlade s pravidlom väčšiny. Tento prístup je typický pre rozhodovací proces Rady a jasne sa líši od medzivládnych rozhodnutí členských štátov konajúcich spoločne, keďže tieto rozhodnutia sa prijímajú jednomyseľne alebo na základe konsenzu („vzájomnej dohody“).

146.

Po druhé talianska vláda zastáva názor, že rozhodnutie o sídle agentúr EÚ nepochybne patrí do výlučnej právomoci Únie, ako to vyplýva najmä z návrhu Komisie, ktorým sa mení nariadenie č. 726/2004. Takúto právomoc nemožno vykonávať aktom členských štátov. Dospieť k záveru, že Súdny dvor nemá právomoc, by znamenalo vyňať rozhodnutia Rady z preskúmania súdmi EÚ zakaždým, keď členské štáty považujú záležitosti týkajúce sa postupov a právomocí EÚ v skutočnosti za „medzivládne“. Napadnuté rozhodnutie by sa preto malo považovať za rozhodnutie Rady.

147.

Rada tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je rozhodnutím, ktoré prijali zástupcovia členských štátov. Uvedené rozhodnutie bolo prijaté s cieľom zmeniť rozhodnutie z 29. októbra 1993 zástupcov členských štátov o výbere umiestnenia predchádzajúceho sídla agentúry EMA. Všeobecnejšie povedané, rozhodnutia o sídlach agentúr EÚ nepatria do právomoci Únie, a teda ani do riadneho legislatívneho postupu.

151.

Po prvé, ako bolo vysvetlené vyššie ( 90 ), obsah a okolnosti, ktoré sprevádzajú prijatie aktu, môžu poskytnúť usmernenie, aby sa zistilo, kto je formálnym autorom tohto aktu, ak tento autor nie je známy. V prejednávaných veciach je však zrejmé, že napadnuté rozhodnutia sú oficiálnymi rozhodnutiami členských štátov. Tvrdenie žalobkýň v oboch veciach je opäť normatívne: podľa ich názoru mala správne rozhodnúť Rada, nie členské štáty.

152.

Pokiaľ ide o skutkovú rovinu v prejednávaných veciach, vo veci ELA je napadnuté rozhodnutie formálnym rozhodnutím zástupcov členských štátov, ktoré bolo ako také uverejnené v úradnom vestníku. ( 91 ) Pripúšťam, že skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie bolo v skutočnosti uverejnené v sérii L úradného vestníka, prináša sama osebe problémy. ( 92 ) Súčasne však treba povedať, že tieto problémy nesúvisia s autenticitou. Úradný vestník, v ktorom sa jednoznačne uvádza „rozhodnutie členských štátov“ v hornej časti dokumentu, určite nie je len komplikovanou tlačovou správou zverejnenou niekde na internete, kde možno skutočne pochybovať o tom, na čo presne sa táto tlačová správa vzťahuje.

153.

Podobne nepovažujem za nijako rozhodujúci faktor, že dokument formálne podpísal predseda Rady. Z formálneho hľadiska by určite malo zmysel, aby takéto rozhodnutie podpísali všetci zástupcovia členských štátov Zdá sa však, že podpis napadnutého rozhodnutia predsedom Rady je v súlade s koordinačnou úlohou, ktorú mu zverili hlavy štátov alebo predsedovia vlád v pravidlách výberu. Okrem toho, ako Rada v podstate uviedla na pojednávaní, súhlasím s tým, že z praktického hľadiska má zmysel zveriť úlohu „notára“ pri takýchto typoch kolektívnych rozhodnutí tej krajine, ktorá v čase rozhodovania bola predsedajúcou krajinou Európskej únie.

157.

Okrem toho z ustálenej judikatúry skutočne vyplýva, že členské štáty sú oprávnené v oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Únie, zveriť inštitúciám úlohy mimo rámca Únie, ako je úloha koordinácie spoločného postupu členských štátov, za predpokladu, že tieto úlohy nezasahujú do pôsobnosti zverenej týmto inštitúciám Zmluvami. ( 96 )

158.

Po druhé, ako je vysvetlené vyššie, zriaďovanie agentúr patrí do právomoci Únie, o ktorej sa zvyčajne rozhoduje prostredníctvom riadneho legislatívneho postupu. To isté by malo platiť pre sídla agentúr ako súčasť „balíka opatrení súvisiacich so zriadením“ ( 97 ). Logicky by teda takéto rozhodnutia mali prijímať Parlament a Rada, nie členské štáty.

159.

Právomoc EÚ v tejto záležitosti sa však týka len záväzného výberu sídla agentúry z hľadiska práva EÚ. To isté sa sotva môže uplatniť na opatrenie, ktoré je zo svojej povahy podľa práva EÚ nezáväzným politickým vyhlásením toho, že bola zriadená nová agentúra EÚ, pričom je v tom vyhlásení uvedené aj to, kde by sa malo ideálne nachádzať jej sídlo.

163.

Domnievam sa preto, že nie je možné ex post facto (opätovne) pripísať napadnuté rozhodnutia Rade. Ide o kolektívne rozhodnutia zástupcov členských štátov, nad ktorými Súdny dvor nemá podľa článku 263 ZFEÚ žiadnu právomoc.

2. Právne účinky napadnutých rozhodnutí podľa práva EÚ

164.

Tento posledný záver je však nutné doplniť o dosť dôležité objasnenie, ktoré priamo vyplýva z pôsobnosti článku 341 ZFEÚ, ako je uvedené vyššie. Napadnuté rozhodnutia sú rozhodnutiami členských štátov . Nemožno ich však považovať za rozhodnutia prijaté podľa článku 341 ZFEÚ, lebo toto ustanovenie neoprávňuje členské štáty rozhodovať o sídlach agentúr. Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutia sú rozhodnutia členských štátov prijaté mimo rámca Zmlúv.

165.

168.

Rovnaká logika sa prirodzene vzťahuje aj na napadnuté rozhodnutia. Keďže tieto rozhodnutia nie sú stanovené v práve EÚ ani v ňom nie sú upravené, či už článkom 341 ZFEÚ, alebo akýmkoľvek iným ustanovením práva EÚ, nemajú teda podľa práva EÚ žiadne záväzné právne účinky. Zostávajú takpovediac ante portas právneho poriadku EÚ. To určite neznamená, že takéto rozhodnutie členských štátov nebude mať potenciálne záväzné právne účinky podľa medzinárodného práva. Členské štáty, ktoré toto rozhodnutie prijali, môžu byť teda navzájom viazané na základe medzinárodného práva, ale členské štáty, ktoré s týmto rozhodnutím nesúhlasili, a ani inštitúcie EÚ nie sú z hľadiska práva EÚ viazané napadnutými rozhodnutiami.

169.

Nepochybne nemožno poprieť, že napadnuté rozhodnutia majú určitý politický význam, keďže dávajú politický impulz pre ďalšie právne kroky v právnom poriadku EÚ. Predovšetkým by sa dalo očakávať, rebus sic stantibus , že stanovisko uvedené v týchto rozhodnutiach členských štátov bude v budúcnosti aj stanoviskom Rady. Samotná Rada však nebude právne viazaná týmito rozhodnutiami, keď sa bude následne zúčastňovať na riadnom legislatívnom postupe. V závislosti od vývoja situácie môže zmeniť názor. Niektoré prvky inštitucionálnej koncepcie novej agentúry môžu byť predmetom politického kompromisu dosiahnutého v rámci legislatívneho procesu.

170.

Napadnuté rozhodnutia môžu mať záväzné právne účinky v právnom poriadku EÚ len vtedy, ak sa tak či onak stanú súčasťou práva EÚ. Predovšetkým (nezáväzný) obsah takýchto rozhodnutí môže byť v konečnom dôsledku začlenený prostredníctvom legislatívneho postupu EÚ do (záväzných) aktov sekundárneho práva. Takéto opatrenie „začlenenia“ by však potom mohlo byť predmetom žaloby o zrušenie rozhodnutia, ak sú splnené podmienky podľa článku 263 ZFEÚ.

174.

Aj vonku je však samozrejme možné vydať nezáväzné vyhlásenia o tom, čo by sa v ideálnom prípade malo odohrávať vnútri. Koniec koncov, právny poriadok EÚ a judikatúra Súdneho dvora umožňujú rôznym aktérom vrátane inštitúcií EÚ prijímať rôzne nezáväzné opatrenia („soft law“) s cieľom nabádať a presviedčať, čo je právomoc, ktorá sa líši od právomoci prijímať záväzné akty. ( 108 ) Ak je to skutočne možné v prípade inštitúcií EÚ viazaných zásadou rozdelenia právomoci, musí to byť a fortiori uplatniteľné na zvrchované členské štáty, aj keď ide o záležitosti týkajúce sa práva EÚ.

175.

Skutočnosť, že rozhodnutie členských štátov nepatrí do právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ, však neznamená, že toto rozhodnutie vôbec nepodlieha preskúmaniu Súdneho dvora. Ak odhliadneme od situácií, keď sa akty členských štátov prijaté mimo rámca Zmlúv „stanú právom EÚ“, potom tieto akty skutočne aj naďalej podliehajú právu EÚ, ale môžu sa na ne vzťahovať rôzne formy konania, napríklad konania o porušení ( 109 ) alebo návrhy na začatie konania v prejudiciálnom konaní o výklade práva Spoločenstva. ( 110 )

176.

Keď to zhrniem, nepochybne nie je vylúčené, aby členské štáty vyjadrili svoje kolektívne stanovisko týkajúce sa vhodnosti novej agentúry EÚ, jej všeobecnej funkcie a celkových obmedzení jej funkcií vrátane požadovaného umiestnenia jej sídla, a to predtým, než sa na tento účel začne legislatívny postup v rámci Únie. Členské štáty, aj keď sa neskôr zjednotia v Rade, už môžu týmto spôsobom dávať najavo svoje politické preferencie. Rovnako by tak mohol konať aj Parlament. Zriadenie takejto agentúry vrátane záväzného výberu jej sídla je však záležitosťou práva EÚ a jej vlastných interných legislatívnych postupov, hlavne riadneho legislatívneho postupu. V určitom zmysle je to sotva prekvapujúce. Agentúra, ktorá sa má zriadiť, je napokon agentúrou Únie , nie členských štátov .

Vzhľadom na skutočnosti, že i) nemožno povedať, že by Rada bola úspešná vo veci samej; ii) ide o zložitý, vo svojej podstate inštitucionálny súdny spor, ktorý sa týka tak minulých vecí, ako aj objasňovania pravidiel do budúcnosti, a iii) Súdny dvor spojil niektoré veci a potom sa konalo spoločné pojednávanie vo všetkých piatich veciach, po ktorom by spätné určovanie presných nákladov na každú jednotlivú vec mohlo byť pomerne zložitým úkonom, považoval by som za spravodlivejšie výnimočne uplatniť článok 138 ods. 3 rokovacieho poriadku a uložiť (všetkým) účastníkom konania povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

180.

Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku vedľajší účastníci konania takisto znášajú svoje vlastné trovy konania.

VI. Návrh

181.

V spojených veciach C‑59/18, Taliansko/Rada a C‑182/18, Comune di Milano/Rada navrhujem, aby Súdny dvor:

182.

Vo veci C‑743/19 navrhujem, aby Súdny dvor:

–

rozhodol, že nemá právomoc rozhodovať o rozhodnutí prijatom vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2019/1199 z 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce,

–

uložil Európskemu parlamentu a Rade povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania,

( 5 ) Ú. v. ES L 214, 1993, s. 1 ; Mim. vyd. 13/012, s. 151.

( 6 ) Rozhodnutie prijaté spoločnou dohodou zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich na úrovni hláv štátov a predsedov vlád o umiestnení sídiel určitých orgánov a oddelení Európskych spoločenstiev a Europolu ( Ú. v. ES C 323, 1993, s. 1 ; Mim. vyd. 01/001, s. 229).

( 7 ) Ú. v. EÚ L 136, 2004, s. 1 ; Mim. vyd. 13/034, s. 229.

( 8 ) Dokument Rady XT 21045/17 – Postup vedúci k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

( 9 ) Dokument Rady 11450/12 – Schválene spoločného vyhlásenia a spoločného prístupu.

( 10 ) Pozri odsek 2 pravidiel výberu.

( 17 ) Danú vec pôvodne na Všeobecnom súde predložil Comune di Milano (vec T‑46/18). Všeobecný súd 8. marca 2018 rozhodol, že v súlade s tretím odsekom článku 54 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článkom 128 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu odmieta vykonávať právomoc v prospech Súdneho dvora, aby tak umožnil Súdnemu dvoru rozhodnúť o tejto žalobe vzhľadom na skutočnosť, že vo veci T‑46/18 bola vznesená otázka platnosti toho istého aktu ako vo veci C‑59/18.

( 18 ) Uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 2. júla 2018, Comune di Milano/Rada ( C‑182/18 R , neuverejnené, EU:C:2018:524 ).

( 19 ) COM(2018) 131 final.

( 20 ) Pozri oznámenie predsedu Rady, ktoré v prílohe obsahuje pravidlá výberu (dokument Rady 7491/19 – Postup výberu miesta sídla Európskeho orgánu práce).

( 21 ) Pozri poznámku pod čiarou 9.

( 22 ) V poznámke pod čiarou 2 dokumentu obsahujúceho pravidlá výberu boli „spoločná dohoda“ a „vzájomná dohoda“ vymedzené ako „rovnocenné pojmy vyžadujúce, aby sa všetci zástupcovia vlád mohli vyjadriť v prospech vybraného riešenia (bez zdržania)“.

( 29 ) Pozri napríklad rozsudky z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament ( 294/83 , EU:C:1986:166 , bod 23 ); z 28. marca 2017, Rosneft ( C‑72/15 , EU:C:2017:236 , bod 66 a citovaná judikatúra), a z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament ( C‑650/18 , EU:C:2021:426 , bod 34 ).

( 30 ) Pozri napríklad rozsudky z 26. marca 2019, Komisia/Taliansko ( C‑621/16 P , EU:C:2019:251 , bod 44 ); z 9. júla 2020, Česká republika/Komisia ( C‑575/18 P , EU:C:2020:530 , bod 46 a citovaná judikatúra), a z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament ( C‑650/18 , EU:C:2021:426 , bod 37 ).

( 31 ) Pozri napríklad prípady, v ktorých Súdny dvor zistil, že nemá právomoc, rozsudky z 28. apríla 1988, LAISA a CPC España SA/Rada ( 31/86 a 35/86 , neuverejnené, EU:C:1988:211 , body 17 a 18 ), pokiaľ ide o ustanovenia aktu o pristúpení, z 19. marca 1996, Komisia/Rada ( C‑25/94 , EU:C:1996:114 , body 24 až 28 ), pokiaľ ide o opatrenie prijaté pomocnými orgánmi inštitúcie EÚ, ako je Coreper, a zo 17. septembra 2014, Liivimaa Lihaveis ( C‑562/12 , EU:C:2014:2229 , body 51 ), pokiaľ ide o opatrenie prijaté zástupcami vnútroštátnych orgánov viacerých členských štátov konajúcich v rámci výboru stanoveného v nariadení Únie.

( 32 ) Pozri napríklad rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada ( 22/70 , EU:C:1971:32 , body 40 až 42 ); zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada, ( C‑114/12 , EU:C:2014:2151 , bod 39 ), a z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P , EU:C:2018:79 , bod 31 ).

( 33 ) Pozri napríklad rozsudok z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest ( C‑219/17 , EU:C:2018:1023 , body 42 až 50 ).

( 39 ) Pozri uznesenie Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov ( C‑684/20 P , neuverejnené, EU:C:2021:486 , bod 40 ).

( 40 ) V týchto rozhodnutiach sa stanovuje typ právomocí Súdneho dvora. Pozri napríklad analogicky, pokiaľ ide o dohody medzi členskými štátmi, odôvodnenie 16 a článok 37 ods. 3 Zmluvy, ktorou sa zriaďuje Európsky mechanizmus pre stabilitu, a rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle ( C‑370/12 , EU:C:2012:756 , body 170 až 176 ).

( 41 ) Pozri v danom zmysle aj uznesenie Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov ( C‑684/20 P , neuverejnené, EU:C:2021:486 , body 41 a 42 ).

( 42 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. júna 2010, Melki a Abdeli ( C‑188/10 a C‑189/10 , EU:C:2010:363 , body 45 až 47 a body 54 a 55), a z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest ( C‑219/17 , EU:C:2018:1023 , bod 46 ).

( 43 ) Rozsudok z 22. októbra 1987, Foto‑Frost ( 314/85 , EU:C:1987:452 , bod 15 ).

( 44 ) Parlament/Rada (bod 14). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 51 ) Ako nedávny príklad možno uviesť: v rozsudku z 5. decembra 2017MAS a MB ( C‑42/17 , EU:C:2017:936 , body 43 až 47 ) Súdny dvor dospel k tomuto záveru na základe skutočnosti, že „oblasť ochrany finančných záujmov Únie uložením trestnoprávnych sankcií patrí… do delenej právomoci medzi Úniou a členskými štátmi“ a že ako v rozsudku z 8. septembra 2015, Taricco a i. ( C‑105/14 , EU:C:2015:555 ) „v čase skutkových okolností vo veci samej nebol režim premlčania uplatniteľný na trestné činy týkajúce sa [DPH] predmetom harmonizácie zo strany zákonodarcu Únie“.

( 52 ) Pozri uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov ( C‑684/20 P , neuverejnené, EU:C:2021:486 ), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členských štátov ( C‑685/20 P , neuverejnené, EU:C:2021:485 ).

( 53 ) Pozri napríklad Parlament/Rada (bod 15).

( 54 ) Pozri článok 263 prvý odsek poslednú vetu, článok 265 druhý odsek a článok 267 ZFEÚ.

( 55 ) Pozri článok 123 ZFEÚ. Pozri aj, stále v súvislosti s ECB, článok 282 ods. 3 ZFEÚ.

( 56 ) Pozri článok 228 ZFEÚ. Pokiaľ ide o správu, pozri aj všeobecnejšie článok 298 ods. 1 ZFEÚ.

( 62 ) Pozri napríklad, pokiaľ ide o Európsku nadáciu pre zlepšovanie životných a pracovných podmienok (ďalej len „Eurofound“), nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/127 zo 16. januára 2019 o zriadení Európskej nadácie pre zlepšovanie životných a pracovných podmienok (Eurofound) a o zrušení nariadenia Rady (EHS) č. 1365/75 ( Ú. v. EÚ L 30, 2019, s. 74 ), spomínaný článok 153 ods. 2 ZFEÚ (doplnková právomoc Únie v oblasti pracovných podmienok), a pokiaľ ide o Agentúru Európskej únie pre bezpečnosť letectva (EASA), nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1139 zo 4. júla 2018 o spoločných pravidlách v oblasti civilného letectva, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre bezpečnosť letectva a ktorým sa menia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2111/2005, (ES) č. 1008/2008, (EÚ) č. 996/2010, (EÚ) č. 376/2014 a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/30/EÚ a 2014/53/EÚ a zrušujú nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 552/2004 a (ES) č. 216/2008 a nariadenie Rady (EHS) č. 3922/91 ( Ú. v. EÚ L 212, 2018, s. 1 ), prijaté na základe článku 100 ods. 2 ZFEÚ, ktorý sa týka námornej a vzdušnej dopravy.

( 63 ) Znova zdôrazňujem z koncepčného hľadiska , pokiaľ ide o povahu rozhodnutia, ktoré sa má urobiť, a schopnosť ho urobiť. Určite súhlasím s tým, že pokiaľ ide o konkrétne rozhodnutie a jeho výsledok, politické rozhodnutie Parlamentu, ako aj akejkoľvek inej inštitúcie alebo aktéra v tejto veci sa môže potenciálne líšiť od rozhodnutia členských štátov. Schopnosť rozhodnúť sa inak však určite nemožno stotožňovať s neschopnosťou urobiť politické rozhodnutie.

( 70 ) Po prvom odmietnutí Lisabonskej zmluvy írskym ľudom prijali hlavy štátov alebo predsedovia vlád 27 členských štátov Európskej únie na zasadnutí Európskej rady v júni 2009 rozhodnutie o obavách írskeho ľudu týkajúcich sa Lisabonskej zmluvy. Zámerom tohto rozhodnutia bolo prijatie protokolu v čase ďalšej zmluvy o pristúpení. Tak bol pri príležitosti pristúpenia Chorvátska prijatý Protokol o obavách írskeho ľudu týkajúcich sa Lisabonskej zmluvy, ktorý je pripojený k Zmluvám ( Ú. v. EÚ L 60, 2013, s. 131 ).

( 71 ) Podľa Lisabonskej zmluvy so zriadením Európskej rady ako inštitúcie EÚ budú rozhodnutia hláv štátov alebo predsedov vlád pravdepodobne postupne nahradené (preskúmateľnými) rozhodnutiami Európskej rady. V dôsledku toho by v konečnom dôsledku už nemalo dochádzať k situáciám, ktoré by prípadne mohli viesť k právnemu vákuu v práve EÚ z dôvodu „nezačlenených“ rozhodnutí hláv štátov alebo predsedov vlád.

( 72 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann ( C‑135/08 , EU:C:2010:104 , bod 40 ), ktorý sa týkal časti rozhodnutia z Edinburghu súvisiacej s Dánskom, ako aj výkladového vyhlásenia pripojeného k Zmluvám.

( 73 ) Pozri poznámku pod čiarou 5.

( 74 ) Jednomyseľné rozhodnutie prijaté predstaviteľmi členských štátov zasadajúcich na najvyššej štátnej a vládnej úrovni z 13. decembra 2003 o rozmiestnení sídel určitých úradov a agentúr Európskej únie ( Ú. v. EÚ L 29, 2004, s. 15 ), pokiaľ ide o Agentúru Európskej únie pre odbornú prípravu v oblasti presadzovania práva (CEPOL), Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA), Agentúru Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (Eurojust), Európsku námornú a bezpečnostnú agentúru (EMSA), EASA, Železničnú agentúru Európskej únie (ERA), Agentúru Európskej únie pre kybernetickú bezpečnosť (ENISA), Európske centrum pre prevenciu a kontrolu chorôb (ECDC) a Európsku chemickú agentúru (ECHA).

( 79 ) Pozri nariadenie Rady (EHS) č. 1365/75 z 26. mája 1975 o zriadení Európskej nadácie pre zlepšovanie životných a pracovných podmienok ( Ú. v. ES L 139, 1975, s. 1 ). V článku 4 ods. 2 sa uvádza, že „nadácia má sídlo v Írsku“. V nariadení 2019/127 sa v článku 21 ods. 3 stanovuje, že nadácia „Eurofound má svoje sídlo v Dubline [Írsko]“.

( 80 ) Pozri rozhodnutie Rady 2005/358/ES z 26. apríla 2005 o určení sídla Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie ( Ú. v. EÚ L 114, 2005, s. 13 ). Toto rozhodnutie bolo prijaté „so zreteľom na“ článok 15 piaty odsek nariadenia Rady (ES) č. 2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie ( Ú. v. EÚ L 349, 2004, s. 1 ). V uvedenom rozhodnutí sa článok 341 ZFEÚ nespomína.

( 81 ) Článok 18 ods. 4 nariadenia Rady (ES) č. 768/2005 z 26. apríla 2005 o zriadení Agentúry pre kontrolu rybného hospodárstva Spoločenstva a o zmene a doplnení nariadenia (EHS) č. 2847/93, ktorým sa zriaďuje kontrolný systém spoločnej politiky rybolovu ( Ú. v. EÚ L 128, 2005, s. 1 ).

( 82 ) Pozri napríklad článok 7 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre bankovníctvo) a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/78/ES ( Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 12 ), V súvislosti s bankovou úniou pozri aj sídlo Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií [článok 48 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 806/2014 z 15. júla 2014, ktorým sa stanovujú jednotné pravidlá a jednotný postup riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií a jednotného fondu na riešenie krízových situácií a ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1093/2010 ( Ú. v. EÚ L 225, 2014, s. 1 )].

( 88 ) Mimochodom, stále sa zdá, že Európska rada nemá žiadne formálne sídlo, a to aj napriek tomu, že sa Európska rada Lisabonskou zmluvou transformovala z medzivládnej praxe na inštitúciu EÚ.

( 89 ) Či by na tento účel postačoval článok 341 ZFEÚ, alebo či by sa malo odvolávať na článok 48 ZEÚ, ako tvrdí Rada, nie je na účely prejednávaných vecí potrebné určovať.

( 90 ) Body 72 až 81 vyššie.

( 91 ) Pozri body 38 a 40 vyššie.

( 92 ) Týka sa skôr povahy dokumentu a jeho záväznosti, nie nevyhnutne autorstva. Aj v súvislosti s prvým prípadom však Súdny dvor opakovane uviedol, že uverejnenie v úradnom vestníku nie je relevantné. Pozri napríklad v tomto zmysle rozsudky zo 6. októbra 1987, Demouche a i. ( 152/83 , EU:C:1987:421 , bod 19 ), a z 15. júna 2017, Lietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras ( C‑587/15 , EU:C:2017:463 , bod 38 ).

( 93 ) Bod 19 vyššie.

( 100 ) Bod 6 Spoločného prístupu pripojeného k Spoločnému vyhláseniu k umiestňovaniu sídel decentralizovaných agentúr (pozri poznámku pod čiarou 9). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 101 ) Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky [COM(2017) 735 final], ktorý predložila Komisia. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 102 ) Bod 32 vyššie.

( 103 ) Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o vykonávaní spoločného vyhlásenia a uplatňovaní spoločného prístupu k umiestňovaniu sídel decentralizovaných agentúr [COM(2019) 187 final].

( 104 ) Ako to nepriamo dokazujú aj vyjadrenia prakticky všetkých účastníkov v prejednávaných veciach: hoci mali veľmi rozdielne názory na právne otázky vznesené v prejednávaných veciach, niekedy dokonca diametrálne odlišné názory, všetci účastníci (z inštitúcií) sa zhodli na tom, že je nevyhnutné, aby Súdny dvor objasnil pravidlá do budúcnosti.

( 105 ) Uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov ( C‑684/20 P , neuverejnené, EU:C:2021:486 , bod 44 ), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členských štátov ( C‑685/20 P , EU:C:2021:485 , bod 50 ).