C-496/18

62018CC0496

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 21. novembra 2019 ( 1 )

Spojené veci C‑496/18 a C‑497/18

HUNGEOD Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út‑ és Vasúttervezési Kft.,

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné obstarávanie – Úpravy verejných zákaziek – Smernice o opravných prostriedkoch – Preskúmanie údajného porušenia pravidiel verejného obstarávania začaté ex offo verejným orgánom – Lehoty na začatie preskúmania – Uplynutie lehôt podľa vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá bola v platnosti v čase údajného porušenia – Preskúmanie ex offo začaté podľa novej právnej úpravy – Uloženie pokút verejnému obstarávateľovi a uchádzačom – Zásada právnej istoty a zákazu retroaktivity – Článok 83 smernice 2014/24/EÚ a článok 99 smernice 2014/25/EÚ – Ochrana finančných záujmov Únie“

I. Úvod

1.

Budapesti Közlekedési Zrt. (ďalej len „verejný obstarávateľ“) uzavrel dve verejné zákazky v súvislosti s výstavbou linky 4 budapeštianskeho metra v rokoch 2006 a 2009. V roku 2017 Közbeszerzési Hatóság Elnöke (predseda Úradu pre verejné obstarávanie, ďalej len „predseda ÚVO“) začal v súlade s vnútroštátnym právnym predpisom prijatým v roku 2015 ex offo preskúmanie úprav týchto zákaziek v rokoch 2009 a 2010. Közbeszerzési Döntőbizottság (Rozhodcovská komisia pre verejné obstarávanie, ďalej len „rozhodcovská komisia“) na základe tohto preskúmania uložila pokuty verejnému obstarávateľovi a uchádzačom.

2.

Kľúčovú otázku, na ktorú treba odpovedať v týchto veciach, možno zhrnúť takto: je podľa práva EÚ možné, aby verejné orgány začali ex offo preskúmanie úprav verejných zákaziek po uplynutí lehôt, ktoré na tento účel stanovujú vnútroštátne právne predpisy platné v čase úprav, keď také preskúmanie vedie po viacerých rokoch od uskutočnenia úprav k uloženiu sankcií obom zmluvným stranám?

4.

Článok 1 smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác ( 2 ) a článok 1 smernice Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992, ktorou sa koordinujú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia o uplatňovaní právnych predpisov spoločenstva, o postupoch verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore, ( 3 ) obe zmenené smernicou 2007/66 ( 4 ) v rámci svojej pôsobnosti stanovujú:

„1. …

… členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa rozhodnutia prijaté verejnými [obstarávateľmi/obstarávateľmi] mohli účinne a predovšetkým čo najskôr preskúmať v súlade s podmienkami ustanovenými v článkoch 2 až 2f tejto smernice z dôvodu, že tieto rozhodnutia porušili právo [Únie] v oblasti verejného obstarávania alebo vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa toto právo transponuje.

…

3. Členské štáty zabezpečia, aby si postupy preskúmania mohla na základe podrobných pravidiel, ktoré môžu stanoviť členské štáty, uplatniť každá osoba, ktorá má alebo mala záujem o získanie určitej zákazky a ktorá bola poškodená alebo existuje riziko poškodenia údajným porušením.

2. Smernice 2014/24 a 2014/25

7.

Odôvodnenie

122 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES ( 5 ) a odôvodnenie 128 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES ( 6 ) stanovujú, že tieto smernice „by nemal[i] mať vplyv“ na postupy preskúmania upravené v smerniciach 89/665 a 92/13. „Občania, dotknuté zúčastnené subjekty, bez ohľadu na to, či sú organizované, a iné osoby alebo orgány, ktoré nemajú prístup k postupom preskúmania podľa [jednej z týchto smerníc], však napriek tomu majú ako daňoví poplatníci oprávnený záujem o riadne postupy obstarávania. Mali by mať preto možnosť upozorniť na možné porušenie [týchto smerníc] príslušný orgán alebo štruktúru, a to iným spôsobom než prostredníctvom systému preskúmania podľa [týchto smerníc], a bez toho, aby na tomto základe museli predstúpiť pred súdny orgán. Aby sa nemuseli vytvárať duplicitné orgány alebo štruktúry, členské štáty by mali mať možnosť ustanoviť možnosť obrátiť sa na orgány alebo štruktúry vykonávajúce všeobecné monitorovanie, sektorové orgány dohľadu, miestne orgány dohľadu, orgány zaoberajúce sa hospodárskou súťažou, ombudsmana alebo vnútroštátne kontrolné orgány“.

8.

Článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25, ktoré sú nazvané „Presadzovanie“ a patria do hlavy IV „Správa“, stanovujú:

„…

9.

§ 303 ods. 1 közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (zákon č. CXXIX z roku 2003 o verejnom obstarávaní; ďalej len „zákon z roku 2003 o verejnom obstarávaní“) znie takto:

„Zmluvné strany sú oprávnené pozmeniť časť zmluvy uzatvorenej na základe podmienok stanovených v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania alebo v relevantnej špecifikácii, len ak zmluva v dôsledku udalostí, ktoré nastali po jej uzatvorení, a z dôvodov, ktoré sa v čase uzavretia zmluvy nedali predvídať, porušuje podstatné a legitímne očakávania jednej zo zmluvných strán.“

10.

§ 306/A znie takto:

„1. Zmluva patriaca do pôsobnosti tohto zákona je neplatná, pokiaľ

§ 327 stanovuje:

„1. Nasledujúce orgány alebo osoby sú oprávnené podať ex offo návrh na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou], ak sa pri výkone svojich právomocí dozvedia o konaní alebo opomenutí, ktoré je v rozpore s týmto zákonom:

a)

predseda rady pre verejné obstarávanie;

…

2. Konanie ex offo pred [rozhodcovskou komisiou]:

…

c)

v prípade uvedenom v § 307 ods. 3“

14.

Podľa § 379 ods. 2:

„Rada pre verejné obstarávanie…

[predseda ÚVO];

…

2. Jeden z orgánov uvedených v odseku 1 môže ex offo podať návrh na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou] v lehote 60 dní odo dňa, keď sa orgán dozvedel o porušení, ale

a)

najneskôr v lehote troch rokov od porušenia;

b)

„[Predseda ÚVO] podnikne ex offo kroky na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou]

…

c)

ak je vzhľadom na výsledok správneho dohľadu uskutočneného Úradom pre verejné obstarávanie v súlade s § 187 ods. 2 písm. j) alebo aj bez uskutočnenia správneho dohľadu pravdepodobné, že k zmene alebo naplneniu zmluvy došlo v rozpore s týmto zákonom, najmä ak došlo k takému porušeniu, aké je uvedené v § 142 ods. 2…

…“

17.

18.

§ 197 ods. 1 stanovuje:

„Ustanovenia tohto zákona sa uplatnia na zmluvy uzatvorené na základe postupov udeľovania [koncesií] alebo postupov verejného obstarávania, ktoré sa začali po jeho nadobudnutí účinnosti, na výberové konania, ktoré sa začali po tomto dátume, ako aj na s nimi súvisiace postupy preskúmania, ktoré úrad navrhol, začal alebo inicioval ex offo , vrátane postupov urovnávania sporov pred podaním žaloby. § 139, § 141, § 142, § 153 ods. 1 písm. c) a § 175 sa uplatnia na možnosť úprav zmlúv uzatvorených na základe postupov verejného obstarávania, ktoré sa začali pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, bez uskutočnenia nového postupu verejného obstarávania a na dohľad nad úpravami a plnením zmlúv. Okrem toho ustanovenia kapitoly XXI sa navyše uplatnia na postupy preskúmania týkajúce sa týchto zmlúv.“

3. Vyhláška č. 4/2011

19.

§ 80 ods. 3 vyhlášky 2007 – 2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (vyhláška č. 4/2011 z 28. januára 2011 o využívaní pomoci z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Európskeho sociálneho fondu a Kohézneho fondu v programovom období 2007 – 2013) stanovuje:

21.

Zákazka bola udelená konzorciu poskytovateľov služieb, ktoré tvorili spoločnosti Sol‑Data SA (ktorej názov sa neskôr zmenil na SIXENSE Soldata) a HUNGEOD Kft. Dňa 1. marca 2006 verejný obstarávateľ uzavrel verejnú zákazku s členmi konzorcia Sol‑Data – Hungeod Konzorcium.

22.

Dňa 5. októbra 2009 strany pozmenili zmluvu, pričom sa odvolávali na nepredvídateľné okolnosti. Dňa 18. novembra 2009 bolo v Közbeszerzési Értesítő (Vestník verejného obstarávania) uverejnené oznámenie o úprave zákazky.

23.

Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Generálne riaditeľstvo pre kontrolu európskej pomoci) podal ex offo návrh na začatie postupu preskúmania úpravy zmluvy so spoločnosťami Sol‑Data SA a HUNGEOD Kft. Dňa 9. novembra 2010 však rozhodcovská komisia zamietla návrh na preskúmanie ako oneskorený.

Rozhodcovská komisia vo svojom rozhodnutí ešte pred rozhodnutím vo veci samej zamietla procesnú námietku týkajúcu sa otázky, či predseda ÚVO začal konanie včas. Podľa názoru rozhodcovskej komisie sa síce zákon z roku 2003 o verejnom obstarávaní uplatní na vec samú, na procesnú stránku veci sa však uplatní zákon z roku 2015 o verejnom obstarávaní. § 197 ods. 1 druhá veta zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní ako prechodné ustanovenie stanovuje, že okrem iného je potrebné uplatniť zákon z roku 2015 o verejnom obstarávaní na dohľad nad úpravami zmlúv uzatvorených na základe postupov verejného obstarávania, ktoré sa začali pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, a uplatniť kapitolu tohto zákona týkajúcu sa pravidiel platných pre postupy preskúmania na postupy preskúmania súvisiace s dohľadom nad takými úpravami. Rozhodcovská komisia v dôsledku toho neusúdila, že žalobcovia nie sú oprávnení dovolávať sa zásady zákazu retroaktivity a právnej istoty. Predseda ÚVO preto správne podal návrh na preskúmanie v lehote uvedenej v § 152 ods. 2 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní.

27.

Rozhodcovská komisia ďalej konštatovala, že významná časť dotknutého projektu a upravenej zákazky, ktorá podlieha preskúmaniu, sa uskutočnila s podporou finančných prostriedkov EÚ, a teda patrí do pôsobnosti vyhlášky č. 4/2001. Rozhodcovská komisia rozhodla, že na úpravu dotknutej zákazky treba uplatniť § 80 ods. 3 tejto vyhlášky. Lehota, v ktorej môže orgán začať konanie ex offo , teda uplynie 31. decembra 2020. Z toho vyplýva, že predseda ÚVO túto lehotu dodržal, keď 29. mája 2017 začal konanie ex offo .

Majú sa článok 41 ods. 1 a článok 47 Charty základných práv Európskej únie, odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 [smernice 2007/66], článok 1 ods. 1 a 3 [smernice 92/13] a v tejto súvislosti zásada právnej istoty ako všeobecná zásada práva Únie a požiadavka účinnosti a rýchlosti opravných prostriedkov vo veciach verejného obstarávania proti rozhodnutiam verejných obstarávateľov vykladať v tom zmysle, že bránia právnemu predpisu členského štátu, ktorý vo vzťahu k verejným zákazkám, ktoré sa uzatvorili pred nadobudnutím jeho účinnosti, po uplynutí prekluzívnych lehôt na podanie návrhu na preskúmanie stanovených v skoršej právnej úprave členského štátu na účely preskúmania porušení v oblasti verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti uvedeného právneho predpisu, vo všeobecnosti oprávňuje príslušný orgán (dohľadu), ktorý je zriadený týmto právnym predpisom, začať v lehote stanovenej v uvedenom právnom predpise konanie na účely preskúmania konkrétneho porušenia v oblasti verejného obstarávania a rozhodnúť vo veci samej, a v dôsledku toho vyhlásiť, že došlo k porušeniu, uložiť sankciu v oblasti verejného obstarávania a uplatniť dôsledky neplatnosti zmluvy?

2.

Možno právne predpisy a zásady uvedené v prvej prejudiciálnej otázke – okrem účinného uplatňovania práva (subjektívneho a osobného) na preskúmanie zo strany dotknutých osôb zúčastnených na verejnom obstarávaní – uplatniť na právo začať a viesť postup preskúmavania zo strany orgánov (dohľadu) vytvorených právnym poriadkom členského štátu, ktoré majú právomoc odhaľovať a preskúmavať ex offo porušenie vo veciach verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu?

Majú sa článok 41 ods. 1 a článok 47 Charty základných práv Európskej únie, odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 [smernice 2007/66], článok 1 ods. 1 a 3 [smernice 92/13] a v tejto súvislosti zásada právnej istoty ako všeobecná zásada práva Únie, požiadavka účinnosti a rýchlosti opravných prostriedkov proti rozhodnutiam verejných obstarávateľov a zásada proporcionality vykladať v tom zmysle, že – aj keď vzhľadom na tieto zásady možno právomoc uvedenú v prvej až štvrtej prejudiciálnej otázke udeliť orgánom (dohľadu), ktoré sú podľa právneho poriadku členského štátu oprávnené odhaľovať a preskúmavať ex offo porušenie vo veciach verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu – vnútroštátny súd môže posúdiť primeranosť lehoty, ktorá uplynula medzi spáchaním porušenia, uplynutím prekluzívnej lehoty na podanie návrhu na preskúmanie uvedenej vyššie a začatím konania vo veci preskúmania porušenia, a vyvodiť z toho právne dôsledky neplatnosti sporného rozhodnutia alebo iné dôsledky stanovené právom členského štátu?“

B.

Vec C‑497/18

30.

Dňa 3. júla 2009 verejný obstarávateľ uverejnil v Úradnom vestníku Európskej únie výzvu na predkladanie ponúk na účely „poskytovania odborných služieb v súvislosti s riadením projektu DBR počas prvej fázy výstavby linky 4 metra“. Odhadovaná hodnota zákazky (90000000 HUF počas troch rokov) prekračovala prahové hodnoty Spoločenstva (EÚ). Projekt získal financovanie EÚ (v rámci Operačného programu Doprava).

31.

34.

Rozhodcovská komisia ešte pred rozhodnutím vo veci samej zamietla procesnú námietku týkajúcu sa otázky, či predseda ÚVO podal návrh na začatie postupu preskúmania v požadovanej lehote. Rozhodcovská komisia usúdila, že ustanovenia zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní týkajúce sa lehôt sa uplatnia na úpravu zmluvy de facto , ku ktorej došlo pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, v dôsledku čoho sa zmluvné strany nemôžu dovolávať zásady zákazu retroaktivity a právnej istoty.

35.

Verejný obstarávateľ napadol rozhodnutie rozhodcovskej komisie na vnútroštátnom súde Fővárosi Törvényszék (Vrchný súd Budapešť). Uvedený súd sa rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1.

3.

Vyplýva z článku 83 ods. 1 a 2 [smernice 2014/24] skutočnosť, že prijatím nového zákona môžu právne predpisy členského štátu – na ochranu finančných záujmov Únie v oblasti verejného obstarávania – vo všeobecnosti povoliť orgánom (dohľadu), ktoré sú podľa právneho poriadku členského štátu oprávnené odhaľovať a preskúmavať ex offo porušenia v oblasti verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu, preskúmavať porušenia vo veciach verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti uvedeného zákona, a začať a viesť postup napriek tomu, že už uplynuli prekluzívne lehoty v súlade so skoršou právnou úpravou?

4.

Je pri posudzovaní zlučiteľnosti preskúmavacej právomoci zverenej orgánom (dohľadu) uvedenej v prvej a v tretej prejudiciálnej otázke s právom Únie – s prihliadnutím na právne predpisy a zásady uvedené v prvej prejudiciálnej otázke – relevantné, aké boli právne, regulačné, technické alebo organizačné medzery alebo iné prekážky, pre ktoré sa nepreskúmalo porušenie v oblasti verejného obstarávania v čase, keď k nemu došlo?

5.

38.

Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Začnem niekoľkými úvodnými poznámkami, ktoré sa týkajú osobitostí maďarského systému preskúmavania verejných zákaziek verejnými orgánmi ex offo . Na úvod tiež bude potrebné určiť, ktoré ustanovenia práva EÚ sa uplatnia v prejednávanej veci, a preformulovať otázky položené vnútroštátnym súdom (A). Ďalej sa budem zaoberať otázkou 2 v súvislosti s pôsobnosťou smerníc 89/665 a 92/13 (ďalej len „smernice o opravných prostriedkoch“) zmenených smernicou 2007/66, ako aj smerníc 2014/24 a 2014/25: patrí preskúmanie verejných zákaziek ex offo na návrh verejných orgánov do pôsobnosti týchto smerníc (B)? Následne prejdem na otázky 1, 3 a 4, ktoré budem posudzovať spoločne, lebo sa všetky zaoberajú v podstate tou istou problematikou: bráni právo EÚ, a najmä zásada právnej istoty podaniu návrhov na také preskúmanie ex offo po uplynutí lehôt na preskúmanie, ktoré stanovuje vnútroštátna právna úprava platná v čase údajných protizákonných úprav zmlúv (C)? Nakoniec sa budem zaoberať otázkou 5, ktorá sa týka právomocí vnútroštátnych súdov, pokiaľ ide o skúmanie možných porušení na návrh podaný ex offo vnútroštátnymi verejnými orgánmi (D).

A.

Predbežné úvahy

1. Maďarský systém preskúmania v oblasti verejného obstarávania a v prejednávaných veciach

39.

Predseda ÚVO je jedným z týchto verejných orgánov. Je oprávnený začať konanie ex offo podľa § 153 ods. 1 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní. Po podaní návrhu na také preskúmanie ex offo je následne na rozhodcovskej komisii, aby uskutočnila preskúmanie z hľadiska prípustnosti i veci samej. V prípade zistenia porušenia pravidiel verejného obstarávania môže rozhodcovská komisia uložiť pokutu osobám zodpovedným za porušenie. Uloženie pokuty sa zdá byť povinné, keď sa zistí porušenie pri preskúmaní ex offo na návrh predsedu ÚVO v súlade s § 153 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní. Okrem toho bolo na pojednávaní vysvetlené, že konštatovanie porušenia môže viesť aj k zrušeniu zmluvy, ale až na základe rozhodnutia zákonom zriadeného súdu.

43.

V prejednávaných veciach predseda ÚVO podal ex offo návrh na preskúmanie úprav dvoch dotknutých verejných zákaziek. K úpravám došlo v rokoch 2009 a 2010. V čase úprav bol platným vnútroštátnym právnym predpisom zákon z roku 2003 o verejnom obstarávaní. Prechodné ustanovenia zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní (§ 197) sa však vykladajú v tom zmysle, že procesné ustanovenia uvedeného zákona sa uplatnia na úpravy verejných zákaziek, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti zákona.

44.

V súlade s týmito úvahami predseda ÚVO podal na rozhodcovskú komisiu ex offo návrhy na preskúmanie v roku 2017, t. j. 7, resp. 8 rokov po tom, čo došlo k údajným porušeniam. V tom čase už uplynuli lehoty na preskúmanie stanovené zákonom z roku 2003 o verejnom obstarávaní. Predseda ÚVO odôvodnil toto zjavne oneskorené preskúmanie tým, že o dotknutých porušeniach sa dozvedel až v roku 2017. Rozhodcovská komisia následne skúmala, či boli návrhy na preskúmanie podané včas z hľadiska zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní, a dospela k názoru, že boli. V oboch prípadoch rozhodcovská komisia nakoniec uložila sporné pokuty verejnému obstarávateľovi i uchádzačom. Zmluvy ani ich údajne protizákonné úpravy však neboli vyhlásené za neplatné.

2. Relevantné ustanovenia práva EÚ a preformulovanie otázok

48.

V každej zo spojených vecí vnútroštátny súd položil päť takmer totožných otázok. ( 10 ) Žiaľ, znenie týchto otázok nie je veľmi jasné. Ich obsah sa zároveň do určitej miery prekrýva. Je teda potrebné preformulovať ich, aby Súdny dvor mohol vnútroštátnemu súdu poskytnúť užitočnú odpoveď vzhľadom na skutkové a právne okolnosti prejednávaných vecí.

49.

Skôr než to urobím, musím uviesť poznámku k relevantným ustanoveniam práva EÚ. Vnútroštátny súd vo svojich otázkach cituje niekoľko ustanovení Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a viacerých smerníc o verejnom obstarávaní spolu s niekoľkými všeobecnými zásadami práva EÚ. Iba niektoré z nich sa však javia byť v plnej miere relevantné pre tieto spojené veci. Naopak, iné ustanovenia práva EÚ, ktoré nie sú uvedené, môžu byť v skutočnosti relevantné.

50.

Aby som sa vrátil ku konkrétnym otázkam položeným vnútroštátnym súdom, podľa môjho názoru je možné preskupiť ich nasledujúcim spôsobom.

54.

Otázkou 2 sa vnútroštátny súd v podstate usiluje určiť, či právo EÚ – najmä smernice o opravných prostriedkoch zmenené predovšetkým smernicou 2007/66, ako aj smernice 2014/24 a 2014/25 – upravuje alebo nejakým spôsobom obmedzuje možnosť verejných orgánov uskutočniť preskúmanie vo verejnom záujme. Konkrétne túto otázku chápem v tom zmysle, že Súdny dvor má určiť, či také preskúmanie, o aké ide v sporoch vo veci samej, patrí do pôsobnosti niektorej z týchto smerníc.

55.

Otázkou 1 sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či právo EÚ, najmä všeobecná zásada právnej istoty, umožňuje verejným orgánom podať návrh na preskúmanie úprav verejných zákaziek – a prípadne uložiť sankcie – napriek tomu, že už uplynuli lehoty na také preskúmanie stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi platnými v čase úprav. Otázky 3 a 4 sa týkajú možného vplyvu potreby chrániť finančné záujmy Únie na odpoveď na otázku 1. Otázky 1, 3 a 4 preto preskúmam spoločne.

56.

Podľa predsedu ÚVO sa smernice o opravných prostriedkoch nevzťahujú na preskúmanie navrhnuté vo verejnom záujme verejnými orgánmi. Iba členským štátom prislúcha prijať predpisy v tomto smere. Z toho vyplýva, že prejednávané veci nepatria do pôsobnosti práva EÚ.

59.

Maďarská vláda sa rovnako domnieva, že vnútroštátnymi ustanoveniami týkajúcimi sa lehôt na podanie návrhov ex offo na preskúmanie vo verejnom záujme neboli prebraté smernice o opravných prostriedkoch a ani nepatria do ich pôsobnosti. S odvolaním sa na článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25 vysvetľuje, že výsady orgánov dohľadu sa svojou povahou zásadne líšia od preskúmania, ktoré môžu navrhnúť hospodárske subjekty, ktoré majú záujem na získaní zákazky.

60.

Podľa názoru Komisie, pokiaľ neexistujú ustanovenia v tomto smere, smernice o opravných prostriedkoch členským štátom neukladajú povinnosť upraviť preskúmanie rozhodnutí verejných obstarávateľov ex offo ani im nebránia v upravení takého preskúmania. Rovnako článok 83 smernice 2014/24 ani článok 99 smernice 2014/25 členským štátom neukladá povinnosť upraviť preskúmanie ex offo vo verejnom záujme. Členské štáty však musia dodržiavať všeobecné zásady práva EÚ vrátane zásady právnej istoty.

61.

Tento výklad je ďalej podporený kontextom a účelom článku 1 ods. 3 smerníc o opravných prostriedkoch v znení smernice 2007/66. Po prvé, pokiaľ ide o celkový kontext článku 1 ods. 3, normotvorca EÚ zaviedol mechanizmy určené na posilnenie rámca na preskúmanie na návrh podnikov . ( 16 ) Po druhé, pokiaľ ide o systém a účel smerníc o opravných prostriedkoch, z ustálenej judikatúry vyplýva, že sú určené na ochranu uchádzačov pred svojvôľou verejného obstarávateľa a na zabezpečenie účinného uplatnenia pravidiel EÚ v oblasti verejného obstarávania najmä v štádiu, v ktorom možno porušenia ešte napraviť. ( 17 ) Z toho vyplýva, že dodržiavanie zákonnosti je síce určite tiež kľúčovým cieľom smerníc o opravných prostriedkoch, tieto smernice však na dosiahnutie uvedeného cieľa jednoznačne stanovujú taký typ preskúmania, ktorý navrhujú hospodárske subjekty , ako ďalej naznačuje odôvodnenie 27 smernice 2007/66. ( 18 )

65.

Skutočnosť, že smernica 2007/66 zavádza aj tzv. „opravný mechanizmus“, ( 19 ) na tomto závere nič nemení. V rámci tohto mechanizmu môže Komisia žiadať o nápravu závažných porušení práva EÚ, ku ktorým došlo počas postupu zadávania zákazky. Dalo by sa síce konštatovať, že tento mechanizmus sa týka verejného presadzovania pravidiel verejného obstarávania, nedá sa však z toho vyvodiť, že smernice o opravných prostriedkoch v znení smernice 2007/66 si vyžadujú, aby členské štáty zabezpečili preskúmanie vo verejnom záujme. Naopak, tento mechanizmus skôr svedčí o tom, že smernice o opravných prostriedkoch nestanovujú nijakú inú formu preskúmania vo verejnom záujme.

69.

Z toho vyplýva, že smernice o opravných prostriedkoch, smernica 2014/24 a smernica 2014/25 členským štátom neukladajú povinnosť ani nebránia v zavedení iných typov preskúmania, akým je preskúmanie ex offo na návrh verejných orgánov v záujme zákonnosti a ochrany verejných financií.

70.

Pokiaľ však členský štát také mechanizmy preskúmania skutočne stanoví, toto preskúmanie, a najmä jeho vplyv a výsledky budú patriť do pôsobnosti práva EÚ.

71.

Po prvé v rozsahu, v akom verejné zákazky patria do vecnej pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní, ich úpravy tiež patria do pôsobnosti práva EÚ. ( 22 ) Preskúmanie takých úprav logicky patrí do pôsobnosti práva EÚ v rozsahu, v akom je jeho cieľom zabezpečenie súladu s hmotnoprávnymi ustanoveniami EÚ v oblasti verejného obstarávania, ktoré sa týkajú úprav verejných zákaziek.

75.

Z toho vyplýva, že na otázku 2 treba odpovedať takto: smernice o opravných prostriedkoch, smernica 2014/24 a smernica 2014/25 členským štátom neukladajú povinnosť ani im nebránia v stanovení možnosti verejných orgánov podať ex offo návrh na preskúmanie údajných porušení pravidiel verejného obstarávania. Ak je však také preskúmanie stanovené a začne sa, patrí do pôsobnosti práva EÚ.

C.

Otázky 1, 3 a 4

76.

Otázkami 1, 3 a 4 sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či právo EÚ – najmä všeobecná zásada právnej istoty a ochrany finančných záujmov Únie – umožňuje verejným orgánom na základe novoprijatých ustanovení vnútroštátneho práva alebo práva EÚ podať návrh na preskúmanie úprav verejnej zákazky – a prípadne uložiť pokuty – napriek tomu, že už uplynuli lehoty na preskúmanie podľa vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré boli platné v čase úprav.

Podľa názoru verejného obstarávateľa preskúmanie ex offo , ktoré je predmetom sporu vo veci samej, je v rozpore so zásadou právnej istoty. Zákonom z roku 2015 o verejnom obstarávaní síce boli zavedené nové právomoci verejných orgánov, výsledkom však nemôže byť opätovné plynutie lehôt, ktoré už uplynuli.

80.

Podľa názoru rozhodcovskej komisie má predseda ÚVO podľa maďarského práva lehotu 60 dní odo dňa, keď sa o porušení dozvedel, na to, aby podal ex offo návrh na preskúmanie. Také preskúmanie je možné navrhnúť do 31. decembra 2020, čo je koniec lehoty, počas ktorej platí povinnosť mať k dispozícii príslušné dokumenty.

81.

Maďarská vláda uznáva význam zásady právnej istoty. Podľa tejto zásady musí byť právna norma jasná, presná a jej účinky musia byť predvídateľné. Táto vláda sa však domnieva, že dotknuté vnútroštátne ustanovenia sú predvídateľné.

82.

Z ustálenej judikatúry ďalej vyplýva, že procesné ustanovenia sa vo všeobecnosti uplatnia na všetky konania, ktoré prebiehajú v čase ich nadobudnutia účinnosti, zatiaľ čo hmotnoprávne ustanovenia sa väčšinou vykladajú v tom zmysle, že sa neuplatnia na situácie existujúce pred ich nadobudnutím účinnosti. ( 24 ) Podľa Súdneho dvora „tento výklad zabezpečuje dodržiavanie zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, podľa ktorých musia byť účinky právnych predpisov [EÚ] jasné a predvídateľné pre osoby, ktoré im podliehajú“. ( 25 )

86.

Všeobecnejšie platí, že zásada právnej istoty, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Európskej únie, si vyžaduje, aby ustanovenia práva boli jasné, presné a mali predvídateľné účinky najmä v prípade, že z nich pre jednotlivcov a podniky vyplývajú negatívne dôsledky, s cieľom umožniť dotknutým osobám orientáciu v situáciách a právnych vzťahoch v pôsobnosti právneho poriadku Európskej únie. ( 26 ) Rovnakú zásadu musí dodržať vnútroštátny zákonodarca pri prijímaní právnych predpisov v rámci pôsobnosti práva EÚ. ( 27 )

87.

Čo sa týka prekluzívnych lehôt, musia byť stanovené vopred, aby sa zabezpečila právna istota ( 28 ) a aby boli dostatočne predvídateľné. ( 29 )

88.

Ak by som súhlasil s tým, že za bežných okolností môžu lehoty na preskúmanie, ktoré už uplynuli, začať znova plynúť (alebo skôr byť nanovo stanovené), každé prijatie nových vnútroštátnych ustanovení upravujúcich všeobecné lehoty by mohlo viesť k situácii, v ktorej by úpravy zmlúv mohli byť v skutočnosti preskúmané bez akéhokoľvek časového obmedzenia. ( 33 ) Vnútroštátna legislatíva by takýmto spôsobom mohla jednoduchým schválením nových lehôt donekonečna nanovo nastavovať hodiny. Tento výsledok jednoznačne nie je prijateľný z hľadiska zásady právnej istoty.

92.

(Prinajmenšom Súdnemu dvoru) neboli predložené presvedčivé dôvody, ktoré by mohli opodstatniť nové plynutie týchto lehôt a vlastne (skutočnú) retroaktivitu nových ustanovení. Takáto retroaktivita je možná len za výnimočných okolností, iba ak si to vyžaduje cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, a je primerane chránená legitímna dôvera dotknutých osôb. ( 34 )

93.

Skôr než sa budem zaoberať tvrdeniami týkajúcimi sa účelu vytvorenia pravidiel časovej pôsobnosti, ktoré uvádza rozhodcovská komisia a maďarská vláda (časti 2, 3 a 4 nižšie), chcel by som poukázať na to, že stanovenie nových lehôt v novej právnej úprave uplatniteľnej na minulé udalosti niekoľko rokov po tom, čo daná skutočnosť nastala, sa sotva dá považovať za predvídateľné alebo v súlade s ochranou legitímnej dôvery dotknutých osôb. Okrem toho súhlasím s Komisiou v tom, že § 197 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní, ktorý upravuje časovú uplatniteľnosť zákona, je nejasný, a teda pre zmluvné strany nie je zabezpečená predvídateľnosť. Toto ustanovenie teda neobsahuje nič, čo by sa približovalo úrovni opodstatnenia, ktorá by bola potrebná na odôvodnenie takejto (skutočnej) retroaktivity.

Musím pripustiť, že z tohto tvrdenia som veľmi zmätený.

97.

S výhradou overenia vnútroštátnym súdom sa domnievam, že zákon z roku 2003 o verejnom obstarávaní už stanovoval pre určité verejné orgány možnosť podať ex offo návrh na preskúmanie vo verejnom záujme. ( 35 ) Je pravda, že novela zákona z roku 2015 túto právomoc trochu pozmenila, a čo je dôležité, stanovila nové, dlhšie lehoty na jej vykonanie. ( 36 ) Právomoc vykonať takéto preskúmanie však sotva možno označiť za novú právomoc.

98.

Okrem toho treba poukázať na to, že článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25 sa z časového hľadiska neuplatnia na prejednávané veci. Navyše ako bolo potvrdené na pojednávaní, tieto ustanovenia boli prebraté do § 194 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní. Návrh na preskúmanie, o ktoré ide v spore vo veci samej, však bol podaný na základe § 153, nie § 194.

3. Ochrana finančných záujmov Únie

102.

Podľa rozhodcovskej komisie je dotknuté preskúmanie ex offo určené primárne na ochranu verejných financií, najmä finančných záujmov Únie.

103.

Podľa maďarskej vlády je jedným z cieľov § 152 ods. 2 písm. c) zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní to, že podať návrh na preskúmanie ex offo je možné kedykoľvek počas obdobia, na ktoré článok 90 nariadenia č. 1083/2006 ukladá povinnosť mať k dispozícii všetky podklady týkajúce sa výdavkov a auditov v rámci dotknutého operačného programu. Navyše článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25 svedčia o tom, aké dôležité je z pohľadu práva EÚ zabezpečiť dohľad nad verejnými výdavkami.

104.

Podľa názoru Komisie skutočnosť, že sa porušenie pravidiel verejného obstarávania týka projektu, ktorý je čiastočne financovaný z prostriedkov EÚ, neznamená, že členské štáty musia nechať opätovne plynúť lehoty na prešetrenie tohto porušenia. Aj keby to členské štáty urobili v mene ochrany finančných záujmov Únie, musia dodržať všeobecnú zásadu právnej istoty platnú v práve EÚ.

108.

Po prvé, pokiaľ ide o povinnosť stanovenú v článku 90 nariadenia č. 1083/2006, v zmysle ktorej je potrebné počas určitej doby mať k dispozícii všetky podklady týkajúce sa výdavkov, nevyplýva z nej automaticky možnosť zabezpečiť preskúmanie – a uloženie sankcií – počas tej istej doby.

109.

Ako verejný obstarávateľ správne uviedol na pojednávaní, prekluzívne lehoty na podanie návrhu na preskúmanie sa jednoducho líšia od dôb, počas ktorých je potrebné uchovávať dokumenty. Samozrejme, vnútroštátny zákonodarca (alebo normotvorca EÚ) by sa v rámci legislatívnej koncepcie mohol rozhodnúť, že obe tieto doby budú mať rovnaké trvanie. Taká voľba by však musela byť jasne a jednoznačne zakotvená v platnej právnej úprave, keďže jedno automaticky nevyplýva z druhého. Rovnako článok 98 nariadenia č. 1083/2006 stanovuje len to, že členské štáty musia počas tohto obdobia vyšetriť nezrovnalosti a vykonať potrebné finančné opravy. Neupravuje preskúmanie, a už vôbec nie sankcie ako prostriedok nápravy nezrovnalostí zistených pri využívaní prostriedkov EÚ.

110.

Po druhé ochranu finančných záujmov Únie nemožno vykladať v tom zmysle, že má jednoducho a samozrejme prednosť pred zásadou právnej istoty platnou v práve EÚ. Naopak, je potrebné nájsť rovnováhu medzi ochranou finančných záujmov a zásadou právnej istoty. Za bežných okolností sa to dosiahne prijatím jasných a predvídateľných lehôt. Je teda síce potrebné uznať význam ochrany finančných záujmov, no v určitom okamihu sa dokonca aj protizákonné rozhodnutia musia stať právoplatnými.

114.

Nemyslím si, že v súvislosti so sporom vo veci samej je potrebné zaoberať sa rozsudkom Taricco ( 45 ) a jeho možnými dôsledkami pre prejednávanú vec. Skutkové okolnosti uvedenej veci boli pomerne odlišné od prejednávaných vecí. Vec Taricco sa týkala trestnoprávnych sankcií za podvod na DPH (DPH predstavuje vlastný zdroj EÚ), pričom premlčacie doby v čase prijatia novej právnej úpravy ešte plynuli . Navyše hlavnou otázkou bolo to, že premlčacie doby boli príliš krátke , čo bránilo uplatneniu účinných a odradzujúcich sankcií na zamedzenie podvodov poškodzujúcich finančné záujmy Únie.

115.

V každom prípade vzhľadom na objasnenia, ktoré boli následne uvedené v rozsudkoch M.A.S. a Scialdone, ( 46 ) by som už rozsudok Taricco nepovažoval za dobrý precedens, pokiaľ ide o špecifickú otázku, či je možné nezohľadniť bežne uplatniteľné lehoty v mene a z dôvodu ochrany finančných záujmov Únie.

4. Nedostatky v postupe preskúmania

116.

Ak by som aj vychádzal z predpokladu, že existovali také štrukturálne nedostatky, ktoré by bránili účinnému dohľadu ex offo a presadzovaniu pravidiel verejného obstarávania, ( 47 ) táto skutočnosť by napriek tomu nebola dôvodom na použitie skutočných retroaktívnych opatrení na nápravu týchto nedostatkov ex post . Maxima rímskeho práva nemo auditur propriam turpitudinem allegans sa tradične uplatní v oblasti občianskeho práva. Myslím si, že by sa dala použiť aj na štátny alebo verejný orgán, ktorý zaviedol a uplatňoval určité pravidlá. Ak by si aj potom možno uvedomil, že tieto pravidlá, za ktorých vytvorenie a uplatňovanie by ako jediný niesol zodpovednosť, nefungujú optimálne, nemohol by mať možnosť nastaviť hodiny odznova a „opäť zahryznúť do jablka“ na úkor dotknutých subjektov.

120.

Je preto na členských štátoch, aby zabezpečili účinný dohľad nad porušovaním vlastných zákonov. Nedostatky v ich vlastných zákonoch alebo v ich presadzovaní nemôžu byť otočené proti tretím stranám novým stanovením lehôt, ktoré už uplynuli. ( 48 )

D.

Otázka 5

121.

Podľa názoru Komisie nie je potrebné samostatne sa zaoberať otázkou 5, lebo sa prekrýva s otázkou 1.

125.

Keďže na otázku 1 navrhujem zápornú odpoveď (zásada právnej istoty platná v práve EÚ bráni preskúmaniu ex offo potenciálnych porušení pravidiel verejného obstarávania v prípadoch, v ktorých už príslušné lehoty uplynuli), skutočne nie je potrebné zaoberať sa otázkou 5. Vzhľadom na okolnosti prejednávaných vecí preto netreba skúmať, či vnútroštátne súdy posudzujúce také veci môžu skúmať sankcie in concreto z hľadiska takých faktorov, akým je plynutie času, skutočnosť, že lehoty stanovené predchádzajúcou právnou úpravou už uplynuli, alebo závažnosť porušenia.

126.

Nad rámec toho môžem len na záver spomenúť, že konkrétny typ preskúmania rozhodnutí správnych orgánov patriacich do pôsobnosti práva EÚ je vecou voľby vnútroštátneho zákonodarcu ( 49 ) za predpokladu, že vo fáze správneho alebo súdneho preskúmania je zaručené náležité posúdenie proporcionality sankcie, ktorá je všeobecnou zásadou práva EÚ. ( 50 )

V. Návrh

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 2 ) Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33 ; Mim. vyd. 06/001, s. 246.

( 3 ) Ú. v. ES L 76, 1992, s. 14 ; Mim. vyd. 06/001, s. 315.

( 4 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokiaľ ide o zvýšenie účinnosti postupov preskúmania v oblasti zadávania verejných zákaziek ( Ú. v. EÚ L 335, 2007, s. 31 ).

( 5 ) Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65 .

( 6 ) Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243 .

( 13 ) Nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 ( Ú. v. EÚ L 210, 2006, s. 25 ). Toto nariadenie bolo zrušené 31. decembra 2013.

( 14 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 15 ) Rozsudok z 21. októbra 2010, Symvoulio Apochetefseon Lefkosias ( C‑570/08 , EU:C:2010:621 , bod 37 ).

( 16 ) Smernicou 2007/66 boli najmä zavedené minimálne lehoty a odkladné lehoty v prospech uchádzačov v postupoch zadávania zákaziek, predovšetkým tých neúspešných, aby bolo zaručené účinné uplatnenie ich práva na preskúmanie. Pozri článok 2a ods. 1 a článok 2c smerníc o opravných prostriedkoch v znení smernice 2007/66.

( 17 ) Pozri napríklad rozsudky z 11. septembra 2014, Fastweb ( C‑19/13 , EU:C:2014:2194 , bod 34 ); z 12. marca 2015, eVigilo ( C‑538/13 , EU:C:2015:166 , bod 50 ), a z 15. septembra 2016, Star Storage a i. ( C‑439/14 a C‑488/14 , EU:C:2016:688 , bod 41 ).

( 18 )

( 25 ) Pozri napríklad rozsudky z 12. novembra 1981, Meridionale Industria Salumi a i. ( 212/80 až 217/80 , EU:C:1981:270 , bod 10 ), a z 12. mája 2005, Komisia/Huhtamaki Dourdan ( C‑315/03 , neuverejnený, EU:C:2005:284 , bod 51 ).

( 26 ) Pozri napríklad rozsudky z 8. decembra 2011, France Télécom/Komisia ( C‑81/10 P , EU:C:2011:811 , bod 100 a tam citovanú judikatúru); z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. ( C‑98/14 , EU:C:2015:386 , bod 77 a tam citovanú judikatúru), a zo 17. októbra 2018, Klohn ( C‑167/17 , EU:C:2018:833 , bod 50 a tam citovanú judikatúru).

( 27 ) Rozsudok z 26. apríla 2005, Goed Wonen ( C‑376/02 , EU:C:2005:251 , bod 34 ).

( 28 ) Pozri napríklad rozsudok z 15. júla 1970, ACF Chemiefarma/Komisia ( 41/69 , EU:C:1970:71 , bod 19 ), pokiaľ ide o právomoc Komisie ukladať pokuty za porušenie pravidiel hospodárskej súťaže. Pozri tiež rozsudky z 11. júla 2002, Marks & Spencer ( C‑62/00 , EU:C:2002:435 , bod 39 ), a z 5. mája 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading ( C‑201/10 a C‑202/10 , EU:C:2011:282 , bod 52 ).

( 29 ) Pokiaľ ide o prekluzívne lehoty na vymáhanie neoprávnene získaných vývozných náhrad, pozri rozsudky z 5. mája 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading ( C‑201/10 a C‑202/10 , EU:C:2011:282 , body 32 až 34 ), a zo 17. septembra 2014, Cruz & Companhia ( C‑341/13 , EU:C:2014:2230 , bod 58 ).

( 30 ) Pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci Scialdone ( C‑574/15 , EU:C:2017:553 , body 145 až 166 ).

( 37 ) Pozri § 80 ods. 3 vyhlášky č. 4/2001 v zmysle výkladu navrhnutého rozhodcovskou komisiou.

( 38 ) Pozri KOM (2011) 896 v konečnom znení, najmä článok 83 ods. 3 a článok 84 ods. 2 návrhu smernice 2014/24.

( 39 ) Pozri bod 52 vyššie.

( 40 ) Toto nariadenie je všeobecným právnym predpisom (v protiklade k odvetvovému) o ochrane finančných záujmov Únie prostredníctvom správnych kontrol, opatrení a sankcií. Pokiaľ ide o trestnoprávny aspekt, pozri smernicu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 z 5. júla 2017 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva ( Ú. v. EÚ L 198, 2017, s. 29 ).

( 41 ) Treba poukázať na to, že podľa článku 12 smernice 2017/1371 je premlčacia doba v prípade trestných činov poškodzujúcich finančné záujmy Únie päť rokov.

( 42 ) Pozri napríklad rozsudok z 5. mája 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading ( C‑201/10 a C‑202/10 , EU:C:2011:282 , bod 43 ).

( 49 ) Analogicky však pozri požiadavky na účinnosť takej vnútroštátnej inštitucionálnej voľby v rozsudku z 29. júla 2019, Torubarov ( C‑556/17 , EU:C:2019:626 , body 64 až 66 a 77 ).

( ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. februára 2012, Urbán ( C‑210/10 , EU:C:2012:64 , bod 23 ), a návrhy, ktoré som predniesol vo veci Link Logistik N&N ( C‑384/17 , EU:C:2018:494 , body 104 až 112 ).