C-808/18

62018CC0808

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 25. júna 2020 ( 1 )

Vec C‑808/18

Európska komisia

1. Smernica 2008/115

2. Smernica 2013/32

3. Smernica 2013/33

B. Maďarské právo

1. Zákon o práve na azyl

2. Zákon o štátnych hraniciach

b) Uplatnenie na prejednávanú vec

B. O porušení procesných pravidiel uplatniteľných na žiadosti o medzinárodnú ochranu

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Posúdenie

a) O uplatniteľnosti článku 43 smernice 2013/32

b) O nedodržaní záruk zakotvených v článku 43 smernice 2013/32

D. O nedodržaní postupov stanovených smernicou 2008/115

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Posúdenie

a) O uplatniteľnosti smernice 2008/115

b) O článku 72 ZFEÚ

E. O chýbajúcej účinnosti opravných prostriedkov podaných proti rozhodnutiam o zamietnutí žiadosti o azyl

2.

Touto žalobou, ktorej rozsah je veľmi široký, sa spochybňuje zlučiteľnosť podstatnej časti maďarskej právnej úpravy, ktorá upravuje konania o posúdení žiadostí o azyl a konania týkajúce sa výkonu návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na vnútroštátnom území, s právom Únie. Právna problematika, ktorú nastoľuje, je určite významná, najmä pokiaľ ide o otázku, či sa má situácia žiadateľov o azyl, ktorí sa nachádzajú v tranzitných priestoroch na srbsko‑maďarskej štátnej hranici, kvalifikovať ako „zaistenie“ v zmysle smernice 2013/33.

3.

Vzhľadom na citlivosť rozsudku, ktorý má byť vydaný, je možné, že výklad poskytnutý Súdnym dvorom bude mať v súčasnej situácii, keď ostatné členské štáty sprísňujú svoje vnútroštátne právne úpravy v tejto oblasti, dôsledky presahujúce rámec prejednávanej veci.

I. Právny rámec

A.

ktorým sa v súlade s článkom 13 Kódexu schengenských hraníc odoprel vstup, alebo ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej pozemnej, vzdušnej alebo vodnej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt;

…“

5.

Článok 6 ods. 1 tejto smernice stanovuje:

„Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.“

6.

8.

Článok 3 smernice 2013/32 stanovuje:

„1. Táto smernica sa uplatňuje na všetky žiadosti o medzinárodnú ochranu podané na území členských štátov vrátane hraníc, teritoriálnych vôd a tranzitných priestorov, a na odňatie medzinárodnej ochrany.

…“

9.

Článok 6 tejto smernice stanovuje:

5. Ak je v dôsledku súčasného podania žiadostí o medzinárodnú ochranu veľkým počtom štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátnej príslušnosti veľmi ťažké v praxi dodržať lehotu stanovenú v odseku 1, členské štáty môžu stanoviť predĺženie tejto lehoty na 10 pracovných dní.“

10.

Článok 24 ods. 3 uvedenej smernice znie:

„Členské štáty zabezpečia, aby sa žiadateľom v prípade, keď sa zistí, že sa jedná o žiadateľov, ktorí potrebujú osobitné procesné záruky, poskytla primeraná podpora, aby mohli využívať práva a plniť povinnosti vyplývajúce z tejto smernice počas trvania celého konania o azyle.

Ak sa takáto primeraná podpora nemôže poskytnúť v rámci konaní uvedených v článku 31 ods. 8 a článku 43, najmä ak sa členské štáty domnievajú, že žiadateľ potrebuje osobitné procesné záruky v dôsledku mučenia, znásilnenia alebo iných závažných foriem psychického, fyzického alebo sexuálneho násilia, členské štáty neuplatnia alebo prestanú uplatňovať článok 31 ods. 8 a článok 43. Ak členské štáty na žiadateľov, na ktorých sa podľa tohto pododseku nemôže uplatniť článok 31 ods. 8 a článok 43, uplatňujú článok 46 ods. 6, poskytnú aspoň záruky stanovené v článku 46 ods. 7“

11.

prípustnosti žiadosti podanej na takýchto miestach podľa článku 33 a/alebo

b)

vecnej stránke žiadosti v konaní podľa článku 31 ods. 8.

2. Členské štáty zabezpečia, aby sa rozhodnutie v rámci konaní uvedených v odseku 1 prijalo v primeranom čase. Ak sa neprijme rozhodnutie do štyroch týždňov, žiadateľovi sa povolí vstup na územie členského štátu s cieľom vybavenia jeho žiadosti podľa ostatných ustanovení tejto smernice.

3. V prípade príchodu veľkého počtu štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti, ktorí podali na hranici alebo v tranzitnom priestore žiadosť o medzinárodnú ochranu, keď je prakticky nemožné uplatňovať ustanovenia odseku 1, možno tieto konania uplatňovať aj tam, kde sú títo štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti zvyčajne ubytovaní v blízkosti hraníc alebo tranzitného priestoru, a to dovtedy, kým sú tam ubytovaní.“

13.

b)

považujúceho žiadosť za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 písm. a), b) alebo d);

c)

zamietajúceho opätovné otvorenie prípadu žiadateľa po jeho zastavení podľa článku 28, alebo

d)

nepreskúmať alebo nepreskúmať v plnom rozsahu žiadosť podľa článku 39;

Podľa článku 8 smernice 2013/33:

„1. Členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že táto osoba je žiadateľom v súlade so smernicou [2013/32].

2. Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.

3. Žiadateľa možno zaistiť iba:

a)

na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti;

e)

ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku;

f)

v súlade s článkom 28 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov.

Dôvody zaistenia sa stanovia vo vnútroštátnom práve.

…“

…“

16.

Článok 11 ods. 2 uvedenej smernice stanovuje:

„Maloleté osoby možno zaistiť len v krajnom prípade a ak sa dospeje k záveru, že by sa nemohli účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia. Takéto zaistenie sa nariaďuje na najkratší čas a musí byť vyvinuté maximálne úsilie na prepustenie zaistených maloletých osôb a na ich umiestnenie do ubytovacieho zariadenia vhodného pre maloleté osoby.

…“

B.

pred vstupom na územie Maďarska alebo

b)

po jeho zadržaní na území Maďarska v rámci pásma [ôsmich kilometrov] od línie vonkajšej hranice, ako je definovaná v článku 2 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/399 z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) ( 5 ), alebo od hraničných znakov, a to po tom, čo bol eskortovaný za bránu zariadenia slúžiaceho na ochranu poriadku na hraniciach, ako sa uvádza v zákone o štátnych hraniciach;

uplatnia sa ustanovenia tejto kapitoly s výnimkami stanovenými v tomto paragrafe.

…

4. Ak od predloženia žiadosti uplynuli štyri týždne, cudzinecká polícia povolí vstup na maďarské územie v súlade so zákonom.

§ 31/B uvedeného zákona stanovuje:

„1. Žiadne zaistenie nemožno nariadiť len z dôvodu, že bola predložená žiadosť o azyl.

2. Zaistenie nemožno nariadiť vo vzťahu k žiadateľovi o azyl, ktorým je maloletá osoba bez sprievodu.

3. Zaistenie môže byť nariadené vo vzťahu k rodine s maloletými deťmi len ako posledná možnosť, berúc do úvahy predovšetkým najlepší záujem detí.

…“

20.

„1. Žiadosť o azyl musí byť podaná osobne na príslušnom orgáne a výlučne v tranzitnom priestore okrem prípadu, keď žiadateľ o azyl:

a)

podlieha donucovaciemu opatreniu, opatreniu alebo odsúdeniu, ktorými sa obmedzuje osobná sloboda,

b)

podlieha opatreniu zaistenia, ktoré nariadil orgán príslušný v azylových veciach,

c)

23.

§ 80/K tohto zákona stanovuje:

„…

2. Orgán príslušný v azylových veciach vydá rozhodnutie na základe informácií, ktoré má k dispozícii, alebo konanie ukončí, ak žiadateľ o azyl:

…

d)

§ 15/A államhatárról szóló, 2007. évi LXXXIX (zákon č. LXXXIX z roku 2007 o štátnych hraniciach, ďalej len „zákon o štátnych hraniciach“) stanovuje:

„1. V priestore uvedenom v § 5 ods. 1 možno zriadiť tranzitný priestor na účely vytvorenia miesta dočasného pobytu pre osoby žiadajúce o priznanie azylu alebo doplnkovej ochrany… a miesta, kde sa uskutočňujú konania vo veciach azylu a kontroly prisťahovalectva a kde sú umiestnené zariadenia potrebné na tento účel.

2. Žiadateľ o medzinárodnú ochranu nachádzajúci sa v tranzitnom priestore môže vstúpiť na maďarské územie, ak:

a)

orgán príslušný v azylových veciach prijme rozhodnutie, ktorým sa mu priznáva medzinárodná ochrana,

b)

25.

Dňa 11. decembra 2015 zaslala Komisia Maďarsku formálnu výzvu týkajúcu sa toho, že tento členský štát porušil článok 46 ods. 1, 3, 5 a 6 smernice 2013/32 vykladaný so zreteľom na článok 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj na článok 3 ods. 8 smernice 2010/64/EÚ ( 6 ). Komisia v nej vyjadrila svoje obavy, pokiaľ ide o účinok právnych prostriedkov nápravy v prípade konaní na hraniciach, chýbajúci automatický odkladný účinok opravných prostriedkov podaných proti zamietavým rozhodnutiam v oblasti azylu, o záruku osobného pohovoru v rámci súdneho preskúmania rozhodnutí, ktorými sa žiadosti zamietajú ako neprípustné, a rozhodnutí prijatých na základe zrýchleného konania, o autonómnu procesnú právomoc sudcov asistentov v rámci konaní súdneho preskúmania a napokon o nedodržanie právnych predpisov Únie týkajúcich sa práva na tlmočenie a preklad v trestnom konaní.

26.

Maďarsko na formálnu výzvu odpovedalo listom doručeným Komisii 12. februára 2016, v ktorom tento členský štát tvrdil, že relevantná maďarská právna úprava je s právom Únie zlučiteľná.

27.

Dňa 7. marca 2017 Maďarsko prijalo zákon č. XX z roku 2017 o zmene a doplnení zákona o práve na azyl. Komisia konštatovala, že tento zákon vyvolal nové obavy navyše k tým, ktoré boli vyjadrené vo formálnej výzve z 11. decembra 2015, a to v týchto bodoch: odsun neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v rozpore s postupmi stanovenými v smernici 2008/115, nezabezpečenie účinného prístupu ku konaniu o azyle, nezákonné rozšírenie konania na hraniciach, všeobecné zaisťovanie žiadateľov o azyl, nedodržanie stanovených procesných záruk, nevhodné uplatňovanie zásady bezpečnej tretej krajiny, nezaplatenie denného príspevku žiadateľom o medzinárodnú ochranu, porušenie pravidiel Únie v oblasti pokrytia nákladov spojených s podmienkami prijímania a skrátenie lehoty na podanie žiadostí o preskúmanie prvostupňových rozhodnutí o zamietnutí žiadosti o azyl z ôsmich na tri dni.

–

v konaní o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu obmedzilo posúdenie uvedené v článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 na skutkové okolnosti a právne otázky posúdené v rámci prijatia tohto rozhodnutia,

–

neprebralo do vnútroštátneho práva článok 46 ods. 5 smernice 2013/32 a prijalo ustanovenia, ktoré sa odchyľujú od všeobecného pravidla automatického odkladného účinku v situáciách, na ktoré sa nevzťahuje článok 46 ods. 6 tej istej smernice,

–

odviedlo na druhú stranu hraničného oplotenia štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavali na maďarskom území, pričom nedodržalo postupy a záruky stanovené v článku 5, článku 6 ods. 1, článku 12 ods. 1 a článku 13 ods. 1 smernice 2008/115,

nedodržalo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5, článku 6 ods. 1, článku 12 ods. 1, článku 13 ods. 1 smernice 2008/115 a z článkov 3 a 6, článku 24 ods. 3, článku 43 a článku 46 ods. 3, 5 a 6 smernice 2013/32 a napokon z článku 2 písm. h) a článkov 8, 9 a 11 smernice 2013/33 v spojení s článkami 6, 18 a 47 Charty.

31.

Maďarsko na toto odôvodnené stanovisko odpovedalo 8. februára 2018. Zopakovalo svoj názor, pokiaľ ide o zlučiteľnosť predmetných noriem maďarského práva s právom Únie, pričom ich odôvodnilo s poukázaním na krízovú situáciu spôsobenú masovou imigráciou, ako aj na článok 72 ZFEÚ.

32.

Keďže Komisiu tvrdenia predložené Maďarskom nepresvedčili, obrátila sa 21. decembra 2018 na Súdny dvor. Maďarsko predložilo svoje vyjadrenie k žalobe 11. marca 2019. Účastníci konania takisto predložili 23. apríla 2019 repliku a 4. júna 2019 dupliku.

33.

36.

Táto žaloba sa v podstate skladá z piatich žalobných dôvodov, ktoré treba preskúmať postupne.

A.

O neexistencii účinného prístupu ku konaniu o azyle

1. Tvrdenia účastníkov konania

37.

Z týchto správ tiež vyplýva, že niektoré osoby sa pred vstupom do tranzitného priestoru nachádzajú na úzkom pásme zeme a že vstup do tohto priestoru sa uskutočňuje na základe neformálneho poradovníka, ktorý „vedúci komunít“ odovzdávajú maďarským orgánom. Hoci Maďarsko popiera, že by vypracovanie takéhoto poradovníka podporovalo, jeho existenciu nespochybňuje. Keďže na uvedenom pásme zeme neexistuje žiadna infraštruktúra a vstup do tranzitného priestoru sa najmä od januára 2018 uskutočňuje zdĺhavým spôsobom a spravidla na základe uvedeného poradovníka, pred tranzitným priestorom vyčkáva málo osôb. Uvedené správy tiež uvádzajú, že osoby, ktoré chcú požiadať o medzinárodnú ochranu, musia čakať niekoľko mesiacov, kým môžu do tranzitného priestoru vstúpiť, pričom toto čakanie môže trvať až osemnásť mesiacov.

41.

Komisia uvádza, že z článkov 3 a 6 smernice 2013/32 vyplýva, že členské štáty sú povinné zabezpečiť, aby každá osoba, ktorá chce získať medzinárodnú ochranu, mohla podať žiadosť na ich území a aby po svojom príchode na ich územie mala prístup ku konaniu o udelení uvedenej ochrany. Povinnosť zaregistrovať žiadosti o medzinárodnú ochranu najneskôr tri pracovné dni po ich predložení, ktorá je zakotvená v článku 6 tejto smernice, sa vzťahuje aj na žiadosti podané na hranici členského štátu. Navyše potrebný účinok povinnosti priznať medzinárodnú ochranu, ako je stanovená v článku 18 Charty, by bol porušený, ak by členské štáty mohli odmietnuť registráciu žiadostí predložených na ich hraniciach.

42.

Stručne povedané, Komisia tvrdí, že Maďarsko tým, že iba osobám nachádzajúcim sa v tranzitnom priestore dovolilo, aby predložili a dali zaregistrovať žiadosť o medzinárodnú ochranu, a tým, že mimoriadne prísne obmedzilo prístup do tohto územia, neposkytlo osobám nachádzajúcim sa na maďarských hraniciach možnosť predložiť žiadosť a dať ju zaregistrovať v lehote stanovenej smernicou 2013/32.

46.

Konkrétne, tvrdenie Komisie, podľa ktorého nie je zaručené, že žiadosti podané v tranzitnom priestore budú zaregistrované azylovým orgánom v súlade so smernicou 2013/32, je nesprávne, keďže po podaní žiadosti v tranzitnom priestore sa konanie začína podľa všeobecných pravidiel. § 32/D zákona o práve na azyl tak podľa neho zaručuje, že po podaní žiadosti azylový orgán začne konanie okamžite alebo najneskôr do dvadsiatich štyroch hodín v súlade s článkom 6 ods. 1 smernice 2013/32.

47.

Okrem toho, hoci maďarské orgány vedia o tom, že v praxi žiadatelia o azyl, ktorí v Srbsku majú prístup k azylovému konaniu alebo pomoci, prichádzajú pred tranzitné priestory v poradí, ktoré určia oni sami, srbské orgány alebo určité organizácie, maďarské orgány nemajú žiadny vplyv na takto vzniknuté poradie a vôbec sa nepodieľajú na vypracovaní alebo využívaní takýchto zoznamov.

48.

Podľa Maďarska „úzky pás zeme“ uvádzaný Komisiou nemôže v žiadnom prípade vysvetľovať malý počet žiadateľov. Keďže totiž maďarské územie nachádzajúce sa pred tranzitným priestorom susedí so srbskými územiami, pred tranzitným priestorom môže bez problémov čakať veľký počet osôb, ktoré chcú podať žiadosť o azyl. Skutočnosť, že sa netvoria dlhé rady, na ktorú odkazuje Komisia, možno vysvetliť skôr tým, že na dotknuté osoby sa vzťahuje alebo už sa vzťahovalo azylové konanie vedené v Srbsku a že dostávajú v tomto štáte pomoc.

51.

Zdá sa, že Maďarsko sa vo svojom vyjadrení k žalobe domnieva, že povinnosť, ktorej porušenie sa mu pripisuje, spočíva v zaregistrovaní žiadosti o medzinárodnú ochranu v lehotách stanovených v článku 6 ods. 1 smernice 2013/32. Poukazujem však na to, že vzhľadom na tvrdenie Maďarska, podľa ktorého maďarské orgány spravidla vykonávajú registráciu do 24 hodín od predloženia žiadosti v jednom z tranzitných priestorov, Komisia vo svojej replike spresnila, že Maďarsku nevytýka „neprimeraný charakter“ konania o poskytovaní medzinárodnej ochrany platného v tomto členskom štáte, ktorá by vyplývala z nedodržania lehôt stanovených na registráciu žiadosti o medzinárodnú ochranu, ale to, že Maďarsko nezabezpečilo „včasný“ prístup k tomuto konaniu.

52.

Komisia tým odkazuje na povinnosť, ktorá v určitom zmysle predchádza povinnosti zaregistrovať žiadosť o medzinárodnú ochranu v lehotách stanovených v článku 6 ods. 1 smernice 2013/32, a to na povinnosť zabezpečiť účinný prístup ku konaniu o poskytnutí medzinárodnej ochrany tým, že sa umožní predloženie všetkých žiadostí o medzinárodnú ochranu. ( 11 ) Aj keď totiž táto povinnosť nie je zhmotnená v osobitnom ustanovení, zdá sa mi zrejmé, že je neoddeliteľnou súčasťou požiadavky zaručiť potrebný účinok článku 6 smernice 2013/32 a smernice ako celku, pretože ak by ju dotknuté členské štáty nedodržiavali, všetky harmonizované procesné normy, ktoré sú v nej zakotvené, by zostali len na papieri.

53.

Pokiaľ ide o prvú z týchto dvoch skutočností, domnievam sa, že smernica 2013/32 ju kodifikovala, keďže vo svojom článku 8 ods. 1 stanovuje, že členské štáty sú povinné poskytnúť štátnym príslušníkom tretích krajín alebo osobám bez štátnej príslušnosti, ktorí sú zaistení alebo ktorí sa dostavia na hraničné priechody, informácie o možnosti predložiť žiadosť o medzinárodnú ochranu, ak okolnosti naznačujú, že by ju mohli chcieť predložiť . V tejto súvislosti treba poznamenať, že „Praktická príručka: prístup k azylovému konaniu“, ktorú vypracoval Európsky podporný úrad pre azyl (EASO) a Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex), spresňuje, že „pohraničná stráž a pracovníci prvého kontaktu sú povinní prejaviť proaktivitu s cieľom zaručiť účinný prístup k azylovému konaniu . Ich úlohou je identifikovať osoby, ktoré môžu chcieť požiadať o medzinárodnú ochranu, informovať ich o práve požiadať o azyl a poskytnúť im informácie o ďalšom postupe pri predložení žiadosti“ ( 13 ) ( 14 ).

55.

Pokiaľ ide o druhú skutočnosť, je pravda, že smernica 2013/32 členským štátom neukladá lehotu na prijatie takejto žiadosti. Z toho však nemožno vyvodiť, že členské štáty môžu podľa vlastného uváženia stanoviť pre potenciálnych žiadateľov neprimeranú čakaciu lehotu na to, aby mohli svoju žiadosť predložiť. Takýmto výkladom by sa totiž právo týchto žiadateľov na prístup ku konaniu o priznaní medzinárodnej ochrany, ktorého cieľom je uplatnenie práva na azyl zakotveného v článku 18 Charty, stalo bezpredmetným. Preto sa rovnako ako Komisia domnievam, že povinnosť zaručiť účinný prístup k tomuto konaniu, ktorá vyplýva pre členské štáty, od nich vyžaduje, aby stanovili mechanizmus prijímania takým spôsobom, aby osoby, ktoré chcú získať medzinárodnú ochranu, mohli účinne predložiť svoje žiadosti.

Pokiaľ ide o povinnosť, ktorú ukladá § 80/J ods. 1 zákona o práve na azyl a ktorá je opísaná vyššie, Maďarsko sotva spochybnilo skutočnosť, že v rámci výnimočných ustanovení uplatniteľných v prípade krízovej situácie spôsobenej masovou imigráciou sú osoby, ktoré chcú získať medzinárodnú ochranu, podľa § 80/J ods. 1 zákona o práve na azyl povinné dostaviť sa do jedného z tranzitných priestorov Röszke alebo Tompa, ktoré sa nachádzajú na srbsko‑maďarskej hranici, aby predložili svoju žiadosť a tak iniciovali konanie o udelení medzinárodnej ochrany.

59.

Pokiaľ ide o postupné drastické obmedzenie prístupu do tranzitných priestorov uvádzané Komisiou, treba uviesť, že Maďarsko ani raz v priebehu tohto konania nespochybnilo presnosť údajov vyplývajúcich zo správ vypracovaných rôznymi medzinárodnými orgánmi, podľa ktorých:

–

v septembri 2015 maďarský minister vnútra informoval UNHCR, že maximálny počet prijatí do tranzitného priestoru bol stanovený na sto osôb denne, pričom tento počet bol následne vo februári 2016 znížený na 50 osôb a potom v marci 2016 na tridsať osôb, ( 15 )

–

Okrem toho Maďarsko výslovne uznáva, že vstup do tranzitného priestoru sa uskutočňuje na základe neformálneho poradovníka odovzdaného „vedúcimi komunít“ maďarským orgánom. ( 19 ) Maďarsko totiž zďaleka nespochybňuje existenciu tohto zoznamu a jeho použitie, ale tvrdí len toľko, že sa nepodieľa na jeho vypracovaní a nemá žiadny vplyv na takto ustanovené poradie prijímania.

61.

Na základe týchto skutočností sa teda možno domnievať, že osoby, ktoré chcú požiadať o medzinárodnú ochranu na srbsko‑maďarskej hranici, musia vydržať jedenásť až osemnásť mesiacov čakania, kým budú môcť byť prijaté do jedného z tranzitných priestorov a pristúpiť tak k predloženiu svojej žiadosti. Zdá sa mi však, že práve táto situácia je tá, s ktorou počítala Komisia v návrhu týkajúcom sa smernice 2005/85, pretože osoby, ktoré chcú získať medzinárodnú ochranu, sú v prejednávanej veci ponechané napospas osudu na maďarskom území počas zbytočne dlhého obdobia, lebo príslušný maďarský orgán nepovažuje prejavenie alebo vyjadrenie obáv z toho, že budú vrátené do svojej krajiny, ku ktorému došlo mimo tranzitného priestoru, za predloženie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Vzhľadom na takto dlhú čakaciu dobu nevidím žiadnu možnosť konštatovať, že maďarský systém prijímania je usporiadaný tak, aby potenciálni žiadatelia mohli účinne predložiť svoju žiadosť. Z tohto dôvodu sa domnievam, že kombinácia zákonom ustanovenej povinnosti dostaviť sa do jedného z tranzitných priestorov na účely predloženia žiadosti o medzinárodnú ochranu a drastické obmedzenie počtu osôb, ktorým je vstup do týchto priestorov povolený, nie je zlučiteľné s povinnosťou zaručiť účinný prístup ku konaniu o poskytnutí medzinárodnej ochrany, ktorá vyplýva z účelu článku 6 smernice 2013/32 a ktorá bola charakterizovaná vyššie.

65.

Považujem za irelevantné tvrdenie, podľa ktorého by účinkom uplatnenia tejto smernice na prejednávanú vec bolo priznanie subjektívneho práva dotknutým osobám vybrať si svoju krajinu azylu („right to asylum shopping“), ktoré nevyplýva ani z článku 18 Charty, ani z Dohovoru o právnom postavení utečencov podpísaného 28. júla 1951 v Ženeve, keďže povinnosť plynúca pre hostiteľský štát, aby zaručil účinný prístup ku konaniu o poskytnutí medzinárodnej ochrany, nezohľadňuje tretiu krajinu, cez ktorú tieto osoby na územie tohto štátu alebo na jeho hranice prišli. Okrem toho sa domnievam, že pojmy „prvá krajina azylu“, „bezpečná krajina pôvodu“ a „bezpečná tretia krajina“ stanovené smernicou 2013/32 už umožňujú členským štátom zabrániť výberu krajiny azylu bez toho, aby ohrozili prístup k predmetnému konaniu.

66.

Nemôže uspieť ani tvrdenie, podľa ktorého je povinnosť dostaviť sa na určité miesto na účely predloženia žiadosti o medzinárodnú ochranu odôvodnená skutočnosťou, že podľa údajov oznámených správnymi orgánmi a hraničnou políciou sa väčšina osôb neoprávnene vstupujúcich do Maďarska pokúša prekročiť hranicu v blízkosti tranzitných priestorov. To by totiž v žiadnom prípade nemohlo odôvodniť existenciu takého ustanovenia vnútroštátneho práva, akým je § 80/J ods. 1 zákona o práve na azyl, ktoré bráni predloženiu takejto žiadosti v rozpore s požiadavkami vyplývajúcimi z článku 6 smernice 2013/32.

67.

Maďarsko tiež tvrdilo, že § 80/J ods. 1 zákona o práve na azyl treba považovať za zlučiteľný so smernicou 2013/32, keďže článok 6 ods. 3 tejto smernice členským štátom dovoľuje vyžadovať, aby sa žiadosti o medzinárodnú ochranu podávali osobne a/alebo na určenom mieste. Domnievam sa, že tomuto tvrdeniu treba venovať zvýšenú pozornosť.

70.

V každom prípade sa možnosť požadovať, aby sa žiadosti o medzinárodnú ochranu podávali osobne a na určenom mieste, ktorá je členským štátom ponechaná podľa článku 6 ods. 3 smernice 2013/32, má chápať „bez toho, aby bol dotknutý odsek 2“ tohto článku. Inými slovami, v žiadnom prípade túto možnosť nemožno uplatniť tak, že sa dotknutým osobám zabráni podať ich žiadosť o medzinárodnú ochranu „čo najskôr“. Keďže tieto osoby môžu do tranzitného priestoru vstúpiť, ako bolo uvedené vyššie, až po čakaní trvajúcom jedenásť až osemnásť mesiacov, zdá sa mi veľmi nepravdepodobné, že by sa Maďarsko mohlo oprávnene odvolávať na článok 6 ods. 3 smernice 2013/32 na účely odôvodnenia zlučiteľnosti § 80/J ods. 1 zákona o práve na azyl s právom Únie.

71.

Na záver sa domnievam, že Maďarsko tým, že stanovilo, že žiadosť o azyl sa musí predložiť na príslušný vnútroštátny orgán osobne a výlučne v jednom z tranzitných priestorov, do ktorých tento orgán vpúšťa len malý počet osôb, porušuje povinnosť, ktorá mu vyplýva z článkov 3 a 6 smernice 2013/32.

72.

Preto sa domnievam, že prvému žalobnému dôvodu tejto žaloby o nesplnenie povinnosti treba vyhovieť.

Zákon č. XX z roku 2017 podľa Komisie zaviedol nové ustanovenia, ktoré sú nezlučiteľné s článkom 43 smernice 2013/32. Po prvé podľa § 80/J ods. 5 zákona o práve na azyl sa má každé konanie stanovené v tomto zákone bez ohľadu na to, či sa týka prípustnosti, alebo vecnej stránky, uskutočniť v tranzitnom priestore, čo je v rozpore s tým, čo stanovuje tento článok 43. Po druhé § 80/J ods. 5 zákona o práve na azyl neobmedzuje dĺžku konania na štyri týždne, ako to vyžaduje uvedený článok 43. Po tretie konanie stanovené týmto zákonom nedodržiava ani procesné záruky uvedené v kapitole II smernice 2013/32, predovšetkým primeranú podporu, ktorá sa musí poskytnúť osobám, ktoré potrebujú osobitné zaobchádzanie, v súlade s článkom 24 ods. 3 tejto smernice.

75.

78.

Ďalší dôvod, prečo konanie v tranzitných priestoroch spoločností Röszke a Tompa zjavne nemožno kvalifikovať ako konanie na hraniciach, je, že vnútroštátny azylový orgán v ňom neskúma iba otázku neprípustnosti, ale v prípade prípustnosti rozhoduje aj o vecnej stránke žiadosti.

79.

Pokiaľ ide o nedodržanie záruk stanovených v kapitole II smernice 2013/32, najmä o povinnosť poskytnúť primeranú podporu vyžadovanú článkom 24 ods. 3 tejto smernice, ktorú uvádza Komisia, Maďarsko namieta, že § 4 ods. 3 zákona o práve na azyl stanovuje zásadu, podľa ktorej sa ustanovenia toho istého zákona musia, pokiaľ ide o osoby s potrebou osobitného zaobchádzania, uplatňovať s prihliadnutím na osobitné potreby uvedených osôb. Vnútroštátny azylový orgán preto v priebehu konania sústavne dbá na potreby osôb, pre ktoré sa vyžaduje osobitné zaobchádzanie.

80.

Maďarsko v každom prípade tvrdí, že článok 72 ZFEÚ ho oprávňuje vyhlásiť krízovú situáciu spôsobenú masovou imigráciou a uplatniť v takejto situácii odchylné pravidlá konania na účely udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti.

83.

Najprv treba pripomenúť hlavné smery základnej argumentácie, ktorú Maďarsko na obranu prednieslo. Podľa tohto členského štátu, hoci je pravda, že zariadenia Röszke a Tompa slúžili do marca 2017 na výkon konaní na hraniciach, treba takisto zohľadniť skutočnosť, že zákon č. XX z roku 2017, ktorý v prípade krízy spôsobenej masovou imigráciou vylúčil vnútroštátne ustanovenia upravujúce konanie na hraniciach v prospech osobitného právneho režimu zodpovedajúceho údajnému uplatneniu „všeobecných“ pravidiel konania podľa smernice 2013/32, zároveň zmenil funkciu týchto zariadení. Maďarsko tvrdí, že hoci pred touto zmenou právne postavenie týchto zariadení zodpovedalo postaveniu „tranzitných priestorov“ v zmysle článku 43 smernice 2013/32, v súčasnosti sú v podstate prijímajúcimi inštitúciami nachádzajúcimi sa v blízkosti hranice, kde sa azylové konania vykonávajú v súlade so všeobecnými pravidlami konania. Skutočnosť, že prijímacia inštitúcia sa nachádza v blízkosti hranice, podľa neho nevedie nevyhnutne k jej kvalifikácii ako „tranzitného priestoru“ ani ku kvalifikácii v nej vedených konaní ako „konaní na hraniciach“ na účely uplatnenia článku 43 smernice 2013/32.

84.

Toto tvrdenie podľa môjho názoru vychádza z nesprávnej premisy, pokiaľ ide o dôvod existencie „konania na hraniciach“ upraveného v uvedenom článku 43.

85.

Treba pripomenúť, že týmto ustanovením dal normotvorca Únie členským štátom možnosť stanoviť obvod pre pobyt populácie žiadateľov o medzinárodnú ochranu na priestor svojich hraníc a v krátkej lehote tam vybaviť predložené žiadosti, a to bez obmedzenia, pokiaľ ide o analýzu prípustnosti, ale v rámci obmedzenej právomoci, t. j. v prípadoch vymenovaných v článku 31 ods. 8 smernice 2013/32, pokiaľ ide o posúdenie žiadosti z vecnej stránky. Na tento účel tento normotvorca v znení článku 43 tejto smernice odkazuje na právomoc, ktorú sú členské štáty oprávnené uplatniť „na hraniciach alebo v tranzitných priestoroch“, pričom spojka „alebo“ neznamená, že tranzitné priestory sa musia nachádzať na inom mieste, ako sú hranice členských štátov, ale má sa ňou iba zdôrazniť miesto, ktoré sa obvykle na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu predložených na hraniciach využíva.

–

príslušný vnútroštátny orgán prideľuje žiadateľovi o azyl podľa § 80/J ods. 5 toho istého zákona jeden z tranzitných priestorov ako jeho miesto pobytu dovtedy, kým sa uznesenie o odovzdaní podľa nariadenia (EÚ) č. 604/2013 ( 27 ) alebo rozhodnutie, proti ktorému už nie je možný opravný prostriedok, nestanú vykonateľné.

88.

Vzhľadom na tieto objektívne skutočnosti podľa môjho názoru niet pochýb o tom, že keďže konanie o posudzovaní žiadostí o medzinárodnú ochranu sa v plnom rozsahu vykonáva vo vnútri zariadenia nachádzajúceho sa pri hraniciach, patrí do pôsobnosti článku 43 smernice 2013/32.

89.

Tento záver určite nie je vyvrátený tvrdením, že skutočnosť, že vnútroštátny azylový orgán počas takéhoto konania rozhoduje o vecnej stránke nad rámec prípadov vymenovaných v článku 31 ods. 8 smernice 2013/32, bráni kvalifikácii takéhoto konania ako „konania na hraniciach“. Toto tvrdenie totiž potvrdzuje, že článok 43 smernice 2013/32 nie je na predmetné konanie uplatniteľný z dôvodu, že spôsob jeho výkonu nie je s týmto článkom zlučiteľný, čo je úplná sofistika.

Pokiaľ ide o prvú časť, medzi účastníkmi konania je nesporné, že každé konanie upravené zákonom o práve na azyl sa musí uskutočniť v tranzitnom priestore bez ohľadu na to, či sa týka prípustnosti, alebo vecnej stránky . Ako som už totiž pripomenul, § 80/J ods. 5 zákona o práve na azyl stanovuje, že vnútroštátny azylový orgán pridelí žiadateľovi o azyl tranzitný priestor ako miesto pobytu dovtedy, kým sa nestane vykonateľným uznesenie o odovzdaní podľa dublinského nariadenia alebo rozhodnutie, proti ktorému už nie je možný opravný prostriedok, pričom právomoc tohto orgánu neobmedzuje na dva prípady stanovené v článku 43 ods. 1 smernice 2013/32.

93.

Pokiaľ ide o druhú časť, medzi účastníkmi konania je takisto nesporné, že § 80/I písm. i) zákona o práve na azyl, ako aj § 15/A ods. 2a zákona o štátnych hraniciach vylučujú uplatnenie vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré žiadateľovi o azyl nachádzajúcemu sa v tranzitnom priestore dovoľujú vstúpiť na maďarské územie, ak od podania jeho žiadosti uplynuli štyri týždne, a ktoré príslušnému vnútroštátnemu azylovému orgánu ukladajú povinnosť uskutočniť konanie v súlade so všeobecnými pravidlami (§ 71/A a § 72 zákona o práve na azyl), pričom ide o vnútroštátne právne predpisy preberajúce ustanovenia článku 43 ods. 2 smernice 2013/32.

94.

Pokiaľ ide o tretiu časť, treba pripomenúť, že článok 24 ods. 3 smernice 2013/32 vo všeobecnosti stanovuje, že členské štáty musia zabezpečiť „primeranú podporu“ žiadateľom o medzinárodnú ochranu, ktorí potrebujú osobitné procesné záruky, počas trvania celého konania o azyle, pričom toto ustanovenie sa vzťahuje aj na osoby, ktorých žiadosť sa posudzuje v súlade s pravidlami konania na hraniciach podľa článku 43 smernice 2013/32.

c) O článku 72 ZFEÚ

98.

Podľa Maďarska je uplatnenie iných pravidiel, než sú tie, ktoré sú stanovené smernicou 2013/32, v každom prípade v prejednávanej veci odôvodnené článkom 72 ZFEÚ. Počas migračnej krízy, ktorá nastala v roku 2015, sa totiž platné pravidlá ukázali ako nedostatočné na to, aby členským štátom umožnili takúto situáciu primerane riadiť. Práve v takomto prípade podľa neho článok 72 ZFEÚ umožňuje odchýliť sa od pravidiel práva Únie, aby sa udržal verejný poriadok a zabezpečila sa vnútorná bezpečnosť.

99.

V tejto súvislosti je potrebné na úvod pripomenúť, že článok 72 ZFEÚ, ktorý je súčasťou kapitoly I, nazvanej „Všeobecné ustanovenia“, v hlave V ZFEÚ („Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“), znie takto: „Touto hlavou nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti“.

100.

V prvom rade podľa Súdneho dvora sa nemožno domnievať, že existuje všeobecná výhrada obsiahnutá v Zmluve, ktorá z pôsobnosti práva Únie vylučuje všetky opatrenia prijaté z dôvodu verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, keďže výslovné výnimky uplatniteľné podľa Zmluvy v prípade situácie, ktorá by mohla ohroziť verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť, sa týkajú jasne definovaných výnimočných prípadov. ( 32 ) Súdny dvor následne potvrdil, že tým, že výnimku stanovenú v článku 72 ZFEÚ treba ako takú vykladať reštriktívne, nemožno ju vykladať tak, že členským štátom priznáva právomoc odchýliť sa od ustanovení Zmluvy iba poukázaním na svoje povinnosti . Inak povedané, rozsah požiadaviek týkajúcich sa udržiavania verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti nemôže byť členskými štátmi určený jednotlivo bez kontroly zo strany inštitúcií Únie. Súdny dvor tak konštatoval, že členskému štátu, ktorý sa dovoláva uplatnenia článku 72 ZFEÚ, prináleží preukázať potrebu uplatnenia výnimky upravenej v tomto článku na účely výkonu svojich povinností v oblasti udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti. ( 33 )

103.

Za predpokladu, že platnosť dotknutého aktu sekundárneho práva nie je z hľadiska článku 72 ZFEÚ spochybnená, tomuto členskému štátu prináleží, aby Súdnemu dvoru poskytol dôkazy umožňujúce preukázať, že tento akt mu vzhľadom na obsah prijatého právneho predpisu alebo na konkrétne podmienky jeho uplatnenia neumožňuje zabezpečiť výkon vyššie uvedených povinností. Iba v takom prípade sa členský štát môže účinne odvolávať na článok 72 ZFEÚ, aby odôvodnil svoje odmietnutie vykonať povinnosť uloženú predmetným aktom sekundárneho práva. ( 34 )

107.

Preto sa domnievam, že článok 72 ZFEÚ Maďarsku nedovoľuje, aby sa v tranzitných priestoroch Röszke a Tompa pri vedení konania na hraniciach v zmysle článku 43 smernice 2013/32 odchýlilo od záruk stanovených v tomto ustanovení.

108.

Vzhľadom na vyššie uvedené Súdnemu dvoru navrhujem, aby druhému žalobnému dôvodu, ktorý predložila Komisia, v celom rozsahu vyhovel.

C.

O všeobecnom zaisťovaní žiadateľov o azyl a nedodržaní relevantných procesných záruk

Tranzitné priestory zriadené v Maďarsku sú podľa nej uzavreté miesta, z ktorých žiadateľ môže odísť len smerom do Srbska. Osoby nachádzajúce sa v týchto priestoroch nemôžu vstúpiť na maďarské územie.

112.

Azylový orgán môže podľa nej v súlade s § 80/K ods. 2 písm. d) zákona o práve na azyl, uplatniteľného počas krízovej situácie spôsobenej masovou imigráciou, konanie skončiť, ak žiadateľ opustí tranzitný priestor. Za týchto okolností opustenie tranzitného priestoru nezávisí od slobodnej voľby žiadateľov.

113.

Voľný pohyb osôb nachádzajúcich sa v tranzitnom priestore je navyše podľa nej veľmi obmedzený, ako to potvrdil Európsky výbor pre prevenciu mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania a osobitný zástupca generálneho tajomníka Rady Európy pre migráciu a utečencov. Čas strávený žiadateľmi v tranzitných priestoroch podľa nej predstavuje dôležitý faktor pre určenie, či pobyt v týchto priestoroch možno považovať za zaistenie. Zástupcovia Komisie pritom na mieste konštatovali, že niektorí žiadatelia sa tam zdržiavali už viac ako štrnásť mesiacov.

114.

Nakoniec podľa Komisie nemožno argumentovať tým, že vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( 37 ), bol návrh na prejednanie veci v naliehavom konaní Súdnym dvorom zamietnutý. Na jednej strane pojem „zaistenie“ nezávisí od otázky, či Súdny dvor v prejudiciálnom konaní povolí uplatnenie naliehavého konania. Na druhej strane vnútroštátny súd v uvedenej veci požiadal o naliehavé konanie nie z dôvodu pobytu žiadateľa v tranzitnom priestore, ale z dôvodu, že táto vec má významný vplyv na niekoľko podobných vecí, na ktoré sa vzťahuje tá istá právna úprava.

118.

Maďarsko sa domnieva, že tranzitné priestory sú v podstate prijímacie centrá nachádzajúce sa na vonkajšej hranici schengenského priestoru v Maďarsku, ktoré sú určené ako miesto konania o azyle v súlade s právom Únie, a nie ako miesta zaistenia.

119.

Umiestnenie v tranzitnom priestore podľa neho nie je zaistením, keďže tieto tranzitné priestory nie sú otvorené, iba pokiaľ ide o smer Maďarsko, pričom ich obyvatelia z nich môžu slobodne odísť do Srbska. Okrem toho sa žiadatelia o azyl, ktorí z tranzitného priestoru odchádzajú, nevyhnutne nevystavujú nepriaznivým dôsledkom. § 80/K ods. 2 písm. d) zákona o práve na azyl totiž stanovuje, že ak žiadateľ o azyl odíde z tranzitného priestoru, azylový orgán prijme rozhodnutie na základe informácií, ktoré má k dispozícii, alebo konanie skončí. Preto aj v prípade neprítomnosti žiadateľa o azyl môže tento orgán o žiadosti o azyl rozhodnúť, a to aj tak, že jej vyhovie. Táto právna úprava je podľa Maďarska v súlade s článkom 28 smernice 2013/32, ktorý uvedenému orgánu umožňuje ukončiť posudzovanie žiadosti v prípade jej implicitného späťvzatia.

123.

Pokiaľ ide o nedodržanie záruk stanovených smernicou 2013/33, Maďarsko zdôrazňuje, že azylový orgán vydáva v každom prípade v zmysle článku 7 ods. 2 smernice 2013/33 rozhodnutie o ubytovaní v tranzitnom priestore, ktorý je určený ako miesto pobytu na dobu trvania konania, a že toto rozhodnutie možno napadnúť opravným prostriedkom.

124.

Pokiaľ ide o rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva zo 14. marca 2017, Ilias a Ahmed v. Maďarsko (CE:ECHR:2017:314JUD004728715), Maďarsko tvrdí, že tento rozsudok nie je konečný a že Európsky súd pre ľudské práva v ňom neskúma situáciu v súčasnosti fungujúcich tranzitných priestorov, ale situáciu zariadenia z roku 2015, ktoré má síce rovnaké meno, ale ktorého postavenie a právna kvalifikácia sú odlišné, rovnako ako sú odlišné práva a povinnosti uložené osobám, ktoré sa v nej zdržiavajú.

125.

Súdny dvor podľa neho už okrem iného nepriamo konštatoval, že tranzitné priestory, ktoré od marca 2017 fungujú ako prijímacie centrá, nepredstavujú zariadenia určené na zaistenie. Odmietnutie uplatniť naliehavé prejudiciálne konanie vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( 38 ) v súvislosti so sporom týkajúcim sa žiadateľa zdržiavajúceho sa v tranzitnom priestore, totiž podľa neho jasne ukazuje, že Súdny dvor nepovažoval pobyt v tranzitnom priestore za zaistenie, keďže využitie tohto konania môže byť podľa judikatúry odôvodnené, ak sa predmetná vec týka zaistenej osoby.

128.

Na úvod treba pripomenúť, že po skončení písomnej časti konania v prejednávanej veci sa veľká komora Európskeho súdu pre ľudské práva vo svojom rozsudku Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 39 ) vyjadrila k otázke, či ubytovanie týchto dvoch štátnych príslušníkov tretích krajín v tranzitnom priestore Röszke predstavovalo odňatie slobody na účely uplatnenia článku 5 Európskeho dohovoru o ľudských právach podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“) („Právo na slobodu a bezpečnosť“). V tejto súvislosti rozhodla odlišne od predchádzajúceho rozsudku, ktorý vydala jeho štvrtá komora, a teda dospela k zápornému záveru.

129.

Účastníci konania, ktorí boli vyzvaní, aby na pojednávaní zaujali stanovisko k relevantnosti tohto rozsudku, vyjadrili protichodné názory. Zatiaľ čo Komisia sa domnievala, že záver Európskeho súdu pre ľudské práva nemožno uplatniť na prejednávanú vec z dôvodu určitých dôležitých skutkových a právnych rozdielov, Maďarsko uviedlo, že týmto záverom, ktorý je na okolnosti prejednávanej veci uplatniteľný, sa dá podložiť jeho tvrdenie o tom, že situácia žiadateľov o medzinárodnú ochranu nepatrí pod pojem „zaistenie“, tak ako tento pojem vyplýva z článku 2 písm. h) smernice 2013/33. Tento členský štát sa tak podľa všetkého domnieva, že ak umiestnenie týchto žiadateľov do jedného z tranzitných priestorov nie je odňatím slobody v zmysle článku 5 EDĽP, je samozrejmé, že ho nemožno považovať ani za „zaistenie“, keďže tento druhý uvedený pojem predpokladá existenciu odňatia slobody v zmysle článku 6 Charty.

130.

132.

So zreteľom na uvedené podmienky Súdny dvor s využitím doslovného, historického a systematického prístupu konštatoval, že zaistenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33 „predstavuje donucovacie opatrenie, ktoré tohto žiadateľa zbavuje slobody pohybu a oddeľuje ho od zvyšku obyvateľstva tým, že mu nariaďuje natrvalo sa zdržiavať v ohraničenom a uzavretom obvode“ ( 47 ).

133.

Na účely uplatnenia takto charakterizovaného pojmu „zaistenie“ v prejednávanej veci treba konštatovať, že Komisia vo svojich písomných podaniach uvádza niekoľko skutkových okolností, ktorých existenciu Maďarsko nespochybnilo. Podľa Komisie sú žiadatelia o azyl povinní sa počas celého konania o posúdení ich žiadosti trvale zdržiavať v jednom z tranzitných priestorov, ktoré sú obohnané vysokým plotom a ostnatým drôtom. Vo vnútri tranzitného priestoru sú títo žiadatelia ubytovaní v skupinách po päť osôb v kovových kontajneroch s rozmerom približne 13m 2 . Majú mimoriadne obmedzenú možnosť dostaviť sa do iného sektora tranzitného priestoru, než je ten, v ktorom sú ubytovaní, a to majú dovolené iba v prípade lekárskych prehliadok alebo pohovorov organizovaných v rámci konania o azyle a s eskortou strážcov tranzitného priestoru, pričom nemôžu mať kontakt s osobami prichádzajúcimi zvonku, pokiaľ nejde o ich právneho zástupcu. Ďalej zo spisu podľa môjho názoru vyplýva, že ich pohyb je neustále monitorovaný, pretože uvedení strážcovia sú prítomní vo vnútri tranzitného priestoru, ako aj pri vstupnej bráne každého sektora tohto priestoru.

137.

Pokiaľ ide totiž o prvý dôvod, spresnenie poskytnuté Komisiou počas pojednávania o tom, že Srbská republika v súčasnosti odmieta uplatňovať dohodu o readmisii voči migrantom pochádzajúcim z maďarských tranzitných priestorov, nebolo Maďarskom v prejednávanej veci spochybnené. Pokiaľ ide o druhý dôvod, treba konštatovať, že odchod z tranzitného priestoru by sa nevyhnutne rovnal vzdaniu sa možnosti získať požadovanú medzinárodnú ochranu. Je pravda, že § 80/K ods. 2 písm. d) zákona o práve na azyl stanovuje, že ak žiadateľ z tranzitného priestoru odíde, príslušný vnútroštátny orgán nie je povinný ukončiť konanie, ale môže tiež prijať rozhodnutie na základe informácií, ktoré má k dispozícii. Avšak aj keď takáto teoretická možnosť existuje, zdá sa mi veľmi pravdepodobné, či dokonca isté, že takéto rozhodnutie by pre neho nebolo priaznivé. Okrem toho podľa § 80/K ods. 4 zákona o práve na azyl nemožno žiadne rozhodnutie, ktorým sa konanie končí, napadnúť v sporovom správnom konaní. Za týchto okolností zastávam názor, že žiadatelia o azyl nie sú v pozícii opustiť tranzitný priestor smerom do Srbska z vlastnej slobodnej vôle.

138.

Na účely práve vykonaného posúdenia je úplne irelevantná akákoľvek kvalifikácia a právny status tranzitných priestorov v zmysle maďarského práva, na ktoré sa Maďarsko viackrát vo svojich písomných podaniach odvolalo, pretože predmetný pojem „zaistenie“ neobsahuje žiaden odkaz na vnútroštátne právo, a treba ho teda považovať za autonómny pojem práva Únie. ( 53 )

142.

Výsledok tohto posúdenia nie je pozmenený ani skutočnosťou, že Súdny dvor odmietol vyhovieť žiadosti o naliehavé konanie podanej vnútroštátnym súdom vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) v súvislosti so sporom, ktorý sa týkal žiadateľa o azyl zdržiavajúceho sa v tranzitnom priestore, keďže rozsudok vydaný v tejto veci nespresňuje, že dôvod zamietnutia spočíva v tom, že takýto žiadateľ sa nenachádza v zaistení. ( 54 ) V každom prípade predbežné posúdenie vykonané v tomto rámci Súdnym dvorom v súvislosti s existenciou zaistenia, ktoré má faktickú povahu a ktorého hranice sú striktne vymedzené informáciami poskytnutými vnútroštátnym súdom, podľa môjho názoru nie je rovnaké ako predbežné posúdenie vykonané na účely určenia, či sú prvky tohto pojmu „zaistenie“ súčasne dané.

b) O zákonnosti zaistenia

143.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že všetci žiadatelia o azyl sú počas ich ubytovania v tranzitných priestoroch nachádzajúcich sa na srbsko‑maďarskej hranici zaistení v zmysle smernice 2013/32. V tomto štádiu preto treba zaujať postoj k zákonnosti tohto zaistenia, pričom pripomínam, že podľa článku 26 smernice 2013/32 a článku 8 smernice 2013/33 môžu byť žiadatelia o medzinárodnú ochranu za určitých podmienok zaistení.

147.

Pokiaľ ide o chýbajúce vydanie rozhodnutia o zaistení s uvedením skutkových a právnych dôvodov, na ktorých je toto rozhodnutie založené, čo je v rozpore s článkom 9 ods. 2 smernice 2013/33, poznamenávam, že Maďarsko namieta, že vnútroštátny azylový orgán vydáva vo všetkých prípadoch rozhodnutie, ktorého predmetom je umiestnenie žiadateľov o azyl do tranzitného priestoru na dobu trvania konania. Tento členský štát však sám vo svojom vyjadrení k žalobe implicitne pripúšťa, že nejde o rozhodnutie o zaistení v zmysle článku 9 ods. 2 tejto smernice, keďže ho kvalifikuje ako rozhodnutie ukladajúce obmedzenia slobody pohybu žiadateľov o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 7 ods. 2 uvedenej smernice.

148.

Maďarsko nespochybňuje ani to, že zaistenie môže byť nariadené aj pre maloleté osoby, či dokonca pre maloleté osoby bez sprievodu, s výnimkou detí mladších ako štrnásť rokov, čo nepochybne môže byť porušením článku 11 ods. 2 smernice 2013/33, podľa ktorého maloleté osoby možno zaistiť len v krajnom prípade, a ak sa dospeje k záveru, že by sa nemohli účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.

149.

Zo žaloby vyplýva, že Komisia uvádza aj porušenie článku 2 písm. h) smernice 2013/33. Nerozumiem však, v čom má spočívať porušenie tohto ustanovenia, ktoré iba definuje pojem „zaistenie“, keďže Komisia netvrdí, že nebolo prevzaté. So záverom Komisie v tejto súvislosti preto nemôžem súhlasiť.

1. Tvrdenia účastníkov konania

152.

Vo svojom štvrtom žalobnom dôvode sa Komisia domnieva, že Maďarsko si tým, že štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavali na jeho území, odviedlo späť na druhú stranu hraničného oplotenia bez dodržania postupov a záruk definovaných v článkoch 5 a 6, článku 12 ods. 1 a článku 13 ods. 1 smernice 2008/115, nesplnilo povinnosti, ktoré mu z týchto ustanovení vyplývajú.

153.

Komisia v prvom rade uvádza, že § 5 ods. 1 zákona o štátnych hraniciach umožňuje na maďarskom území využiť pásmo 60 metrov od línie vonkajšej hranice na vybudovanie, umiestnenie alebo prevádzkovanie zariadení slúžiacich na ochranu poriadku na hraniciach a na vykonávanie úloh týkajúcich sa národnej obrany a bezpečnosti, riadenia katastrof, hraničného dozoru, azylu a cudzineckej polície. Okrem toho § 5 ods. 1b zákona o štátnych hraniciach podľa nej stanovuje, že polícia môže počas krízovej situácie spôsobenej masovou imigráciou zadržať neoprávnene sa zdržiavajúcich cudzích štátnych príslušníkov a eskortovať ich až k bráne najbližšieho zariadenia uvedeného v § 5 odseku 1 toho istého zákona, pokiaľ nejde o prípad podozrenia zo spáchania trestného činu.

154.

157.

Nakoniec, podstatná, všeobecná a dlhodobá výnimka z ustanovení smernice 2008/115 podľa Komisie nemôže byť odôvodnená článkom 72 ZFEÚ, ktorý iba stanovuje zásadu, ktorú musí normotvorca Únie zohľadniť a ktorá uľahčuje výklad aktov Únie prijatých na základe tretej časti hlavy V ZFEÚ.

158.

Maďarsko na úvod tvrdí, že § 5 ods. 1a zákona o štátnych hraniciach je odôvodnený výnimkou stanovenou v článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2008/115. Pokiaľ ide o § 5 ods. 1b toho istého zákona, tento členský štát uvádza, že na rozdiel od § 5 ods. 1a ho možno uplatniť len v prípade krízy spôsobenej masovou imigráciou.

159.

V tejto súvislosti Maďarsko tvrdí, že článok 72 ZFEÚ umožňuje členským štátom prijať a uplatňovať pravidlá týkajúce sa udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti, ktoré sa môžu od ustanovení práva Únie odchýliť, pričom cieľom vyhlásenia krízovej situácie spôsobenej masovou imigráciou a pravidiel uplatňovaných v takejto situácii je v každom prípade udržať poriadok a zabezpečiť vnútornú bezpečnosť krajiny. Smernica 2008/115 podľa neho nestanovuje, že pravidlá, ktoré zavádza, sa musia uplatňovať aj v kontexte článku 72 ZFEÚ. Členský štát sa preto môže odchýliť od ustanovení uvedenej smernice, keď vykonáva svoje povinnosti udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti.

163.

Maďarsko dodáva, že žiadne ustanovenie práva Únie neuvádza, kde na území krajiny sa zariadenia slúžiace na vybavenie žiadostí o azyl musia nachádzať, ani to, kam je potrebné neoprávnene sa zdržiavajúce osoby dopraviť. Ak teda polícia neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín prepraví v rámci maďarského vnútrozemia, aby mohli podať svoju žiadosť o medzinárodnú ochranu čo najskôr, právo Únie podľa neho neporuší. Okrem toho podľa neho neexistuje žiadne pravidlo práva Únie, ktoré by ukladalo povinnosť poskytnúť neoprávnene sa zdržiavajúcim štátnym príslušníkom tretích krajín akúkoľvek starostlivosť. Maďarsko napokon tvrdí, že polícia koná v medziach legislatívneho rámca a donucovacie prostriedky využíva primeraným spôsobom len v prípadoch stanovených zákonom.

2. Posúdenie

164.

Na úvod treba uviesť, že Maďarsko nespochybňuje, že premiestnenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na maďarskom území, až k bráne najbližšieho zariadenia vykonávajú maďarské policajné orgány bez toho, aby boli dodržané záruky spojené s konaním o návrate stanovené smernicou 2008/115, ( 57 ) Predovšetkým, k vykonaniu tohto opatrenia dochádza bez zohľadnenia najlepšieho záujmu dieťaťa, rodinného života, zdravotného stavu dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny a tiež bez rešpektovania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia (článok 5) a bez vydania rozhodnutia o návrate (článok 6 ods. 1). Okrem toho dotknutí štátni príslušníci tretích krajín nedostávajú žiadne písomné rozhodnutie o skutkových a právnych dôvodoch návratu a/alebo odsunu (článok 12 ods. 1) a v prípade neexistencie rozhodnutia o návrate nemajú k dispozícii žiadne opravné prostriedky (článok 13 ods. 1).

Podľa tohto ustanovenia sa členské štáty môžu rozhodnúť, že túto smernicu nebudú uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej pozemnej, vzdušnej alebo vodnej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt. V tejto súvislosti Súdny dvor už uviedol, že výraz „v súvislosti s neoprávneným prekročením“ zahŕňa „ priame časové a priestorové prepojenie medzi zadržaním štátneho príslušníka tretej krajiny a prekročením vonkajšej hranice“ a „vzťahuje sa teda na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v samotnom okamihu nelegálneho prekročenia vonkajšej hranice alebo po tomto prekročení v blízkosti tejto hranice“ ( 58 ) ( 59 ).

168.

Nezdá sa mi, že by Komisia spochybnila, že cieľom § 5 ods. 1a zákona o štátnych hraniciach je využiť výnimku stanovenú v článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2008/115.

169.

Tento žalobný dôvod sa podľa môjho názoru správne týka len § 5 ods. 1b toho istého zákona, ktorý sa uplatňuje namiesto odseku 1a v prípade krízy spôsobenej masovou imigráciou a ktorý bol ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku stále účinným. Podľa Komisie teda práve toto ustanovenie nepatrí pod uvedenú výnimku.

170.

Pojem „odsun“ je definovaný v článku 3 bode 5 tejto smernice ako „vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu“, čo by skutočne mohlo viesť k domnienke, že výklad Maďarska je z právneho hľadiska správny. Je totiž nesporné, že § 5 ods. 1b zákona o štátnych hraniciach policajným orgánom dovoľuje štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na maďarskom území, iba eskortovať k bráne najbližšieho zariadenia na ochranu hraníc, pričom tieto zariadenia sa nachádzajú na území Maďarska. Úkon fyzického transportu sa teda nekončí mimo tohto územia, ako to vyžaduje predmetná definícia. Zdá sa mi však, že v rámci tohto posúdenia nemožno nezohľadniť skutočnosť, že tým, že sú ponechaní na úzkom pásme zeme medzi hraničným oplotením a štátnou hranicou, kde chýba akákoľvek infraštruktúra umožňujúca zotrvať tam dlhší čas, štátni príslušníci tretích krajín nemajú inú možnosť, ako z tohto pásma zeme odísť a prekročiť pozemnú hranicu so Srbskom. Okrem toho treba konštatovať, že títo štátni príslušníci tretích krajín nemôžu od brány, ku ktorej ich polícia doviedla, ani odísť do tranzitného priestoru a vstúpiť do tohto priestoru na účely predloženia žiadosti o medzinárodnú ochranu, pretože to by znamenalo čakať v priemere jedenásť až osemnásť mesiacov na úzkom pásme zeme, ktorý, ako som už pripomenul, nemá žiadnu infraštruktúru. Na záver zastávam názor, že predmetná prax je v skutočnosti porovnateľná s „odsunom“ v zmysle článku 3 bodu 5 smernice 2008/115.

173.

Vzhľadom na tieto úvahy podľa môjho názoru niet podľa pochýb o tom, že smernica 2008/115 je na predmetné opatrenie uplatniteľná.

V prvom rade poznamenávam, že Maďarsko vo svojich písomných podaniach neuviedlo výslovne ako dôvod obrany neplatnosť niektorých ustanovení smernice 2008/115 vo vzťahu k článku 72 ZFEÚ. Vzhľadom na to treba overiť, či je potrebné, aby sa tento členský štát dovolával výnimky stanovenej v tomto ustanovení v kontexte smernice 2008/115 ako celku. ( 62 ) V rámci tejto smernice je potenciálne relevantný článok 18, keďže ten výslovne upravuje núdzové situácie vyvolané mimoriadne vysokým počtom štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú povinnosť návratu, a členským štátom dáva možnosť odchýliť sa od niektorých iných ustanovení tejto smernice, pokiaľ táto situácia pretrváva. Poznamenávam však, že Maďarsko sa vo svojich písomných podaniach neodvolalo na uplatnenie tohto článku a že tento článok v každom prípade nepovoľuje žiadnu výnimku z ustanovení, voči ktorých porušeniu sa namieta týmto žalobným dôvodom. ( 63 ) ( 64 )

177.

Z toho vyplýva, že Maďarsko sa nemôže opierať o článok 72 ZFEÚ, aby odôvodnilo svoje odmietnutie splniť všetky povinnosti, ktoré mu ukladá článok 5, článok 6 ods. 1, článok 12 ods. 1 a článok 13 ods. 1 smernice 2008/115.

178.

180.

Komisia sa domnieva, že Maďarsko porušuje článok 46 ods. 5 a 6 smernice 2013/32, pretože v prípade zamietnutia žiadosti o medzinárodnú ochranu zákon o práve na azyl výslovne nestanovuje možnosť odkladného účinku opravných prostriedkov. V dôsledku toho nie je zaručené právo žiadateľov o azyl zostať na maďarskom území do vydania rozhodnutia o opravnom prostriedku, keďže zamietavé rozhodnutie je vykonateľné bez ohľadu na podanie opravného prostriedku.

181.

Podľa všeobecných pravidiel súdneho konania uplatniteľných v Maďarsku vo veciach správneho súdnictva však podanie opravného prostriedku nemá odkladný účinok, keďže § 50 sporového správneho poriadku stanovuje len to, že o odkladný účinok možno požiadať za určitých podmienok. Zákon o práve na azyl stanovuje ako lex specialis pravidlá v oblasti správnych sporov, ktoré sú na preskúmanie rozhodnutí v oblasti azylu uplatniteľné.

182.

Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (zákon č. CXL z roku 2015, ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v oblasti správy masovej imigrácie), ktorý nadobudol účinnosť 1. augusta 2015, zmenil § 53 a § 68 zákona o práve na azyl a zrušil ustanovenia výslovne zaručujúce odkladný účinok. Tieto zmeny sú uplatniteľné tak počas krízy spôsobenej masovou imigráciou, ako aj v prípade neexistencie takejto situácie.

185.

Po tretie podľa článku 46 ods. 6 písm. a) a b) smernice 2013/32, ak bola žiadosť zamietnutá ako neprípustná z dôvodu, že tretia krajina sa považuje za bezpečnú tretiu krajinu pre žiadateľa, alebo preto, že žiadosť sa považuje za neopodstatnenú, pretože žiadateľ vstúpil na územie členského štátu alebo svoj pobyt obnovil neoprávnene, odkladný účinok podania opravného prostriedku by mal byť takisto automatický. Komisia pripúšťa, že tieto dva prípady sú uvedené v § 51 ods. 2 písm. e) a v § 7 písm. h) zákona o práve na azyl a že § 53 ods. 6 uvedeného zákona stanovuje, že podanie opravného prostriedku nemá za následok odklad výkonu rozhodnutia s výnimkou rozhodnutí v azylových veciach podľa uvedených ustanovení. Zákon o práve na azyl však jasne nestanovuje, že v takýchto prípadoch má podanie návrhu na súd odkladný účinok. Iba výklad a contrario by umožňoval dospieť k záveru, že v takýchto prípadoch sa uplatní iné pravidlo než neexistencia odkladného účinku. Znenie tohto zákona však podľa nej nespresňuje, či má toto odlišné pravidlo automatický odkladný účinok, ako to vyžaduje článok 46 ods. 5 a 6 smernice 2013/32.

186.

Maďarsko sa domnieva, že právna úprava a prax v oblasti azylu primeraným spôsobom zabezpečujú možnosť žiadateľov zostať na území, aj keď ustanovenia smernice 2013/32 neboli do maďarského práva prebraté doslovne. Zo znenia § 5 ods. 1 v spojení s § 35 ods. 1 zákona o azyle totiž podľa neho vyplýva, že žiadateľom o azyl je zaručené právo zostať na území až do skončenia konania o azyle, čo podľa okolností zodpovedá oznámeniu súdneho rozhodnutia o opravnom prostriedku podanom proti akémukoľvek rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti o azyl. Vnútroštátna právna úprava je tak podľa neho v súlade s článkom 46 ods. 5 smernice 2013/32.

2. Posúdenie

190.

Najprv je potrebné uviesť niekoľko úvodných pripomienok.

191.

Prebratie smerníc do vnútroštátnych právnych poriadkov je charakterizované neustálym hľadaním rovnováhy medzi povahou predmetného právneho aktu, ktorý podľa článku 288 ZFEÚ členské štáty zaväzuje, len pokiaľ ide o výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom formu a prostriedky ponecháva v ich právomoci, a potrebou zabezpečiť plné a jednotné uplatňovanie práva Únie. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že sa nevyhnutne nepožaduje formálne a doslovné prebratie ustanovení smernice do výslovného a osobitného právneho predpisu alebo vykonávacieho právneho predpisu, pričom prebratie môže byť splnené všeobecným právnym kontextom, pokiaľ tento kontext účinne zabezpečuje dostatočne jasným a presným spôsobom úplné uplatnenie tejto smernice. ( 67 )

192.

V tejto súvislosti musím poukázať na to, že spresnenia poskytnuté Komisiou v replike ma vedú k záveru, že predmetom jej kritiky je to, že chýba správne prebratie a v každom prípade je takéto prebratie nejasné. Inými slovami, Komisia namieta skutočnosť, že vnútroštátny právny rámec necháva priestor na odôvodnené pochybnosti, pokiaľ ide o rozsah práva zdržiavať sa na území dotknutého členského štátu, čo je v rozpore s tým, čo vyžaduje vyššie uvedená judikatúra.

196.

Treba poznamenať, že Maďarsko tvrdí, že výklad § 5 ods. 1 písm. a) v spojení s § 35 ods. 1 zákona o práve na azyl umožňuje dospieť k výsledku, ktorý je sledovaný článkom 46 ods. 5 smernice 2013/32. Hneď na úvod uvádzam, že súhlasím so stanoviskom Komisie v rozsahu, v akom sa domnieva, že § 35 ods. 1 predmetného zákona o práve na azyl („Azylové konanie sa začína predložením žiadosti o azyl na orgáne príslušnom v azylových veciach… a to až do doručenia rozhodnutia vydaného na záver konania, proti ktorému už nie je možné podať opravný prostriedok“) nehovorí nič o práve žiadateľa zostať na území členského štátu. ( 69 )

197.

Nastoľuje sa teda otázka, či § 5 ods. 1 písm. a) zákona o práve na azyl môže, keď sa vezme samostatne, priznať žiadateľom o azyl právo zostať v Maďarsku, a teda či predstavuje primerané prebratie článku 46 ods. 5 smernice 2013/32.

198.

201.

Tento záver sa obmedzuje na maďarský právny režim, ktorý sa uplatňuje na obvyklé situácie, teda bez vyhlásenia krízovej situácie spôsobenej masovou imigráciou. Ak je totiž takáto situácia vyhlásená, Maďarsko pripomína, že § 80/J ods. 4 zákona o práve na azyl pozastavuje právo zdržiavať sa na vnútroštátnom území, ako je priznané § 5 ods. 1 písm. a) tohto zákona. Za takých okolností je podľa tohto členského štátu relevantným vnútroštátnym ustanovením § 80/J ods. 5 uvedeného zákona v rozsahu, v akom stanovuje, že žiadateľovi o azyl bude ako povinné miesto pobytu pridelený tranzitný priestor, až kým sa nestane vykonateľným rozhodnutie o jeho žiadosti, proti ktorému už nie je možný opravný prostriedok (alebo uznesenie o odovzdaní podľa dublinského nariadenia).

202.

Vzhľadom na skutočnosť, že Súdnemu dvoru navrhujem, aby rozhodol, že takéto ustanovenie predstavuje nezákonné zaistenie v zmysle smernice 2013/33, treba konštatovať, že nemôže spĺňať požiadavku priznať žiadateľovi o azyl právo zdržiavať sa na vnútroštátnom území podľa článku 46 ods. 5 smernice 2013/32.

203.

Druhá časť tohto žalobného dôvodu sa týka článku 46 ods. 6 smernice 2013/32, ktorý ako výnimku stanovuje, že ak rozhodnutie o zamietnutí patrí do jednej z kategórií vymenovaných v tomto odseku (predovšetkým vrátane rozhodnutí, ktorými sa žiadosť vyhlasuje za zjavne neopodstatnenú, ako aj – okrem niektorých výnimiek – za neopodstatnenú na konci zrýchleného konania alebo za neprípustnú ( 72 )), právo zostať na území dotknutého členského štátu nemusí byť dotknutým členským štátom nevyhnutne automaticky zaručené, ale tento členský štát je v prípade, že v dôsledku predmetného rozhodnutia sa právo žiadateľa zostať v tomto členskom štáte zrušuje, prinajmenšom povinný stanoviť, že o existencii tohto práva musí rozhodnúť súd.

207.

Na podporu svojho stanoviska Komisia zdôrazňuje len toľko, že zákon o práve na azyl jasne nespresňuje, či sa na súdne konania, ktoré patria do pôsobnosti takéhoto zákona, uplatňujú všeobecné pravidlá správneho konania. Podľa môjho názoru však táto poznámka sama osebe nemôže viesť k záveru, že právna situácia vyplývajúca z predmetného vnútroštátneho práva nie je dostatočne jasná a presná na to, aby umožnila žiadateľom o azyl poznať všetky svoje práva a domáhať sa ich na súde, a to z troch podstatných dôvodov. Po prvé § 53 ods. 6 zákona o práve na azyl výslovne nevylučuje uplatnenie § 50 sporového správneho poriadku ani neobsahuje žiadny prvok, ktorý je s takýmto uplatnením nezlučiteľný. Po druhé určite nie je neobvyklé, že existuje spojenie medzi lex generalis (sporový správny poriadok) a lex specialis (zákon o práve na azyl) ( 75 ), podľa ktorého sa prvý uvedený zákon môže uplatniť na tie isté prípady, na ktoré sa vzťahuje druhý uvedený zákon, aby sa vyplnili medzery v tomto zákone. Po tretie Komisia neuviedla žiaden prvok, akým je vnútroštátna judikatúra, ktorý by umožňoval spochybniť to, že maďarské správne súdy majú skutočne možnosť nariadiť odklad výkonu rozhodnutia, ktorým bola žiadosť o azyl vyhlásená za neprípustnú, a priznať tak dotknutému žiadateľovi právo zostať na vnútroštátnom území.

208.

Navyše si nemyslím, že výklad odlišný od toho, ktorý je navrhovaný, by rešpektoval rovnováhu, ktorú si Súdny dvor želal dosiahnuť prostredníctvom judikatúry citovanej v bodoch 191 a 192 vyššie.

209.

Tretia časť tohto žalobného dôvodu sa týka výnimiek z odchylného ustanovenia, ktoré sú stanovené v článku 46 ods. 6 smernice 2013/32. Z písmena a) toho istého odseku vyplýva, že ak sa rozhodnutie o zamietnutí zakladá na okolnostiach uvedených v článku 31 ods. 8 písm. h) smernice 2013/32, potom sa všeobecné pravidlo zakotvené v článku 46 ods. 5 tejto smernice stáva opäť uplatniteľným, takže právo zostať na území sa musí priznať automaticky. Vyplýva z toho tiež, že toto právo musí byť priznané automaticky v prípade, že sa žiadosť vyhlási za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 písm. c) a e), pretože článok 46 ods. 6 písm. b) sa vzťahuje len na prípady, v ktorých je žiadosť vyhlásená za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 písm. a), b) a d).

IV. O trovách

213.

Podľa článku 138 ods. 3 prvej vety Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastníci konania v zásade znášajú svoje vlastné trovy konania, ak má každý účastník konania vo veci čiastočne úspech aj neúspech, ako to je aj v prejednávanom prípade. Súdny dvor však môže, ak sa to zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, na základe druhej vety toho istého ustanovenia rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.

214.

Podľa navrhovaného riešenia Európska komisia má úspech v značnom rozsahu, zatiaľ čo tvrdenia Maďarska uspeli len v malej časti predmetu sporu, t. j. v druhej a tretej časti piateho žalobného dôvodu. Vzhľadom na to sa v prejednávanom prípade javí ako primerané zaviazať Maďarsko, aby okrem svojich vlastných trov konania nahradilo aj štyri pätiny trov konania Komisie a aby Komisia znášala jednu pätinu svojich vlastných trov konania.

V. Návrh

3.

Maďarsko si tým, že na všetkých žiadateľov o azyl okrem detí mladších ako 14 rokov uplatnilo konanie o posúdení ich žiadosti, v dôsledku čoho sú títo zaistení v tranzitných priestoroch po celý čas jeho trvania bez toho, aby si mohli uplatniť záruky stanovené v článkoch 8, 9 a 11 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, nesplnilo povinnosti, ktoré mu z týchto ustanovení vyplývajú.

4.

Maďarsko si tým, že štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavali na vnútroštátnom území, doviedlo na druhú stranu hraničného oplotenia bez rešpektovania záruk stanovených v článku 5, článku 6 ods. 1, článku 12 ods. 1 a článku 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, nesplnilo povinnosti, ktoré mu z týchto ustanovení vyplývajú.

5.

Maďarsko si tým, že do vnútroštátneho práva nesprávne prebralo článok 46 ods. 5 smernice 2013/32, nesplnilo povinnosti, ktoré mu z tohto ustanovenia vyplývajú.

( 3 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu ( Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96 ).

( 4 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území ( Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98 ).

( 5 ) Ú. v. EÚ L 77, 2016, s. 1 , ďalej len „Kódex schengenských hraníc“.

( 6 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 20. októbra 2010 o práve na tlmočenie a preklad v trestnom konaní ( Ú. v. EÚ L 280, 2010, s. 1 ).

( 7 ) Rozsudok zo 14. mája 2020 ( C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU , EU:C:2020:367 ).

( 8 ) Pozri ex multis rozsudok zo 14. apríla 2005, Komisia/Luxembursko ( C‑519/03 , EU:C:2005:234 , bod 19 ).

( 15 ) Správa UNHCR s názvom „Hungary as a country of asylum. Observations on restrictive legal measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016“ („Maďarsko ako krajina azylu: pripomienky k obmedzujúcim právnym opatreniam a k postupom uplatňovaným od júla 2015 do marca 2016“), dostupná na adrese https://www.refworld.org/docid/57319d514.html.

( 16 ) Správa o informačnej návšteve veľvyslanca Tomása Bočeka, osobitného zástupcu generálneho tajomníka Rady Európy pre migráciu a utečencov, v Srbsku a vo dvoch tranzitných priestoroch v Maďarsku 12. a 16. júna 2017, dostupná na adrese https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=090000168075e9b2.

( 17 ) Správa vypracovaná Maďarským helsinským výborom s názvom „Country Report: Hungary“ („Správa o Maďarsku“), dostupná na adrese https://www.asylumineurope.org/sites/default/files/report‑download/aida_hu_2017 update.pdf.

( 18 ) Správa UNHCR s názvom „Desperate journeys: Refugees and migrants arriving in Europe and at Europe’s border“ („Zúfalé putovanie – Utečenci a migranti prichádzajúci do Európy a na hranice Európy“), január – august 2018, dostupná na adrese https://www.unhcr.org/desperatejourneys/.

( 19 ) Vyplýva to zo správy o informačnej návšteve veľvyslanca Tomása Bočeka, osobitného zástupcu generálneho tajomníka Rady Európy pre migráciu a utečencov, v Srbsku a vo dvoch tranzitných priestoroch v Maďarsku 12. a 16. júna 2017, ktorá je dostupná na adrese https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=090000168075e9b2.

( 20 ) V tejto súvislosti poznamenávam, že Komisia vo svojich písomných podaniach sústavne odkazuje na „podanie“ žiadosti o medzinárodnú ochranu. Jej prvá výhrada sa však zjavne týka štádia predchádzajúceho registrácii žiadosti, t. j. štádia „požiadania“.

( 27 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov ( Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31 , ďalej len „dublinské nariadenie“).

( 28 ) Podľa článku 2 písm. d) smernice 2013/32 pojem „žiadateľ, ktorý potrebuje osobitné procesné záruky“ znamená „žiadateľa, ktorého spôsobilosť užívať práva a plniť povinnosti stanovené v tejto smernici je v dôsledku okolností jeho konkrétneho prípadu obmedzená“.

( 29 ) Presnejšie, § 71/A ods. 7 stanovuje, že pravidlá konania na hraniciach sa nevzťahujú na „osoby, ktoré potrebujú osobitné zaobchádzanie“, ktorými sú podľa definície uvedenej v § 2 písm. k) zákona o práve na azyl „maloleté osoby bez sprievodu alebo zraniteľné osoby – najmä maloleté osoby, staršie osoby, osoby so zdravotným postihnutím, tehotné ženy, slobodní rodičia s maloletými deťmi, ako aj osoby, ktoré boli vystavené mučeniu, znásilneniu alebo iným závažným formám psychického, fyzického alebo sexuálneho násilia –, o ktorých sa dá po individuálnom posúdení ich situácie stanoviť, že majú osobitné potreby“. Domnievam sa však, že tento pojem patrí pod pojem „žiadatelia, ktorí potrebujú osobitné záruky“ použitý v smernici, ktorý má širší rozsah. Pre túto poslednú uvedenú definíciu pozri poznámku pod čiarou 30 nižšie.

( 30 ) Rozsudok z 2. apríla 2020 ( C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17 , EU:C:2020:257 ).

( 31 ) Pred rozhodnutím Súdneho dvora v tejto veci som k výkladu článku 72 ZFEÚ už zaujal stanovisko v mojich návrhoch vo veci Stadt Frankfurt am Main ( C‑18/19 , EU:C:2020:130 , body 38 až 42 ).

( 38 ) Rozsudok z 19. marca 2020 ( C‑564/18 , EU:C:2020:218 ).

( 39 ) ESĽP, 21. november 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.

( 40 ) Pozri návrhy, ktoré som predniesol v spojených veciach FMS a i. ( C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU , EU:C:2020:294 , body 148 až 152 ).

( 41 ) Z vysvetliviek k článku 52 Charty vyplýva, že cieľom odseku 3 tohto článku je zabezpečiť potrebnú súdržnosť medzi Chartou a EDĽP „bez toho, aby tým bola narušená autonómia práva Únie a Súdneho dvora Európskej únie“.

( 42 ) Pozri, pokiaľ ide o oblasť azylu, rozsudky z 15. februára 2016, N. ( C‑601/15 PPU , EU:C:2016:84 , bod 45 ), a zo 14. septembra 2017, K. ( C‑18/16 , EU:C:2017:680 , bod 32 ).

( 43 ) Tento „autonómny“ výklad ustanovení Charty, ktorých obsah je podobný obsahu ustanovení zakotveným v EDĽP, podlieha podmienke stanovenej v článku 52 ods. 3 Charty o tom, že povedie k vyššej úrovni ochrany, než je úroveň ochrany zaručená v EDĽP.

( 50 ) Rozsudok zo 14. mája 2020, FMS a i. ( C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU , EU:C:2020:367 ).

( 51 ) Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré som predniesol v spojených veciach FMS a i. ( C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU , EU:C:2020:294 , body 155 a 166 ), kde som tvrdil, že iba „reálna“ možnosť dobrovoľného odchodu je takej povahy, že vylučuje existenciu zaistenia, a že reálnosť treba posudzovať vzhľadom na vlastnú situáciu žiadateľov o medzinárodnú ochranu.

( 52 ) Rozsudok zo 14. mája 2020, FMS a i. ( C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU , EU:C:2020:367 , body 228 až 229 ).

( 53 ) Pozri najmä rozsudok z 30. apríla 2014, Kásler a Káslerné Rábai ( C‑26/13 , EU:C:2014:282 , bod 37 ).

( 54 ) Rozsudok z 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( C‑564/18 , EU:C:2020:218 , bod 27 ).

( 55 ) Pozri tiež rozsudok zo 14. septembra 2017, K. ( C‑18/16 , EU:C:2017:680 , bod 48 ).

( 62 ) Keďže nie je spochybnená jej platnosť, skutočnosť, že smernica 2008/115 neobsahuje odôvodnenie, akým je odôvodnenie 51 smernice 2013/32, ktoré spresňuje, že sa nedotýka výkonu povinností členských štátov, pokiaľ ide o udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie vnútornej bezpečnosti v súlade s článkom 72 ZFEÚ, určite nemôže odôvodniť výnimku z ustanovení tejto smernice na základe tohto článku, ako to tvrdí Maďarsko.

( 63 ) Článok 18 smernice 2008/115 totiž členským štátom umožňuje len to, aby na súdne preskúmanie poskytli dlhšie lehoty, než sú lehoty stanovené v článku 15 ods. 2 treťom pododseku, a aby prijali núdzové opatrenia týkajúce sa podmienok zaistenia, ktoré sa odchyľujú od podmienok uvedených v článku 16 ods. 1 a článku 17 ods. 2 tej istej smernice.

( 64 ) Ako uvádza Komisia v žalobe, článok 18 ods. 3 smernice 2008/115 výslovne zdôrazňuje, že „nič v tomto článku sa nesmie vykladať tak, že umožňuje členským štátom odchýliť sa od všeobecných povinností prijať všetky primerané všeobecné alebo konkrétne opatrenia na zabezpečenie splnenia povinností vyplývajúcich z tejto smernice“.

( 65 ) Rozsudok z 23. novembra 2010 ( C‑145/09 , EU:C:2010:708 ).

( 66 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ( Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77 ; Mim. vyd. 05/005, s. 46).

( 73 ) Maďarsko na pojednávaní potvrdilo, že tento paragraf sa vzťahuje na odvolania podané proti týmto rozhodnutiam, pričom upozornilo na odsek 2 toho istého paragrafu, podľa ktorého „rozhodnutie o zamietnutí, ktoré je odôvodnené neprípustnosťou žiadosti alebo ktoré bolo vydané v zrýchlenom konaní, možno napadnúť v sporovom správnom konaní“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 74 ) Odsek 4 tohto paragrafu spresňuje, že dôvody potreby okamžitej súdnej ochrany musia byť v žiadosti podrobne uvedené, sprievodné doklady musia byť pripojené a skutočnosti, na ktorých sa žiadosť zakladá, musia byť podložené.

( ) Maďarsko na pojednávaní potvrdilo, že vzťah medzi týmito dvoma právnymi aktmi treba chápať v tomto zmysle.