C-59/18

Talianska republika , v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci C. Colelli, S. Fiorentino a G. Galluzzo, avvocati dello Stato,

žalobkyňa vo veci C‑59/18,

Comune di Milano , v zastúpení: M. Condinanzi, A. Neri a F. Sciaudone, avvocati,

žalobca vo veci C‑182/18,

ktorého v konaní podporujú:

Talianska republika , v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci C. Colelli, S. Fiorentino a G. Galluzzo, avvocati dello Stato,

Holandské kráľovstvo , v zastúpení: M. K. Bulterman a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,

Európska komisia , v zastúpení: K. Herrmann, M. Konstantinidis a D. Nardi, splnomocnení zástupcovia,

vedľajší účastníci konania,

SÚDNY DVOR (veľká komora),

v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr A. Arabadžiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen a J. Passer, sudcovia J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin a N. Wahl (spravodajca),

generálny advokát: M. Bobek,

Svojimi žalobami sa Talianska republika (C‑59/18) a Comune di Milano (mesto Miláno, Taliansko) (C‑182/18) domáhajú zrušenia rozhodnutia prijatého popri 3579. zasadnutí Rady, nazvaného „Všeobecné záležitosti“ z 20. novembra 2017, v časti, v ktorej sa stanovuje, že novým sídlom Európskej agentúry pre lieky (EMA) bude Amsterdam (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

Právny rámec

2

Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode prijali na základe článku 216 Zmluvy o EHS, článku 77 Zmluvy o ESUO a článku 189 Zmluvy o ESAE rozhodnutie o určení sídla inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev ( Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1 ; Mim. vyd. 01/001, s. 223, ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“).

3

V článku 1 rozhodnutia z Edinburghu boli určené jednotlivé sídla Európskeho parlamentu, Rady Európskej únie, Európskej komisie, Súdneho dvora Európskej únie, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru, Európskeho dvora audítorov a Európskej investičnej banky.

Podľa Protokolu č. 6 o umiestnení sídel inštitúcií a niektorých orgánov, úradov a agentúr a útvarov Európskej únie (ďalej len „protokol č. 6“), ktorý je pripojený k ZEÚ, ZFEÚ a Zmluve o ESAE:

„Zástupcovia vlád členských štátov,

so zreteľom na článok 341 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článok 189 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu,

pripomínajúc a potvrdzujúc rozhodnutie z 8. apríla 1965 a bez toho, aby boli dotknuté rozhodnutia týkajúce sa sídla budúcich [inštitúcií], orgánov, úradov a agentúr a odborov,

sa dohodli na týchto ustanoveniach…

Jediný článok

d)

Súdny dvor Európskej únie má svoje sídlo v Luxemburgu.

e)

Dvor audítorov má svoje sídlo v Luxemburgu.

f)

Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli.

j)

Úrad Európskej polície (Europol) má svoje sídlo v Haagu.“

Okolnosti predchádzajúce sporu

7

Európska agentúra na hodnotenie liekov bola zriadená nariadením Rady (EHS) č. 2309/93 z 22. júla 1993, na základe ktorého sa stanovujú postupy spoločenstva v oblasti povoľovania a kontroly liekov pre použitie v humánnej a veterinárnej medicíne a zriaďuje sa Európska agentúra na hodnotenie liekov ( Ú. v. ES L 214, 1993, s. 1 ; Mim. vyd. 13/012, s. 151). Toto nariadenie neobsahovalo žiadne ustanovenie týkajúce sa umiestnenia sídla tejto agentúry.

8

Dňa 22. júna 2017 hlavy štátov alebo predsedovia vlád ostatných 27 členských štátov popri zasadnutí Európskej rady v súvislosti s postupom stanoveným v článku 50 ZEÚ schválili na základe návrhu predsedu Európskej rady a predsedu Komisie postup na účely prijatia rozhodnutia o presídlení EMA a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Európskej únie (ďalej len „pravidlá výberu“).

12

Pravidlá výberu najmä stanovovali, že toto rozhodnutie bude prijaté na základe spravodlivého a transparentného rozhodovacieho procesu s organizovanou výzvou na predkladanie ponúk na základe konkrétnych objektívnych kritérií.

13

V tejto súvislosti odsek 3 pravidiel výberu stanovoval šesť kritérií, a to: i) istotu, že agentúra sa môže zriadiť na danom mieste a začať vykonávať svoje funkcie v deň vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie; ii) dostupnosť navrhovanej lokality; iii) existenciu primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; iv) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti; v) kontinuitu činnosti a vi) geografická rovnováha.

14

Rada 31. októbra 2017 uverejnila oznámenie určené na doplnenie pravidiel výberu v praktických otázkach týkajúcich sa hlasovania.

18

Dňa 20. novembra 2017 ponuky Talianskej republiky a Holandského kráľovstva získali ex æquo najvyšší počet hlasov v treťom kole hlasovania. Po vyžrebovaní organizovaného v súlade s bodom 2 pravidiel výberu bola vybraná ponuka Holandského kráľovstva.

19

V dôsledku toho v ten istý deň zástupcovia vlád členských štátov napadnutým rozhodnutím určili popri zasadnutí Rady mesto Amsterdam za nové sídlo EMA. Zápisnica a tlačová správa z tohto stretnutia uvádzali:

„Komisia teraz pripraví legislatívne návrhy, ktoré budú odrážať dnešné hlasovanie a prijmú sa riadnym legislatívnym postupom za účasti Európskeho parlamentu. Rada a Komisia sa zaviazali, že zaistia, aby sa tieto legislatívne návrhy spracovali čo najskôr vzhľadom na naliehavosť záležitosti.“

Vec C‑59/18

22

Talianska republika navrhuje, aby Súdny dvor:

–

v rámci opatrení týkajúcich sa dokazovania jednak nariadil Holandskému kráľovstvu, EMA a akejkoľvek inej inštitúcii, akémukoľvek inému orgánu, úradu alebo agentúre podľa článku 24 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, aby poskytli všetky potrebné informácie, z ktorých vyplýva vhodnosť Amsterdamu ako sídla EMA, a overil súlad týchto informácií s informáciami, na ktorých je založená ponuka, a jednak rozhodol o všetkých ďalších možných dôkazných prostriedkoch, ktoré považuje za užitočné na zistenie skutkového stavu,

–

zamietol žalobu ako neprípustnú alebo nedôvodnú,

–

uložil Talianskej republike povinnosť nahradiť trovy konania a

–

v prípade, že žalobe vyhovie, zachoval právne účinky napadnutého rozhodnutia na dobu nevyhnutnú na zorganizovanie nového výberového konania.

24

27

Comune di Milano navrhuje, aby Súdny dvor:

–

zrušil napadnuté rozhodnutie a

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

–

v prípade, že žalobe vyhovie, zachoval právne účinky napadnutého rozhodnutia na dobu nevyhnutnú na zorganizovanie nového výberového konania.

29

Podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 17. apríla 2018 Rada vzniesla námietku neprípustnosti v súlade s článkom 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

30

Comune di Milano vo svojich pripomienkach doručených do kancelárie Súdneho dvora 5. júna 2018 v prvom rade navrhlo zamietnuť túto námietku neprípustnosti a subsidiárne spojiť uvedenú námietku na spoločné konanie vo veci samej.

Uznesením podpredsedu Súdneho dvora z 2. júla 2018, Comune di Milano/Rada ( C‑182/18 R , neuverejnené, EU:C:2018:524 ), bol návrh Comune di Milano na odklad výkonu napadnutého rozhodnutia zamietnutý.

34

Rozhodnutím Súdneho dvora z 18. septembra 2018 boli námietky neprípustnosti vznesené Radou vo veciach C‑59/18 a C‑182/18 spojené na spoločné konanie vo veci samej.

35

Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 19. decembra 2019 boli veci C‑59/18 a C‑182/18 spojené na spoločné konanie a vyhlásenie rozsudku.

O právomoci Súdneho dvora

Po druhé Rada tvrdí, že právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla agentúry Únie prináleží zástupcom vlád členských štátov, ktorí konajú na základe spoločnej dohody. Táto právomoc má teda svoj základ v článku 341 ZFEÚ, ktorý sa vykladá v zmysle historického vývoja, kontextu, do ktorého je tento článok zasadený, konkrétne článkov 340 a 342 ZFEÚ, protokolu č. 6 a článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, ako aj na základe uplatniteľnej všeobecnej praxe. Z tejto praxe predovšetkým po prvé vyplýva, že umiestnenie sídla agentúry Únie je založené na právne záväznom rozhodnutí prijatom na základe spoločnej dohody zástupcami vlád členských štátov. O konštitutívnom účinku takéhoto rozhodnutia svedčí skutočnosť, že v niektorých prípadoch základný legislatívny akt o výbere sídla mlčí a že táto okolnosť nijako nebráni ani vytvoreniu dotknutej agentúry, ani uzavretiu dohody o sídle. Po druhé zahrnutie údaja o mieste sídla do základného legislatívneho aktu, ktorým sa zriaďuje agentúra Únie, má čisto deklaratórnu povahu a povahu uznania, rovnako ako každý odkaz na skutkovú okolnosť v legislatívnom texte. Normotvorca Únie sa preto nemôže odchýliť od výberu, ktorý už urobili zástupcovia vlád členských štátov a ktorý má tak záväznú povahu. Zahrnutie označenia miesta sídla do základného legislatívneho aktu však nie je úplne právne irelevantné. Okrem toho, že toto označenie je významným faktorom právnej istoty, legislatívny text môže, tak ako v prejednávanej veci vložením článku 71a do nariadenia č. 726/2004 nariadením 2018/1718, spojiť s uvedeným označením sériu iných normatívnych prvkov, tak materiálnych, ako aj procesných, s cieľom doplniť čisto geografické umiestnenie sídla.

42

Komisia sa však môže od tejto praxe odchýliť, ako to už urobila za rôznych okolností, tým, že do svojich legislatívnych návrhov zahrnie údaj o mieste sídla niektorých agentúr Únie. Podobne, hoci normotvorca Únie zvyčajne koná v súlade s rozhodnutím zástupcov vlád členských štátov, nie je tak z právneho hľadiska povinný urobiť. V prejednávanej veci počas diskusie týkajúcej sa návrhu nariadenia uvedeného v bode 20 tohto rozsudku bolo označenie mesta Miláno, ako miesta sídla EMA zamietnuté po tom, čo bolo predmetom konkrétnej diskusie. Táto okolnosť v prípade potreby dokazuje, že možnosť odchýliť sa od politického rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov nie je len teoretická. Za predpokladu, ak by akt prijatý riadnym legislatívnym postupom stanovil sídlo EMA na inom mieste, než je miesto uvedené v napadnutom rozhodnutí, nedodržaním tohto rozhodnutia by nedošlo k porušeniu žiadnej normy práva Únie.

43

Okrem toho spoločný prístup pripojený k spoločnému vyhláseniu z roku 2012 nemôže stanoviť, že Rada môže sama rozhodnúť o umiestnení sídla agentúry Únie. Aj keď totiž bod 6 tohto spoločného prístupu obsahuje odkaz na prax uplatňovanú v minulosti, spočívajúcu vo voľbe politickej povahy, tento bod nemá normatívnu pôsobnosť, ani právne záväzný účinok. Jeho cieľom nie je určiť, kto rozhoduje o sídle agentúr Únie a podľa akých postupov, ale stanoviť, ako sa má pred ukončením riadneho legislatívneho postupu táto voľba uskutočniť na základe objektívnych kritérií a transparentným spôsobom.

44

Pokiaľ ide o okolnosti sprevádzajúce prijatie napadnutého rozhodnutia, Komisia konštatuje, že z nich vyplýva, že ho prijali zástupcovia 27 z 28 vtedajších členských štátov Únie, takže rozhodnutie prijaté bez účasti všetkých orgánov Rady nemožno pripísať Rade. Skutočnosť, že táto inštitúcia sprístupnila svoje infraštruktúry členským štátom, nestačí na to, aby jej bolo uvedené rozhodnutie pripísané.

48

Po druhé Talianska republika tvrdí, že záver, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v oblasti, ktorá v zásade podlieha právu Únie, je podporený osobitným spôsobom jeho prijatia. V prvom rade uvádza, že pri tomto prijímaní sa využili nielen priestory, ale aj vnútorné funkčné štruktúry Rady, akými sú generálny sekretariát, právny servis, rotujúce estónske predsedníctvo alebo Výbor stálych predstaviteľov (Coreper). Talianska republika ďalej pripomína, že spôsoby hlasovania a prijímania rozhodnutia boli stanovené v pravidlách výberu schválených na zasadnutí 22. júna 2017, ako aj v oznámení z 31. októbra 2017, ktoré potvrdzujú účasť orgánov Únie počas celého postupu umiestňovania nového sídla EMA. Napokon pravidlo väčšiny použité v prejednávanej veci na umiestnenie nového sídla EMA sa vzťahuje na rozhodovací proces typický pre medzinárodné organizácie, zatiaľ čo v prípade prijatia rozhodnutia medzivládnej povahy, ktoré prislúcha členským štátom, naopak prevláda pravidlo jednomyseľnosti alebo „spoločnej dohody“.

49

Talianska republika uvádza, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého „sídlo orgánov [inštitúcií] Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, sa neuplatňuje na rozhodnutia týkajúce sa sídla agentúr Únie. Napadnuté rozhodnutie tak patrí do výlučnej právomoci Únie, ako to Komisia výslovne uviedla vo svojom návrhu nariadenia uvedenom v bode 20 tohto rozsudku, a preto podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom.

50

Comune di Milano, podporované Regione Lombardia, vypracovalo podobnú argumentáciu ako Talianska republika.

Comune di Milano sa okrem toho domnieva, že aj v prípade, ak by sa dospelo k záveru, že napadnuté rozhodnutie má byť pripísané členským štátom, malo by byť napriek tomu predmetom súdneho preskúmania. Vysvetľuje totiž, že tak ako akt prijatý Coreperom musí byť pripísaný Rade, tak aj akty predsedníctva Únie musia byť pripísané Rade, ak Rada formálne a materiálne vykonáva právomoc prijímať predmetné opatrenie. Skutočnosť, že akt je následne potvrdený členskými štátmi v rámci Rady, nemôže obmedziť možnosť jeho preskúmania Súdnym dvorom, keďže týmto potvrdením sa ukončuje rozhodovací proces a akt nadobúda konečnú povahu. Zásadnejšie je, že akty vnútorných orgánov Rady by mali podliehať preskúmaniu zákonnosti na základe judikatúry Súdneho dvora (rozsudky z 20. septembra 2016, Ledra Advertising a. i/Komisia a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P , EU:C:2016:701 , ako aj z 20. septembra 2016, Mallis a i./Komisia a ECB, C‑105/15 P až C‑109/15 P , EU:C:2016:702 ).

54

Comune di Milano napokon odkazuje na dôvodovú správu k návrhu nariadenia uvedenú v bode 20 tohto rozsudku, v ktorej Komisia spresnila, že „otázka sídla agentúry patrí do výlučnej právomoci Únie“, čo podľa neho potvrdzuje, že napadnuté rozhodnutie je skutočne aktom Rady prijatým v rámci výkonu výlučnej právomoci.

55

Comune di Milano okrem toho kritizuje formalizmus prístupu, ktorý obhajuje Rada.

56

Po druhé vecné tvrdenia uvedené Radou v tomto kontexte sú nedôvodné. V prvom rade článok 341 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že rozhodnutie o výbere miesta sídla inštitúcií sa prijíma na základe „spoločnej dohody vlád členských štátov“, vylučuje, aby sa v oblasti, na ktorú sa vzťahuje tento článok, pristúpilo k hlasovaniu. Ďalej, ako vyplýva najmä z návrhu nariadenia uvedeného v bode 20 tohto rozsudku, voľba miesta sídla EMA patrí do výlučnej právomoci Únie. Takúto právomoc však nemožno vykonávať aktom členských štátov. Okrem toho článok 341 ZFEÚ nemožno vykladať extenzívne v tom zmysle, že sa vzťahuje na agentúry Únie. Podľa názoru Comune di Milano nedávna prax v oblasti výberu sídla týchto agentúr ukazuje tendenciu preniesť zodpovednosť za tento výber z členských štátov na Radu, či dokonca na Radu a Parlament. Okrem toho tvrdenie Rady, podľa ktorého možno napadnuté rozhodnutie pripísať členským štátom z dôvodu, že sídlo EMA bolo predtým vybrané aktom prijatým týmito štátmi, je tiež nedôvodné. Napokon Comune di Milano odkazuje na ďalšie prvky formálnej povahy, ktoré potvrdzujú pripísateľnosť tohto rozhodnutia Rade, a to jednak na zaznamenávanie a šírenie aktov a správ samotnou Radou a jednak na informačné dokumenty šírené EMA a holandskými orgánmi.

58

Po tretie Comune di Milano subsidiárne tvrdí, že akty prijaté úradujúcim predsedníctvom Rady by mali podliehať preskúmaniu Súdnym dvorom. Na jednej strane sa domnieva, že vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie ukončuje výberové konanie na nové sídlo EMA, má konečný charakter a musí podliehať preskúmaniu zákonnosti. Na druhej strane konanie vnútorných orgánov Rady v rámci prijímania tohto rozhodnutia by malo byť v každom prípade predmetom preskúmania Súdnym dvorom, keďže inštitúcie Únie sú povinné dodržiavať Chartu základných práv Európskej únie aj vtedy, ak konajú mimo inštitucionálneho rámca Únie.

V rámci žaloby o neplatnosť uvedenej v článku 263 ZFEÚ má však súd Únie právomoc iba preskúmať zákonnosť aktov, ktoré možno pripísať inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie. Z toho najmä vyplýva, že akty prijaté zástupcami vlád členských štátov, ktorí nekonajú v postavení členov Rady alebo Európskej rady, ale v postavení zástupcov svojich vlád, a teda kolektívne vykonávajúcimi právomoci členských štátov, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu súdom EÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91 , EU:C:1993:271 , bod 12 , ako aj uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov, C‑685/20 P , EU:C:2021:485 , bod 46 ).

62

Na to, aby sa tento akt vyhol preskúmaniu zákonnosti zavedenému článkom 263 ZFEÚ, však nestačí, aby rozhodnutie, ktoré je predmetom žalôb, bolo formálne prezentované ako rozhodnutie členských štátov. Navyše je potrebné, aby uvedený akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavoval rozhodnutie Rady (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91 , EU:C:1993:271 , bod 14 ).

63

V prejednávanej veci treba napadnuté rozhodnutie posudzovať z hľadiska právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie. V tejto súvislosti sa však účastníci konania nezhodujú v tom, či sa na článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého sa sídlo „orgánov [inštitúcií]“ určuje „po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, možno platne odvolávať ako na základ pre rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia sídla týchto orgánov a týchto úradov a agentúr.

O právomoci v oblasti umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie

67

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i., C‑621/18 , EU:C:2018:999 , bod 47 a citovanú judikatúru).

68

Na základe týchto metód výkladu je teda potrebné preskúmať, či sa článok 341 ZFEÚ uplatňuje na rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.

69

Hoci ako vyplýva z bodu 70 tohto rozsudku, Zmluva o EÚ jasne rozlišuje medzi inštitúciami Únie na jednej strane a jej orgánmi, úradmi a agentúrami na druhej strane, skutočnosť, ktorú uvádza Rada, že ustanovenia siedmej časti Zmluvy o FEÚ, nazvanej „Všeobecné a záverečné ustanovenia“, v ktorej sa nachádza článok 341 ZFEÚ, odkazujú na „orgány [inštitúcie]“, preto nemožno vykladať, ako prejav zámeru autorov Zmlúv chápať pojem „inštitúcie“ v širšom zmysle, aby zahŕňal nielen subjekty uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispievať k dosahovaniu cieľov Únie. Platí to o to viac, že Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ predstavujú jednotný ústavný základ Únie na základe článku 1 tretieho odseku ZEÚ a článku 1 ods. 2 ZFEÚ, takže definícia pojmu „inštitúcie“ uvedená v článku 13 ods. 1 ZEÚ a rozlišovanie medzi týmito inštitúciami na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami Únie na druhej strane by sa mali uplatňovať plošne a jednotne v oboch Zmluvách.

73

Rozhodujúci nemôže byť ani široký výklad pojmu „orgánmi [inštitúciami]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý uvádza, že „v prípade nezmluvnej zodpovednosti Únia, v súlade so zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými orgánmi [inštitúciami] alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií“.

74

Široký výklad pojmu „orgány [inštitúcie]“, ktorý Súdny dvor podal na účely uplatnenia článku 340 druhého odseku ZFEÚ, tak zodpovedá potrebe odôvodnenej všeobecnými zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, ktoré sú výslovne uvedené v tomto ustanovení, zabrániť tomu, aby sa Únia mohla vyhnúť uplatneniu režimu nezmluvnej zodpovednosti podľa článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ a jeho súdnemu preskúmaniu Súdnym dvorom, ak koná prostredníctvom iného orgánu, úradu alebo agentúry Únie, než sú inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89 , EU:C:1992:482 EU:C:1992:482 , body 14 a 16 ). Musí to platiť o to viac, ako uviedol generálny advokát v bode 100 svojich návrhov, že pojem „pracovníci“ uvedený v článku 340 druhom odseku ZFEÚ zahŕňa z funkčného hľadiska všetkých zamestnancov pracujúcich pre Úniu, či už v jej inštitúciách alebo v orgánoch, úradoch a agentúrach.

76

V dôsledku toho sa nemožno úspešne dovolávať výkladu pojmu „orgány [inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý upravuje rozsah nezmluvnej zodpovednosti Únie, na účely analogického vymedzenia pôsobnosti článku 341 ZFEÚ týkajúceho sa rozsahu právomocí vyhradených členským štátom na základe Zmlúv.

77

Rada sa nemôže účinne odvolávať ani na pojem „orgánmi [inštitúciami]“ uvedený v článku 342 ZFEÚ, podľa ktorého „Rada prostredníctvom nariadení jednomyseľne určí pravidlá používania jazykov orgánmi [inštitúciami] Únie, čím nie sú dotknuté ustanovenia uvedené v štatúte Súdneho dvora Európskej únie“. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 98 svojich návrhov, pojem „orgány [inštitúcie]“ v zmysle tohto posledného uvedeného článku sa nemusí nevyhnutne vykladať tak, že zahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie, keďže jazykový režim orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže byť odlišný od jazykového režimu platného v jej inštitúciách.

81

Okrem toho je pravda, ako vyplýva z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, že zástupcovia vlád členských štátov vyjadrili želanie vyhradiť si rozhodnutia týkajúce sa sídla orgánov, úradov a agentúr Únie rovnakým spôsobom, ako sú výslovne a jasne oprávnení podľa článku 341 ZFEÚ zriadiť sídlo inštitúcií Únie. Navyše pri príležitosti medzivládnej konferencie, ktorá viedla k prijatiu Amsterdamskej zmluvy, bolo znenie rozhodnutia z Edinburghu prevzaté ako protokol pripojený k Zmluvám o EÚ, ES, ESUO a Euratom, teraz protokol č. 6, pripojený k Zmluvám o EÚ, FEÚ a Euratom.

82

Na jednej strane však jediný článok tohto posledného uvedeného protokolu stanovuje, podobne ako článok 1 rozhodnutia z Edinburghu, sídlo iba inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie zriadených členskými štátmi. Na druhej strane, hoci Súdny dvor uznal záväznosť tohto rozhodnutia v rozsudku z 1. októbra 1997, Francúzsko/Parlament ( C‑345/95 , EU:C:1997:450 ), na ktorý odkázal v iných neskorších rozsudkoch [pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2012, Francúzsko/Parlament, C‑237/11 a C‑238/11 , EU:C:2012:796 , body 36 až 42 , a z 2. októbra 2018, Francúzsko/Parlament (Výkon rozpočtovej právomoci), C‑73/17 , EU:C:2018:787 , bod 33 ], článok 2 uvedeného rozhodnutia nemôže viesť k výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý by bol v rozpore s jeho jasným znením.

83

Rada sa v súvislosti s tým odvoláva aj na predchádzajúcu inštitucionálnu prax týkajúcu sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie a tvrdí, že táto prax je „inštitucionálne uznaná“ spoločným vyhlásením z roku 2012 a spoločným prístupom, ktorý je k nemu pripojený.

87

V treťom a poslednom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, tento spočíva v zachovaní rozhodovacej právomoci členských štátov pri umiestnení sídla inštitúcií Únie. Na rozdiel od stanoviska, ktoré obhajovala Rada na pojednávaní, výklad tohto článku v tom zmysle, že sa neuplatňuje na orgány, úrady a agentúry Únie, ho nemôže zbaviť akéhokoľvek potrebného účinku, ako uviedol generálny advokát v bode 138 svojich návrhov. Hoci je pravda, že sídlo inštitúcií Únie je už určené primárnym právom, v prejednávanej veci protokolom č. 6, článok 341 ZFEÚ zostáva relevantný pre každé prípadné budúce rozhodnutie o zmene sídla existujúcej inštitúcie alebo o umiestnení sídla novej inštitúcie.

88

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na rozdiel od inštitúcií Únie, ktorých zriadenie a funkcie sú z dôvodu ich ústavného významu upravené v samotných Zmluvách, orgány, úrady a agentúry Únie, ako napríklad EMA, ktorých účelom je dosiahnutie cieľov danej politiky Únie, nie sú vo všeobecnosti zriadené Zmluvami. Za týchto podmienok musí ich zriadenie, ak nevyplýva z primárneho práva, vyplývať z aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v rámci ktorej príslušný orgán, úrad alebo agentúra koná, a v súlade s postupmi stanovenými v týchto ustanoveniach.

89

Ak v Zmluvách nie sú v tejto súvislosti uvedené iné podrobnosti, prináleží rovnako normotvorcovi Únie, aby v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, určil sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ktorý sám zriadil aktom sekundárneho práva prijatým na základe týchto ustanovení, keďže podľa uvedených ustanovení má právomoc vymedziť právomoci, organizáciu a spôsob fungovania tohto orgánu, úradu alebo agentúry.

93

Okrem toho takéto rozhodnutie musí predovšetkým zabezpečiť plnenie úloh zverených príslušnému orgánu, úradu alebo agentúre Únie na účely dosiahnutia cieľov danej politiky.

94

Rovnako nemožno prijať ani tvrdenie, že umiestnenie sídla orgánu, úradu a agentúry Únie na hmotnoprávnom základe, na ktorom je zriadený, môže podľa relevantného právneho základu viesť k tomu, že toto umiestnenie bude podliehať hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v Rade, a nie rozhodnutiu prijatému vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov, pričom toto umiestnenie sídla sa zároveň stane kompromisným prvkom v rámci legislatívnej diskusie.

95

Ako totiž bolo pripomenuté v bode 92 tohto rozsudku, skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie môže mať významný politický rozmer, keďže musí byť prijaté okrem iného s ohľadom na úvahy týkajúce sa geografickej rovnováhy, nebráni tomu, aby normotvorca Únie mohol prijať toto rozhodnutie v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, keďže tento politický rozmer môže v tejto súvislosti predstavovať prvok, ktorý môže normotvorca Únie zohľadniť pri výkone svojej voľnej úvahy. Okrem toho treba zdôrazniť, že vzhľadom na to, že legislatívny postup Únie sa na základe článku 1 ods. 2 v spojení v článkom 10 ods. 3 ZEÚ riadi zásadou transparentnosti vo vzťahu k občanom, použitie tohto postupu môže posilniť demokratický základ rozhodnutia o určení miesta sídla orgánu, úradu a agentúry Únie, akou je EMA.

99

Vzhľadom na tento záver je potrebné v druhom rade rozhodnúť o právomoci Súdneho dvora rozhodovať o týchto žalobách.

O autorovi napadnutého rozhodnutia a o právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

– O autorovi napadnutého rozhodnutia

100

V prvom rade treba overiť, či napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo prijaté popri zasadnutí Rady konferenciou zástupcov vlád členských štátov, možno pripísať týmto členským štátom.

104

Prijatie aktu v priestoroch alebo s pomocou inštitúcie Únie totiž samo osebe nepriznáva Súdnemu dvoru právomoc posudzovať zákonnosť tohto aktu (pozri analogicky rozsudok z 22. marca 1990, Le Pen, C‑201/89 , EU:C:1990:133 , body 11 a 16 ).

105

Napadnuté rozhodnutie tak nemôže byť ani svojím obsahom, ani okolnosťami, za ktorých bolo prijaté, označené ako akt Rady. Toto rozhodnutie je naopak aktom prijatým kolektívne a po vzájomnej dohode zástupcami vlád členských štátov.

– O právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

106

Napriek tomu hoci napadnuté rozhodnutie možno považovať za akt prijatý výlučne členskými štátmi, čím sa vymyká preskúmaniu zákonnosti stanovenému v článku 263 ZFEÚ, nemožno ho považovať za rozhodnutie prijaté podľa článku 341 ZFEÚ, keďže ako vyplýva z úvah uvedených v bodoch 67 až 97 tohto rozsudku, tento článok sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka výlučne umiestnenia sídla inštitúcií uvedených v článku 13 ods. 1 ZEÚ, a nie umiestnenia sídla orgánov, úradov alebo agentúr Únie.

110

Ako však uviedol generálny advokát v bode 166 svojich návrhov, rozhodnutie, ktoré podobne ako napadnuté rozhodnutie prijali členské štáty v oblasti, v ktorej Zmluvy nestanovujú konanie členských štátov, je zbavené akéhokoľvek záväzného právneho účinku v práve Únie. Okolnosť, že jedna alebo viaceré inštitúcie Únie zohrali určitú úlohu v rámci konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto rozhodnutia, nemení povahu tohto rozhodnutia, ktoré nie je súčasťou právneho poriadku Únie (pozri analogicky rozsudok z 20. septembra 2016, Ledra Advertising a i./Komisia a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P , EU:C:2016:701 , bod 54 ).

111

V tomto kontexte prináleží normotvorcovi Únie, aby z dôvodov právnej istoty a účinnej súdnej ochrany prijal v súlade s postupmi stanovenými v príslušných ustanoveniach Zmlúv akt Únie, ktorým sa schváli politické rozhodnutie prijaté členskými štátmi alebo sa od neho naopak odchýli, pričom sa spresňuje, že iba takýto akt normotvorcu Únie môže mať záväzné právne účinky podľa práva Únie, a že v kontexte, akým je prejednávaná vec, musí tento akt nevyhnutne predchádzať akémukoľvek opatreniu na konkrétnu realizáciu nového umiestnenia sídla dotknutej agentúry.

O trovách

115

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

116

Podľa článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Súdny dvor môže rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.

117

2.

Talianska republika, Comune di Milano a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.

3.

Regione Lombardia, Holandské kráľovstvo a Európska Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: taliančina.