C-225/19

62019CC0225

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 9. septembra 2020 ( 1 )

Spojené veci C‑225/19 a C‑226/19

R.N.N.S. (C‑225/19)

1.

Obidva návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko) na základe článku 267 ZFEÚ, majú za cieľ výklad článku 32 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (ďalej len „vízový kódex“) ( 2 ), vykladaného s ohľadom na články 41 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

2.

4.

Normotvorca Únie ponechal na členských štátoch, aby zabezpečili uplatňovanie ustanovení vízového kódexu v súlade so svojimi príslušnými procesnými predpismi, pričom však stanovil povinnosť dodržiavať určité procesné záruky, ktoré sú uznané v právnom poriadku Únie a ktoré sú vyjadrením právneho štátu, t. j. povinnosť odôvodnenia a právo na opravný prostriedok. Úlohou Súdneho dvora bude objasniť rozsah týchto procesných záruk a vysvetliť spôsob, akým ich treba realizovať v rámci uplatňovania vnútroštátnych procesných predpisov v prípade, že sa proti zamietnutiu udelenia víza podá opravný prostriedok, a to pri súčasnom zohľadnení špecifických znakov oblasti spoločnej vízovej politiky. Súdny dvor sa tým nielenže postaví za ochranu právneho štátu, ale tiež prispeje k dosahovaniu cieľov tejto politiky.

II. Právny rámec

A. Charta

5.

Článok 41 Charty znie:

c)

povinnosť administratívy odôvodniť svoje rozhodnutia.

…“

6.

V článku 47 prvom odseku Charty sa uvádza:

„Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.“

B. Vízový kódex

9.

V odôvodneniach 28 a 29 vízového kódexu sa uvádza:

„(28)

Keďže cieľ tohto nariadenia, a to zavedenie postupov a stanovenie podmienok pre udeľovanie víz na tranzit alebo plánovaný pobyt na území členských štátov, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace, nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov, ale ho možno lepšie dosiahnuť na úrovni Spoločenstva, môže Spoločenstvo prijať opatrenia v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 zmluvy. V súlade so zásadou proporcionality podľa uvedeného článku toto nariadenie nepresahuje rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa.

(29)

„Na účely tohto nariadenia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:

…

2.

‚vízum‘ je povolenie udelené členským štátom na:

a)

tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace;

2. Konzultované ústredné orgány poskytnú odpoveď s konečnou platnosťou do siedmich kalendárnych dní od uskutočnenia konzultácie. Ak konzultované orgány neposkytnú odpoveď v uvedenej lehote, znamená to, že nemajú žiadne dôvody, aby namietali proti udeleniu víza.

3. Členské štáty oznámia Komisii zavedenie alebo zrušenie požiadavky o predchádzajúcu konzultáciu pred nadobudnutím jej účinnosti. Táto informácia sa poskytne aj v rámci miestnej schengenskej spolupráce v dotknutej jurisdikcii.

4. Komisia informuje o takýchto oznámeniach členské štáty.

5. Odo dňa nahradenia schengenskej konzultačnej siete, ako sa uvádza v článku 46 nariadenia o VIS, sa predchádzajúce konzultácie uskutočňujú podľa článku 16 ods. 2 uvedeného nariadenia.“

13.

V článku 32 ods. 1 až 3 vízového kódexu sa uvádza, že:

…

2. Rozhodnutie o zamietnutí a dôvody, na ktorom sa zakladá, sa žiadateľovi oznámia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI.

3. Žiadatelia, ktorým bolo udelenie víza zamietnuté, majú právo na odvolanie [podať opravný prostriedok – neoficiálny preklad ]. Odvolanie [Tento opravný prostriedok – neoficiálny preklad ] sa podáva proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu. Členské štáty poskytujú žiadateľovi informácie týkajúce sa postupu, ktorý sa má dodržiavať v prípade odvolania [podania opravného prostriedku – neoficiálny preklad ], ako sa uvádza v prílohe VI.“

14.

Príloha VI vízového kódexu obsahuje štandardný formulár, ktorý sa má používať v rámci rozhodnutí o žiadostiach o vízum. Pokiaľ ide o odôvodnenie rozhodnutia, uvádza sa v nej zoznam dôvodov zamietnutia, ktoré treba zaškrtnúť. Dôvod zamietnutia č. 5 znie takto:

„v Schengenskom informačnom systéme (SIS) bolo vydané upozornenie na účely odoprenia vstupu zo strany ____ (označenie členského štátu).“

„1. Bez toho, aby bola dotknutá povinnosť poskytovať iné informácie v súlade s článkom 12 písm. a) smernice 95/46/ES, každá osoba má právo na informáciu o údajoch zaznamenaných vo VIS, ktoré sa jej týkajú, a o členskom štáte, ktorý ich do VIS preniesol. Takýto prístup k údajom môže udeliť iba členský štát. Každý členský štát vedie zápisy o akýchkoľvek žiadostiach o takýto prístup.

2. Každá osoba môže požiadať o opravu údajov, ktoré sa jej týkajú, ak sú nesprávne, a o vymazanie údajov, ak boli zaznamenané v rozpore so zákonom. Zodpovedný členský štát vykoná bezodkladne opravu a vymazanie v súlade so svojimi zákonmi, inými právnymi predpismi a postupmi.

3. Ak žiadosť ustanovená v odseku 2 bola podaná inému než zodpovednému členskému štátu, orgány členského štátu, ktorému bola žiadosť podaná, sa v lehote štrnástich dní skontaktujú s orgánmi zodpovedného členského štátu. Zodpovedný členský štát skontroluje v lehote jedného mesiaca správnosť údajov a zákonnosť ich spracúvania vo VIS.

4. Ak sa preukáže, že údaje zaznamenané vo VIS sú nesprávne alebo boli zaznamenané v rozpore so zákonom, zodpovedný členský štát údaje opraví alebo vymaže v súlade s článkom 24 ods. 3 Zodpovedný členský štát bezodkladne vydá dotknutej osobe písomné potvrdenie o vykonaní opravy alebo vymazaní údajov, ktoré sa jej týkajú.

5. Ak zodpovedný členský štát nesúhlasí s tvrdením, že údaje zaznamenané vo VIS sú nesprávne alebo boli zaznamenané v rozpore so zákonom, bezodkladne poskytne dotknutej osobe písomné vysvetlenie, prečo odmieta opraviť alebo vymazať údaje, ktoré sa jej týkajú.

Vnútroštátny súd odôvodňuje nutnosť podať na Súdny dvor návrhy na začatie prejudiciálneho konania spôsobom totožným pre obidve veci, s výnimkou toho, pokiaľ ide o individuálnu situáciu žalobcov.

19.

Žalobca vo veci samej, pokiaľ ide o vec C‑225/19, pán R.N.N.S, je egyptským štátnym príslušníkom, ktorý má pobyt v krajine svojho pôvodu. Dňa 28. augusta 2017 sa oženil s holandskou štátnou príslušníčkou.

20.

Dňa 7. júna 2017 požiadal žalobca Minister van Buitenlandse Zaken (minister zahraničných vecí, Holandsko) o schengenské vízum na účely návštevy svojich budúcich svokrovcov bývajúcich v Holandsku.

21.

Žalobkyňa vo veci samej, pokiaľ ide o vec C‑226/19, pani K.A., je sýrskou štátnou príslušníčkou s pobytom v Saudskej Arábii. Je vdova a má plnoleté deti, pričom jedno z detí býva vo Švédsku a tri deti v Holandsku.

25.

Dňa 2. januára 2018 požiadala K.A. ministra zahraničných vecí o schengenské vízum na účely návštevy svojho syna s pobytom v Holandsku.

26.

Tento minister rozhodnutím z 15. januára 2018 udelenie víza zamietol. Rozhodnutie o zamietnutí bolo odôvodnené skutočnosťou, že jeden alebo viaceré členské štáty, v danom prípade Spolková republika Nemecko, považujú K.A. za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov.

27.

V obidvoch konaniach vo veci samej vzniká otázka, či a ako je možné dôvod zamietnutia podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu preskúmať v rámci opravného prostriedku podaného proti konečnému rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza, a či tento druh preskúmania predstavuje účinný prostriedok nápravy.

31.

Práve za týchto okolností Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme), rozhodol prerušiť konania a vo vzťahu k jednému aj druhému sporu, ktoré na ňom prebiehajú, položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1.

Predstavuje opravný prostriedok v zmysle článku 32 ods. 3 vízového kódexu proti konečnému rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 Charty v prípade týchto okolností:

–

Je v prípade okolností uvedených v prvej otázke zachované právo na dobrú správu vecí verejných v zmysle článku 41 Charty, a to najmä v súvislosti s povinnosťou správneho orgánu odôvodniť svoje rozhodnutia?

3.

a)

Zmení sa odpoveď na prvú a druhú otázku, ak členský štát v konečnom rozhodnutí o udelení víz odkáže na skutočne existujúcu a dostatočne konkretizovanú možnosť podať opravný prostriedok v inom členskom štáte proti menovite označenému príslušnému orgánu v tomto inom členskom štáte/v týchto iných členských štátoch), ktorý/ktoré vzniesol/vzniesli námietky uvedené v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu a v rámci takéhoto opravného prostriedku možno preskúmať tento dôvod zamietnutia?

3.

b)

33.

Účastníci konania vo veci samej, holandská, česká, nemecká, talianska, litovská a poľská vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky v stanovenej lehote v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

34.

Opatrením na zabezpečenie priebehu konania z 30. apríla 2020 položil Súdny dvor všetkým dotknutým osobám otázky na písomné zodpovedanie. Písomné pripomienky k týmto otázkam boli predložené v stanovenej lehote.

V. Právna analýza

A. Úvodné poznámky

2.

Politicky citlivý charakter určitých aspektov

37.

Tak ako každý legislatívny akt, ktorý sa zrodil z politického kompromisu, umožňuje vízový kódex vypozorovať aspekty, ktoré sa považujú za citlivé a pri ktorých členské štáty uprednostnili, že si ich upravia oni samotné. Genéza vízového kódexu naznačuje citlivý charakter určitých aspektov, medzi ktoré patria odôvodnenie rozhodnutia, ktorým sa zamieta žiadosť o vízum, ako aj právo žiadateľa podať opravný prostriedok, ktoré sú práve predmetom sporov vo veciach samých. ( 6 )

38.

Ako som už pritom naznačil v úvode týchto návrhov, uvedené neznamená, že by sa na členské štáty nemala vzťahovať povinnosť dodržiavať procesné záruky stanovené článkom 47 Charty v prípade, že vykonávajú právo Únie, v zmysle článku 51 ods. 1 Charty. Na druhej strane sa zdá byť nevyhnutným zohľadňovať špecifické črty oblasti spoločnej vízovej politiky, ako aj bezpečnostné hľadiská, na ktoré poukazujú členské štáty a ktoré sú spôsobilé odôvodniť primerané obmedzenia uvedených procesných záruk.

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, prijaté príslušným vnútroštátnym orgánom z dôvodu existencie dôvodu zamietnutia podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu, rešpektuje právo na účinný prostriedok nápravy, tak ako je tento zaručený článkom 47 Charty, pokiaľ sa toto rozhodnutie žiadateľovi o vízum oznamuje prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI, v súlade s článkom 32 ods. 2 tohto kódexu. Tak ako uvádza vnútroštátny súd, tento štandardný formulár neumožňuje ani rozlíšiť medzi jednotlivými kategóriami hrozieb, ktoré sú uvedené v článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu a ktoré sa uplatňujú na rôzne prípady, ani získať podrobné informácie, pokiaľ ide o obsah alebo opodstatnenie dôvodu, resp. dôvodov, z ktorých vychádza námietka iného členského štátu, a to vzhľadom na to, že členský štát, ktorý má prijať konečné rozhodnutie, sa v zásade môže obmedziť iba na to, že zaškrtne políčko 6 štandardného formuláru.

40.

Návrh predložený Súdnemu dvoru, ktorého cieľom je preveriť súlad relevantných ustanovení vízového kódexu, ako aj s tým súvisiacej správnej praxe, s článkom 47 Charty, sa vysvetľuje skutočnosťou, že žalobcovia vo veci samej vytýkajú vnútroštátnym orgánom po prvé to, že nedostatočne odôvodnili svoje rozhodnutia o zamietnutí, a po druhé to, že bránili výkonu ich práva podať proti týmto rozhodnutiam opravný prostriedok. Zdá sa, že údajný nedostatok odôvodnenia rozhodnutí o zamietnutí porušuje práva žalobcov vo veci samej vo viacerých ohľadoch, čo nemožno a priori vylúčiť, a platí to tým viac, že článok 32 ods. 3 vízového kódexu, vykladaný s ohľadom na článok 47 Charty, stanovuje členským štátom povinnosť upraviť proti rozhodnutiam o zamietnutí udelenia víz konanie o opravnom prostriedku, ktoré musí v určitom štádiu konania zaručiť súdne preskúmanie. ( 7 )

43.

Je však potrebné podotknúť, že tak ako Súdny dvor pripomenul v rozsudku ZZ ( 12 ), článok 52 ods. 1 Charty pripúšťa obmedzenia výkonu práv v nej zakotvených, vrátane práva na účinný prostriedok nápravy, a to za určitých podmienok. Toto ustanovenie vyžaduje, aby každé obmedzenie rešpektovalo podstatu dotknutého základného práva, a ďalej to, aby v súlade so zásadou proporcionality bolo každé obmedzenie nevyhnutné a aby skutočne zodpovedalo cieľom všeobecného záujmu uznaného Úniou. V prejednávanej veci sa mi zdá, že normotvorca Únie pri prijatí vízového kódexu uskutočnil zváženie záujmov medzi zaručením právneho štátu na jednej strane a ochranou verejnej bezpečnosti na druhej strane, čo sa v danom právnom predpise verne odráža. Záruky právneho štátu, konkrétnejšie povinnosť odôvodňovať správne akty, ako aj možnosti opravného prostriedku proti týmto aktom, môžu byť, tak ako to bude vysvetlené ďalej, obmedzené v záujme verejnej bezpečnosti. ( 13 )

44.

S cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď na prejudiciálne otázky je potrebné prostredníctvom výkladu relevantných ustanovení posúdiť, akú hodnotu priznal normotvorca Únie uvedeným záujmom a do akej miery ich chcel chrániť. Týmto výkladom sa zistí štádium súčasného vývoja práva Únie v oblasti spoločnej vízovej politiky. Ako som naznačil vyššie, analýza práva na účinný prostriedok nápravy, tak ako bolo toto právo vykonané sekundárnym právom, sa zameria na dva aspekty, a to na spôsob, akým sa zamietnutie udelenia víza oznamuje žiadateľovi, a na preskúmanie zákonnosti, ktorému toto správne rozhodnutie podlieha.

Aby som prešiel konkrétnejšie k analýze určitých ustanovení vízového kódexu, článok 32 ods. 1 tohto kódexu stanovuje, že udelenie víza sa zamietne, ak sa žiadateľ považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť alebo verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, či pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov, a to najmä ak v súvislosti s ním bol z takéhoto dôvodu v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu. Podľa článku 32 ods. 2 tohto kódexu sa rozhodnutie o zamietnutí a dôvody, na ktorom sa zakladá, žiadateľovi oznámia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI. V tomto rozhodnutí o zamietnutí sa odrážajú závery preskúmania uskutočneného členským štátom, ktorý má prijať konečné rozhodnutie, ako aj výsledok konzultácií uvedených v článku 22 vízového kódexu. Treba teda poznamenať, že predmetný štandardný formulár v zásade členským štátom umožňuje zaškrtnúť iba políčko č. 6, v ktorom sú vymenované dôvody zamietnutia, a to bez toho, aby dotknutej osobe poskytli ďalšie informácie. Štandardný formulár tak nerozlišuje medzi konkrétnymi dôvodmi zamietnutia, ktoré sú uvedené v článku 32 ods. 1 vízového kódexu.

47.

49.

Z vyššie uvedených poznámok vyvodzujem záver, že vzhľadom na neexistenciu výslovnej právnej úpravy na úrovni Únie, pokiaľ ide o stupeň presnosti odôvodnenia, ktoré sa musí uviesť v rozhodnutí o zamietnutí, bolo zámerom normotvorcu Únie ponechať na členských štátoch, aby si stanovili, aké informácie chcú žiadateľovi oznamovať. Takýto výklad sa mi zdá tým koherentnejší, že môžu existovať objektívne dôvody ospravedlňujúce menej podrobné odôvodnenie uvedeného rozhodnutia, tak ako vysvetlím v týchto návrhoch.

a)

Dôvody spojené s rôznymi kontextmi v právnom poriadku Únie

1) Obmedzenie rozsahu práva chráneného článkom 47 Charty

50.

2) Právo Únie nepriznáva žiadne právo na vstup na územie členských štátov ani žiadne subjektívne právo na získanie víza

53.

V tejto súvislosti musím hneď na úvod poukázať na to, že právo Únie nepriznáva štátnym príslušníkom tretích krajín žiadne právo vstupu na územie členských štátov ani žiadne subjektívne právo na získanie víza. Plne sa stotožňujem so stanoviskami, ktoré zaujali generálni advokáti Mengozzi, Bobek a Szpunar, keď existenciu takýchto práv jednomyseľne odmietli, opierajúc sa o podrobnú analýzu vízového kódexu, pričom okrem iného vzali do úvahy jeho legislatívny cieľ, normatívny obsah jeho ustanovení, ako aj špecifické črty spoločnej vízovej politiky. Aby som sa vyhol opakovaniu, dovoľujem si odkázať na ich príslušné závery vyjadrené v dotknutých veciach, pričom si však vyhradzujem právo uviesť niektoré z ich poznámok, ktoré sa mi zdajú byť najrelevantnejšími na účely prejednávaných vecí.

54.

V tejto súvislosti generálny advokát Bobek dospel vo veci El Hassani ( 23 ) k rovnakému záveru, pričom uviedol, že samotná existencia vízovej povinnosti už sama osebe bráni myšlienke subjektívneho práva na vstup na územie členských štátov. ( 24 ) Poukázal na článok 2 bod 2 písm. a) vízového kódexu, z ktorého vyplýva, že vízum je „ povolenie udelené členským štátom na… tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka… nepresahuje tri mesiace“. Treba poznamenať, že povinnosť získať povolenie – to znamená predchádzajúci súhlas v zmysle správneho práva –, podmieňujúce vstup štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov, logicky predpokladá neexistenciu akejkoľvek automatickosti v konaní o udelenie víz. V dôsledku uvedeného generálni advokáti Mengozzi a Bobek správne nesúhlasili s takým výkladom vízového kódexu, podľa ktorého existuje subjektívne právo na získanie víza. Okrem toho musím zdôrazniť, že zo znenia článku 30 vízového kódexu jasne vyplýva, že samotným udelením jednotného víza alebo víza s obmedzenou územnou platnosťou nevzniká automaticky právo na vstup.

56.

Podľa môjho názoru nemožno žiadne subjektívne právo vyvodiť ani z ustanovení Charty, keďže jej ustanovenia priznávajú štátnym príslušníkom tretích krajín práva v oblasti slobody pohybu iba v dvoch osobitných prípadoch. Po prvé článok 15 ods. 3 Charty stanovuje, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú povolenie pracovať na území členských štátov, majú právo na rovnaké pracovné podmienky ako občania Únie. Po druhé článok 45 ods. 2 Charty stanovuje, že „sloboda pohybu a pobytu sa môže priznať v súlade so zmluvami štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členského štátu“. Ako poznamenal generálny advokát Szpunar vo svojich návrhoch vo veci Fahimian ( 25 ), Charta teda oprávnený vstup na územie Únie predpokladá, ale toto právo nezakladá. ( 26 )

Generálny advokát Szpunar toto tvrdenie rozvinul v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Fahimian, pričom vysvetlil, že podľa v súčasnosti platného medzinárodného práva verejného je prvý vstup na účely legálneho prisťahovalectva oblasťou, v ktorej štát vo významnej miere uplatňuje voľnú úvahu. ( 30 ) Podľa toho, čo uviedol generálny advokát Szpunar, táto zvrchovanosť nie je spochybnená medzinárodnými povinnosťami členských štátov, vyplývajúcimi z medzinárodných dohovorov o ľudských právach ( 31 ), ktorých sa napokon ani žalobcovia vo veci samej na účely získania vstupu na územie Holandského kráľovstva nedovolávali. Rovnako platí, že skutočnosť, že členské štáty na seba dobrovoľne prevzali povinnosti týkajúce sa medzinárodnej ochrany utečencov, nech už sú akokoľvek významné, sama osebe nepostačuje na spochybnenie ich plnej právomoci rozhodnúť, či štátni príslušníci tretích krajín môžu vstúpiť na ich územie. Vzhľadom na uvedené je v záujme jasnosti potrebné spresniť, že azylový systém Únie, vrátane zásady „nenavracania“, sa v prejednávanej veci neuplatňuje, keďže žalobcovia vo veci samej sa nesnažia o získanie postavenia utečenca na základe pravidiel a postupov medzinárodného práva.

60.

Ďalší argument, ktorý podľa môjho názoru podporuje skôr slabé právne postavenie žiadateľa vo vzťahu k štátu v rámci konania o udelenie víza, je spojený s povahou vízového režimu ako nástroja zahraničnej a bezpečnostnej politiky; ( 34 ) na tento argument poukázal aj generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( 35 ) a rozvinul ho generálny advokát Bobek vo veci El Hassani ( 36 ). Oblasť spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie sa totiž vyznačuje rozhodujúcim vplyvom členských štátov v postupe prijímania rozhodnutia v rámci Rady Európskej únie, výsledkom ktorého sú jednotné akcie a spoločné pozície, pričom platí, že členské štáty si pri tom, ako zahlasujú, zachovávajú širokú mieru voľnej úvahy, čím sa jasne preukazuje spôsob, akým vykonávajú svoju zvrchovanosť. ( 37 ) Jednomyseľnosť vyžadovaná na prijatie uvedených rozhodnutí na základe článku 24 ods. 2 ZEÚ a článku 31 ZEÚ, ako aj sekundárna úloha, ktorú článok 36 ZEÚ priznáva Parlamentu, poukazuje aj na záujem na ochrane ich zvrchovanosti, keďže tieto dva elementy majú za dôsledok zabránenie prijatia danej zahraničnej a bezpečnostnej politiky bez ich súhlasu. ( 38 ) Treba poznamenať, že Zmluvy Únie výslovne uznávajú zodpovednosť členských štátov za tvorbu a vedenie ich zahraničnej politiky, ako aj za národné zastúpenie v tretích krajinách a v rámci medzinárodných organizácií. ( 39 ) Všetky tieto faktory majú vplyv na politiku Únie v oblasti víz, hoci sa aj rozhodnutia s tým súvisiace stali v rámci revízie Zmlúv predmetom kvalifikovanej väčšiny. V praxi zohrávajú členské štáty rozhodujúcu úlohu. ( 40 )

5) Široká miera voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov, pokiaľ ide o určovanie spôsobilosti jednotlivca na získanie víza

64.

Ďalší aspekt, ktorý je spojený s výkonom zvrchovanosti a ktorý je podľa môjho názoru relevantný na účely tejto analýzy, si vyžaduje zopár poznámok, a to konkrétne úloha vnútroštátnych súdov pri preskúmavaní žiadostí o víza.

65.

V prvom rade poznamenávam, že podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu sa udelenie víza zamietne, ak sa žiadateľ „ považuje za hrozbu“ v zmysle článku 2 bodu 19 Kódexu schengenských hraníc, z čoho po prvé vyplýva posúdenie rizika príslušnými orgánmi, upravené v článku 21 vízového kódexu, a po druhé to, že pokiaľ ide o existenciu skutočnej hrozby, nie je potrebná absolútna istota . Naopak sa zdá, že na uplatnenie tohto ustanovenia v zásade stačí konštatovať určité indície naznačujúce riziká pre predmetné legitímne záujmy. ( 44 ) Takýto výklad by sa totiž dal vysvetliť preventívnym charakterom vízového režimu, vytvoreného s cieľom ochraňovať v celom schengenskom priestore bezpečnosť od vonkajších rizík, akými sú nelegálna migrácia a obchodovanie s ľuďmi. ( 45 ) V dôsledku uvedeného by sa v zásade dalo tvrdiť, že vnútroštátne orgány sa môžu oprieť o indície, ktoré majú k dispozícii, keď zabraňujú udeleniu víza, pričom nemajú povinnosť získať absolútnu istotu, že žiadateľ skutočne predstavuje hrozbu. V záujme koherentnosti by bolo vhodné stanoviť na odôvodnenie rozhodnutia o zamietnutí menej prísne požiadavky.

66.

Je dôležité poukázať na to, že o rovnaké odôvodnenie sa Súdny dvor oprel v rozsudku Fahimian, ktorý sa týkal výkladu smernice Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004 o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby, ( 50 ) to znamená iného právneho aktu, než je vízový kódex, no rovnako patriaceho do oblasti prisťahovaleckej politiky. Súdny dvor tak zdôraznil širokú mieru voľnej úvahy priznávanú vnútroštátnym orgánom pri posudzovaní relevantných skutočností, ktorých cieľom je určiť, či dôvody uvedené v článku 6 ods. 1 písm. d) smernice 2004/114, týkajúce sa existencie ohrozenia predovšetkým verejnej bezpečnosti, bránia prijatiu štátneho príslušníka tretej krajiny. ( 51 ) Súdny dvor rozhodol, že týmto vnútroštátnym orgánom prináleží, aby na účely určenia, či žiadateľ o vízum predstavuje hoci len potenciálne ohrozenie verejnej bezpečnosti, vykonali celkové posúdenie všetkých skutočností charakterizujúcich situáciu tejto osoby. ( 52 ) Zdá sa mi dôležité zdôrazniť, že Súdny dvor pri tejto príležitosti vychádzal z analogického uplatnenia svojej judikatúry vo veci Koushkaki ( 53 ), ktorá je už zmienená vyššie.

69.

Podľa môjho názoru takáto voľná úvaha zverená vnútroštátnym orgánom, pokiaľ ide o určovanie spôsobilosti jednotlivca získať vízum, potvrdzuje slabé právne postavenie, ktoré vízový kódex priznáva žiadateľovi.

6) Právny rámec uplatniteľný na občianstvo Únie a na vnútorný trh sa nedá uplatniť na situáciu žiadateľa o vízum

i) Žalobcovia vo veci samej nemajú žiadne privilegované postavenie

Tak ako Súdny dvor stanovil vo svojej judikatúre, normotvorca Únie významne rozšíril uplatňovanie práva Únie v oblasti vstupu a pobytu na území členských štátov na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú manželskými partnermi štátnych príslušníkov členských štátov. ( 54 ) Konkrétnejšie smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ( 55 ) zveruje každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie v zmysle článku 2 bodu 2 tejto smernice, ktorý sprevádza alebo sa pripája k tomuto občanovi Únie v inom členskom štáte, než je členský štát, ktorého má tento štátnu príslušnosť, právo na vstup a pobyt v hostiteľskom členskom štáte.

73.

V tejto súvislosti však treba pripomenúť, že cieľom pravidiel uplatniteľných na túto kategóriu osôb je v skutočnosti zaručiť voľný pohyb občana Únie. Normotvorca Únie uznal potrebu zabezpečiť ochranu rodinného života štátnych príslušníkov členských štátov, aby boli odstránené prekážky vo výkone základných slobôd zabezpečených Zmluvami. ( 56 ) Ak by občania Únie nemohli viesť v hostiteľskom členskom štáte bežný rodinný život, bol by tým vážne ohrozený výkon slobôd, ktoré im zaručuje Zmluva. ( 57 ) Článok 21 ods. 1 ZFEÚ a ustanovenia smernice 2004/38 nepriznávajú štátnym príslušníkom tretích krajín nijaké samostatné právo. Prípadné práva priznané ustanoveniami práva Únie týkajúcimi sa občianstva Únie takýmto štátnym príslušníkom sú práva odvodené od vykonania slobody pohybu občanom Únie. ( 58 )

76.

Práve z tohto dôvodu generálny advokát Szpunar správne odmietol uplatniť judikatúru Súdneho dvora, týkajúcu sa výnimiek zo všeobecného pravidla voľného pohybu, na vízový režim, o ktorý ide vo veciach samých. Ako poznamenal vo veci Fahimian, je pochopiteľné, že tieto výnimky sú vykladané v užšom zmysle slova, ( 61 ) a to najmä preto, že je potrebné zaručiť fungovanie vnútorného trhu. Generálny advokát Szpunar pri tom, ako odmietol uplatnenie právnych konceptov patriacich do oblasti vnútorného trhu na vízový režim, uviedol ďalšie relevantné argumenty, napríklad odlišnosť normatívnej štruktúry. ( 62 ) To, aby sa osoba nepovažovala za hrozbu pre verejnú bezpečnosť, nie je výnimkou z práva na vstup, ktoré sa má vykladať v širokom slova zmysle, ale iba negatívnou podmienkou uplatňujúcou sa na právo na vstup. Tak ako na to poukázal generálny advokát Szpunar, kontext je celkom iný, než v prípade vnútorného trhu, a na kontexte záleží. Z osobitného kontextu práva Únie v oblasti prisťahovalectva vyplýva, že štátny príslušník tretej krajiny nepožíva rovnaké práva ako štátny príslušník členského štátu, t. j. občan Únie. Okrem toho generálny advokát Szpunar po tom, čo uviedol, že právnym základom smernice 2004/114 je článok 79 ZFEÚ, ktorý je obsiahnutý v tretej časti, hlave V Zmluvy o FEÚ, zdôraznil, že koncepcia verejného poriadku a verejnej bezpečnosti v právnej úprave voľného pohybu nie je rovnaká ako v právnej úprave v oblasti prisťahovalectva. ( 63 ) V tejto súvislosti odkázal na článok 72 ZFEÚ, ktorým sa vyhradzuje právomoc členských štátov v oblasti udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti a ku ktorému sa neskôr vo svojej analýze vrátim.

So zreteľom na významné rozdiely zo skutkového a právneho hľadiska a vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že je opodstatnené byť opatrným, pokiaľ ide o bezvýhradné uplatnenie zásad rozvinutých Súdnym dvorom vo veci ZZ, hoci sa aj dané veci zaoberajú podobnou problematikou. Táto podobnosť nesmie umožniť zakryť tú skutočnosť, že normotvorca Únie uskutočnil zváženie záujmov medzi povinnosťou odôvodniť správne rozhodnutie na jednej strane a ochranou verejnej bezpečnosti na druhej strane, pričom zohľadnil právny kontext, ktorý je veľmi odlišný od právneho kontextu vnútorného trhu, v ktorom hrá ochrana verejnej bezpečnosti ústrednú úlohu, tak ako vysvetlím v nasledujúcich odsekoch.

b)

Dôvody spojené s ochranou verejnej bezpečnosti

80.

Ako už bolo uvedené vyššie ( 65 ), článok 52 ods. 1 Charty pripúšťa obmedzenia výkonu práv v nej zakotvených, vrátane práva na účinný prostriedok nápravy, a to za určitých podmienok. Z teoretického hľadiska môžu byť obmedzenia výkonu práv odôvodnené cieľmi všeobecného záujmu, uznanými Úniou. V tejto súvislosti poznamenávam, že všetky členské štáty, ktoré v prejednávaných veciach predložili pripomienky, sa odvolávali na ochranu verejného poriadku a národnej bezpečnosti ako na dôvod pre nezverejnenie informácií, ktoré sa považujú za dôverné. Ochrana verejnej bezpečnosti, predovšetkým pokiaľ ide o správu citlivých údajov, je takýmto cieľom všeobecného záujmu, ako potvrdzujú viaceré ustanovenia zaručujúce dôvernosť informácií z bezpečnostných dôvodov.

81.

c)

Predbežný záver

84.

S ohľadom na vyššie uvedené poznámky som dospel k predbežnému záveru, ktorý sa dá zhrnúť takto.

85.

Štandardný formulár uvedený v prílohe VI vízového kódexu umožňuje členským štátom poskytnúť žiadateľovi dostatočne podrobné odôvodnenie, ktoré zohľadňuje právne postavenie tohto žiadateľa.

88.

Vyššie uvedené konštatovania týkajúce sa právneho postavenia žiadateľa o vízum a spôsobu, akým sa dôvody zamietnutia oznamujú žiadateľovi, majú významné dôsledky pre analýzu rozsahu súdneho preskúmania v rámci opravného prostriedku podľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu, vykladaného s ohľadom na článok 47 Charty, tak ako bude preukázané v týchto návrhoch.

a)

Na podrobnosti preskúmania zákonnosti sa vzťahuje vnútroštátne právo

89.

Normotvorca Únie priznal žiadateľovi právo na opravný prostriedok v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom členských štátov, čo má za dôsledok to, že konania o preskúmaní zákonnosti sa môžu v jednotlivých členských štátoch líšiť. V zásade sú možné konania administratívnoprávnej, súdnej, ba dokonca aj zmiešanej povahy. ( 69 ) V tejto súvislosti priniesol Súdny dvor užitočné spresnenia pre výklad vyššie uvedených ustanovení, keď vo svojom rozsudku vydanom vo veci El Hassani rozhodol, že hoci sa „podrobnosti [konania o opravnom prostriedku proti rozhodnutiam o zamietnutí udelenia víza] riadia právnym poriadkom každého členského štátu, pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity toto konanie musí zaručiť v určitom štádiu konania súdne preskúmanie“ ( 70 ).

92.

Vízový režim ako nástroj zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie ( 74 ) závisí od výsad priznaných Rade v tejto oblasti, čo Rade umožňuje upravovať ho v závislosti od situácie týkajúcej sa medzinárodných vzťahov a požiadaviek bezpečnosti. Rada, ktorú podporuje vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, má najlepšie podmienky pre vymedzenie tejto politiky a jej realizáciu na regulačnej úrovni, a to aj pokiaľ ide o vstup štátnych príslušníkov tretích štátov na územie Únie. Rada je spôsobilá posudzovať vhodnosť prípadného zachovania alebo zmeny vízovej politiky na základe informácií zozbieraných od jednotlivých útvarov Únie a jej členských štátov. ( 75 ) Vykonáva tak svoje právomoci v tejto oblasti v záujme efektívnej realizácie cieľov vymedzených Zmluvami. ( 76 )

93.

95.

V tejto súvislosti musím pripomenúť, že vnútroštátny súd má právomoc uplatňovať právo na veci, ktoré sú mu predložené, takže on má posúdiť skutkové okolnosti a rozhodnúť o právnych otázkach, ktoré by mohli vzniknúť. Na druhej strane, vnútroštátny súd vo všeobecnosti nemá žiadnu právomoc alebo odborné znalosti v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Navyše nemá potrebnú legitimáciu vo svojom ústavnom poriadku na to, aby prijímal rozhodnutia patriace do tejto osobitne citlivej oblasti. Okrem toho nemožno vylúčiť to, že by sa jeho úkonmi dokonca až porušovali ciele sledované tými orgánmi štátu, ktoré sú určené na výkon tejto funkcie. V dôsledku uvedeného sa mi zámer priznať vnútroštátnemu súdu takú funkciu, ktorú by sa mu nedarilo plniť, nezdá ako realistický prístup. Práve k tomu by však podľa môjho názoru viedlo neobmedzené súdne preskúmanie, ktoré by súd mohlo zaväzovať zakaždým preveriť úplne všetky dôvody, na ktorých je založené rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, aby boli splnené požiadavky práva Únie.

96.

Po zohľadnení všetkých vyššie uvedených aspektov v rámci výkladu článku 32 ods. 3 vízového kódexu som presvedčený, že v prejednávanej veci sa musí uplatňovať menej detailné súdne preskúmanie zo strany vnútroštátneho súdu. V tejto súvislosti podotýkam, že nie som jediným generálnym advokátom na Súdnom dvore, ktorý zastáva toto tvrdenie, tak ako to ukážem v nasledujúcich odsekoch.

c)

Členské štáty môžu stanoviť menej detailné súdne preskúmanie

100.

Tento výklad bol potvrdený judikatúrou Súdneho dvora, ktorý v rozsudku vydanom vo veci Fahimian rozhodol, že vnútroštátny súdny orgán by mal mať právomoc zaoberať sa všetkými relevantnými otázkami, pričom sa však súdne preskúmanie obmedzuje na „absenciu zjavných pochybení “ ( 86 ).

101.

Toto konštatovanie podľa môjho názoru znamená, že vnútroštátny orgán, ktorý má uskutočniť súdne preskúmanie rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza, prijatého správnym orgánom z dôvodu, že sa dotknutý jednotlivec považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, alebo pre medzinárodné vzťahy členského štátu, v zmysle článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu, musí mať možnosť sám si preveriť, či konzultácie s ústrednými orgánmi iných členských štátov, popísané v článku 22 vízového kódexu, boli uplatnené správne a či boli v prejednávanej veci rešpektované procesné záruky .

102.

Čo sa týka hmotnoprávnej stránky rozhodnutia o zamietnutí, súdne preskúmanie musí upravovať možnosť uvedeného vnútroštátneho orgánu preveriť, že hranice voľnej úvahy , uplatňovanej správnym orgánom na určenie spôsobilosti žiadateľa na získanie víza, neboli prekročené . S týmto cieľom bude musieť súdny orgán preskúmať, či boli naplnené relevantné skutočnosti, od ktorých uplatnenie voľnej úvahy závisí. V prípade neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia správnym orgánom musí súdny orgán dospieť k záveru o zákonnosti rozhodnutia o zamietnutí udelenia víza.

105.

Odpoveď na túto otázku v zásade vyplýva z predchádzajúcich poznámok, ktoré berú do úvahy právne postavenie žiadateľa o vízum, ako aj obavy členských štátov o bezpečnosť. V súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť kompletnú prezentáciu dôvodov rozhodnutia o zamietnutí, na základe čoho by tieto mohli byť nútené zverejniť alebo umožniť zverejnenie citlivých informácií, ktoré by mohli predstavovať vážne riziko pre ich národné záujmy. Členské štáty sa môžu obmedziť iba na to, že súdnemu orgánu poskytnú informáciu obsiahnutú v štandardnom formulári uvedenom v prílohe VI vízového kódexu, vrátane „pripomienok“, ako aj ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom, napríklad v nadväznosti na podanie sťažnosti, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti.

106.

Vzhľadom na to, že právo Únie stanovuje minimálne záruky, pričom ponecháva na členských štátoch, aby rozhodli o podrobnostiach konania o opravnom prostriedku pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity, nič týmto štátom nebráni v tom, aby za určitých podmienok poskytli súdnemu orgánu aj informáciu, ktorá sa považuje za dôvernú. Tak ako uznal Súdny dvor vo svojej judikatúre ( 87 ), členské štáty môžu na účely ochrany svojich národných záujmov prípadne od súdneho orgánu požadovať to, aby „použi[l] postupy, ktoré umožnia po prvé skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, na ktoré sa prihliadalo pri prijímaní príslušného [rozhodnutia o zamietnutí], a po druhé dostatočne zaručiť jednotlivcovi dodržanie jeho procesných práv, akým je právo byť vypočutý a zásada kontradiktórnosti“.

4.

Odpoveď na prvú otázku

109.

Na základe tejto analýzy treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že rozhodnutie o zamietnutí, ktoré žiadateľ o vízum dostane od vnútroštátnych orgánov, to znamená štandardný formulár obsahujúci prípadné pripomienky, v zásade spĺňa požiadavky práva na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty. Napriek tomu, že v súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť podrobné odôvodnenie, nič im nebráni v tom, aby do štandardného formulára zahrnuli „pripomienky“, ako aj ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom, napríklad v nadväznosti na podanie sťažnosti, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti.

110.

Vzhľadom na to, že právo Únie stanovuje minimálne záruky, pričom ponecháva na členských štátoch, aby rozhodli o podrobnostiach konania o opravnom prostriedku pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity, nič týmto štátom nebráni v tom, aby za určitých podmienok poskytli súdnemu orgánu aj informácie, ktoré sa považujú za dôverné. Členské štáty môžu na účely ochrany svojich národných záujmov prípadne od súdneho orgánu požadovať to, aby použil postupy, ktoré umožnia skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, na ktoré sa prihliadalo pri prijímaní príslušného rozhodnutia o zamietnutí, na jednej strane, s potrebou dostatočne zaručiť jednotlivcovi dodržanie jeho procesných práv, akým je právo byť vypočutý a zásada kontradiktórnosti, na druhej strane.

V dôsledku uvedeného sa osoba, ktorá napáda rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, nemôže opierať o článok 41 ods. 2 písm. c) Charty, týkajúci sa povinnosti správneho orgánu odôvodňovať svoje rozhodnutia pri každom konaní súvisiacom s jej žiadosťou. ( 89 )

114.

Treba však podotknúť, že právo na riadnu správu vecí verejných je integrálnou súčasťou ustanovení článku 47 Charty, týkajúceho sa práva na účinnú súdnu ochranu a spravodlivý proces. ( 90 ) Súdny dvor uznal, že toto právo odráža všeobecnú zásadu práva Únie, ktorou je právo na účinný prostriedok nápravy. ( 91 ) Táto zásada je v súčasnosti vyjadrená článkom 47 Charty. ( 92 )

115.

Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že vo veciach samých je potrebné usudzovať to, že za okolností uvedených v prvej otázke je právo na riadnu správu vecí verejných zabezpečené z rovnakých dôvodov, ako sú tie, ktoré sú vyjadrené v odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku a ktoré sa týkajú súladu situácie preskúmavanej v dotknutých veciach s článkom 47 Charty.

D. O tretej a štvrtej otázke

118.

Navyše je potrebné poukázať na to, že postup upravený v článku 8 ods. 1 a 2 nariadenia o VIS sa na prejednávané prípady neuplatňuje, keďže žalobcovia vo veci samej nie sú predmetom zápisu na účely zamietnutia udelenia víza vo VIS ani predmetom upozornenia na účely odoprenia vstupu do schengenského priestoru v SIS. ( 94 )

119.

Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že v prípade neexistencie pravidiel Únie v danej oblasti prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu, aby na základe zásady procesnej autonómie upravil procesné náležitosti týkajúce sa žalôb určených na zaručenie ochrany práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci, avšak pod podmienkou, že nesmú byť menej priaznivé než pravidlá, ktoré upravujú podobné situácie podliehajúce vnútroštátnemu právu (zásada ekvivalencie), a že nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právo Únie (zásada efektivity). ( 95 ) Členské štáty sa teda nemôžu vyhnúť požiadavkám, ktoré ukladá právo zaručené článkom 47 Charty, pokiaľ ide o účinnú súdnu ochranu. ( 96 ) Preto sú povinné upraviť vo svojich príslušných právnych poriadkoch primerané opravné prostriedky. ( 97 ) Ako objasním ďalej, dá sa uvažovať o rôznych možnostiach, pričom sa však neuprednostňuje určitý konkrétny model. ( 98 )

2.

Povinnosť informovať žiadateľov o dostupných opravných prostriedkoch

123.

Z uznesenia Súdneho dvora vo veci Guérin automobiles/Komisia ( 101 ) vyplýva, že väčšina členských štátov pozná takúto informačnú povinnosť, zaťažujúcu správny orgán. Ako správne podotýka Súdny dvor, „vo všeobecnosti došlo k jej stanoveniu a úprave v právnom poriadku práve na základe intervencie zákonodarcu “ ( 102 ). S ohľadom na uvedené normotvorca Únie výslovne upravil takúto informačnú povinnosť v článku 32 ods. 3 vízového kódexu s cieľom uľahčiť súdne preskúmanie. Mnou navrhované uplatnenie tohto ustanovenia na opravné prostriedky dostupné proti námietke vznesenej jedným alebo viacerými členskými štátmi spôsobí len to, že súdna ochrana zaručená normotvorcom bude koherentnejšia a účinnejšia.

124.

Na záver musím upozorniť na skutočnosť, že Európsky kódex dobrej správnej praxe, vypracovaný Európskym ombudsmanom, stanovuje vo svojom článku 19 ods. 1 povinnosť uviesť možnosti opravných prostriedkov, ktoré sú k dispozícii na napadnutie akéhokoľvek rozhodnutia inštitúcií Únie, ktoré môžu nepriaznivo ovplyvniť práva alebo záujmy súkromnej osoby. Rovnako to je v prípade kódexu vypracovaného Komisiou, ktorý túto povinnosť stanovuje „v prípadoch, keď tak ustanovuje právo Únie“. Hoci tieto kódexy nie sú na prejednávané veci priamo uplatniteľné, pretože tým, ktorý vykonáva vízový kódex, sú členské štáty, je na ich základe možné vyvodiť závery o význame takejto informácie pre obranu práv v rámci správneho konania. ( 103 )

3.

Úvahy: možnosti, o ktorých sa dá uvažovať, pokiaľ ide o opravné prostriedky, ktoré majú vyvinúť členské štáty

127.

Tak ako sa uvádza v článku 32 ods. 3 vízového kódexu, opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza sa musí „ pod[ať] proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti , a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu“.

128.

Keďže detailnejšie ustanovenia neexistujú, z vyššie uvedeného nevyhnutne nevyplýva, že by sa aj námietka vznesená iným členským štátom mala napádať na orgánoch toho členského štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie. Zastávam však taký názor, že znenie článku 32 ods. 3 vízového kódexu sa má vykladať ako silná indícia, ktorú poskytol normotvorca v prospech myšlienky „jediného kontaktného bodu“, zakotvenej v odôvodnení 7 vízového kódexu, ktorá žiadateľovi umožňuje mať jediného partnera a splniť si všetky svoje formálne administratívnoprávne povinnosti na jedinom mieste. Výhody pre ochranu jeho záujmov sú zjavné, a to tým viac, že by mu to ušetrilo starosti s uskutočňovaním úkonov na viacerých vnútroštátnych správnych orgánoch, z ktorých každý pôsobí postupuje podľa odlišných pravidiel. Koncept správneho konania, ktoré sa uskutočňuje vo viacerých etapách a predpokladá účasť rozličných špecializovaných subjektov, totiž nie je v správnom práve neznámy, a to tak na úrovni Únie, ako aj na úrovni členských štátov. Nič teda nebráni členským štátom v tom, aby na základe spoločnej dohody zaviedli primerané mechanizmy, prinajmenšom pokiaľ nebudú prijaté prípadné zmeny vízového kódexu.

129.

Ustanovenia vízového kódexu takémuto prístupu nebránia za predpokladu, že je upravený vo vnútroštátnom procesnom práve, ako aj v dohodách medzi dotknutými členskými štátmi, uzavretých pri výkone ich zvrchovaných práv. V tejto súvislosti treba pripomenúť možnosť, ktorú majú členské štáty na základe článku 8 vízového kódexu a ktorá im umožňuje nechať sa zastupovať inými členskými štátmi na účely skúmania žiadostí a udeľovania víz. Hoci sa toto ustanovenie týka iba jedného osobitného prípadu, teda prípadu zastupovania, svedčí o tom, že určitý členský štát môže zveriť právomoci orgánom iného členského štátu na účely vybavenia žiadostí o víza.

132.

Treba však poznamenať, že hoci právo Únie takémuto prístupu nebráni, žiadateľ o vízum je na jeho základe nútený vynaložiť osobitné úsilie v tom zmysle, že by mal povinnosť podať opravný prostriedok na orgánoch toho členského štátu, s ktorým nemá žiadnu väzbu a ktorý prípadne nie je destináciou, do ktorej cestuje. ( 106 ) Z tohto hľadiska vyžadovať od žiadateľa, aby podal opravný prostriedok v tom členskom štáte, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza, sa nezdá byť najvhodnejšou voľbou, ktorá má zaručiť účinnú súdnu ochranu.

133.

V prípade, že by sa upravovalo „vedľajšie“ konanie o opravnom prostriedku v inom členskom štáte, bolo by rozumné až do jeho ukončenia prerušiť „hlavné“ konanie, v záujme koherentnosti a efektívnosti súdnej ochrany.

c)

Odpoveď na tretiu a štvrtú otázku

VI. Návrh

137.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko), odpovedal takto:

1.

Rozhodnutie o zamietnutí, ktoré žiadateľ o vízum dostane od vnútroštátnych orgánov, to znamená štandardný formulár uvedený v prílohe VI nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex), obsahujúci prípadné pripomienky, v zásade spĺňa požiadavky práva na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty základných práv Európskej únie. Napriek tomu, že v súčasnom štádiu vývoja práva Únie nie sú členské štáty povinné poskytnúť podrobné odôvodnenie, nič im nebráni v tom, aby do štandardného formulára zahrnuli „pripomienky“, ako aj ďalšie informácie poskytnuté správnym orgánom, napríklad v nadväznosti na podanie sťažnosti, s cieľom uľahčiť preskúmanie zákonnosti.

2.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 243, 2009, s. 1 .

( 3 ) Pozri stanovisko, ktoré zaujala generálna advokátka Sharpston vo veci Vo ( C‑83/12 PPU , EU:C:2012:170 , bod 42 ), ako aj návrhy, ktoré táto generálna advokátka predniesla vo veci Vethanayagam a i. ( C‑680/17 , EU:C:2019:278 , bod 37 ).

( 4 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2013, Koushkaki ( C‑84/12 , EU:C:2013:862 , body 44 až 55 ).

( 5 ) Ú. v. EÚ L 218, 2008, s. 60 .

( 6 ) MELONI, A.: The Community Code on Visas: harmonisation at last? In: European Law Review . 2009, zv. 34, s. 671. Autor tu vysvetľuje, že zavedenie povinnosti odôvodniť zamietnutie udelenia víza a zavedenie práva na opravný prostriedok boli pre Európsky parlament, podporovaný Komisiou a určitými členskými štátmi – ktoré tieto ustanovenia považovali za požiadavku, pri pokusoch o odstránenie ktorej by došlo k patovej situácii vo vyjednávaní – „základným stavebným prvkom“ záruk pre žiadateľov o vízum. Veľká väčšina členských štátov sa naopak vyslovila v prospech neodôvodňovania zamietnutí udelenia víza a bola proti zavedeniu práva na opravný prostriedok, majúc obavy z rizika nasýtenia ich vnútroštátnych jurisdikcií. Tým, že vízový kódex tieto povinnosti zaviedol, napravil nedostatok starého režimu, t. j. neexistenciu jednotného prístupu, pokiaľ ide o práva a opravné prostriedky k dispozícii žiadateľov o víza, ktorí sa chcú brániť proti zamietnutiu.

( 7 ) Rozsudok z 13. decembra 2017, El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:960 , bod 42 ).

( 12 ) Rozsudok zo 4. júna 2013, ZZ ( C‑300/11 , EU:C:2013:363 , bod 51 ).

( 13 ) Pozri rozsudok z 15. februára 2016, J.N. ( C‑601/15 PPU , ECLI:EU:C:2016:84 , bod 53 ). Pozri v tomto zmysle VAN DROOGHENBROECK, S., RIZCALLAH, C.: Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article . Bruylant, Bruxelles 2018, s. 1099 a 1103.

( 14 ) Rozsudok zo 17. novembra 2011, Gajdarov ( C‑430/10 , EU:C:2011:749 , bod 41 ). Pozri rovnako rozsudky zo 17. marca 2011, Peñarroja Fa ( C‑372/09 a C‑373/09 , EU:C:2011:156 , bod 63 ), a zo 4. júna 2013, ZZ ( C‑300/11 , EU:C:2013:363 , bod 53 ).

( 15 ) Pozri rozsudok z 12. júla 1989, Belardinelli a i./Súdny dvor ( 225/87 , EU:C:1989:309 , bod 7 ), v ktorom Súdny dvor pripomína svoju ustálenú judikatúru, podľa ktorej na účely zohľadnenia praktických problémov, ktoré vznikajú pri výberovom konaní s veľkou účasťou, môže výberová komisia takéhoto výberového konania v prvom štádiu oznámiť kandidátom len kritériá a výsledok výberu, s tým, že neskôr poskytne individuálne vysvetlenia kandidátom, ktorí o to výslovne požiadajú.

( 16 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France ( C‑367/95 P , EU:C:1998:154 , bod 63 ); z 10. júla 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America/Impala ( C‑413/06 P , EU:C:2008:392 , bod 166 ); zo 16. novembra 2011, Bank Melli Iran/Rada ( C‑548/09 P , EU:C:2011:735 , bod 93 ); z 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Rada a Holandsko/Al‑Aqsa ( C‑539/10 P a C‑550/10 P , EU:C:2012:711 , bod 139 ); z 11. júla 2013, Team Relocations a i./Komisia ( C‑444/11 P , neuverejnený, EU:C:2013:464 , bod 120 ), a z 28. marca 2017, Rosneft ( C‑72/15 , EU:C:2017:236 , bod 122 ).

( 23 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:659 ).

( 24 ) Tamže, bod 98.

( 25 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Fahimian ( C‑544/15 , EU:C:2016:908 ).

( 26 ) Tamže, bod 29.

( 27 ) Podľa definície autora diela VON JHERING, R.: Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung . Leipzig: 1865, časť III, prvý oddiel, s. 316, citovanej autorom diela HACKER, P: Verhaltensökonomik und Normativität . Tübingen 2017, s. 234.

( 28 ) ALEXY, R.: Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen. In: Der Staat , 1990, č. 29, s. 53.

( 35 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( C‑84/12 , EU:C:2013:232 , bod 51 ).

( 36 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:659 , bod 99 ).

( 37 ) PALOSAARI, T.: From „Thin“ to „Thick“ foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland. In: European Foreign Affairs Review . 12/2016, zväzok 21, číslo 4, s. 583. Autor v tomto diele zdôrazňuje medzivládny charakter spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie, ako aj tradičný vzťah tejto oblasti so zvrchovanosťou štátu; Autor diela KOUTRAKOS, P.: Judicial review in the EU's common foreign and security policy. In: International and Comparative Law Quarterly . 01/2018, zv. 67, č. 1, s. 1, tvrdí, že je bežné považovať zahraničnú a bezpečnostnú politiku za oblasť zvrchovaných vôlí a národných záujmov par excellence .

( 38 ) CARLI, E.: La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea . Torino 2019, s. 16 a 393. Autor v tomto diele zdôrazňuje požiadavku jednomyseľnosti pre prijímanie rozhodnutí v rámci Rady, čo podľa názoru autora poukazuje na medzivládnu povahu spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

( 39 ) Pozri „Vyhlásenie o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike“, vyhlásenie č. 13 pripojené k záverečnému aktu medzivládnej konferencie, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu.

( 40 ) DUMAS, P.: L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne . Bruxelles 2013, s. 146; BALLEIX, C.: La politique migratoire de l’Union européenne . Paris 2013, s. 47.

( 47 ) Tamže, bod 56.

( 48 ) Tamže, bod 57.

( 49 ) Rozsudok z 13. decembra 2017, El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:960 , bod 36 ).

( 50 ) Ú. v. EÚ L 375, 2004, s. 12 .

( 51 ) Rozsudok zo 4. apríla 2017, Fahimian ( C‑544/15 , EU:C:2017:255 , bod 42 ). Treba spomenúť aj rozsudok z 10. septembra 2014, Ben Alaya ( C‑491/13 , EU:C:2014:2187 , bod 33 ), ktorý sa tiež týka výkladu smernice 2004/114.

( 52 ) Rozsudok zo 4. apríla 2017, Fahimian ( C‑544/15 , EU:C:2017:255 , bod 43 ).

( 59 ) Pozri bod 43 vyššie.

( 60 ) Pozri bod 50 vyššie.

( 61 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Fahimian ( C‑544/15 , EU:C:2016:908 , bod 56 ).

( 62 ) Tamže, bod 59.

( 63 ) Tamže, bod 61.

( 64 ) Rozsudok zo 4. júna 2013, ZZ ( C‑300/11 , EU:C:2013:363 , bod 51 ).

( 71 ) Pozri bod 48 vyššie.

( 72 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( C‑84/12 , EU:C:2013:232 , bod 56 ).

( 73 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:659 , bod 105 ).

( 74 ) Pozri body 61 až 63 vyššie.

( 75 ) Pozri bod 62 vyššie.

( 76 ) EECKHOUT, P.: EU External Relations Law . Ofxord 2012, 2. vydanie, s. 486. Autor v tomto diele uvádza, že Rada je najdôležitejšou inštitúciou v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Zatiaľ čo prijímanie rozhodnutí v rámci uplatňovania Zmluvy o FEÚ sa vyznačuje jasným prerozdelením právomocí medzi Parlamentom, Radou a Komisiou, čo vyžaduje neustálu spoluprácu medzi týmito inštitúciami, Rada jasne „kontroluje“ spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku. Autor vysvetľuje, že funkcie, ktoré vykonáva Komisia v tejto oblasti, sú hlavne „výkonného“ charakteru.

( 83 ) Pozri bod 65 vyššie.

( 84 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Koushkaki ( C‑84/12 , EU:C:2013:232 , bod 63 ). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:659 , bod 109 ) a v ktorých tento vyjadruje názor, že „stačí… aby vnútroštátne súdy preskúmali, či rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o vízum nebolo svojvoľné “.

( 85 ) Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že správne rozhodnutie, ktorým sa povoľuje kontrola, má svojvoľný charakter vtedy, ak bolo prijaté s tým, že neexistovala žiadna skutková okolnosť, ktorá by mohla takúto kontrolu odôvodňovať. Pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. júna 2002, HI ( C‑92/00 , EU:C:2002:379 , body 56 až 64 ), a z 22. októbra 2002, Roquette Frères ( C‑94/00 , EU:C:2002:603 , bod 55 ).

( 86 ) Rozsudok zo 4. apríla 2017, Fahimian ( C‑544/15 , EU:C:2017:255 , bod 46 ).

( 87 ) Rozsudky z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia ( C‑402/05 P a C‑415/05 P , EU:C:2008:461 , bod 344 ), a zo 4. júna 2013, ZZ ( C‑300/11 , EU:C:2013:363 , bod 57 ).

( 88 ) Rozsudky z 21. decembra 2011, Cicala, ( C‑482/10 , EU:C:2011:868 , bod 28 ); zo 17. júla 2014, YS a i., ( C‑141/12 a C‑372/12 , EU:C:2014:2081 , bod 67 ), a z 5. novembra 2014, Mukarubega ( C‑166/13 , EU:C:2014:2336 , bod 44 ).

( 95 ) Rozsudky z 15. marca 2017, Aquino ( C‑3/16 , EU:C:2017:209 , bod 48 ); z 13. decembra 2017, El Hassani ( C‑403/16 , EU:C:2017:960 , body 25 a 26 ), a z 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal ( C‑406/18 , EU:C:2020:216 , bod 26 ).

( 96 ) Rozsudky z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie ( C‑240/09 , EU:C:2011:125 , bod 47 ); z 15. septembra 2016, Star Storage a i. ( C‑439/14 a C‑488/14 , EU:C:2016:688 , bod 46 ), ako aj z 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK ( C‑243/15 , EU:C:2016:838 , bod 65 ).

( 97 ) Pozri v tomto zmysle VON DANWITZ, T.: Europäisches Verwaltungsrecht . Köln 2008, s. 277.

( 98 ) Podľa autora diela ALBER, S.: Europäische Grundrechte‑Charta – Kommentar (STERN, SACHS), München 2016, článok 47, body 55 a 56, s. 711, článok 47 Charty neurčuje, presne ktoré ochranné prostriedky musia členské štáty upraviť. Preto sa tieto môžu v jednotlivých členských štátoch líšiť. Toto ustanovenie nevyžaduje ani ich harmonizáciu, ani ich úpravu na vyšší štandard.

( 99 ) Pozri bod 46 vyššie.

( 100 ) Autor diela SCHMIDT‑ASSMANN, E.: Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes . Tübingen 2015, s. 55, sa vyjadruje v prospech povinnosti poskytovať informácie týkajúce sa opravných prostriedkov, ktoré má k dispozícii adresát správneho rozhodnutia, prinajmenšom v zložitých administratívnych situáciách.

( 105 ) S ohľadom na uvedené musím konštatovať, že nemecká a poľská vláda vo svojich odpovediach na otázky položené Súdnym dvorom uviedli, že takáto výmena informácií medzi orgánmi členských štátov sa skutočne môže uskutočniť. Poľská vláda sa domnieva, že členský štát, ktorý vznáša námietku proti udeleniu víza na základe článku 22 ods. 2 vízového kódexu, musí svoju námietku odôvodniť. V prípade neexistencie takéhoto odôvodnenia môže členský štát, ktorý preskúmava žiadosť o vízum, položiť otázku na účely získania dodatočných informácií (a to prípadne aj príslušných dodatočných dokumentov). Podľa poľskej vlády môžu byť odpovede na otázky a prípadné dokumenty zaslané v rámci výmeny informácií, doplňujúce konzultácie o vízach, a to pod podmienkou, že nepredstavujú utajené informácie, z dôvodu ktorých by bolo potrebné uplatniť požiadavky v oblasti utajených informácií a použiť primerané zabezpečené prostriedky prenosu. Odpovede na otázky, doplňujúce konzultácie o vízach, by sa mali poskytnúť bez zbytočného omeškania.

( ) Pozri analogické odôvodenie, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston v návrhoch vo veci Vethanayagam.a i. ( C‑680/17 , EU:C:2019:278 , bod 81 ), pokiaľ ide o mechanizmus zastupovania podľa článku 8 vízového kódexu.