C-441/19

proti

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi, Holandsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Článok 5 písm. a) – Článok 6 ods. 1 a 4 – Článok 8 ods. 1 – Článok 10 – Návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Rozhodnutie o návrate – Odsun maloletých osôb bez sprievodu – Overenie existencie primeraného prijímacieho zariadenia v štáte pôvodu – Rozlišovanie na základe veku maloletej osoby – Rozhodnutie o návrate bez následných opatrení na odsun – Dôsledky“

I. Úvod

1.

3.

Prejednávaná vec umožní Súdnemu dvoru spresniť rozsah povinností členských štátov voči tejto kategórii zraniteľných osôb, a to najmä povinnosti zabezpečiť, aby každá maloletá osoba bez sprievodu bola vrátená jej rodinnému príslušníkovi, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v štáte návratu. Súdny dvor by tak mal pripomenúť význam najlepšieho záujmu maloletej osoby pri prijímaní správnych rozhodnutí, ktoré majú vplyv na stav jej pobytu. Súdny dvor bude musieť tiež dbať na to, aby politika zavedená Úniou v oblasti odsunu a repatriácie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov, nebola ohrozená z hľadiska efektívnosti, najmä v čase značného nárastu migračných tokov do Európy. Keďže efektívnosť inej významnej politiky Únie, a to azylovej politiky, sa posudzuje podľa úspešného priznania ochrany tým, ktorí ju najviac potrebujú, výklad príslušných ustanovení, ktorý poskytne Súdny dvor, musí Únii a jej členským štátom umožniť vyčleniť osobné a materiálne zdroje potrebné na zabezpečenie ich potrieb.

II. Právny rámec

A.

Právo Únie

1. Charta

2. Pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, sa musia v prvom rade brať do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa.“

2. Smernica 2008/115

6.

Odôvodnenie

22 smernice 2008/115 uvádza:

„V súlade s Dohovorom OSN o právach dieťaťa z roku 1989 by pri vykonávaní tejto smernice mal byť pre členské štáty prvoradým hľadiskom ‚najlepší záujem dieťaťa‘. V súlade s Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd by malo byť prvoradým hľadiskom pri vykonávaní tejto smernice rešpektovanie rodinného života.“

7.

Článok 3 bod 9 tej istej smernice obsahuje túto definíciu:

„Na účely tejto smernice:

…

9.

‚zraniteľné osoby‘ sú maloletí [maloleté osoby – neoficiálny preklad ], maloletí bez sprievodu [maloleté osoby bez sprievodu – neoficiálny preklad ], osoby so zdravotným postihnutím, staršie osoby, tehotné ženy, slobodní rodičia s maloletými deťmi a osoby, ktoré boli vystavené mučeniu, znásilneniu alebo iným závažným formám psychického, fyzického alebo sexuálneho násilia.“

10.

c)

zdravotný stav dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny,

a dodržiavajú zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia.“

11.

Článok 6 tejto smernice, nazvaný „Rozhodnutie o návrate“, v odsekoch 1 a 4 stanovuje:

„1. Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.

Článok 9 tej istej smernice, nazvaný „Odklad odsunu“, v odseku 1 stanovuje:

„Členské štáty odložia odsun:

…

b)

počas trvania pozastavenia udeleného v súlade s článkom 13 ods. 2.“

14.

„Účelom tejto smernice je stanoviť normy pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva byť pod medzinárodnou ochranou, pre jednotné postavenie utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a pre obsah poskytovanej ochrany.“

16.

Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenia pojmov“, uvádza pod písmenom f):

„f)

‚osoba oprávnená na doplnkovú ochranu‘ je štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátneho občianstva, ktorá nie je oprávnená ako utečenec, ale vzhľadom ku ktorej boli preukázané podstatné dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba by v prípade, keď by bola vrátená do svojej krajiny pôvodu alebo v prípade osoby bez štátneho občianstva do krajiny svojho doterajšieho pobytu, čelila reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia, ako je definované v článku 15, a na ktorú sa neuplatňuje článok 17 ods. 1 a 2 a ktorá nemôže prijať alebo v dôsledku takéhoto rizika odmieta ochranu tejto krajiny.“

17.

c)

z vážneho a individuálneho ohrozenia života občana alebo osoby z dôvodu všeobecného násilia [ohrozenia života alebo osoby civilistu na základe neselektívneho násilia – neoficiálny preklad ] v situáciách medzinárodného alebo vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu.“

4. Smernica 2013/33/EÚ

18.

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu ( 4 ), obsahuje ustanovenia v oblasti azylu.

19.

‚maloletá osoba bez sprievodu‘ je maloletá osoba, ktorá prichádza na územie členských štátov bez sprievodu dospelej osoby, ktorá je za ňu zodpovedná, či už podľa práva alebo praxe príslušného členského štátu, pokiaľ sa skutočne nenachádza v opatere takejto osoby; patrí sem aj maloletá osoba, ktorá je ponechaná bez sprievodu potom, ako vstúpila na územie členských štátov;

…“

20.

Článok 24 tejto smernice, nazvaný „Maloleté osoby bez sprievodu“, v odseku 3 uvádza:

„S vyhľadávaním rodinných príslušníkov maloletej osoby bez sprievodu začnú členské štáty čo najskôr po podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu, v prípade potreby aj s pomocou medzinárodných alebo iných príslušných organizácií, pričom chránia najlepšie záujmy tejto maloletej osoby bez sprievodu. …“

B.

…

e)

z úradnej moci udeliť povolenie na pobyt na určitú dobu alebo predĺžiť jeho dobu platnosti;

…“

22.

§ 64 tohto zákona stanovuje:

b)

cudzincovi, ktorý je obeťou ohlasovateľom, obeťou alebo svedkom ohlasovateľom obchodovania s ľuďmi, a to v rámci obmedzenia súvisiaceho s dočasnými humanitárnymi dôvodmi v súlade s § 3.48 ods. 1 písm. a), b) alebo c).

…

4. Povolenie na pobyt sa udelí na základe prvého uplatniteľného dôvodu uvedeného v odseku 1.

…“

24.

–

z vyhlásení cudzinca vyplýva, že nemá žiadneho rodinného príslušníka ani inú osobu, ktorá by mu mohla poskytnúť primerané prijatie a ku ktorej by bol možný jeho návrat,

–

cudzinec v priebehu konania nesťažoval vyšetrovanie týkajúce sa možností prijatia v krajine pôvodu alebo v inej krajine,

–

je všeobecne známe, že v krajine pôvodu alebo v inej krajine, do ktorej by sa cudzinec mohol oprávnene vrátiť, nie je vo všeobecnosti možné primerané prijatie a predpokladá sa, že takéto prijatie nebude zabezpečené ani v blízkej budúcnosti. V takejto situácii sa predpokladá, že Dienst Terugkeer en Vertrek [Úrad ministerstva spravodlivosti pre návrat a odchod, Holandsko] nebude schopný nájsť v lehote troch rokov primeranú formu prijatia.“

TQ, maloletá osoba bez sprievodu, podal žiadosť o povolenie na pobyt na dobu určitú pre žiadateľa o azyl na základe zákona o cudzincoch z roku 2000.

28.

Rozhodnutím z 23. marca 2018 štátny tajomník zamietol túto žiadosť ako nedôvodnú, pričom z úradnej moci rozhodol, že TQ neprináleží povolenie na pobyt na dobu určitú podľa § 14 ods. 1 zákona o cudzincoch z roku 2000 v spojení s § 3.6a vyhlášky o cudzincoch z roku 2000. Týmto rozhodnutím bolo umožnené dočasne odložiť vrátenie TQ na hranicu v súlade s § 64 zákona o cudzincoch z roku 2000 najviac na šesť mesiacov alebo v prípade rozhodnutia z úradnej moci na kratšie obdobie, kým nebude k dispozícii posudok Bureau Medische Advisering (Úrad lekárskeho poradenstva ministerstva bezpečnosti a spravodlivosti, Holandsko) na účely overenia, či jeho zdravotný stav umožňuje jeho odsun.

29.

TQ podal 16. apríla 2018 proti uvedenému rozhodnutiu žalobu na Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.

30.

V prejednávanej veci vnútroštátny súd zastáva názor, že TQ nemôže získať postavenie utečenca ani doplnkovú ochranu. Pokiaľ ide o riadne povolenie na pobyt, tento súd uvádza, že TQ podal žiadosť o azyl vo veku 15 rokov a štyri mesiace. V takom prípade holandské právo ukladá právnu povinnosť opustiť územie členských štátov bez uistenia sa o existencii primeraného prijatia v krajine pôvodu alebo inde mimo Únie.

34.

Vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti o relevantnosti tohto rozlišovania medzi maloletými osobami mladšími ako 15 rokov a staršími ako 15 rokov, pričom sa odvoláva na najlepší záujem dieťaťa. Vzhľadom na článok 3 smernice 2008/115, ktorý kvalifikuje maloleté osoby bez sprievodu ako „zraniteľné osoby“, tento súd zastáva názor, že normotvorca Únie nemohol mať v úmysle zrušiť požiadavku poskytovania pomoci s náležitým zohľadnením najlepšieho záujmu dieťaťa po prijatí rozhodnutia o návrate.

35.

V prejednávanej veci TQ tvrdí, že nevie, kde bývajú jeho rodičia a ani to, či by ich pri svojom návrate dokázal spoznať. Nepozná žiadneho iného člena svojej rodiny a ani nevie, či existujú. Nemôže sa vrátiť do svojej krajiny pôvodu, pretože tam nevyrastal, nikoho tam nepozná a nehovorí jazykom používaným v tejto krajine. TQ uviedol, že za svoju rodinu považuje pestúnsku rodinu, s ktorou býva v Holandsku.

36.

Vnútroštátny súd dodáva, že Raad van State (Štátna rada, Holandsko) nikdy neodpovedala na právne otázky, ktoré vyvoláva prejednávaná vec, ani nepoložila takéto otázky Súdnemu dvoru prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

40.

Za týchto podmienok Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1.

Majú sa článok 10 smernice [2008/115] v spojení s článkami 4 a 24 [Charty], odôvodnenie 22 a článok 5 písm. a) smernice [2008/115], ako aj článok 15 smernice [2011/95] vykladať v tom zmysle, že členský štát sa predtým, než maloletej osobe bez sprievodu uloží povinnosť návratu, musí ubezpečiť, a na tento účel vykonať vyšetrovanie, že v krajine pôvodu v každom prípade v zásade existuje a je dostupná primeraná možnosť prijatia?

2.

IV. Konanie na Súdnom dvore

41.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania z 12. júna 2019 bol doručený v ten istý deň do kancelárie Súdneho dvora.

42.

Vnútroštátny súd navrhol, aby Súdny dvor prejednal návrh na začatie prejudiciálneho konania v rámci naliehavého konania podľa článku 107 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

43.

A.

Úvodné poznámky

46.

Maloleté osoby bez sprievodu sú čoraz častejším javom na vonkajších hraniciach Únie. ( 5 ) Veľký počet maloletých prichádza každý rok na územie členských štátov bez svojich rodičov alebo ustanoveného opatrovníka, pričom žiadajú o medzinárodnú ochranu. ( 6 ) Vzhľadom na ich zraniteľnosť spojenú okrem iného s právnou nespôsobilosťou, neprítomnosťou referenčných osôb, nedostatkom vyspelosti a s chýbajúcimi prostriedkami na živobytie, si maloleté osoby bez sprievodu vyžadujú osobitnú pozornosť zo strany príslušných orgánov v hostiteľskom členskom štáte. ( 7 ) Normotvorca Únie, ktorý si bol vedomý tejto situácie, prijal viacero legislatívnych aktov v oblasti azylu a prisťahovalectva, ktoré obsahujú ustanovenia zohľadňujúce osobitosti tejto kategórie osôb. ( 8 ) K týmto aktom sa pridávajú rôzne výkladové akty prijaté Komisiou a špecializovanými európskymi agentúrami ( 9 ), ktorých cieľom je poskytnúť vnútroštátnym orgánom praktické usmernenia o správnom uplatňovaní vyššie uvedených právnych aktov v ich príslušnom kontexte.

47.

Domnievam sa, že v prejednávanej veci je Súdny dvor konfrontovaný s takouto situáciou, keďže vnútroštátny súd kladie niekoľko základných otázok týkajúcich sa povinnosti uloženej v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115. Tento súd neskrýva svoje pochybnosti týkajúce sa spôsobu, akým holandské orgány plnia túto povinnosť, a preto žiada Súdny dvor o výklad tohto ustanovenia. Ako už bolo uvedené v úvode týchto návrhov, vnútroštátny súd svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania žiada Súdny dvor, aby spresnil, v ktorom štádiu konania pred vnútroštátnymi orgánmi je potrebné vykonať šetrenie, ktorým sa má zistiť existencia primeraných podmienok prijatia v štáte návratu. Vnútroštátny súd chce tiež vedieť, či členský štát môže uskutočňovať rozlišovanie na základe veku, ktoré obmedzuje povinnosť vykonať uvedené šetrenie na prípady týkajúce sa maloletých osôb mladších ako 15 rokov. Napokon vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby rozhodol o súlade a právnych dôsledkoch vnútroštátnej správnej praxe, ktoré zjavne upustila od konkrétnych opatrení na odsun maloletej osoby bez sprievodu napriek skutočnosti, že vo vzťahu k nej bolo prijaté rozhodnutie o návrate. Tieto otázky preskúmam v poradí, v akom ich predložil vnútroštátny súd.

B.

O prvej prejudiciálnej otázke

49.

Svojou prvou prejudiciálnou otázkou chce vnútroštátny súd v podstate vedieť, či sa členský štát pred uložením povinnosti návratu maloletej osobe bez sprievodu musí ubezpečiť, že v krajine pôvodu v zásade existuje primeraná možnosť prijatia.

50.

Som však presvedčený, že takýto výklad článku 10 smernice 2008/115 by bol nesprávny, pretože by nezohľadňoval ďalšie nevyhnutné výkladové prvky, ktoré uvediem nižšie v rámci svojej analýzy.

54.

Z článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 jasne vyplýva, že vyššie uvedená povinnosť vzniká pred odsunom maloletej osoby, z čoho vyplýva, že členský štát musí v prípade potreby splniť túto povinnosť v predchádzajúcom štádiu konania, či dokonca v čase, keď sa bude rozhodovať o tom, či je alebo nie je potrebné nariadiť návrat maloletej osoby. Inak povedané, znenie tohto ustanovenia v žiadnom prípade neumožňuje dospieť k záveru, že je postačujúce, ak sa vnútroštátne orgány ubezpečia, že v štáte návratu existujú primerané podmienky prijatia, v priebehu konania o odsune.

55.

V prospech výkladu v tomto zmysle svedčia podľa môjho názoru čisto logické dôvody, a to tým viac, že nie je jasné, prečo by mal členský štát v čase prijatia rozhodnutia o návrate nebrať do úvahy taký dôležitý skutkový aspekt, akým je neexistencia primeraného prijatia v krajine pôvodu, a odložiť túto úlohu až do posledného štádia konania. Prijať rozhodnutie o návrate s plným vedomím, že v krajine pôvodu neexistuje možnosť žiadneho primeraného prijatia, by znamenalo prijatie rozhodnutia, o ktorom je už od začiatku známe, že ho nebude možné ihneď vykonať, lebo inak by došlo k porušeniu práva Únie, a to najmä základných práv zaručených každej osobe, voči ktorej sa vedie konanie o odsune a repatriácii.

56.

59.

Podľa môjho názoru je zjavné, že článok 10 smernice 2008/115 nie je možné vykladať bez toho, aby sa zohľadnili ďalšie ustanovenia uplatniteľné v prejednávanej veci, ktorých cieľom je chrániť práva maloletej osoby bez sprievodu, akým je právo uvedené v článku 5 písm. a) smernice 2008/115. Toto ustanovenie, ktoré sa nachádza v kapitole I smernice 2008/115 obsahujúcej „všeobecné ustanovenia“, ktoré sa majú uplatňovať za každých okolností, stanovuje, že členské štáty pri vykonávaní tejto smernice náležite zohľadnia najlepšie záujmy dieťaťa . ( 14 ) Ako podrobnejšie vysvetlím nižšie ( 15 ), určenie najlepšieho záujmu dieťaťa vychádza z individuálneho posúdenia, ktoré zohľadňuje viaceré faktory týkajúce sa jeho situácie, vrátane podmienok prijatia v štáte návratu.

60.

Článkom 5 písm. a) smernice 2008/115 sa do práva Únie v oblasti prisťahovalectva preberá povinnosť uvedená v článku 24 Charty, ktorá spočíva v poskytovaní ochrany a starostlivosti potrebnej pre blaho detí, ( 16 ) ako aj v zabezpečení toho, aby sa pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, v prvom rade zohľadňoval najlepší záujem dieťaťa. Okrem toho treba pripomenúť, že Únia podľa článku 3 ods. 3 ZEÚ podporuje ochranu práv dieťaťa. Vzhľadom na dôležitosť, akú právo Únie zjavne pripisuje ochrane dieťaťa, keďže túto ochranu zakotvuje aj v primárnom práve, treba článok 5 písm. a) smernice 2008/115 vykladať vzhľadom na vyššie uvedené ustanovenia vyššej právnej sily.

61.

63.

Vzhľadom na dôležitosť, akú právo Únie spája s ochranou maloletej osoby bez sprievodu, sa mi zdá nemysliteľné, že by normotvorca mohol mať v úmysle uložiť členským štátom povinnosť overiť si až v štádiu odsunu, či existujú primerané podmienky prijatia v štáte návratu. S cieľom účinne zabezpečiť ochranu najlepšieho záujmu dieťaťa sa mi zdá skôr potrebné vykonať takéto overenie v každom relevantnom štádiu konania , a to aj v čase, keď sa prijíma rozhodnutie o návrate.

64.

Domnievam sa, že ustanovenie uvedené v článku 24 ods. 3 smernice 2013/33 potvrdzuje tento výklad, keďže stanovuje, že „s vyhľadávaním rodinných príslušníkov maloletej osoby bez sprievodu začnú členské štáty čo najskôr po podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu , v prípade potreby aj s pomocou medzinárodných alebo iných príslušných organizácií, pričom chránia najlepšie záujmy tejto maloletej osoby bez sprievodu“ ( 24 ). Hlavné závery, ktoré možno vyvodiť z analýzy tohto ustanovenia, sú podľa môjho názoru nasledujúce.

65.

67.

V druhom rade treba poznamenať, že vnútroštátne orgány musia zohrávať úlohu už v počiatočnom štádiu azylového konania, teda od okamihu „podania žiadosti o medzinárodnú ochranu“, čo logicky vedie takmer súčasne k vzniku povinnosti ubezpečiť sa, že v štáte návratu existujú primerané podmienky prijatia.

68.

Judikatúra Súdneho dvora poskytuje viacero indícií na podporu výkladu, ktorý uprednostňuje podľa možností čo najskoršie posúdenie primeraných podmienok prijatia v krajine pôvodu na základe príslušných šetrení. Ako Súdny dvor uviedol v rozsudku vo veci Boudjlida ( 30 ), neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny má „právo vyjadriť pred prijatím rozhodnutia o návrate, ktoré sa ho týka, svoj názor na oprávnenosť svojho pobytu a prípadné uplatnenie článku 5 a článku 6 ods. 2 až 5… smernice [2008/115], ako aj na podrobnosti týkajúce sa jeho návratu“ ( 31 ). Podľa Súdneho dvora členské štáty pri vykonávaní smernice 2008/115 musia riadne zohľadniť najlepší záujem dieťaťa a rodinný život , ( 32 ) čo vzhľadom na pôsobnosť tejto smernice zahŕňa aj štádiá, ktoré predchádzajú odsunu, vrátane prijatia rozhodnutia o návrate. Z toho vyplýva, že „ak príslušný vnútroštátny orgán zamýšľa prijať rozhodnutie o návrate , musí nevyhnutne dodržať povinnosti stanovené článkom 5 smernice 2008/115 a v tejto súvislosti vypočuť dotknutú osobu“ ( 33 ). V tejto súvislosti „dotknutej osobe prislúcha pri svojom výsluchu spolupracovať s príslušným vnútroštátnym orgánom tak, aby mu poskytla všetky relevantné informácie o svojej osobnej a rodinnej situácii, a najmä informácie, ktoré by mohli odôvodniť, aby nebolo prijaté rozhodnutie o návrate“ ( 34 ). Z tohto rozsudku jasne vyplýva, že úvahy spojené s najlepším záujmom dieťaťa môžu prípadne viesť k „neprijatiu rozhodnutia o návrate“ zo strany vnútroštátneho orgánu. ( 35 ) Zdá sa teda, že Súdny dvor vychádza z predpokladu, že posúdenie najlepšieho záujmu dieťaťa sa má vykonať ešte pred samotným prijatím rozhodnutia o návrate osoby. Keďže existencia primeraných podmienok prijatia v krajine pôvodu rozhodujúcim spôsobom ovplyvňuje toto posúdenie, treba ju považovať za jeden z viacerých faktorov, ktoré vnútroštátne orgány musia zohľadniť v čase rozhodovania o tom, či je alebo nie je potrebné nariadiť návrat maloletej osoby.

Som presvedčený o tom, že výklad článku 10 ods. 2 smernice 2008/115, ktorý ukladá členským štátom povinnosť vykonať takéto overenie v každom relevantnom štádiu konania a nielen v čase realizácie odsunu , najlepšie zodpovedá najlepšiemu záujmu maloletej osoby, a to tým viac, že tento záujem sa môže meniť v závislosti od okolností. ( 38 ) Ako príklad treba uviesť, že šetrenie vedené pred prijatím rozhodnutia o možnom práve na pobyt, ktoré preukázalo primerané podmienky na návrat, spravidla odôvodňuje prijatie zodpovedajúceho rozhodnutia. Tieto podmienky sa však môžu časom výrazne a dokonca aj nepriaznivo zmeniť, čo bráni vykonaniu uvedeného rozhodnutia. S cieľom vyriešiť prípadné zhoršenie podmienok prijatia je nevyhnutné, aby bolo konanie dostatočne flexibilné, čím by oprávňovalo príslušné orgány na vykonanie nevyhnutného overenia v kritických momentoch. Vzhľadom na uvedené by som chcel upozorniť na skutočnosť, že samotný Súdny dvor v rozsudku vo veci Gnandi ( 39 ) pripomenul, že „členské štáty sú povinné dotknutým osobám umožniť odvolať sa na všetky zmeny okolností , ktoré nastali po prijatí… rozhodnutia o návrate a ktoré by mohli mať významný vplyv na posúdenie situácie dotknutej osoby so zreteľom na smernicu 2008/115 a obzvlášť jej článok 5 “ ( 40 ). Z tohto rozsudku vyvodzujem, že Súdny dvor si je vedomý toho, že iba flexibilné vedenie konania, ktoré umožňuje vykonať overenia v každom relevantnom štádiu, zaručí náležité zohľadnenie najlepšieho záujmu dieťaťa.

71.

Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či členský štát môže na účely povolenia pobytu maloletej osobe bez sprievodu na svojom území uskutočňovať rozlišovanie na základe jej veku, ak sa stanoví, že táto maloletá osoba nemôže získať ani postavenie utečenca, ani doplnkovú ochranu.

74.

V tejto súvislosti je potrebné na úvod pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora z požiadaviek jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a pôsobnosť, si v zásade vyžaduje v celej Európskej únii samostatný a jednotný výklad. ( 41 ) Vzhľadom na uvedené treba konštatovať, že samotné právo Únie v oblasti azylu a prisťahovalectva vymedzuje pojem „maloletá osoba“, čo podľa môjho názoru vylučuje akýkoľvek odkaz na vnútroštátne právo.

75.

Treba totiž poznamenať, že podľa článku 2 písm. d) smernice 2013/33 je tento pojem vymedzený ako osoba mladšia ako 18 rokov , ktorá je štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti. Smernica 2013/33 teda nestanovuje žiadne rozlišovanie medzi maloletými osobami na základe veku. To isté platí pre smernicu 2008/115, o výklad ktorej vnútroštátny súd žiada Súdny dvor. Okrem toho možno uviesť, že podľa odôvodnenia 21 smernice 2008/115 „členské štáty by mali vykonávať túto smernicu bez diskriminácie z dôvodu … veku “ ( 42 ). Táto požiadavka konkretizuje na úrovni sekundárneho práva zákaz akejkoľvek diskriminácie z dôvodu veku stanovený v článku 21 Charty, ktorá, ako uviedol Súdny dvor v rozsudku vo veci Kücükdeveci, má s odkazom na článok 6 ods. 1 ZEÚ rovnakú právnu silu ako Zmluvy. ( 43 )

79.

Pokiaľ ide o dôvody odôvodňujúce takéto rozdielne zaobchádzanie, musím konštatovať, že podľa informácií poskytnutých holandskou vládou sa rozlišovanie zakladá na skutočnosti, že azylové konanie v Holandsku trvá spravidla tri roky. Holandská vláda uvádza, že v Holandsku bol prijatý osobitný režim pobytu s cieľom neponechať maloleté osoby v neistote týkajúcej sa ich pobytu dlhšie ako tri roky a poskytnúť im perspektívu do budúcnosti. Podľa tohto osobitného režimu sa právo na oprávnený pobyt priznáva žiadateľovi o azyl, ktorý je na konci trojročného obdobia ešte maloletý. Preto pokiaľ ide o udelenie takéhoto práva na pobyt, prichádzajú do úvahy len deti mladšie ako 15 rokov. Z toho vyplýva podmienka, ktorá stanovuje, že maloletá osoba musí mať v čase podania prvej žiadosti o pobyt menej ako 15 rokov.

80.

Súhlasím s pochybnosťami, ktoré vyjadril vnútroštátny súd, pokiaľ ide o dodržanie povinnosti vyplývajúcej z článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 vnútroštátnou správnou praxou, ktorá sa na účely rozlišovania na základe veku medzi členmi skupiny jednotlivcov, hoci sa všetci títo členovia nachádzajú v rovnakej situácii, opiera o jednoduchú domnienku spojenú s údajnou maximálnou dĺžkou azylového konania. S jednotlivcami sa zjavne zaobchádza rozdielne, hoci neexistuje nijaký rozumný dôvod na takéto rozlišovanie, pokiaľ týmto dôvodom nie je zámer zjednodušiť prácu vnútroštátnych orgánov. Zdá sa totiž, že toto rozlišovanie má v podstate za cieľ predvídateľným spôsobom prispôsobiť stav pobytu maloletých osôb bez sprievodu účinkom holandského práva, ktoré zvýhodňuje maloleté osoby mladšie ako 15 rokov v porovnaní so staršími. Ako uvádza vnútroštátny súd, tejto kategórii maloletých osôb do 15 rokov sa priznáva právo na pobyt, ak sa nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu alebo ak nemôžu opustiť územie Holandska. Tieto maloleté osoby získajú právo na pobyt počas ich neplnoletosti a nemožno rozhodnúť o ich návrate ani vrátení na hranicu, pokiaľ sa šetrenie uvedené v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 neuskutočnilo alebo neprinieslo výsledok. Naopak, pokiaľ ide o maloleté osoby bez sprievodu staršie ako 15 rokov, predmetná správna prax zjavne skôr podnecuje vnútroštátne orgány k tomu, aby upustili od potreby vykonať šetrenia, čo im dokonca umožňuje nevykonať odsun maloletej osoby, kým nedosiahne plnoletosť. Domnievam sa, že veková hranica 15 rokov bola výslovne stanovená vnútroštátnymi orgánmi ako údajne jasné a spoľahlivé kritérium na to, aby bolo možné presne určiť, ako sa má postupovať v každom jednotlivom prípade.

V druhom rade takýto prístup znemožňuje dosiahnutie cieľa zaviesť „účinnú politiku odsunu a repatriácie“ založenú na spoločných normách, ako sa uvádza v odôvodneniach 2 a 4 smernice 2008/115. Táto smernica podľa článkov 6 a 8 vyžaduje, aby členské štáty prijali rozhodnutie o návrate „ každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území“, ako aj „ všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate“ ( 45 ). Ako podrobnejšie uvediem v rámci mojej analýzy tretej prejudiciálnej otázky, vnútroštátna politika tzv. „tolerovanej prítomnosti“ vo vzťahu k neoprávnene sa zdržiavajúcim štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorá je spojená so zhovievavou, či dokonca ľahostajnou správnou praxou zo strany vnútroštátnych orgánov, môže ohroziť riadne fungovanie práva Únie v oblasti azylu a prisťahovalectva. Táto politika má za následok vytvorenie „šedej zóny“ protiprávnosti, ktorá umožňuje predĺžený pobyt maloletých migrantov na území členského štátu bez ohľadu na existenciu rozhodnutia o návrate. Takýto prístup podľa môjho názoru poškodzuje právnu istotu a je v rozpore s cieľom sledovaným smernicou 2008/115, ktorý spočíva v zabezpečení toho, aby sa stav pobytu migrantov čo najskôr objasnil prostredníctvom správneho alebo súdneho rozhodnutia v zmysle článku 3 bodu 4 uvedenej smernice a aby v prípade potreby vnútroštátne orgány bezodkladne prijali konkrétne vykonávacie opatrenia. V dôsledku toho treba takýto prístup považovať za nezlučiteľný s požiadavkami práva Únie v rozsahu, v akom bráni účinnému uplatňovaniu smernice 2008/115.

87.

Tretia prejudiciálna otázka spája dve otázky, ktoré preskúmam oddelene. Treťou otázkou písm. a) chce vnútroštátny súd v podstate vedieť, či členské štáty môžu prijať rozhodnutie o návrate maloletej osoby bez sprievodu bez toho, aby následne prijali opatrenia na odsun. Tretia otázka písm. b) sa týka určenia, či je členský štát, ktorý neprijal žiadne konkrétne opatrenie na odsun, povinný pozastaviť povinnosť návratu a z tohto dôvodu povoliť pobyt maloletej osoby bez sprievodu, ktorá si dobrovoľne nesplní povinnosť návratu.

1. Tretia otázka písm. a)

88.

Pokiaľ ide o tretiu otázku písm. a), treba najskôr pripomenúť, že cieľom smernice 2008/115, tak ako vyplýva z jej odôvodnení 2 a 4, je zavedenie „ účinnej politiky odsunu a repatriácie“. Táto smernica podľa jej článku 1 stanovuje „spoločné normy a postupy“, ktoré každý členský štát uplatní pri vrátení neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. ( 46 )

89.

92.

Navyše Súdny dvor vyhlásil, že z „povinnosti zachovávať lojálnosť“ zo strany členských štátov a z „požiadaviek efektívnosti“ pripomenutých najmä v odôvodnení 4 smernice 2008/115 vyplýva, že povinnosť uložená členským štátom v článku 8 tejto smernice, aby v prípadoch uvedených v prvom odseku tohto článku pristúpili k odsunu uvedeného štátneho príslušníka, musí byť splnená „bez zbytočného odkladu“ ( 52 ). Podľa najnovšej judikatúry sú členské štáty dokonca oprávnené vykonať odsun „bezodkladne“ po splnení podmienok. ( 53 )

93.

V tomto kontexte netreba zabúdať ani na to, že podľa článku 8 ods. 4 smernice 2008/115 môžu členské štáty použiť na odsun štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa odsunu bráni, ako poslednú možnosť „ donucovacie opatrenia “, ( 54 ) pokiaľ sú tieto opatrenia primerané a použitie sily neprekročí rozumnú mieru. ( 55 )

94.

Napokon treba uviesť skutočnosť, že Súdny dvor členským štátom pripomenul, aby sa zdržali uplatňovania právnej úpravy, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým j u zbaviť potrebného účinku . ( 56 ) Z tohto dôvodu Súdny dvor konštatoval, že smernica 2008/115 bráni akejkoľvek vnútroštátnej úprave, ktorá znemožňuje „uplatnenie spoločných noriem a postupov“ stanovených v tejto smernici, napríklad oddialením alebo iným narušením návratu. ( 57 )

98.

Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že členské štáty nemôžu prijať rozhodnutie o návrate maloletej osoby bez sprievodu bez toho, aby následne prijali opatrenia na odsun.

2. Tretia otázka písm. b)

99.

Svojou treťou otázkou písm. b) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je členský štát, ktorý neprijal žiadne konkrétne opatrenie na odsun, povinný pozastaviť povinnosť návratu a z tohto dôvodu povoliť pobyt maloletej osoby bez sprievodu, ktorá si dobrovoľne nesplní povinnosť návratu.

a) Všeobecné pravidlo vyžadujúce, aby členské štáty prijali všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate

b) Povinnosť pozastaviť výkon rozhodnutia o návrate, ak v krajine pôvodu neexistuje primeraná možnosť prijatia

103.

Podľa článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 písm. a) tejto smernice a článkom 24 Charty sú členské štáty povinné pozastaviť výkon rozhodnutia o návrate, ak v krajine pôvodu neexistuje primeraná možnosť prijatia. Ako bolo konštatované v analýze prvej prejudiciálnej otázky, najlepší záujem dieťaťa je potrebné náležite zohľadniť v každom relevantnom štádiu konania . ( 60 ) Navyše, ako som už uviedol, z judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že úvahy spojené s najlepším záujmom dieťaťa môžu viesť k tomu, že vnútroštátne orgány sa musia niekedy „zdržať“ prijatia rozhodnutia o návrate. ( 61 ) Podľa môjho názoru tento záver platí o to viac pre rozhodnutie prijať vykonávacie opatrenia, keďže odsun, vymedzený v článku 3 ods. 5 smernice 2008/115 ako fyzický transport z členského štátu, predstavuje posledné štádium v konaní upravenom týmto aktom.

104.

106.

Keďže článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 ukladá členskému štátu povinnosť zvoliť si medzi možnosťou udeliť povolenie alebo právo na pobyt a možnosťou začať konanie o návrate, bolo by vhodné, ako to navyše odporúča príručka o návrate ( 63 ) vypracovaná Komisiou, stanoviť jasné pravidlá týkajúce sa právneho postavenia maloletých osôb bez sprievodu, ktoré umožnia buď prijatie rozhodnutia o návrate a jeho výkon, alebo priznanie práva na pobyt v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou. Členské štáty by sa mali snažiť zabezpečiť dostupnosť konaní o určení postavenia pre maloleté osoby bez sprievodu, ktoré nie sú vrátené. Takýto prístup môže obmedziť šedé zóny a posilniť právnu istotu všetkých zúčastnených strán. Navyše navrhovaný prístup predstavuje trvalé riešenie s cieľom poskytnúť maloletým osobám normálny a stabilný život v dlhodobom horizonte.

107.

Z vyššie uvedenej analýzy vyplýva, že členské štáty sú povinné pozastaviť vykonanie rozhodnutia o návrate, ak v krajine pôvodu neexistuje primeraná možnosť prijatia. Členské štáty môžu z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt.

108.

2.

Článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 sa vzhľadom na článok 21 Charty základných práv Európskej únie vykladať v tom zmysle, že neumožňuje členským štátom uskutočňovať na účely povolenia pobytu maloletej osobe bez sprievodu na svojom území rozlišovanie na základe jej veku, ak sa stanoví, že táto maloletá osoba nemôže získať postavenie utečenca, ani doplnkovú ochranu.

3.

Článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorý vydal rozhodnutie o návrate voči maloletej osobe bez sprievodu, musí po uplynutí lehoty na dobrovoľný odchod prijať všetky opatrenia na odsun potrebné na vykonanie tohto rozhodnutia a nemôže jednoducho len čakať na to, kým maloletý bez sprievodu dosiahne plnoletosť. Pozastavenie alebo odklad výkonu rozhodnutia o návrate zo strany členského štátu sú odôvodnené iba vtedy, ak sa po prijatí rozhodnutia o návrate zmení situácia v štáte návratu, takže členský štát už nie je schopný zaručiť, že maloletá osoba bude odovzdaná členovi jej rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v súlade s článkom 10 ods. 2 smernice 2008/115. Podľa článku 6 ods. 4 tejto smernice členské štáty môžu z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98 .

( 9 ) Konkrétne Európsky podporný úrad pre azyl (EASO), Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) a Agentúra Európskej únie pre základné práva (FRA).

( 10 ) Rozsudky z 26. septembra 2018, Baumgartner ( C‑513/17 , EU:C:2018:772 , bod 23 ), a z 20. decembra 2017, Vaditrans ( C‑102/16 , EU:C:2017:1012 , bod 20 ).

( 11 ) Pozri bod 46 vyššie.

( 12 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát. Pozri tiež rozsudky z 5. júna 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU , EU:C:2014:1320 , bod 38 ), a z 28. apríla 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU , EU:C:2011:268 , bod 31 ).

( 13 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 14 ) Pozri dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations , c. d., s. 7 a 23, z ktorého vyplýva, že článok 10 ods. 2 sa má vykladať v súlade s článkom 5 a odôvodnením 22 smernice 2008/115 v tom zmysle, že príslušné orgány musia v priebehu celého konania o návrate venovať prvoradú pozornosť najlepšiemu záujmu dieťaťa. Podľa agentúry FRA sa touto všeobecnou zásadou majú riadiť všetky kroky vedúce k odsunu maloletej osoby bez sprievodu.

( 21 ) Pozri, pokiaľ ide o význam práv dieťaťa vo všeobecnosti pre judikatúru Súdneho dvora, rozsudok zo 14. februára 2008, Dynamic Medien ( C‑244/06 , EU:C:2008:85 , bod 39 ).

( 22 ) Rozsudok z 27. júna 2006, Parlament/Rada (C‑540/03, ďalej len „rozsudok Parlament/Rada“, EU:C:2006:429 , body 10 , 37 a 57 ).

( 23 ) Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12 ; Mim. vyd. 19/006, s. 6.

( 24 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 25 ) Dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations , c. d., s. 23, ako aj odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom ( Ú. v. EÚ L 339, 2017, s. 83 , ďalej len „príručka o návrate“), odporúčajú uprednostniť návrat k rodinnému príslušníkovi, pokiaľ to preukázateľne nie je v rozpore s najlepším záujmom dieťaťa.

( 26 ) Rozsudok Parlament/Rada (bod 69); pozri, pokiaľ ide o význam zlúčenia rodiny pre blaho migrujúceho dieťaťa, návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Hogan vo veci B. M. M. a B. S. (Zlúčenie rodiny – maloleté dieťa) ( C‑133/19 , EU:C:2020:222 , body 1 , 2 , 43 ).

( 33 ) Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida ( C‑249/13 , EU:C:2014:2431 , bod 49 ). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 34 ) Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida ( C‑249/13 , EU:C:2014:2431 , bod 50 ). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 35 ) Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida ( C‑249/13 , EU:C:2014:2431 , bod 55 ). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 36 ) Najlepší záujem dieťaťa sa určuje prostredníctvom individuálneho posúdenia na základe multidisciplinárneho prístupu, v spolupráci s ustanoveným opatrovníkom maloletej osoby alebo príslušným orgánom na ochranu dieťaťa. Viaceré medzinárodné subjekty, akými sú Agentúra Organizácie Spojených národov pre utečencov, Výbor Organizácie Spojených národov pre práva dieťaťa a Detský fond Organizácie Spojených národov, prijali výkladové a operačné usmernenia. Viaceré dokumenty uverejnené európskymi agentúrami a uvádzané v týchto návrhoch poskytujú užitočný prehľad kritérií, ktoré majú vnútroštátne orgány zohľadniť v rámci takéhoto posúdenia.

( 37 ) Pozri príručku o návrate, s. 121 a 122.

( 38 ) Tento výklad je navyše v súlade s odporúčaním Agentúry Európskej únie pre základné práva, ktoré spočíva v pravidelnom prehodnocovaní najlepšieho záujmu maloletej osoby so zreteľom na vývoj konkrétneho prípadu (pozri dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations , c. d., s. 12).

( 44 ) Ako uvádza LAMONT, R.: Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. In: The UE Charter of Fundamental Rights . Oxford, 2014, s. 672, článok 24, bod 24.23, Charta obsahuje okrem práv dieťaťa v článku 24 aj zákaz diskriminácie na základe veku v článku 21, čo podľa autora znamená, že je zakázaná akákoľvek diskriminácia maloletých (vo všeobecnosti). Podľa môjho názoru toto konštatovanie nevylučuje, aby sa osobitná kategória maloletých osôb vymedzená na základe veku (konkrétne maloletí, ktorí majú 15 a viac rokov), mohla odvolávať na tento zákaz s cieľom napadnúť zákonnosť vnútroštátneho ustanovenia (ktorým sa vykonáva právo Únie), ktoré má za následok, ako v prejednávanej veci, že sa s touto kategóriou maloletých osôb zaobchádza v podstate ako s plnoletými, keďže je zbavená ochrany zaručenej článkom 24 a konkretizovanej v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 písm. a) tejto smernice.

( 45 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 46 ) Rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 , bod 30 ).

( 47 ) Rozsudky z 23. apríla 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 , bod 31 ), a z 28. apríla 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU , EU:C:2011:268 , bod 35 ). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 48 ) Rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 , bod 32 ). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 49 ) Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60 .

( 56 ) Rozsudky z 23. apríla 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 , bod 39 ); zo 6. decembra 2011, Achughbabian ( C‑329/11 , EU:C:2011:807 , bod 32 ), ako aj z 28. apríla 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU , EU:C:2011:268 , bod 39 ).

( 57 ) Rozsudky z 23. apríla 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 , bod 40 ); zo 6. decembra 2012, Sagor ( C‑430/11 , EU:C:2012:777 , bod 35 ), ako aj z 28. apríla 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU , EU:C:2011:268 , bod 59 ).

( 58 ) Pozri bod 83 a nasl. vyššie.

( 59 ) Pozri dokument European Centre for Returns in brief , Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) Varšava, 2019, s. 2 a 5, z ktorého vyplýva, že účinnosť konaní o návrate závisí vo veľkej miere od spolupráce s krajinami pôvodu migrantov na účely identifikácie osôb, na ktoré sa vzťahujú rozhodnutia o návrate, vydávania cestovných dokladov a prijímania repatriantov v ich krajine. V tomto kontexte členské štáty, Komisia a Frontex spolupracujú s krajinami návratu.

( 60 ) Pozri body 63 a 69 vyššie.

( 61 ) Pozri bod 67 vyššie.