C-718/19

62019CC0718

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ATHANASIOS RANTOS

prednesené 10. februára 2021 ( 1 )

Vec C‑718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone,

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Občianstvo Únie – Články 20 a 21 ZFEÚ – Smernica 2004/38/ES – Právo občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členského štátu – Rozhodnutie o ukončení pobytu z dôvodov verejného poriadku – Preventívne opatrenia na zabránenie akémukoľvek riziku úteku počas lehoty na odchod alebo predĺženia tejto lehoty – Vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú rovnaké alebo podobné ustanoveniam, aké sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín podľa článku 7 ods. 3 smernice 2008/115/ES – Odmietnutie občana Únie podriadiť sa rozhodnutiu o ukončení pobytu z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti – Maximálna doba zaistenia na účely vyhostenia“

I. Úvod

1.

Svojimi dvomi prejudiciálnymi otázkami Cour constitutionnelle (Ústavný súd, Belgicko) v podstate žiada Súdny dvor, aby preskúmal, či články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj ustanovenia smernice 2004/38/ES ( 2 ) (ďalej len „smernica o pobyte“) bránia tomu, aby členský štát vo vzťahu k občanom Únie a ich rodinným príslušníkom, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe uvedenej smernice, uplatnil opatrenia rovnaké alebo podobné tým, ktoré sa podľa vnútroštátneho práva uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na jeho území, na základe smernice 2008/115/ES ( 3 ) (ďalej len „smernica o návrate“).

2.

A.

Právo Únie

1. Smernica o pobyte

5.

V odôvodnení 16 smernice o pobyte sa uvádza, že „pokiaľ sa užívatelia práva pobytu nestávajú neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu, nemali by byť vyhostení“.

6.

9.

V článku 28 smernice o pobyte nazvanom „Ochrana proti vyhosteniu“ sa v odseku 1 uvádza, že „skôr, ako sa prijme rozhodnutie o vyhostení z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, hostiteľský členský štát zohľadní také aspekty, ako je napríklad dĺžka pobytu daného jednotlivca na jeho území, vek, zdravotný stav, rodinná a ekonomická situácia, sociálna a kultúrna integrácia v hostiteľskom členskom štáte a rozsah väzieb s krajinou pôvodu“. Okrem toho v odseku 2 tohto článku sa stanovuje, že „hostiteľský členský štát nesmie prijať rozhodnutie o vyhostení proti občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom bez ohľadu na štátnu príslušnosť, ktorí majú právo trvalého pobytu na jeho území, s výnimkou vážnych dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti“.

10.

V článku 30 odseku 3 uvedenej smernice sa stanovuje, že „oznámenie [akéhokoľvek rozhodnutia prijatého podľa článku 27 ods. 1 smernice o pobyte] uvádza… a prípadne čas, dokedy musí daná osoba opustiť územie členského štátu. Okrem riadne zdôvodnených súrnych prípadov, čas na opustenie územia nie je kratší ako jeden mesiac od dátumu oznámenia“.

11.

V článku 33 odseku 2 uvedenej smernice stanovuje, že „ak sa rozhodnutie o vyhostení… vykoná neskôr ako dva roky po jeho vydaní, členský štát overí, či dotknutá osoba stále a skutočne predstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť a posúdi, či nedošlo k podstatnej zmene okolností od vydania rozhodnutia o vyhostení“.

Článok 2 uvedenej smernice v odseku 3 stanovuje, že táto smernica sa neuplatňuje na osoby, ktoré požívajú právo Únie na voľný pohyb.

15.

Článok 3 bod 7 smernice o návrate vymedzuje pojem „riziko úteku“ ako „existenciu dôvodov, ktoré vychádzajú z objektívnych kritérií vymedzených zákonom, v konkrétnom prípade sa domnievať, že štátny príslušník tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, môže utiecť“.

16.

Podľa článku 6 ods. 1 uvedenej smernice členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.

17.

B.

Belgické právo

19.

Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhosťovaní cudzincov) ( 6 ) bol zmenený a doplnený loi du 24 février 2017 afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale (zákon z 24. februára 2017 s cieľom posilniť ochranu verejného poriadku a národnej bezpečnosti) ( 7 ) (ďalej len „zákon z 24. februára 2017“). Posledným uvedeným zákonom sa okrem iného čiastočne preberajú smernice o pobyte a návrate.

20.

Článkami 27 až 32 zákona z 24. februára 2017 sa do zákona z 15. decembra 1980 vložili v príslušnom poradí články 44b až 44g.

„Kým plynie lehota uvedená v článku 44b, nemožno občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka nútene vyhostiť.

V snahe zabrániť akémukoľvek riziku úteku počas lehoty uvedenej v článku 44b možno občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka donútiť splniť preventívne opatrenia. Tieto opatrenia je oprávnený určiť kráľ prostredníctvom nariadenia prerokovaného v Conseil des ministres (Rada ministrov, Belgicko).“

23.

Článok 44d uvedeného zákona stanovuje:

„§ 1 Minister alebo ním poverená osoba prijme všetky opatrenia potrebné na vykonanie príkazu na opustenie územia v prípade, že: 1. občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi nebola poskytnutá žiadna lehota na opustenie územia Belgického kráľovstva; 2. občan Únie alebo jeho rodinný príslušník neopustil územie Belgického kráľovstva v lehote, ktorá mu bola poskytnutá; 3. pred uplynutím lehoty na opustenie územia Belgického kráľovstva občan Únie alebo jeho rodinný príslušník predstavuje riziko úteku, nedodržal uložené preventívne opatrenia alebo predstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť.

§ 2 V prípade, že sa občan Únie alebo jeho rodinný príslušník proti svojmu vyhosteniu bráni alebo u neho existuje riziko, že bude pri svojom vyhosťovaní nebezpečný, vykoná sa jeho nútený návrat, v prípade potreby s eskortou. Možno teda voči nemu použiť donucovacie prostriedky…

25.

Podľa článku 44f tohto zákona:

„§ 1 Ak si to vyžadujú dôvody verejného poriadku, národnej bezpečnosti alebo verejného zdravia a pokiaľ nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie opatrenia, možno občanov Únie a ich rodinných príslušníkov na účely zabezpečenia výkonu opatrenia vyhostenia zaistiť na čas nevyhnutne potrebný na vykonanie tohto opatrenia, pričom doba zaistenia nesmie presiahnuť dva mesiace.

Minister alebo ním poverená osoba však môže dobu tohto zaistenia predĺžiť o dva mesiace v prípade, keď boli kroky potrebné na vyhostenie cudzinca podniknuté do siedmich pracovných dní od zaistenia občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka, keď sa v nich pokračuje s náležitou starostlivosťou a keď naďalej existuje možnosť, že dotknutá osoba bude v primeranej lehote účinne vyhostená.

Po prvom predĺžení môže byť rozhodnutie o predĺžení doby zaistenia prijaté iba ministrom.

Po piatich mesiacoch musí byť občan Únie alebo jeho rodinný príslušník prepustený na slobodu. V prípade, že si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, možno zaistenie predĺžiť vždy o jeden mesiac, pričom však celková doba tohto zaistenia nesmie presiahnuť osem mesiacov.

„Doba zaistenia na určenom mieste na hraniciach nesmie presiahnuť dva mesiace. Minister alebo ním poverená osoba však môže predĺžiť dobu zaistenia cudzinca uvedeného v § 1 o dva mesiace: 1. v prípade, keď bolo voči cudzincovi vydané vykonateľné opatrenie vrátenia; 2. keď boli kroky potrebné na vyhostenie cudzinca podniknuté do siedmich pracovných dní od vydania opatrenia uvedeného v bode 1, keď sa v nich pokračuje s náležitou starostlivosťou a keď naďalej existuje možnosť, že dotknutá osoba bude v primeranej lehote účinne vyhostená.

Po predĺžení môže byť rozhodnutie uvedené v predchádzajúcom odseku prijaté iba ministrom. Celková doba tohto zaistenia nikdy nesmie presiahnuť päť mesiacov.

V prípadoch, keď si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, možno zadržanie cudzinca predĺžiť vždy o jeden mesiac po uplynutí lehoty uvedenej v predchádzajúcom odseku, pričom však celková doba zaistenia z uvedeného dôvodu nesmie presiahnuť osem mesiacov. …“

III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore

28.

Na belgický Cour constitutionnelle (Ústavný súd) podali dve žaloby o neplatnosť zákona z 24. februára 2017 jednak Ordre des barreaux francophones et germanophone (Rada frankofónnych a germanofónnych advokátskych komôr, Belgicko) ( 8 ) a jednak štyri neziskové združenia (ASBL) (ďalej len „žalobkyne vo veci samej“). ( 9 ) Vnútroštátny súd tieto dve veci spojil na spoločné konanie.

Po prvé pokiaľ ide o preventívne opatrenia , poukazuje na to, že smernica o pobyte neobsahuje žiadne ustanovenie o opatreniach, ktoré by sa mohli prijať vo vzťahu k občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom s cieľom zabrániť riziku úteku v prípadoch, keď bolo voči nim vydané rozhodnutie o vyhostení, a že v prípade neexistencie harmonizácie v práve Únie môže tieto opatrenia prijať vnútroštátny zákonodarca, ktorý by mal mať v zásade možnosť urobiť tak na základe ustanovení vnútroštátneho práva podobných tým, aké sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. V tejto súvislosti vnútroštátny súd konštatuje, že Súdny dvor už v rozsudku Petrea ( 10 ) rozhodol, že členské štáty sa pri určení príslušných orgánov môžu opierať o ustanovenia smernice o návrate a definovať konanie na prijatie rozhodnutia, ktorým sa nariaďuje návrat občana, ak tomu nebráni nijaké ustanovenie práva Únie. Vnútroštátny súd má však pochybnosti, či sa tento judikát uplatní na prejednávanú vec, keďže sa v podstate domnieva, že preventívne opatrenia, ktoré majú nevyhnutne vplyv na samotný výkon práva voľného pohybu a pobytu, nemožno považovať za procesné ustanovenia.

32.

Po druhé pokiaľ ide o opatrenie zaistenia , vnútroštátny súd konštatuje, že zákon z 24. februára 2017 zavádza jednotné zaobchádzanie s občanmi Únie a ich rodinnými príslušníkmi, ktoré je rovnaké ako zaobchádzanie so všetkými ostatnými cudzincami čakajúcimi na vyhostenie do ktoréhokoľvek štátu vo svete, predovšetkým pokiaľ ide o maximálnu dobu zaistenia, ktorá je osem mesiacov. Vnútroštátny súd má však v podstate pochybnosti o primeranosti tejto maximálnej doby zaistenia, a to najmä preto, lebo zo smernice o pobyte možno vyvodiť, že doba zaistenia musí byť obmedzená na čas, ktorý je nevyhnutne potrebný na vykonanie rozhodnutia o vyhostení. ( 11 )

34.

Písomné pripomienky predložili belgická, dánska, španielska a poľská vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci konania okrem španielskej a poľskej vlády predložili svoje vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 16. novembra 2020.

IV. Analýza

A.

Úvodné pripomienky

35.

38.

Cieľom smernice o pobyte, ktorá upravuje najmä podmienky výkonu práva občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, je uľahčiť a posilniť výkon tohto práva. ( 13 ) Táto smernica však obsahuje nielen pravidlá upravujúce podmienky získania rôznych práv na pobyt, ktoré stanovuje, ale aj súbor ustanovení, ktorých cieľom je upraviť situáciu vyplývajúcu zo straty niektorého z týchto práv.

39.

V tejto súvislosti smernica o pobyte stanovuje dva prípady, keď môžu členské štáty prijať rozhodnutia obmedzujúce voľný pohyb a pobyt občanov Únie a ich rodinných príslušníkov vrátane „rozhodnutí o vyhostení“, a to prípad, keď sa takéto rozhodnutia prijímajú „na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ (článok 27 ods. 1 tejto smernice), alebo keď sa takéto rozhodnutia prijímajú „z dôvodov iných, ako je verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie“ (článok 15 ods. 1 uvedenej smernice). ( 14 )

40.

Okrem prípadov, keď možno prijať rozhodnutia o vyhostení občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov, stanovuje smernica o pobyte niekoľko procesných pravidiel a procesných záruk, ktoré treba dodržiavať, a to najmä tých, ktoré sú uvedené v jej článkoch 15, 30, 31 a 33. K týmto pravidlám patria pravidlá stanovené v článku 30 ods. 3 uvedenej smernice, podľa ktorého čas stanovený na opustenie územia členského štátu v nadväznosti na rozhodnutie o vyhostení nie je kratší ako jeden mesiac od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.

44.

Z toho vyplýva, že keďže smernica o pobyte neobsahuje pravidlá týkajúce sa výkonu rozhodnutí o vyhostení, v prejednávanej veci musia mať členské štáty v zásade možnosť opierať sa o ustanovenia smernice o návrate, ktorá bola prijatá neskôr a v tomto ohľade obsahuje relevantné ustanovenia.

45.

Pokiaľ ide po prvé o preventívne opatrenia, článok 7 ods. 3 smernice o návrate totiž stanovuje, že „počas lehoty na dobrovoľný odchod sa môžu uložiť určité povinnosti s cieľom vyhnúť sa riziku úteku, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste“ ( 18 ). Pokiaľ ide po druhé o možnosť zaistenia občana Únie alebo jeho rodinného príslušníka s cieľom zabezpečiť výkon rozhodnutia o vyhostení, smernica o návrate podobne stanovuje presný rámec na zaistenie na účely vyhostenia vo svojej kapitole IV nazvanej „Zaistenie na účely odsunu“.

46.

Nič teda nebráni tomu, aby členské štáty mutatis mutandis uplatnili ustanovenia stanovené na rozhodnutia o návrate štátnych príslušníkov tretích krajín na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení.

S cieľom odstrániť akékoľvek nejasnosti v súvislosti s významom a rozsahom oboch prejudiciálnych otázok považujem za potrebné poskytnúť nasledujúce vysvetlenia.

50.

Po prvé sa domnievam, že treba objasniť terminológiu, pokiaľ ide o používanie pojmov „rozhodnutie o ukončení pobytu“. Treba totiž konštatovať, že obe prejudiciálne otázky, ako sú formulované vnútroštátnym súdom, predpokladajú prijatie v príslušnom poradí „preventívnych opatrení“ alebo opatrenia „zadržania“, pokiaľ bolo voči občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom vydané „rozhodnutie o ukončení pobytu“. Treba však spresniť, že hoci z „rozhodnutia o ukončení pobytu“ v zásade vyplýva povinnosť opustiť územie daného štátu, nemusí nevyhnutne viesť k prijatiu opatrenia vyhostenia vrátane vydania „príkazu na opustenie územia“ v zmysle článku 7 ods. 1 zákona z 15. decembra 1980. ( 21 ) Vzhľadom na to, že obe prejudiciálne otázky predpokladajú situácie, ktoré si vyžadujú prijatie opatrenia vyhostenia, mali by sa podľa môjho názoru chápať tak, že sa týkajú občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov, voči ktorým nebolo vydané iba rozhodnutie o ukončení pobytu, ale aj rozhodnutie o vyhostení.

51.

53.

V prejednávanej veci však na jednej strane z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyplýva, prečo by sa tieto preventívne opatrenia mali preskúmať výhradne z hľadiska rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov verejného poriadku. Na druhej strane „riziko úteku“ pretrváva v prípade rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov verejného poriadku, ako aj rozhodnutí o vyhostení prijatých z dôvodov „verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ v zmysle článku 27 ods. 1 smernice o pobyte, alebo z dôvodov „iných ako je verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie“ v zmysle článku 15 ods. 1 uvedenej smernice. V záujme poskytnutia úplnej odpovede vnútroštátnemu súdu navrhujem rozšíriť rozsah prvej prejudiciálnej otázky tak, aby zahŕňala všetky rozhodnutia o vyhostení prijaté podľa smernice o pobyte.

54.

Po tretie konštatujem, že vnútroštátny súd obmedzuje druhú prejudiciálnu otázku na možnosť stanoviť rovnakú maximálnu dobu zaistenia na účely vyhostenia, aká sa vzťahuje na štátnych príslušníkov tretích krajín v prípade, že sa rozhodnutie o vyhostení prijme „z dôvodu verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti“. Článok 44f zákona z 15. decembra 1980 však stanovuje možnosť zaistenia, „ak si to vyžadujú dôvody verejného poriadku, národnej bezpečnosti alebo verejného zdravia “ ( 24 ). Preto by sa mohlo zvážiť rozšírenie rozsahu tejto otázky tak, aby zahŕňala dôvody verejného zdravia. V prejednávanej veci sa mi však obmedzenie zo strany vnútroštátneho súdu javí ako opodstatnené, lebo druhá prejudiciálna otázka sa cielene týka ustanovenia tohto článku, ktorý umožňuje predĺženie zaistenia na dobu ôsmich mesiacov len vtedy, keď „si to vyžaduje zachovanie verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti“.

B.

O prvej prejudiciálnej otázke

58.

Svojou prvou otázkou, ktorej formuláciu navrhujem upraviť tak, aby zohľadňovala úvahy uvedené v bode 53 vyššie, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe smernice o pobyte, uplatňuje „preventívne opatrenia“ podobné tým, ktorými sa preberá článok 7 ods. 3 smernice o návrate, s cieľom zabrániť riziku úteku počas lehoty na opustenie územia dotknutého členského štátu.

59.

Žalobkyne vo veci samej sa domnievajú, že na túto otázku treba odpovedať kladne, teda v tom zmysle, že takéto preventívne opatrenia porušujú články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernicu o pobyte. Naopak, belgická, dánska, španielska a poľská vláda na základe v podstate rovnakého zdôvodnenia navrhujú odpovedať na túto otázku záporne, pričom vychádzajú predovšetkým z analogického uplatnenia rozsudku Petrea. Komisia zasa spresňuje, že takéto preventívne opatrenia musí byť možné uplatniť ešte pred uplynutím lehoty na dobrovoľný odchod stanovenej v článku 30 ods. 3 smernice o pobyte, za predpokladu, že sú založené na objektívnych a primeraných dôvodoch.

Treba však poznamenať, že podľa dôvodovej správy týkajúcej sa predmetných ustanovení tieto ustanovenia „do značnej miery vychádzajú“ z ustanovení smernice o návrate. ( 26 ) Vychádzajúc teda z „podobných“ ustanovení uplatniteľných na štátnych príslušníkov tretích krajín stanovených v článku 7 ods. 3 tejto smernice by takéto opatrenia mohli spočívať najmä v povinnostiach ako „pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste“. Pri uskutočňovaní preskúmania je preto potrebné vychádzať z predpokladu, že takéto opatrenia môžu skutočne predstavovať „preventívne opatrenia“ v zmysle vnútroštátnych ustanovení, o ktoré ide vo veci samej.

63.

Pokiaľ ide o právnu kvalifikáciu týchto preventívnych opatrení, prichádzajú do úvahy dva rozdielne prístupy.

64.

Na jednej strane poľská vláda, ku ktorej sa pripájajú belgická a dánska vláda, tvrdí, že tieto preventívne opatrenia v podstate predstavujú jednoduché administratívne opatrenia, ktoré sú doplnkové vo vzťahu k už existujúcemu rozhodnutiu o vyhostení, keďže ich jediným cieľom je zabezpečiť jeho vykonanie, a ktoré v prípade neexistencie takéhoto rozhodnutia nemožno prijať. Uvedené opatrenia preto podľa nej nemôžu viac obmedzovať slobodu pohybu a pobytu, ale ich cieľom je iba zabezpečiť výkon rozhodnutia o vyhostení, ktoré nesporne predstavuje opatrenie obmedzujúce voľný pohyb v zmysle článku 15 ods. 1 alebo článku 27 ods. 1 smernice o pobyte. ( 27 )

65.

68.

Z nasledujúcich dôvodov navrhujem uplatniť druhý prístup, podľa ktorého by sa „preventívne opatrenia“ nemali považovať len za procesné ustanovenia, ale za opatrenia, ktoré môžu predstavovať obmedzenia voľného pohybu v zmysle článku 21 ZFEÚ.

69.

Po prvé považujem za dôležité hneď na úvod zdôrazniť, že to, že voči občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi bolo vydané rozhodnutie o vyhostení, neznamená, že táto osoba prestáva mať právo na voľný pohyb na území Únie. Je pravda, že uvedená osoba skutočne musí opustiť územie hostiteľského členského štátu, ktorý vydal rozhodnutie o vyhostení, ale naďalej má základné právo na voľný pohyb a pobyt na ostatnom území Únie. Z tohto dôvodu treba zamietnuť tvrdenie, že keďže sú „preventívne opatrenia“ vo vzťahu k rozhodnutiam o vyhostení doplňujúce, nemôžu mať samy osebe vplyv na voľný pohyb osoby dotknutej rozhodnutím o vyhostení. Toto konštatovanie navyše nemôže vyvrátiť ani skutočnosť, že preventívne opatrenia majú za cieľ uľahčiť vyhostenie dotknutej osoby z hostiteľského členského štátu, a nie obmedziť jej právo pohybovať sa a zdržiavať sa v iných členských štátoch.

70.

72.

Na základe týchto úvah treba konštatovať, že napriek tomu, že judikatúra vyplývajúca z rozsudku Petrea priznáva členským štátom možnosť, aby pri prijímaní opatrení na vykonanie rozhodnutí o vyhostení prijatých na základe smernice o pobyte vychádzali zo smernice o návrate, túto judikatúru nemožno uplatniť na prejednávanú vec v plnom rozsahu, lebo na rozdiel od čisto organizačných a procesných opatrení môžu mať tieto preventívne opatrenia vplyv na samotný výkon práv priznaných smernicou o pobyte, a predovšetkým môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu. Na to, aby bolo možné posúdiť, či sú uvedené opatrenia v súlade s právom Únie, je preto potrebné overiť, či ich možno odôvodniť.

3. O existencii odôvodnenosti

73.

V súlade s ustálenou judikatúrou právna úprava, ktorá môže obmedziť voľný pohyb osôb, môže byť z hľadiska práva Únie odôvodnená len vtedy, keď vychádza z objektívnych dôvodov všeobecného záujmu, ktoré sú nezávislé od štátnej príslušnosti dotknutých osôb a sú primerané cieľu, ktorý legitímne sleduje vnútroštátne právo. ( 32 )

74.

Po druhé pokiaľ ide o preskúmanie primeranosti týchto opatrení, v súlade s príslušnou judikatúrou je opatrenie primerané vtedy, ak popritom, že je spôsobilé realizovať sledovaný cieľ, nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. ( 35 )

78.

Primeranosť preventívnych opatrení si vyžaduje analýzu a zváženie rôznych právnych a skutkových okolností špecifických pre dotknutý členský štát, ktoré môže vnútroštátny súd lepšie vykonať ako Súdny dvor, najmä vzhľadom na to, že samotný obsah týchto opatrení ešte nebol určený (pozri bod 61 vyššie). Okrem toho vnútroštátnemu súdu prináleží zohľadniť inštitucionálny kontext a spôsob, akým budú príslušné orgány uplatňovať uvedené opatrenia. V kontexte tohto posúdenia primeranosti sa mi javia ako dôležité nasledujúce faktory.

79.

Po prvé sa domnievam, že systematické uplatňovanie týchto preventívnych opatrení na základe okolností, ktoré priamo nesúvisia s rizikom úteku, ako je dôvod vyhostenia, by predstavovalo obmedzenie práva voľného pohybu a pobytu, ktoré prekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa zníženia rizika úteku. Dôvod vyhostenia, aj keď ide o ohrozenie verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, totiž sám osebe nemôže odôvodňovať preventívne opatrenie. Zdá sa mi však zrejmé, že správanie dotknutých osôb pred prijatím rozhodnutia o vyhostení bude rozhodujúcim faktorom rizika úteku, ktoré budú musieť príslušné orgány zohľadniť. Napríklad pri posudzovaní primeranosti opatrenia bude istotne potrebné vziať do úvahy povahu hrozby pre verejný poriadok, ktorá odôvodňuje vyhostenie. ( 36 )

C.

O druhej prejudiciálnej otázke

82.

Svojou druhou otázkou, ktorej formuláciu navrhujem upraviť tak, aby zohľadňovala úvahy uvedené v bode 50 vyššie, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte majú vykladať v tom zmysle, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, voči ktorým bolo vydané rozhodnutie o vyhostení z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti a ktorí neopustili územie daného členského štátu v lehote stanovenej v tomto rozhodnutí, uplatňuje rovnaké opatrenie zaistenia v trvaní najviac osem mesiacov, aké je stanovené pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území daného členského štátu.

83.

Žalobkyne vo veci samej navrhujú odpovedať na túto otázku kladne, pričom v podstate tvrdia, že takéto opatrenie by mohlo viesť k neprimeraným zaisteniam na čas prekračujúci čas nevyhnutne potrebný na vyhostenie, bez účinného preskúmania dĺžky zaistenia. Belgická vláda, ku ktorej stanovisku sa v podstate prikláňajú dánska a španielska vláda, tvrdí, že na túto otázku treba odpovedať záporne, s tým, že upravila jej formuláciu (pozri bod 55 vyššie). Pokiaľ ide o Komisiu, takisto navrhuje odpovedať záporne, pričom tvrdí, že členské štáty musia mať možnosť stanoviť rovnakú maximálnu dobu zaistenia, ako je tá, ktorá je stanovená pre neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, pokiaľ táto doba zaistenia bude v individuálnych prípadoch čo najkratšia a neprekročí čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia.

86.

Možnosť zaistenia na účely vyhostenia je totiž stanovená v článku 15 smernice o návrate „s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä, keď: a) existuje riziko úteku, alebo b) dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu“. Pokiaľ ide o dobu zaistenia, v odseku 1 tohto článku sa stanovuje, že zaistenie sa vždy uskutočňuje „na čo najkratšie obdobie, trvá len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun“ a v odseku 5 uvedeného článku sa dodáva, že „každý členský štát stanoví maximálnu lehotu zaistenia, ktorá nesmie presiahnuť šesť mesiacov“. Ten istý článok v odseku 6 navyše stanovuje možnosť predĺženia na čas nie dlhší ako ďalších dvanásť mesiacov v prípadoch, keď proces odsunu bude trvať dlhšie z dôvodu nedostatočnej spolupráce dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo z dôvodu omeškania pri získavaní nevyhnutných dokladov od tretích krajín.

87.

Na to, aby sa tieto ustanovenia smernice o návrate mohli uplatniť na občanov Únie, je však potrebné, aby pre nich samy osebe nepredstavovali obmedzenia slobody pohybu a pobytu dotknutých osôb, pokiaľ nie sú odôvodnené a nenarúšajú potrebný účinok práva Únie.

2. O existencii obmedzenia

88.

V tejto súvislosti, pokiaľ ide po prvé o „objektívne dôvody“, treba poznamenať, že v rozpore s článkom 15 smernice o návrate znenie článku 44f zákona z 15. decembra 1980 neobsahuje nijakú zmienku o dôvodoch, ktoré by mohli odôvodňovať použitie opatrenia zaistenia, okrem zmienky, že ak si toto zaistenie „vyžadujú“ dôvody verejného poriadku, národnej bezpečnosti alebo verejného zdravia a zaistenie sa uskutoční na účely „zabezpečenia výkonu opatrenia vyhostenia“. V tejto súvislosti belgická vláda vo svojich pripomienkach ozrejmila, že zaistenie je odôvodnené len dôvodmi prípravy procesu návratu a vykonania vyhostenia, a že k nemu dochádza len vtedy, ak hrozí, že výkon rozhodnutia o vyhostení bude ohrozený správaním dotknutej osoby. S výhradou, že vnútroštátny súd tento výklad potvrdí, treba dospieť k záveru, že také opatrenie, ktorého hlavným cieľom je zabezpečiť najmä výkon rozhodnutia o vyhostení, a v konečnom dôsledku potrebný účinok určitých ustanovení smernice o pobyte, je podľa všetkého legitímne a môže odôvodniť obmedzenie voľného pohybu.

91.

Po druhé sa domnievam, že hoci je tiež odôvodnené, aby členské štáty mohli stanoviť maximálnu dobu zaistenia, vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť jeho primeranosť, v prípade potreby s prihliadnutím na administratívne skúsenosti s vykonávaním článku 74/5 § 3 zákona z 15. decembra 1980, ako aj na rozhodovaciu prax týkajúcu sa času, ktorý sa bežne vyžaduje na výkon opatrenia na vyhostenie občana Únie voči inému členskému štátu. To umožní posúdiť, či osem mesiacov neprimerane prekračuje čas nevyhnutne potrebný na výkon opatrenia vyhostenia. V tejto súvislosti môžu byť podľa mňa dôležité nasledujúce skutočnosti.

S výnimkou týchto veľmi osobitných prípadov a vzhľadom na to, že cieľom článku 44f zákona z 15. decembra 1980 je pripraviť návrat alebo vykonať vyhostenie, by potrebný čas na vyhostenie mohol byť vo všeobecnosti oveľa kratší v prípade občanov Únie a rodinných príslušníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, keďže návrat do štátu pôvodu si nevyžaduje spoluprácu tretej krajiny, ale členského štátu. Domnievam sa, že maximálna doba, ktorá je rovnaká ako maximálna doba stanovená pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území Belgického kráľovstva, v skutočnosti nezohľadňuje určité okolnosti, ktoré odlišujú situáciu občanov Únie od situácie štátnych príslušníkov tretích krajín, a to na jednej strane systém spolupráce existujúci medzi členskými štátmi Únie, ktorý v prípade tretích krajín nemusí nevyhnutne existovať, a na druhej strane zvláštnosť, že v prípade občanov Únie je ich totožnosť obvykle známa a neexistujú žiadne pochybnosti o ich štátnej príslušnosti (pričom toto posledné kritérium často môže pre štátnych príslušníkov tretích krajín odôvodniť dlhšiu dobu na overenie ich štátnej príslušnosti).

95.

Vzhľadom na všetky uvedené úvahy treba na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica o pobyte sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia tomu, aby členské štáty stanovili maximálnu dobu zaistenia, ktorá bude rovnaká ako doba zaistenia stanovená pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území Belgického kráľovstva, pokiaľ bude táto doba zaistenia v individuálnych prípadoch čo najkratšia a neprekročí čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia, ktorý bude zvyčajne kratší ako čas potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia týkajúceho sa štátnych príslušníkov tretích krajín.

Články 20 a 21 ZFEÚ, ako aj smernica 2004/38/ES, zmenená nariadením č. 492/2011, sa majú vykladať v tom zmysle, že v zásade nebránia tomu, aby členské štáty vo vzťahu k občanovi Únie alebo jeho rodinnému príslušníkovi, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o vyhostení na základe tejto smernice, uplatnili ešte pred uplynutím lehoty na dobrovoľný odchod stanovenej v článku 30 ods. 3 uvedenej smernice opatrenie zaistenia na účely zabezpečeniu výkonu uvedeného rozhodnutia o vyhostení na maximálnu dobu, ktorá bude rovnaká ako tá, ktorá je stanovená pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov, pokiaľ bude táto doba zaistenia v individuálnych prípadoch čo najkratšia a neprekročí čas nevyhnutne potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia, ktorý bude zvyčajne kratší ako čas potrebný na vykonanie opatrenia vyhostenia týkajúceho sa štátnych príslušníkov tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcich na ich území.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ( Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77 ; Mim. vyd. 05/005, s. 46), zmenená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011 ( Ú. v. EÚ L 141, 2011, s. 1 ).

( 3 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území ( Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98 ).

( 10 ) Vnútroštátny súd tiež uvádza uznesenie z 10. februára 2004, Mavrona ( C‑85/03 , EU:C:2004:83 ), na ktoré odkazujú prípravné práce k zákonu z 24. februára 2017.

( 11 ) Vnútroštátny súd neuvádza ustanovenia smernice o pobyte, ktoré sú v tejto súvislosti relevantné.

( 12 ) Pozri článok 8 Zmluvy o ES ( Ú. v. ES C 191, 1992, s. 1 ).

( 13 ) Rozsudok zo 7. októbra 2010, Lassal ( C‑162/09 , EU:C:2010:592 , bod 30 a citovaná judikatúra).

( 14 ) Treba poznamenať, že ani v článku 27 ods. 1, ani v článku 15 ods. 1 smernice o pobyte nie je použité slovné spojenie „rozhodnutia o vyhostení“. Tieto ustanovenia všeobecnejšie odkazujú v príslušnom poradí na „[obmedzenie] voľného pohybu a pobytu“ alebo na „rozhodnutie obmedzujúce voľný pohyb“. Z ďalších ustanovení uvedenej smernice však vyplýva, že „rozhodnutia o vyhostení“ sú jednoznačne súčasťou týchto opatrení (pozri článok 28 ods. 1 a článok 15 ods. 2 a 3 uvedenej smernice).

( 15 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. marca 2016, Bensada Benallal ( C‑161/15 , EU:C:2016:175 , body 23 až 25 ); Petrea (bod 53), a z 27. júna 2018, Diallo ( C‑246/17 , EU:C:2018:499 , body 45 a 59 ).

( 21 ) Belgická vláda spresnila, že podľa vnútroštátneho práva rozhodnutie o ukončení pobytu samo osebe nezahŕňa rozhodnutie o návrate alebo rozhodnutie o vyhostení, ale že sa príslušné orgány môžu rozhodnúť, že okrem tohto rozhodnutia o ukončení pobytu prijmú aj rozhodnutie o návrate alebo vyhostení. Tieto pravidlá sú v súlade s ustanoveniami smernice o pobyte, ktorá v podstate stanovuje, že na prijatie rozhodnutia o vyhostení nestačí len to, aby občan Únie alebo jeho rodinný príslušník už nespĺňal podmienky pobytu stanovené v kapitole III tejto smernice, ale navyše musí predstavovať „neprimeranú záťaž pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu“ [pozri v tejto súvislosti analýzu v bodoch 49 až 53 návrhov, ktoré som predniesol v prejednávanej veci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19)].

( 22 ) Článok 44c zákona z 15. decembra 1980, ktorý stanovuje možnosť prijať „preventívne opatrenia“, odkazuje na lehotu uvedenú v článku 44b tohto zákona, ktorá zase stanovuje možnosť vydať príkaz na opustenie územia v prípade, že „občan Únie alebo jeho rodinný príslušník nemá alebo už nemá právo na pobyt na území“.

( 23 ) Rozsudok z 10. decembra 2020, J & S Service ( C‑620/19 , EU:C:2020:1011 , bod 31 , ako aj citovaná judikatúra).

( 24 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 25 ) Vnútroštátny súd poznamenáva, že „domáce väzenie“ je výslovne stanovené v zákone, lebo iba zákonodarca môže stanoviť opatrenie obmedzujúce slobodu pohybu, a že Conseil des ministres (Rada ministrov) z toho vyvodzuje, že iné „preventívne opatrenia“, ktoré je kráľ oprávnený prijať, nemôžu mať za cieľ alebo za následok obmedzenie slobody pohybu.

( 32 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. mája 2011, Runevič‑Vardyn a Wardyn ( C‑391/09 , EU:C:2011:291 , bod 83 ), ako aj z 26. februára 2015, Martens ( C‑359/13 , EU:C:2015:118 , bod 34 ).

( 33 ) Podľa dôvodovej správy k zákonu z 24. februára 2017 cieľom tohto zákona „je zabezpečiť transparentnejšiu, koherentnejšiu a účinnejšiu politiku vyhostenia, najmä vtedy, keď je cieľom zabezpečiť verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť, pri súčasnom dodržaní základných práv dotknutých osôb“. (Doc. Parl., Chambre, 2016‑2017, DOC 54‑2215/001, s. 4).

( 34 ) Pozri analogicky rozsudok zo 17. decembra 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Vydanie na Ukrajinu) ( C‑398/19 , EU:C:2020:1032 , bod 42 ), v ktorom Súdny dvor uznal, že cieľ spočívajúci v zabránení beztrestnosti osôb, ktoré spáchali trestný čin, musí byť považovaný za legitímny a umožňuje odôvodniť opatrenie, ktorým sa obmedzuje taká základná sloboda, aká je stanovená v článku 21 ZFEÚ.

( 35 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. júna 2018, Coman a i. ( C‑673/16 , EU:C:2018:385 , bod 41 ).

( 36 ) V tejto súvislosti článok 27 ods. 2 smernice o pobyte spresňuje, že rozhodnutia o vyhostení prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti „musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca“. Príslušné orgány tak budú mať v zásade k dispozícii prvé posúdenie správania dotknutej osoby.

( ) Pozri analogicky rozsudok zo 17. februára 2005, Oulane ( C‑215/03 , EU:C:2005:95 , body 41 až 44 ), v ktorom Súdny dvor dospel k záveru, že opatrenie zaistenia občana Únie môže predstavovať prekážku pre slobodné poskytovanie služieb. Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci Oulane ( C‑215/03 , EU:C:2004:653 , bod 97 ).