C-429/19

62019CJ0429

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (deviata komora)

zo 4. júna 2020 ( *1 )

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné obstarávanie – Smernica 2014/24/EÚ – Článok 12 ods. 4 – Pôsobnosť – Verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora – Pojem ‚spolupráca‘ – Neexistencia“

Vo veci C‑429/19,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Oberlandesgericht Koblenz (Vyšší krajinský súd Koblenz, Nemecko) zo14. mája 2019 a doručený Súdnemu dvoru 5. júna 2019, ktorý súvisí s konaním:

v zložení: predseda deviatej komory S. Rodin, sudcovia D. Šváby (spravodajca) a N. Piçarra,

generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,

tajomníčka: M. Krausenböck, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

španielska vláda, v zastúpení: M. J. García‑Valdecasas Dorrego, splnomocnená zástupkyňa,

–

rakúska vláda, v zastúpení: M. Fruhmann, splnomocnený zástupca,

–

Európska komisia, v zastúpení: L. Haasbeek, M. Noll‑Ehlers a P. Ondrůšek, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

Právny rámec

3

Odôvodnenia 31 a 33 smernice 2014/24 stanovujú:

„(31)

Pokiaľ ide o otázku, do akej miery by sa na zmluvy uzavreté medzi subjektmi vo verejnom sektore mali vzťahovať pravidlá verejného obstarávania, existuje značná právna neistota. Príslušná judikatúra [Súdneho dvora] sa v jednotlivých členských štátoch, dokonca aj medzi verejnými obstarávateľmi, vykladá rôznymi spôsobmi. Z tohto dôvodu je nevyhnutné spresniť, v ktorých prípadoch nepodliehajú zmluvy uzavreté v rámci verejného sektora uplatňovaniu pravidiel verejného obstarávania.

Toto spresnenie by sa malo riadiť zásadami stanovenými v príslušnej judikatúre [Súdneho dvora]. Samotná skutočnosť, že obe strany dohody sú ako také orgánmi verejnej moci, nevylučuje uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania. Uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania by však nemalo byť v rozpore so slobodou orgánov verejnej moci vykonávať úlohy vo verejnom záujme, ktoré boli na ne prenesené, používaním ich vlastných zdrojov, čo zahŕňa možnosť spolupráce s ostatnými orgánmi verejnej moci.

4

Článok 2 ods. 1 tejto smernice stanovuje:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

1.

‚verejní obstarávatelia‘ sú štátne, regionálne alebo miestne orgány, verejnoprávne inštitúcie, alebo združenia vytvorené jedným alebo viacerými takýmito orgánmi alebo jednou alebo viacerými takýmito verejnoprávnymi inštitúciami;

…

c)

sú z väčšej časti financované štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými verejnoprávnymi inštitúciami; alebo ich riadenie podlieha dohľadu týchto orgánov alebo inštitúcií; alebo majú správnu, riadiacu alebo dozornú radu, v ktorej viac ako polovicu členov menujú štátne, regionálne alebo miestne orgány alebo iné verejnoprávne inštitúcie;

…“

5

Článok 12 ods. 4 tejto smernice, nazvaný „Verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora“, stanovuje:

„Zmluva uzavretá výlučne medzi dvoma alebo viacerými verejnými obstarávateľmi nepatrí do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, ak sú splnené všetky z týchto podmienok:

Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka

6

Okresy Mayen‑Koblenz (Nemecko) a Cochem‑Zell (Nemecko), ako aj mesto Koblenz (Nemecko) zverili plnenie úloh zhodnocovania a zneškodňovania odpadu na svojich príslušných územiach združeniu, nad ktorými spoločne vykonávajú dohľad.

7

Združenie, ktoré je samo verejným obstarávateľom, však má len kapacitu uložiť na skládku zvyškový odpad, teda odpad, ktorý pochádza hlavne z domácností a ktorý neobsahuje alebo takmer neobsahuje recyklovateľné materiály. Na získanie zvyškového odpadu musí byť zmes komunálneho odpadu z domácností predbežne komplexne spracovaná v biologicko‑mechanickom zariadení. Toto predbežné spracovanie umožňuje oddeliť recyklovateľné materiály a odpady s vysokou výhrevnosťou, odstrániť škodlivé látky v čo najväčšej možnej miere a výrazne znížiť biologickú činnosť organického odpadu. Zvyšok, ktorý sa následne umiestni na skládku, predstavuje v priemere menej ako 50 % pôvodného objemu.

8

[Združenie] je ako verejnoprávna inštitúcia poverené okrem iného spracovaním a zhodnocovaním a zneškodňovaním zvyškového odpadu pochádzajúceho z domácností alebo z iných zdrojov, najmä zvyškového odpadu a odpadu komerčného pôvodu podobného odpadu z domácností, ktorý vznikol v rámci územných celkov členov tohto združenia, konkrétne mesta Koblenz a okresov Mayen‑Koblenz a Cochem‑Zell, ktorý bol odovzdaný združeniu.

§ 3 ods. 2 LKrWG ukladá verejnoprávnym subjektom pre nakladanie s odpadom povinnosť navzájom spolupracovať na účely plnenia ich poslania. Okres a združenie sa v súlade s § 108 ods. 6 [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (zákon o ochrane hospodárskej súťaže) (ďalej len ‚GWB‘)] dohodli na spolupráci, pokiaľ ide o spracovanie zvyškového odpadu a zhodnotenie a zneškodňovanie zmesi komunálneho odpadu, na základe tejto dohody v zmysle § 12 a § 13 [Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (krajinský zákon o komunálnej spolupráci) (ďalej len ‚KomZG‘)].

2. Okres prevádzkuje na území obce Linkenbach [Nemecko] zariadenie na spracovanie odpadu Linkenbach…, ktoré zahŕňa zariadenie na biologicko‑mechanické spracovanie (TBM)…

3. Na základe vyššie uvedených ustanovení a vzhľadom na zásadu blízkosti sa okres a združenie v súlade s § 12 ods. 1 KomZG dohodli, že združenie bude môcť využívať zariadenie TBM v Linkenbachu pre časť odpadov…, ktoré mu boli odovzdané.

Článok 2

Predmet

Tonáž uvedená v druhej vete [odseku 1] predstavuje predbežné množstvo, vo vzťahu ku ktorému sa môže spracované množstvo odchýliť o 15 % smerom hore alebo smerom dole bez toho, aby to malo vplyv na odmenu (článok 5 ods. 1).

…

Článok 4

Využívanie zariadenia TBM Linkenbach

1. Okres prevádzkuje zariadenie na spracovanie, zhodnocovanie a zneškodňovanie v zariadení TBM Linkenbach v súlade s platnými ustanoveniami rozhodnutí o povolení.

…

2. Ak nie je dosiahnuté minimálne množstvo odpadu vo výške 8500 Mg/rok dohodnuté v článku 3 ods. 1, združenie je povinné zaplatiť z dôvodu rozdielu medzi skutočne dodaným množstvom a 8500 Mg/rok kompenzáciu, ktorá závisí od tonáže. Výška tejto náhrady sa následne určí na základe spoločnej dohody zmluvných strán, s osobitným zreteľom na ustanovenie o lojálnosti uvedené v článku 10 tejto dohody. Pri tomto určení sa zohľadňujú najmä náklady, ktoré okres nemusel vynaložiť, a množstvá spracované na účet tretích osôb. Okres nemá žiadnu povinnosť vyhľadávania s cieľom nájsť odpad, ktorý sa má spracovať, aby kompenzoval chýbajúce množstvo odpadu. Ak okres nemôže využiť dostupné kapacity a nemôže znížiť náklady vzniknuté zariadením, odmena dohodnutá v článku 5 ods. 1 je splatná z dôvodu kompenzácie za chýbajúce množstvo odpadu. V prípade prekročenia maximálneho množstva odpadu (11500 Mg/rok) si strany dohodnú, v súlade so základnou zásadou uvedenou vyššie, úpravu odmeny v súvislosti s množstvom presahujúcim 11500 Mg.

Článok 6

Trvanie platnosti dohody

1. Po schválení [príslušným orgánom] táto dohoda nadobúda platnosť dňom jej uverejnenia, pravdepodobne 1. októbra 2018.

2. Dohoda sa uzatvára na dobu piatich rokov. Jej platnosť sa môže dvakrát predĺžiť spoločnou dohodou najmenej jeden rok pred predpokladaným dátumom skončenia platnosti, a zakaždým o dva roky. V opačnom prípade zanikne automaticky bez toho, aby bolo potrebné ju vypovedať.

…

V prípade udalosti, na ktorú sa vzťahuje článok 8 ods. 1, združenie v rámci reciprocity tejto dohody – prednostne využívajúc systém vzájomnej pomoci – v možnom rozsahu a na svoje náklady uloží odpad, ktorý mu bol dodaný, na svojom pozemku. Ak prekážka zanikne, zmluvné strany sa vrátia k plneniu svojich povinností pri náležitom zohľadnení svojich kapacít. Povinnosť dočasného uloženia podlieha podmienke vydania povolenia pre pozemok združenia na základe právnej úpravy ochrany pred emisiami.

Článok 10

Povinnosť lojálnej spolupráce

Zmluvné strany sa zaväzujú spolupracovať s plnou dôverou a lojálne pri dosahovaní cieľov sledovaných touto dohodou a vždy sa budú vzájomne informovať o akomkoľvek vývoji alebo akejkoľvek zmene, ktorá by mohla mať vplyv na vykonávanie tejto dohody.

…“

10

Tento súd okrem iného uviedol, že združenie sa zaviazalo každoročne dodať okresu množstvo zvyškového odpadu stanovené na 10000 Mg, aby ho okres spracoval v zariadení TBM Linkenbach. Týmto biologicko‑mechanickým spracovaním okres dosiahne zhodnotenie časti odpadu a značne zníži jeho objem. Združenie sa zaviazalo dohodou, o ktorú ide vo veci samej, prevziať zvyšky na skládku, ktoré predstavujú približne 46 % celkového množstva, a zneškodniť ich na vlastnú zodpovednosť. Tieto dve zmluvné strany sa tak dohodli na synalagmatických záväzkoch, a tým vytvorili spoluprácu v zmysle § 108 ods. 6 GWB a článku 12 ods. 4 smernice 2014/24. Okrem toho v článku 9 tejto dohody sa zmluvné strany dohodli, že v prípadoch, na ktoré sa vzťahuje § 8 uvedenej dohody, združenie v rámci možností uloží odpad na vlastné náklady na pozemku, ktorý vlastní, predtým, než využije systém vzájomnej pomoci. Združenie sa tak zaviazalo k povinnosti dočasne skladovať odpad v prípade nesplnenia povinnosti zo strany okresu, čo podporuje záver o existencii spolupráce v zmysle uvedených ustanovení.

13

Remondis podala proti rozhodnutiu Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Komora pre verejné obstarávanie Spolkovej krajiny Porýnie‑Falcko) odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, Oberlandesgericht Koblenz (Vyšší krajinský súd Koblenz, Nemecko). Na podporu tohto odvolania tvrdí, že neexistuje spolupráca založená na koncepcii spolupráce a že situácia, o ktorú ide vo veci samej, predstavuje verejnú zákazku, ktorá musí byť predmetom verejného obstarávania.

17

Hoci obe zmluvné strany dohody, o ktorú ide vo veci samej, sledujú všeobecný záujem spočívajúci v zhodnocovaní a zneškodňovaní odpadu, v tomto rámci sledujú odlišné vlastné záujmy. Združenie musí plniť úlohu, ktorá mu bola zverená nemeckým zákonom. Vzhľadom na to, že nemalo zariadenie na biologicko‑mechanické spracovanie, požiadalo o pomoc okres, ktorý tým naopak zvýšil rentabilitu svojho zariadenia.

18

Podľa vnútroštátneho súdu z tejto úvahy nemožno vyvodiť, že podmienky uvedené v článku 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 nie sú splnené, keďže podľa odôvodnenia 33 tejto smernice majú verejní obstarávatelia právo „zvoliť si, že svoje verejné služby budú poskytovať spoločne na základe spolupráce a bez toho, aby boli povinní použiť akúkoľvek konkrétnu právnu formu“, avšak pod podmienkou, že by „mala spolupráca vychádzať z koncepcie spolupráce“. Nevyžaduje sa však, aby všetky zúčastnené orgány prevzali plnenie hlavných zmluvných povinností, pokiaľ existujú záväzky prispievať k poskytovaniu dotknutých verejných služieb na základe spolupráce.

19

Tieto úvahy ponechávajú priestor pre výklad a neumožňujú určiť ani to, či dvaja verejní obstarávatelia, ktorí sú obaja zodpovední za nakladanie s odpadom, spolupracujú v zmysle článku 12 ods. 4 písm. a) uvedenej smernice len na základe skutočnosti, že sa podieľajú na plnení konkrétnej úlohy zhodnocovania a zneškodňovania odpadu, ktorá prináleží len jednému z nich, ani to, či združenie „spolupracuje pri spoločnom plnení“ tejto úlohy zhodnocovania a zneškodňovania odpadu tým, že platí okresu za to, aby vykonával časť tejto úlohy, ktorá mu prináleží.

22

Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že nemožno vychádzať zo spolupráce medzi verejnými obstarávateľmi, pokiaľ verejný obstarávateľ, ktorý je na svojom území zodpovedný za úlohu vo verejnom záujme, nevykonáva sám v plnom rozsahu túto úlohu, ktorá prináleží výlučne jemu na základe vnútroštátneho práva a na plnenie ktorej sa vyžadujú viaceré postupy, ale poveruje iného verejného obstarávateľa, ktorý od neho nie je závislý a ktorý je tiež zodpovedný za túto úlohu vo verejnom záujme na vlastnom území, vykonávaním jedného z potrebných postupov za odplatu.

23

Na úvod treba uviesť, že pojem „spolupráca“ uvedený v článku 12 ods. 4 smernice 2014/24 táto smernica nedefinuje.

24

Podľa ustálenej judikatúry však z potreby jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, si v zásade vyžaduje samostatný a jednotný výklad v celej Európskej únii, ktorý musí zohľadňovať nielen znenie tohto ustanovenia, ale aj jeho kontext a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. novembra 1983, Merck, 292/82 , EU:C:1983:335 , bod 12 ; z 18. januára 1984, Ekro, 327/82 , EU:C:1984:11 , bod 11 ; z 19. septembra 2000, Linster, C‑287/98 , EU:C:2000:468 , bod 43 , a z 21. marca 2019, Falck Rettungsdienste a Falck, C‑465/17 , EU:C:2019:234 , bod 28 ).

28

Okrem prípadu, že by bolo zámerom normotvorcu Únie zaviesť mechanizmus založený na spolupráci, ktorá by nebola skutočná alebo dokonca nezohľadniť potrebný účinok horizontálnej spolupráce medzi verejnými obstarávateľmi, totiž treba uviesť, že požiadavka „skutočnej spolupráce“ vyplýva zo spresnenia uvedeného v odôvodnení 33 treťom odseku smernice 2014/24, podľa ktorého musí spolupráca „vychádzať z koncepcie spolupráce“. Takúto formuláciu, ktorá je zdanlivo tautologická, treba vykladať tak, že odkazuje na požiadavku efektivity takto vytvorenej alebo vykonávanej spolupráce.

29

Z toho vyplýva, že spoločná účasť všetkých zmluvných strán dohody o spolupráci je nevyhnutná na zaistenie toho, že služby vo verejnom záujme, ktoré majú zabezpečovať, budú poskytované, a že táto podmienka sa nemôže považovať za splnenú, pokiaľ samotný príspevok niektorých zmluvných strán nepredstavuje viac než len samotnú úhradu nákladov, napríklad takých, aké sú uvedené v článku 5 dohody dotknutej vo veci samej.

30

Okrem toho, ak by takáto náhrada nákladov sama osebe stačila na charakterizovanie „spolupráce“ v zmysle článku 12 ods. 4 smernice 2014/24, nebolo by možné zaviesť žiadne rozlišovanie medzi takouto „spoluprácou“ a „verejnou zákazkou“, na ktorú sa nevzťahuje výnimka stanovená v tomto ustanovení.

34

Z toho vyplýva, že existencia spolupráce medzi subjektmi vo verejnom sektore je založená na stratégii, ktorá je spoločná partnerom tejto spolupráce, a vyžaduje, aby verejní obstarávatelia spojili svoje úsilie o poskytovanie služieb vo verejnom záujme.

35

V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že z dohody uzavretej medzi združením a okresom nevyplýva žiadna forma spolupráce medzi týmito zmluvnými stranami. Vnútroštátny súd v podstate uviedol, že len článok 2 ods. 3 dohody dotknutej vo veci samej môže viesť k vývoju spolupráce medzi zmluvnými stranami. Po tom, čo zmluvné strany tvrdili, že toto ustanovenie predstavuje vyhlásenie o zámere, združenie v rámci konania pred Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Komora pre verejné obstarávanie Spolkovej krajiny Porýnie‑Falcko) výslovne pripustilo, že uvedené ustanovenie je bezpredmetné.

36

Okrem toho sa nezdá, že by zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplývalo, že uzavretie dohody, o ktorú ide vo veci samej, je zavŕšením procesu spolupráce medzi združením a okresom, čo však musí overiť vnútroštátny súd.

O trovách

40

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:

Článok 12 ods. 4 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES sa má vykladať v tom zmysle, že nemôže ísť o spoluprácu medzi verejnými obstarávateľmi, pokiaľ verejný obstarávateľ, ktorý je na svojom území zodpovedný za úlohu vo verejnom záujme, nevykonáva sám v plnom rozsahu túto úlohu, ktorá prináleží výlučne jemu na základe vnútroštátneho práva a na plnenie ktorej sa vyžadujú viaceré postupy, ale poveruje iného verejného obstarávateľa, ktorý od neho nie je závislý a ktorý je tiež zodpovedný za túto úlohu vo verejnom záujme na vlastnom území, vykonávaním jedného z potrebných postupov za odplatu.

Podpisy