C-743/19

62019CJ0743

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (veľká komora)

zo 14. júla 2022 ( *1 )

„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európsky orgán práce (ELA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“

Vo veci C‑743/19,

ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, podaná 9. októbra 2019,

Belgické kráľovstvo , v zastúpení: J.‑C. Halleux, M. Jacobs, C. Pochet a L. Van den Broeck, splnomocnení zástupcovia,

Česká republika , v zastúpení: L. Březinová, D. Czechová, K. Najmanová, M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,

Dánske kráľovstvo , v zastúpení: M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen, J. Nymann‑Lindegren a M. Søndahl Wolff, splnomocnení zástupcovia,

Írsko , v zastúpení: M. Browne, G. Hodge, A. Joyce a J. Quaney, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci D. Fennelly, BL,

Helénska republika , v zastúpení: K. Boskovits a E.‑M. Mamouna, splnomocnení zástupcovia,

Španielske kráľovstvo , v zastúpení: S. Centeno Huerta a A. Gavela Llopis, splnomocnení zástupcovia,

Fínska republika , v zastúpení: M. Pere, splnomocnená zástupkyňa,

vedľajší účastníci konania,

SÚDNY DVOR (veľká komora),

v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr A. Arabadžiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen a J. Passer, sudcovia J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin a N. Wahl (spravodajca),

generálny advokát: M. Bobek,

tajomník: R. Şereş, referentka,

Právny rámec

2

Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode prijali na základe článku 216 Zmluvy o EHS, článku 77 Zmluvy o ESUO a článku 189 Zmluvy o ESAE rozhodnutie o určení sídla inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev ( Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1 ; Mim. vyd. 01/001, s. 223, ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“).

3

V článku 1 rozhodnutia z Edinburghu boli určené jednotlivé sídla Európskeho parlamentu, Rady Európskej únie, Európskej komisie, Súdneho dvora Európskej únie, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru, Európskeho dvora audítorov a Európskej investičnej banky.

4

„Zástupcovia vlád členských štátov,

so zreteľom na článok 341 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článok 189 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu,

pripomínajúc a potvrdzujúc rozhodnutie z 8. apríla 1965 a bez toho, aby boli dotknuté rozhodnutia týkajúce sa sídla budúcich [inštitúcií] orgánov, úradov a agentúr a odborov,

sa dohodli na týchto ustanoveniach…

Jediný článok

a)

Súdny dvor Európskej únie má svoje sídlo v Luxemburgu.

e)

Dvor audítorov má svoje sídlo v Luxemburgu.

f)

Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli.

g)

Úrad Európskej polície (Europol) má svoje sídlo v Haagu.“

Okolnosti predchádzajúce sporu

Nariadenie (EÚ) 2019/1149

7

Komisia prijala 13. marca 2018 návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce [COM(2018) 131 final]. Článok 4 tohto návrhu bol formulovaný takto: „Sídlom orgánu je [x].“

8

Pripomínajúc záväzok lojálnej a transparentnej spolupráce a pripomínajúc zmluvy, tieto tri inštitúcie uznávajú, že výmena informácií je od počiatočných fáz procesu výberu sídla ELA veľmi cenná.

Takáto včasná výmena informácií by uľahčila uvedeným trom inštitúciám uplatniť svoje práva podľa zmlúv prostredníctvom zodpovedajúcich postupov.

Európsky parlament a Rada berú na vedomie zámer Komisie podniknúť všetky vhodné kroky na to, aby zakladajúce nariadenie obsahovalo ustanovenie o umiestnení sídla ELA a aby sa zabezpečilo, že ELA bude fungovať samostatne v súlade s uvedeným nariadením.“

Napadnuté rozhodnutie

11

Popri zasadnutí Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) zástupcovia vlád členských štátov schválili 13. marca 2019 vzájomnou dohodou postup a kritériá pre rozhodovanie o sídle ELA.

Pravidlá výberu tiež stanovovali, že každá ponuka týkajúca sa umiestnenia takéhoto subjektu by mala byť adresovaná generálnemu tajomníkovi Rady s kópiou generálnemu tajomníkovi Komisie a že by mala byť zverejnená na webovej stránke Rady, pričom Komisia vykoná všeobecné preskúmanie všetkých ponúk a uvedie, do akej miery každá ponuka spĺňa prijaté kritériá, ďalej že generálny tajomník Rady následne poskytne toto posúdenie členským štátom a zverejní ho, pričom následne sa popri zasadnutí Coreperu uskutoční politická diskusia medzi zástupcami vlád členských štátov. Tie isté pravidlá špecifikovali, že postup hlasovania sa následne uskutoční popri zasadnutí Rady pre zamestnanosť, sociálnu politiku, zdravie a spotrebiteľské záležitosti (EPSCO) v Luxemburgu, že bude pozostávať z jednotlivých po sebe nasledujúcich kôl hlasovania bez žrebovania, až kým niektorá ponuka nezíska väčšinu hlasov, pričom konečné rozhodnutie zohľadňujúce výsledok postupu hlasovania bude prijaté vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov na rovnakom zasadnutí.

14

Dňa 5. júna 2019 na základe hodnotenia Komisie týkajúceho sa štyroch predložených ponúk, a to miest Sofia (Bulharsko), Nikózia (Cyprus), Riga (Lotyšsko) a Bratislava (Slovensko), si zástupcovia vlád členských štátov vymenili názory na tieto ponuky popri zasadnutí Coreperu.

15

Dňa 13. júna 2019 prijali zástupcovia vlád členských štátov popri zasadnutí Rady a po hlasovaní o voľbe medzi ponukami štyroch členských štátov, ktoré navrhli umiestniť ELA na svojom území, napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo 15. júla 2019 uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie .

–

zrušil napadnuté rozhodnutie a

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

18

Rada navrhuje, aby Súdny dvor:

Konanie na Súdnom dvore

19

Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 7. januára 2020 bol Slovenskej republike povolený vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi konania na podporu návrhov Rady.

20

Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 3. februára 2020 sa povolil vstup Helénskej republiky, Španielskeho kráľovstva a Holandského kráľovstva do konania ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Rady.

21

Rada, ktorú podporujú všetky členské štáty v postavení vedľajších účastníkov konania, tvrdí, že žaloba je zjavne neprípustná.

24

V prvom rade napadnuté rozhodnutie nie je podľa nej pripísateľné Rade, ale členským štátom. Ako pritom potvrdzuje judikatúra, členské štáty nemajú pasívnu procesnú legitimáciu. Ďalej toto rozhodnutie podľa nej bolo prijaté na základe článku 341 ZFEÚ, ktorý sa uplatňuje nielen na umiestnenie sídla inštitúcií Únie vymenovaných v článku 13 ZEÚ, ale tiež aj na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie, takže uvedené rozhodnutie nepodlieha preskúmaniu zo strany Súdneho dvora na základe článku 263 ZFEÚ. Napokon Rada uvádza, že prijatie uvedeného rozhodnutia členskými štátmi nijako nebráni v účinnej súdnej kontrole. V každom prípade podľa nej potreba zabezpečiť takúto kontrolu nemá viesť k vytvoreniu iných procesných prostriedkov, než aké stanovujú Zmluvy.

25

Parlament sa domnieva, že napadnuteľná povaha napadnutého rozhodnutia v zmysle článku 263 ZFEÚ, a teda prípustnosť žaloby sú preukázané.

26

Na podporu tohto stanoviska Parlament po prvé uvádza, že dokumenty týkajúce sa procesu výberu a návrh, z ktorého vychádza napadnuté rozhodnutie, sú pod hlavičkou „Rada Európskej únie“, čo indikuje, že táto inštitúcia prevzala ich pôvodcovstvo. Po druhé proces predchádzajúci prijatiu tohto rozhodnutia bol podľa Parlamentu založený na administratívnych štruktúrach, ako aj na prípravných orgánoch Rady, najmä na Corepere uvedenom v článku 240 ods. 1 ZFEÚ. Po tretie účasť rumunského ministra na tomto rozhodovacom procese podľa neho dokazuje, že v tomto prípade konalo predsedníctvo Rady uvedené v článku 16 ods. 9 ZEÚ, a to v tejto funkcii. Po štvrté, keďže článok 297 ods. 2 prvý pododsek ZFEÚ stanovuje, že určité nelegislatívne akty podpisuje predseda inštitúcie, ktorá ich prijala, skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie podpísal rumunský minister, podľa Parlamentu potvrdzuje, že táto osoba konala v kontexte svojich povinností ako úradujúci predseda Rady.

29

Parlament v tejto súvislosti zdôrazňuje, že podľa judikatúry na to, aby sa na akt nevzťahovalo preskúmanie zákonnosti zo strany Súdneho dvora, nestačí, aby bol akt kvalifikovaný ako rozhodnutie členských štátov. Navyše je potrebné aj to, aby uvedený akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavoval rozhodnutie Rady (rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada, C‑181/91 a C‑248/91 , EU:C:1993:271 , bod 14 ). Toto konštatovanie však podľa názoru Parlamentu nie je možné vykonať bez preskúmania obsahu aktu a jeho právnych účinkov. To podľa neho platí o to viac, že v prejednávanej veci napadnuté rozhodnutie zasahuje do právomoci, ktorú normotvorcovi Únie priznávajú články 46 a 48 ZFEÚ.

33

Takéto riešenie by bolo navyše podľa neho v rozpore so zásadami právneho štátu, podľa ktorých ani členské štáty, ani inštitúcie Únie neuniknú kontrole súladu svojich aktov so Zmluvami (rozsudok z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament, 294/83 , EU:C:1986:166 , bod 23 ). V tejto súvislosti sa Parlament domnieva, že tieto zásady predstavujú základ pravidla o všeobecnej právomoci, ktorú článok 19 ZEÚ priznáva Súdnemu dvoru na zabezpečenie práva pri výklade a uplatňovaní Zmlúv (rozsudok z 24. júna 2014, Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , bod 70 ).

34

Parlament vo svojej replike uvádza, že judikatúra, na ktorú sa odvoláva Rada, sa týka aktov prijatých členskými štátmi mimo rámca vymedzeného v Zmluvách. Podľa Parlamentu je však napadnuté rozhodnutie právnym aktom Únie prijatým na základe právomoci zverenej Zmluvami, konkrétne právomoci vyplývajúcej z článku 341 ZFEÚ. Hlavná právna otázka nastolená touto žalobou sa totiž podľa neho týka práve otázky, či možno túto právomoc uplatniť na umiestnenie sídla ELA.

Posúdenie Súdnym dvorom

35

38

Na to, aby sa tento akt vyhol preskúmaniu zákonnosti zavedenému článkom 263 ZFEÚ, však nestačí, aby rozhodnutie, ktoré je predmetom žaloby, bolo formálne prezentované ako rozhodnutie členských štátov. Navyše je potrebné, aby uvedený akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavoval rozhodnutie Rady (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91 , EU:C:1993:271 , bod 14 ).

39

V prejednávanej veci treba napadnuté rozhodnutie posudzovať z hľadiska právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie. V tejto súvislosti sa však účastníci konania nezhodujú v tom, či sa na článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého sa sídlo „orgánov [inštitúcií]“ určuje „po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, možno platne odvolávať ako na základ pre rozhodnutia týkajúce sa určenia sídla týchto orgánov, úradov a agentúr.

40

Na jednej strane totiž Rada a členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania na podporu jej návrhov tvrdia, že tento článok sa má vykladať v širšom zmysle tak, že sa vzťahuje aj na uvedené orgány, úrady a agentúry, takže právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla takéhoto orgánu, úradu a agentúry prislúcha výlučne zástupcom vlád členských štátov, ktorí rozhodujú vzájomnou dohodou. Z toho podľa nich vyplýva, že napadnuté rozhodnutie ako akt členských štátov, a nie Rady, nepodlieha preskúmaniu zákonnosti Súdnym dvorom podľa článku 263 ZFEÚ.

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i., C‑621/18 , EU:C:2018:999 , bod 47 a citovanú judikatúru).

44

Na základe týchto metód výkladu je teda potrebné preskúmať, či sa článok 341 ZFEÚ uplatňuje na rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.

45

Po prvé, pokiaľ ide o znenie článku 341 ZFEÚ, toto ustanovenie odkazuje len na „orgány [inštitúcie] Únie“. V súlade s článkom 13 ods. 1 ZEÚ však pojem „inštitúcie“ odkazuje na presný zoznam subjektov, ktorý nezahŕňa orgány, úrady alebo agentúry Únie, najmä jej agentúry.

46

Hoci, ako vyplýva z bodu 46 tohto rozsudku, Zmluva o EÚ jasne rozlišuje medzi inštitúciami Únie na jednej strane a jej orgánmi, úradmi a agentúrami na druhej strane, skutočnosť, ktorú uvádza Rada, že ustanovenia siedmej časti Zmluvy o FEÚ, nazvanej „Všeobecné a záverečné ustanovenia“, v ktorej sa nachádza článok 341 ZFEÚ, odkazujú na „orgány [inštitúcie]“, preto nemožno vykladať ako prejav zámeru autorov Zmlúv chápať pojem „inštitúcie“ v širšom zmysle, aby zahŕňal nielen subjekty uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispievať k dosahovaniu cieľov Únie. Platí to o to viac, že Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ predstavujú jednotný ústavný základ Únie na základe článku 1 tretieho odseku ZEÚ a článku 1 ods. 2 ZFEÚ, takže definícia pojmu „inštitúcie“ uvedená v článku 13 ods. 1 ZEÚ a rozlišovanie medzi týmito inštitúciami na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami Únie na druhej strane by sa mali uplatňovať plošne a jednotne v oboch Zmluvách.

49

Rozhodujúci nemôže byť ani široký výklad pojmu „orgány [inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý uvádza, že „v prípade nezmluvnej zodpovednosti Únia, v súlade so zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými orgánmi [inštitúciami] alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií“.

50

Široký výklad pojmu „orgány [inštitúcie]“, ktorý Súdny dvor podal na účely uplatnenia článku 340 druhého odseku ZFEÚ, tak zodpovedá potrebe odôvodnenej všeobecnými zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, ktoré sú výslovne uvedené v tomto ustanovení Zmluvy o FEÚ, zabrániť tomu, aby sa Únia mohla vyhnúť uplatneniu režimu nezmluvnej zodpovednosti podľa článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ a jeho súdnemu preskúmaniu Súdnym dvorom, ak koná prostredníctvom iného orgánu, úradu alebo agentúry Únie, než sú inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89 , EU:C:1992:482 , body 14 a 16 ). Musí to platiť o to viac, ako uviedol generálny advokát v bode 100 svojich návrhov, že pojem „pracovníci“ uvedený v článku 340 druhom odseku ZFEÚ zahŕňa z funkčného hľadiska všetkých zamestnancov pracujúcich pre Úniu, či už v jej inštitúciách, alebo v orgánoch, úradoch a agentúrach.

52

V dôsledku toho sa nemožno úspešne dovolávať výkladu pojmu „orgány [inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý upravuje rozsah nezmluvnej zodpovednosti Únie, na účely analogického vymedzenia pôsobnosti článku 341 ZFEÚ týkajúceho sa rozsahu právomocí vyhradených členským štátom na základe Zmlúv.

53

Rada sa nemôže účinne odvolávať ani na pojem „orgány [inštitúcie]“ uvedený v článku 342 ZFEÚ, podľa ktorého „Rada prostredníctvom nariadení jednomyseľne určí pravidlá používania jazykov orgánmi [inštitúciami] Únie, čím nie sú dotknuté ustanovenia uvedené v štatúte Súdneho dvora Európskej únie“. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 98 svojich návrhov, pojem „orgány [inštitúcie]“ v zmysle tohto posledného uvedeného článku sa nemusí nevyhnutne vykladať tak, že zahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie, keďže jazykový režim orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže byť odlišný od jazykového režimu platného v jej inštitúciách.

57

Okrem toho je pravda, ako vyplýva z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, že zástupcovia vlád členských štátov vyjadrili želanie vyhradiť si rozhodnutia týkajúce sa sídla orgánov, úradov a agentúr Únie rovnakým spôsobom, ako sú výslovne a jasne oprávnení podľa článku 341 ZFEÚ umiestniť sídlo inštitúcií Únie. Navyše pri príležitosti medzivládnej konferencie, ktorá viedla k prijatiu Amsterdamskej zmluvy, bolo znenie rozhodnutia z Edinburghu prevzaté ako protokol pripojený k Zmluvám o EÚ, ES, ESUO a Euratom, teraz protokol č. 6, pripojený k Zmluvám o EÚ, FEÚ a Euratom.

58

Na jednej strane však jediný článok tohto posledného uvedeného protokolu stanovuje, podobne ako článok 1 rozhodnutia z Edinburghu, sídlo iba inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie zriadených členskými štátmi. Na druhej strane, hoci Súdny dvor uznal záväznosť tohto rozhodnutia v rozsudku z 1. októbra 1997, Francúzsko/Parlament ( C‑345/95 , EU:C:1997:450 ), na ktorý odkázal v iných neskorších rozsudkoch [pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2012, Francúzsko/Parlament, C‑237/11 a C‑238/11 , EU:C:2012:796 , body 36 až 42 , a z 2. októbra 2018, Francúzsko/Parlament (Výkon rozpočtovej právomoci), C‑73/17 , EU:C:2018:787 , bod 33 ], článok 2 uvedeného rozhodnutia nemôže viesť k výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý by bol v rozpore s jeho jasným znením.

59

Rada sa v súvislosti s tým odvoláva aj na predchádzajúcu inštitucionálnu prax týkajúcu sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie a tvrdí, že táto prax je „inštitucionálne uznaná“ spoločným vyhlásením z roku 2012 a spoločným prístupom, ktorý je k nemu pripojený.

63

V treťom a poslednom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, tento spočíva v zachovaní rozhodovacej právomoci členských štátov pri určovaní sídla inštitúcií Únie. Na rozdiel od stanoviska, ktoré obhajovala Rada na pojednávaní, výklad tohto článku v tom zmysle, že sa neuplatňuje na orgány, úrady a agentúry Únie, ho nemôže zbaviť akéhokoľvek potrebného účinku, ako uviedol generálny advokát v bode 138 svojich návrhov. Hoci je pravda, že sídlo inštitúcií Únie je už určené primárnym právom, v prejednávanej veci protokolom č. 6, článok 341 ZFEÚ zostáva relevantný pre každé prípadné budúce rozhodnutie o zmene sídla existujúcej inštitúcie alebo o umiestnení sídla novej inštitúcie.

64

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na rozdiel od inštitúcií Únie, ktorých zriadenie a funkcie sú z dôvodu ich ústavného významu upravené v samotných Zmluvách, orgány, úrady a agentúry Únie, ako je napríklad ELA, ktorých účelom je dosiahnutie cieľov danej politiky Únie, nie sú vo všeobecnosti zriadené Zmluvami. Za týchto podmienok musí ich zriadenie, ak nevyplýva z primárneho práva, vyplývať z aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v rámci ktorej príslušný orgán, úrad alebo agentúra koná, a v súlade s postupmi stanovenými v týchto ustanoveniach.

65

Ak v Zmluvách nie sú v tejto súvislosti uvedené iné podrobnosti, prináleží rovnako normotvorcovi Únie, aby v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv určil sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ktorý sám zriadil aktom sekundárneho práva prijatým na základe týchto ustanovení, keďže podľa uvedených ustanovení má právomoc vymedziť právomoci, organizáciu a spôsob fungovania tohto orgánu, úradu alebo agentúry.

69

Okrem toho takéto rozhodnutie musí predovšetkým zabezpečiť plnenie úloh zverených príslušnému orgánu, úradu alebo agentúre Únie na účely dosiahnutia cieľov danej politiky.

70

Rovnako nemožno prijať ani tvrdenie, že umiestnenie sídla orgánu, úradu a agentúry Únie na hmotnoprávnom základe, na ktorom je zriadený, môže podľa relevantného právneho základu viesť k tomu, že toto umiestnenie bude podliehať hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v Rade, a nie rozhodnutiu prijatému vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov, pričom toto umiestnenie sídla sa zároveň stane kompromisným prvkom v rámci legislatívnej diskusie.

71

Ako totiž bolo pripomenuté v bode 68 tohto rozsudku, skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie môže mať významný politický rozmer, keďže musí byť prijaté okrem iného s ohľadom na úvahy týkajúce sa geografickej rovnováhy, nebráni tomu, aby normotvorca Únie mohol prijať toto rozhodnutie v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, keďže tento politický rozmer môže v tejto súvislosti predstavovať prvok, ktorý môže normotvorca Únie zohľadniť pri výkone svojej voľnej úvahy. Okrem toho treba zdôrazniť, že vzhľadom na to, že legislatívny postup Únie sa na základe článku 1 ods. 2 v spojení v článkom 10 ods. 3 ZEÚ riadi zásadou transparentnosti vo vzťahu k občanom, použitie tohto postupu môže posilniť demokratický základ rozhodnutia o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie, ako je ELA.

75

Vzhľadom na tento záver je potrebné v druhom rade rozhodnúť o právomoci Súdneho dvora rozhodovať o tejto žalobe.

O autorovi napadnutého rozhodnutia a o právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

– O autorovi napadnutého rozhodnutia

76

V prvom rade treba overiť, či napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo prijaté popri zasadnutí Rady konferenciou zástupcov vlád členských štátov, možno pripísať týmto členským štátom.

80

Pokiaľ ide o okolnosti sprevádzajúce prijatie napadnutého rozhodnutia, nič z daných skutočností, a to jednak, že proces výber na medzivládnej úrovni s cieľom určiť sídlo ELA sa uskutočnil v priestoroch Rady a za pomoci oddelení Generálneho sekretariátu Rady, že ponuky predložené v rámci tohto procesu výberu posudzovala Komisia, ako aj to, že napadnuté rozhodnutie podpísal zástupca členského štátu, ktorý ku dňu prijatia tohto rozhodnutia zabezpečoval predsedníctvo Rady v zmysle článku 16 ods. 9 ZEÚ, v danom prípade rumunský minister spravodlivosti, nie je takej povahy, že by to mohlo vyvrátiť záver o tom, že uvedené rozhodnutie možno pripísať členským štátom, a nie Rade.

81

Prijatie aktu v priestoroch alebo s pomocou inštitúcie Únie totiž samo osebe nepriznáva Súdnemu dvoru právomoc posudzovať zákonnosť tohto aktu (pozri analogicky rozsudok z 22. marca 1990, Le Pen, C‑201/89 , EU:C:1990:133 , body 11 a 16 ). Okrem toho účasť inštitúcií Únie na príprave rozhodnutia predstaviteľov vlád členských štátov prijatého popri zasadnutí Rady nemôže určiť právnu povahu a autora výsledného rozhodnutia.

82

Napadnuté rozhodnutie tak nemôže byť ani svojím obsahom, ani okolnosťami, za ktorých bolo prijaté, označené ako akt Rady. Toto rozhodnutie je naopak aktom prijatým kolektívne vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov.

Takýto výklad by bol tiež v rozpore s úmyslom autorov Zmlúv, vyjadreným v článku 263 ZFEÚ, ktorého pôsobnosť sa obmedzuje výlučne na akty práva Únie prijaté inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie, ktorým je vyňať akty členských štátov z preskúmania súdmi Únie.

86

Rozšírenie pojmu napadnuteľné akty podľa článku 263 ZFEÚ na akty prijaté členskými štátmi, hoci aj vzájomnou dohodou, by v konečnom dôsledku znamenalo priznanie priameho preskúmania aktov členských štátov súdom Únie, a teda obchádzanie právnych prostriedkov osobitne ustanovených v prípade nesplnenia záväzkov, ktoré im vyplývajú zo Zmlúv.

87

Tieto právne prostriedky sú totiž založené na zohľadnení príslušných úloh inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie na jednej strane a členských štátov na druhej strane v právnom poriadku Únie. Pritom je potrebné pripomenúť, že v súlade so zásadou uvedenou v článku 13 ods. 2 ZEÚ každá inštitúcia, vrátane Súdneho dvora, koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými.

88

91

Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nie je aktom Rady, ale aktom politickej povahy bez záväzných právnych účinkov prijatým kolektívne členskými štátmi, takže nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.

92

V dôsledku toho musí byť táto žaloba zamietnutá ako smerujúca proti aktu, ktorého zákonnosť Súdny dvor nemá právomoc preskúmať na základe článku 263 ZFEÚ.

O trovách

93

V súlade s článkom 140 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Írsko, Helénska republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Maďarsko, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Slovenská republika a Fínska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.

Žaloba sa zamieta.

2.

Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.