T-99/19

žalobca,

proti

Európskej komisii , v zastúpení: H. Støvlbæk, J. Hottiaux a M. Šimerdová, splnomocnení zástupcovia,

žalovanej,

ktorej predmetom je, po prvé, návrh založený na článku 265 ZFEÚ, ktorým sa domáha určiť, že Komisia konala protiprávne, keď neprijala opatrenia proti Švajčiarskej konfederácii v nadväznosti na údajné porušenie Dohody medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Švajčiarskou konfederáciou na strane druhej o voľnom pohybe osôb ( Ú. v. EÚ L 353, 2009, s. 71 ) podpísanej v Luxembursku 21. júna 1999, po druhé, návrh založený na článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie, ktorým sa zamieta prijatie opatrení proti Švajčiarskej konfederácii, obsiahnuté v liste Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) z 20. decembra 2018, a po tretie, návrh založený na článkoch 268 a 340 ZFEÚ o náhradu škody, ktorá údajne vznikla žalobcovi od roku 2013 v dôsledku porušenia dohody medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Švajčiarskou konfederáciou na strane druhej o voľnom pohybe osôb, ako aj o zaplatenie penále,

VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora),

Žalobca pán Nathaniel Magnan je všeobecný lekár s francúzskou štátnou príslušnosťou.

2

Dňa 20. júla 2013 požiadal žalobca úrady v kantóne Ženeva (Švajčiarsko) o povolenie vykonávať svoje povolanie v uvedenom kantóne.

3

Úrady v kantóne Ženeva dvoma dekrétmi z 1. októbra 2013 povolili žalobcovi vykonávať jeho povolanie na vlastnú zodpovednosť, ale nepovolili mu vykonávať jeho činnosť v rámci systému povinného zdravotného poistenia. Toto druhé rozhodnutie je založené na článku 55a švajčiarskeho federálneho zákona z 18. marca 1994 o zdravotnom poistení, známeho ako „doložka o potrebe“ (ďalej len „doložka o potrebe“) a uznesení Švajčiarskej federálnej rady z 3. júla 2013 o obmedzení prístupu poskytovateľov služieb k výkonu praxe v rámci systému povinného zdravotného poistenia. Doložka o potrebe stanovuje, že Švajčiarska federálna rada môže podmieniť umožnenie výkonu najmä lekárskej praxe v rámci systému povinného zdravotného poistenia preukázaním potreby, s výnimkou osôb, ktoré majú najmenej tri roky praxe v uznanom švajčiarskom zariadení poskytujúcom vyššie odborné vzdelávanie. Uznesením z 3. júla 2013 Švajčiarska federálna rada uplatnila túto možnosť tým, že stanovila, že lekári, na ktorých sa vzťahuje doložka o potrebe, mohli vykonávať prax v rámci systému povinného zdravotného poistenia iba vtedy, ak sa nedosiahol celkový maximálny počet praktizujúcich lekárov stanovený v prílohe na kantón a na špecializáciu.

4

Dňa 23. augusta 2018 podali dve švajčiarske zdravotné poisťovne pôsobiace v rámci systému povinného zdravotného poistenia návrh na zmierovacie konanie na Tribunal arbitral des assurances du canton de Genève (Rozhodcovský súd pre oblasť poistenia kantónu Ženeva, Švajčiarsko) proti združeniu SOS médecins de Genève (SOS lekári zo Ženevy) na zaplatenie sumy zodpovedajúcej uhradeným faktúram viacerých lekárov, ktorí sú členmi tohto združenia, ktorým nebolo udelené povolenie vykonávať prax v rámci systému povinného zdravotného poistenia. E‑mailom z 19. októbra 2018 riaditeľ združenia SOS médecins de Genève oznámil, že bol nútený pozastaviť činnosť lekárov tohto združenia vrátane žalobcu. Tým bola neskôr 8. novembra 2018, po pojednávaní, ktoré sa konalo v rámci vyššie uvedeného zmierovacieho konania, opätovne obnovená činnosť. Dňa 3. júla 2019 Tribunal arbitral des assurances du canton de Genève (Rozhodcovský súd pre oblasť poistenia kantónu Ženeva) vydal rozsudok, ktorým uložil uvedenému združeniu povinnosť zaplatiť sumu zodpovedajúcu faktúram uhradeným lekárom, členom združenia, ktorí sa považovali za lekárov, ktorí nemali povolenie vykonávať činnosť v rámci systému povinného zdravotného poistenia.

7

Dňa 20. decembra 2018 Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) zaslala žalobcovi list ako odpoveď na jeho list z 22. októbra 2018, ktorý bol adresovaný Komisii. V uvedenom liste ESVČ ubezpečila žalobcu, že táto služba a Komisia urobili všetko pre to, aby zabezpečili správne uplatňovanie DVPO a dodržiavanie práv občanov Únie vo Švajčiarsku. Potvrdila, že otázka obmedzenia prístupu lekárov na trh práce vo Švajčiarsku, a najmä v kantóne Ženeva, bola predmetom pokračujúcich diskusií so švajčiarskymi orgánmi od roku 2013, ale že tieto orgány a orgány Únie mali odlišný postoj vo veci výkladu DVPO a právneho posúdenia doložky o potrebe. Spresnila, že vzhľadom na to, že neexistuje mechanizmus urovnávania sporov, orgány Únie nemali prostriedky na podporu určitého riešenia v prípade, že medzi stranami nedôjde k dohode, a že vzhľadom na túto medzeru požiadali švajčiarske orgány, aby rokovali o inštitucionálnej rámcovej dohode, ktorá by umožnila využitie rozhodcovského konania a postúpenie veci Súdnemu dvoru Európskej únie vo veciach týkajúcich sa pojmov práva Únie, s cieľom zabezpečiť jednotný výklad dohôd so Švajčiarskou konfederáciou a zaručiť rovnaké práva a povinnosti. Dodala, že orgány Únie pozorne sledujú proces vypracovania nového zákona zo strany švajčiarskych orgánov, ktorého cieľom je nahradiť doložku o potrebe.

Konanie a návrhy účastníkov konania

9

Žalobca podal 18. februára 2019 túto žalobu.

10

Dňa 9. apríla 2019 Všeobecný súd zaslal Komisii žiadosť, v ktorej ju vyzval, aby odpovedala na otázku v rámci vyjadrenia k žalobe.

–

na jednej strane určil na základe článku 265 ZFEÚ, že Komisia od roku 2013 konala protiprávne tým, že neprijala všetky vhodné opatrenia proti Švajčiarskej konfederácii, a zaviazal Komisiu na základe článkov 268 a 340 ZFEÚ, aby mu zaplatila sumu 1141198,10 eura, z titulu náhrady škody, ktorú utrpel od roku 2013, a penále vo výške 500 eur za každý deň až do splnenia DVPO zo strany švajčiarskych orgánov alebo do odstúpenia jednej zo strán od tejto dohody,

–

na druhej strane zrušil na základe článku 263 ZFEÚ rozhodnutie z 20. decembra 2018 o implicitnom odmietnutí naliehavo prijať právne a konkrétne opatrenia proti Švajčiarskej konfederácii z dôvodu porušenia DVPO a implicitné rozhodnutie o odmietnutí nahradiť škodu, ktorá vznikla v dôsledku tohto porušenia.

14

Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

Podľa článku 126 rokovacieho poriadku Všeobecný súd môže, ak je žaloba zjavne neprípustná či zjavne bez právneho základu, na návrh sudcu spravodajcu kedykoľvek rozhodnúť odôvodneným uznesením bez ďalšieho konania.

16

V prejednávanej veci sa Všeobecný súd považuje za dostatočne oboznámený so spisovým materiálom a rozhodol, že nie je potrebné pokračovať v konaní.

17

Na úvod je potrebné konštatovať, že táto žaloba sa má vykladať v tom zmysle, že v prvom rade obsahuje návrhy na nečinnosť smerujúce k tomu, aby Všeobecný súd konštatoval na základe článku 265 ZFEÚ protiprávnu nečinnosť Komisie a aby ju na základe článkov 268 a 340 ZFEÚ zaviazal na náhradu škody žalobcovi a zaplatenie penále za ujmu, ktorú žalobca utrpel. Návrhy na zrušenie „rozhodnutia z 20. decembra 2018 o implicitnom odmietnutí naliehavo prijať právne a konkrétne opatrenia proti [Švajčiarskej konfederácii] z dôvodu porušenia DVPO“ sa musia posudzovať subsidiárne, keďže sú založené na predpoklade, že Komisia rozhodla o návrhoch žalobcu, a nie, ako je tomu v prípade hlavných návrhov, o predpoklade, že tak neurobila. Pokiaľ ide o návrhy, ktoré boli tiež subsidiárne a ktoré sa týkali zrušenia „rozhodnutia o implicitnom odmietnutí nahradiť škodu, ktorá vznikla žalobcovi v dôsledku tohto porušenia“, majú sa preklasifikovať na návrhy na účely uloženia povinnosti Únii nahradiť škodu na základe článkov 268 a 340 ZFEÚ.

O návrhoch na nečinnosť a súvisiacich návrhoch o náhradu škody

19

Pokiaľ ide o údajnú nečinnosť Komisie, žalobca tvrdí, že list z 20. decembra 2018 vyjadruje implicitné odmietnutie konať. Zastáva názor, že tvrdenie obsiahnuté v uvedenom liste, podľa ktorého neexistuje žiadny spôsob podpory riešenia v prípade neexistencie dohody strán, je nepresné, keďže Únia môže kedykoľvek vypovedať jednu zo siedmich odvetvových dohôd uzavretých so Švajčiarskou konfederáciou, medzi ktoré patrí DVPO, alebo pozastaviť ich účinky a môže tiež ovplyvniť účasť švajčiarskych orgánov na rôznych európskych programoch. Podľa žalobcu mala Komisia v prejednávanej veci vzhľadom na svoju úlohu strážkyne zmlúv a v súlade so zásadami právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery povinnosť konať s cieľom chrániť asquis Únie a chrániť práva občanov Únie. Jej nečinnosť pramení jednak z toho, že od roku 2013 vedela o situácii lekárov, ktorí sú občanmi Únie, a jednak z jej nedostatočnej reakcie na zachovanie opakujúcich sa prekážok voľného pohybu osôb, ktoré vyplývali zo švajčiarskych právnych predpisov.

20

22

Najskôr je potrebné preskúmať prípustnosť návrhov na nečinnosť.

– O prípustnosti návrhov na nečinnosť

23

Podľa článku 265 druhého odseku ZFEÚ je žaloba na nečinnosť prípustná, len ak bola príslušná inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra vyzvaná, aby konala. Ak sa táto inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra do dvoch mesiacov po takejto výzve nevyjadrí, možno v lehote ďalších dvoch mesiacov podať návrh na začatie súdneho konania. Žiadosť adresovaná inštitúcii, aby konala, musí byť teda dostatočne výslovná a presná, aby tejto inštitúcii umožnila konkrétne pochopiť obsah rozhodnutia, aké sa od nej požaduje, a musí z nej tiež vyplývať, že táto inštitúcia musí prijať stanovisko (pozri rozsudok z 23. novembra 2017, Bionorica a Diapharm/Komisia, C‑596/15 P a C‑597/15 P , EU:C:2017:886 , bod 54 a citovanú judikatúru).

24

27

V prejednávanej veci bez ohľadu na to, či boli splnené ostatné podmienky prípustnosti žaloby na nečinnosť uvedené v bodoch 23 a 24 vyššie, je v každom prípade potrebné konštatovať, že situácia žalobcu nezodpovedá žiadnemu z troch prípadov uvedených v bode 26 vyššie.

28

V tejto súvislosti treba predovšetkým konštatovať, že žalobca nie je adresátom opatrení, na ktorých prijatie Komisiu vyzval vo svojom liste z 22. októbra 2018. V danom liste totiž žiada, aby táto inštitúcia „prijala všetky právne opatrenia, ktoré umožňuje DVPO proti [Švajčiarskej konfederácii]“.

29

Ďalej je potrebné uviesť, že opatrenia prijaté Komisiou proti Švajčiarskej konfederácii nie sú samy osebe takej povahy, aby podstatným spôsobom zmenili právne postavenie žalobcu z hľadiska jeho práva vykonávať povolanie lekára v kantóne Ženeva.

33

Navyše prijatie jednostranných opatrení jednou zo zmluvných strán DVPO proti druhej strane mimo akéhokoľvek uplatniteľného konania z dôvodu porušenia povinností vyplývajúcich z tohto dohovoru touto zmluvnou stranou neposkytuje na základe definície žiadnu záruku, pokiaľ ide o výsledok sporu medzi týmito zmluvnými stranami. V takom prípade by bolo na strane dotknutej takýmto jednostranným opatrením, aby slobodne a na zvrchovanom základe určila, či bude, alebo nebude dodržiavať výklad DVPO druhej zmluvnej strany (pozri v tomto zmysle a analogicky uznesenie z 3. júla 2007, Commune de Champagne a i./Rada a Komisia, T‑212/02 , EU:T:2007:194 , bod 94 ).

34

Na druhej strane je pravda, že výkon právomocí prenesených na inštitúcie Únie v medzinárodnej oblasti nemôže byť vyňatý spod súdneho preskúmania (pozri v tomto zmysle a analogicky uznesenie z 3. júla 2007, Commune de Champagne a i./Rada a Komisia, T‑212/02 , EU:T:2007:194 , bod 94 a citovanú judikatúru). Rovnako je pravda, ako to uvádza žalobca, že podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ je Komisia ako strážkyňa zmlúv a dohôd uzavretých podľa nich povinná ubezpečiť sa o správnom uplatňovaní povinností tretích štátov, ktoré si dojednali v zmysle dohody uzavretej s Úniou, alebo ako je tomu v prejednávanej veci, uzavretej medzi Úniou a jej členskými štátmi (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 25. júla 2008, C.A.S./Komisia, C‑204/07 P , EU:C:2008:446 , bod 94 ).

35

V prejednávanej veci však v prípade neexistencie ustanovení medzinárodného práva a práva Únie, ktoré by nejakým spôsobom spájali fyzické osoby s rozhodovacím procesom týkajúcim sa vykonávania DVPO, žalobca nemôže z porušenia tejto dohody zo strany Švajčiarskej konfederácie, aj keby sa preukázalo, odvodiť právo požadovať od Komisie, aby voči nej prijala opatrenia. Ak by sa totiž takéto opatrenia prijali, týkali by sa iba vzťahov medzi Úniou a treťou krajinou, a nie vzťahov orgánov Únie s fyzickými alebo právnickými osobami. V dôsledku toho, aj keby existovala povinnosť prijať takéto opatrenia, nemohla by priznať jednotlivcom žiadne právo (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 13. júna 2013, Syndicat OP 84, C‑3/12 , EU:C:2013:389 , body 28 až 31 , a z 10. decembra 2013, Abdullahi, C‑394/12 , EU:C:2013:813 , bod 56 ).

39

Po druhé, treba poznamenať, že otázky, či Komisia mala možnosť prijať jednostranné opatrenia proti Švajčiarskej konfederácii a či bola povinná tak urobiť, nie sú relevantné pre posúdenie prípustnosti tejto žaloby na nečinnosť, ale iba pre posúdenie jej dôvodnosti (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 29. septembra 2011, Ryanair/Komisia, T‑442/07 , neuverejnený, EU:T:2011:547 , bod 27 ). Tvrdenia žalobcu týkajúce sa týchto otázok sú teda neúčinné.

40

Po tretie, je dôležité pripomenúť, že Zmluva o FEÚ nielen svojimi článkami 263 a 277 na jednej strane a svojím článkom 267 na druhej strane, ale aj svojím článkom 265 zriadila ucelený systém právnych prostriedkov a postupov zaručujúcich preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií, ktorá je zverená súdom Únie (pozri rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P , EU:C:2013:625 , bod 92 a citovanú judikatúru).

41

Hoci sa však podmienky prípustnosti žalôb podaných priamo na súde Únie majú vykladať v zmysle článku 47 Charty základných práv, ktorý zakotvuje základné právo na účinnú súdnu ochranu, z ustálenej judikatúry vyplýva, že cieľom tohto článku nie je zmeniť systém súdneho preskúmania stanovený v Zmluvách a hlavne ani tieto podmienky. Tento článok teda okrem iného nevyžaduje, aby osoba podliehajúca súdnej právomoci mohla bez toho, aby splnila akékoľvek podmienky, podať žalobu proti akémukoľvek zdržaniu sa konania alebo prijatiu stanoviska zo strany inštitúcie (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P , EU:C:2013:625 , body 97 , 98 a 105 a citovanú judikatúru, a z 9. novembra 2017, SolarWorld/Rada, C‑205/16 P , EU:C:2017:840 , body 67 a 68 ).

45

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že v prípade neexistencie právnej úpravy Únie procesné podmienky žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, ktoré patria do vnútroštátneho právneho poriadku členských štátov, nesmú byť menej výhodné ako podmienky vzťahujúce sa na obdobné žaloby vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a že jednak nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv priznaných právom Únie (zásada efektivity) (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2007, van der Weerd a i., C‑222/05 až C‑225/05 , EU:C:2007:318 , bod 28 a citovanú judikatúru).

46

Stačí pritom konštatovať, že na základe definície môžu tieto zásady uplatňovať iba vnútroštátne súdy, nie súdy Únie, ktoré uplatňujú procesné pravidlá stanovené samotným právom Únie. Navyše súdy Únie konajúce v medziach právomocí, ktoré im boli zverené zmluvami, v súlade so zásadou inštitucionálnej rovnováhy nemôžu vylúčiť tieto procesné pravidlá [pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (CMR‑15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , bod 40 ].

47

V každom prípade, aj keby sa žalobné návrhy týkajúce sa nečinnosti mohli považovať za prípustné, musia byť zamietnuté vo veci samej z nižšie uvedených dôvodov.

Ako už bolo uvedené v bodoch 31 a 32 vyššie, žiadne ustanovenie uplatniteľné na prípadné spory medzi zmluvnými stranami DVPO týkajúce sa jej výkladu alebo uplatňovania nezaväzuje ani neoprávňuje Komisiu prijať takéto opatrenia. Podľa článku 19 tejto dohody smie takýto spor predložiť iba spoločnému výboru.

51

Na jednej strane treba navyše poznamenať, že DVPO uzavrela so Švajčiarskou konfederáciou nielen Únia, ale aj všetky členské štáty. V dôsledku toho, ako Komisia v podstate zdôrazňuje, prípadné prijatie jednostranných opatrení proti Švajčiarskej konfederácii z dôvodu porušenia DVPO si vyžaduje prinajmenšom súhlas členských štátov.

52

55

Je potrebné dodať, že v DVPO neexistuje žiadne ustanovenie, ktoré by zmluvným stranám umožňovalo prijať jednostranné opatrenia, okrem ustanovení týkajúcich sa neobnovenia alebo vypovedania tejto dohody, ako aj obsahu ustanovení článku 19, týkajúcich sa urovnávania sporov spoločným výborom, ktorý na základe jej článku 14 prijíma svoje rozhodnutie na základe vzájomnej dohody, pričom vyjadruje vôľu zmluvných strán uprednostňovať rokovanie a konsenzus s cieľom zabezpečiť riadne fungovanie tejto dohody.

56

V dôsledku toho za okolností prejednávanej veci Komisia nemala povinnosť prijať opatrenia požadované žalobcom proti Švajčiarskej konfederácii. Preto aj za predpokladu, že by Komisia nezaujala stanovisko alebo neprijala rozhodnutie o tejto žiadosti, nepredstavovalo by to v žiadnom prípade nečinnosť.

57

Uplatnenie zásad ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty, na ktoré sa odvoláva žalobca, nemôže tieto závery spochybniť.

61

Okrem toho v emailoch Komisie z 30. mája 2018 a 7. júna 2018 a v liste ESVČ z 20. decembra 2018 orgány Únie poskytli iba všeobecné uistenie, pokiaľ ide o záväzok vyvinúť maximálne úsilie na zabezpečenie správneho uplatňovania DVPO a dodržiavanie práv občanov Únie vo Švajčiarsku a potrebu riadiť sa legislatívnym procesom zmeny doložky o potrebe v tejto krajine v spolupráci s jej orgánmi (pozri body 5 a 8 vyššie).

62

Na druhej strane, pokiaľ ide o zásadu právnej istoty, z ustanovení DVPO jasne a jednoznačne vyplýva, že táto dohoda v tejto fáze nestanovuje žiadne iné konanie na urovnanie sporov, ako je uvedené v jej článku 19, ktoré umožňuje zmluvným stranám predložiť akékoľvek spory tejto povahy spoločnému výboru bez toho, aby tento výbor musel spor vyriešiť. V dôsledku toho pri súčasnom stave uplatniteľného práva DVPO neposkytuje Komisii žiadne iné právne prostriedky na zachovanie práv, ktoré občania Únie vyvodzujú z DVPO na švajčiarskom území, než predložiť spoločnému výboru všetky otázky týkajúce sa súladu ustanovení švajčiarskeho práva a administratívnych opatrení prijatých na základe tohto práva s predmetnou dohodou.

63

Okrem toho, ako už bolo uvedené v bode 33 vyššie, prijatie jednostranných opatrení jednou zo zmluvných strán DVPO proti druhej strane mimo akéhokoľvek uplatniteľného postupu z dôvodu, že táto zmluvná strana porušila svoje zmluvné povinnosti, neposkytuje na základe definície žiadnu záruku, pokiaľ ide o výsledok sporu medzi týmito stranami.

66

Na druhej strane a v každom prípade skutočnosť, že v DVPO neexistuje mechanizmus, ktorý by súdu Únie umožňoval rozhodnúť o uplatňovaní tejto dohody a práva Únie švajčiarskymi orgánmi, nemôže sama osebe viesť k povinnosti Komisie prijať jednostranné opatrenia proti Švajčiarskej konfederácii. V tejto súvislosti stačí pripomenúť, ako už bolo uvedené v bodoch 51 a 54 vyššie, že prijatie takýchto opatrení si jednak vyžaduje prinajmenšom súhlas členských štátov a povolenie Rady a jednak nemôže mať záväzný charakter vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorá sa vyžaduje na zváženie a na určenie najvhodnejšej stratégie.

67

Za týchto okolností, aj keby boli žalobné návrhy týkajúce sa nečinnosti prípustné, musia byť v každom prípade zamietnuté ako zjavne bez právneho základu.

O návrhoch na vznik mimozmluvnej zodpovednosti Únie z dôvodu údajnej protiprávnej nečinnosti Komisie

68

71

Na úvod je potrebné pripomenúť, že žaloba o náhradu škody založená na článku 268 a článku 340 druhom odseku ZFEÚ je autonómnym právnym prostriedkom, ktorý má v rámci systému právnych prostriedkov osobitnú funkciu a podlieha podmienkam výkonu stanoveným vzhľadom na jeho osobitný účel. Od žaloby o neplatnosť sa líši v tom, že nesmeruje k zrušeniu určitého opatrenia, ale k náhrade ujmy spôsobenej inštitúciou (pozri rozsudok z 24. októbra 2000, Fresh Marine/Komisia, T‑178/98 , EU:T:2000:240 , bod 45 a citovanú judikatúru).

72

Za týchto podmienok nemá súd Únie v rámci žaloby o náhradu škody podľa článku 268 a článku 340 druhého odseku ZFEÚ právomoc uložiť penále inštitúcii, ktorá je zodpovedná za údajnú škodu. Cieľom penále nemôže byť totiž napraviť škodu, ale iba prinútiť inštitúciu, aby ukončila porušovanie práva Únie, ktoré sa jej vytýka, a to prijatím alebo zrušením konkrétneho opatrenia (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 17. novembra 2011, Komisia/Taliansko, C‑496/09 , EU:C:2011:740 , body 42 až 45 ).

73

V dôsledku toho musia byť žalobné návrhy žalobcu týkajúce sa uloženia penále zamietnuté ako zjavne neprípustné.

Je potrebné pripomenúť, že pokiaľ ide o protiprávne konanie vytýkané inštitúciám, ktoré predstavuje jednu z troch podmienok, ktorých splnenie je nevyhnutné na vznik mimozmluvnej zodpovednosti Únie, judikatúra vyžaduje preukázanie dostatočne závažného porušenia právnej normy priznávajúcej práva jednotlivcom. Pokiaľ ide o požiadavku, podľa ktorej porušenie musí byť dostatočne závažné, rozhodujúce kritérium umožňujúce domnievať sa, že je splnená, je kritérium zjavného a závažného prekročenia hraníc stanovených na voľnú úvahu príslušnej inštitúcie. Ak táto inštitúcia disponuje iba značne zníženou alebo dokonca nedisponuje nijakou mierou voľnej úvahy, na preukázanie existencie dostatočne závažného porušenia môže postačovať jednoduché porušenie práva Únie (pozri uznesenie zo 6. septembra 2011, Mugraby/Rada a Komisia, T‑292/09 , neuverejnené, EU:T:2011:418 , bod 55 a citovanú judikatúru).

77

V prejednávanej veci však na jednej strane stačí pripomenúť, ako bolo uvedené v bode 35 vyššie, že v prípade neexistencie akýchkoľvek ustanovení medzinárodného práva a práva Únie, ktoré by nejakým spôsobom spájali fyzické osoby s rozhodovacím procesom týkajúcim sa vykonávania DVPO, aj za predpokladu, že by si Komisia nesplnila svoje povinnosti tým, že neprijala opatrenia proti Švajčiarskej konfederácii, toto údajné nesplnenie nemožno považovať za porušenie právnej normy na účely priznania práva jednotlivcom.

78

Pokiaľ ide o tvrdenie uvádzané subsidiárne v pripomienkach žalobcu k námietke neprípustnosti, ktorej cieľom je, aby Všeobecný súd zaviazal Komisiu na náhradu údajnej škody na základe objektívnej zodpovednosti bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o otázke, či toto tvrdenie podporuje samostatné návrhy alebo či obsahuje nové dôvody a či sú prípadne takéto návrhy alebo žalobné dôvody prípustné, je potrebné uviesť, že takéto tvrdenie je zjavne bez právneho základu.

82

Súdny dvor už totiž konštatoval, že právo Únie za svojho súčasného stavu neupravuje režim, na ktorého základe by mohla vzniknúť zodpovednosť Únie v prípade neexistencie protiprávneho konania zo strany orgánu Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2008, FIAMM a i./Rada a Komisia, C‑120/06 P a C‑121/06 P , EU:C:2008:476 , body 167 a 179 ). Táto judikatúra je uplatniteľná v prejednávanej veci, pretože ustanovenia článku 340 druhého odseku ZFEÚ sú v podstate analogické s ustanoveniami bývalého článku 288 druhého odseku ES, na ktorom je táto judikatúra založená.

83

Návrhy na zaviazanie Únie na náhradu škody, ktorá žalobcovi vznikla od roku 2013, je preto potrebné zamietnuť ako zjavne bez právneho základu.

O návrhoch na zrušenie údajného odmietnutia Komisie konať a návrhoch týkajúcich sa vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie

V prejednávanej veci aj za predpokladu, že by sa list ESVČ z 20. decembra 2018 mal posudzovať ako list obsahujúci jasné odmietnutie Komisie vyhovieť návrhu žalobcu konať, návrhy o neplatnosť žaloby by sa mali napriek tomu zamietnuť ako zjavne neprípustné.

87

V tejto súvislosti treba na jednej strane pripomenúť, že ako vyplýva z článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ak fyzická alebo právnická osoba podala žalobu o neplatnosť proti aktu, ktorý jej nie je určený, musí sa jej tento akt priamo týkať. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že požiadavka, podľa ktorej sa musí opatrenie, ktoré je predmetom žaloby, priamo týkať fyzickej osoby alebo právnickej osoby, si vyžaduje splnenie dvoch kumulatívnych podmienok, a to po prvé, aby sporné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie tejto osoby, a po druhé, aby neponechávalo žiaden priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení (pozri rozsudok z 28. februára 2019, Rada/Marquis Energy, C‑466/16 P , EU:C:2019:156 , bod 44 a citovanú judikatúru).

88

V prejednávanej veci stačí uviesť, že prvá z kumulatívnych podmienok stanovená judikatúrou nie je splnená. V bode 29 vyššie bolo totiž uvedené, že opatrenia prijaté Komisiou proti Švajčiarskej konfederácii nie sú samy osebe takej povahy, aby podstatným spôsobom zmenili právne postavenie žalobcu z hľadiska jeho práva vykonávať povolanie lekára v kantóne Ženeva. V dôsledku toho odmietnutie prijať takéto opatrenia nebude mať priame účinky na právne postavenie žalobcu. Preto bez toho, aby bolo potrebné skúmať ďalšie podmienky prípustnosti stanovené v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, stačí uviesť, že žalobcu sa napadnutý akt priamo netýka.

Komisia tvrdí, že žalobca nemôže účinne žiadať Všeobecný súd o náhradu škody, ktorá údajne vznikla jej odmietnutím konať, pretože nie je zodpovedná za porušenie DVPO, ktorého sa dopustili švajčiarske orgány.

92

Z rovnakých dôvodov, aké sú uvedené v bodoch 77 až 82 vyššie, treba návrhy žalobcu o náhradu škody, založené na údajnom odmietnutí Komisie konať na základe jeho výzvy, v každom prípade zamietnuť ako zjavne bez právneho základu. Aj za predpokladu, že list ESVČ z 20. decembra 2018 obsahuje takéto odmietnutie, nemožno ho považovať za porušenie právnych predpisov zo strany Komisie, ktoré priznávajú práva jednotlivcom v zmysle judikatúry, ani za zjavné a závažné prekročenia hraníc stanovených na voľnú úvahu inštitúcie, a teda ako dostatočne závažné porušenie tohto právneho predpisu. Okrem toho takéto odmietnutie nemožno považovať za porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery alebo zásady právnej istoty. Napokon, neexistuje priama príčinná súvislosť medzi týmto údajným odmietnutím zo strany Komisie a škodou uvádzanou žalobcom, a teda toto odmietnutie, ako je uvedené v bode 88 vyššie, nemohlo mať priame právne účinky na situáciu žalobcu.

93

Na záver, z vyššie uvedeného vyplýva, že žaloba musí byť zamietnutá čiastočne ako zjavne neprípustná a čiastočne ako zjavne bez právneho základu.

O trovách

nariadil:

1.

Žaloba sa zamieta.

2.

Pán Nathaniel Magnan je povinný nahradiť trovy konania.

V Luxemburgu 25. septembra 2019