C-24/20

62020CC0024

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MACIEJ SZPUNAR

prednesené 19. mája 2022 ( 1 )

Vec C‑24/20

Európska komisia

2.

V prejednávanej veci tak Európska komisia spochybňuje právomoc Rady Európskej únie zmeniť v súlade s článkom 293 ods. 1 ZFEÚ jej návrh právneho aktu Únie z dôvodu, že úprava vykonaná Radou prekračuje medze zmeny. Komisia v podstate predkladá Súdnemu dvoru zmenu návrhu vykonanú Radou, a podobne ako René Magritte tvrdí: „Toto nie je zmena“. Práve uvedené konštatovanie je Súdnemu dvoru v prejednávanej veci predložené na posúdenie.

II. Právny rámec

3.

Prejednávaná vec sa týka dvoch medzinárodných zmlúv spravovaných Svetovou organizáciou duševného vlastníctva (WIPO).

A. Lisabonská dohoda

B. Ženevský akt

7.

Dňa 20. mája 2015 bol na diplomatickej konferencii prijatý Ženevský akt Lisabonskej dohody o označeniach pôvodu a zemepisných označeniach ( 5 ) (ďalej len „Ženevský akt“), ktorý predstavuje revíziu Lisabonskej dohody. Na rozdiel od tejto dohody Ženevský akt stanovuje vo svojom článku 28 ods. 1 písm. iii), že jeho stranou sa môžu stať aj medzivládne organizácie (ďalej len „MVO“) ( 6 ).

8.

Článok 22 Ženevského aktu obsahuje ustanovenia týkajúce sa Zhromaždenia Osobitnej únie (ďalej len „zhromaždenie“), ktorého členmi sú zmluvné strany tohto aktu a štáty, ktoré sú zmluvnými stranami Lisabonského dohovoru. V súlade s článkom 22 ods. 2 tohto aktu sa zhromaždenie najmä zaoberá všetkými záležitosťami, ktoré sa týkajú udržiavania a rozvoja Osobitnej únie a vykonávania tohto aktu, mení vykonávacie predpisy, prijíma rozpočtové pravidlá Osobitnej únie a prijíma zmeny článkov 22 až 24 a 27 tohto aktu.

9.

každá zmluvná strana, ktorá je štátom, má jeden hlas a hlasuje len vo svojom mene, a

ii)

každá zmluvná strana, ktorá je [MVO], môže hlasovať namiesto svojich členských štátov s počtom hlasov rovnajúcim sa počtu jej členských štátov, ktoré sú stranami tohto aktu. Žiadna [MVO] sa nemôže zúčastniť hlasovania, ak uplatňuje svoje hlasovacie právo ktorýkoľvek z jej členských štátov, a naopak.

c)

O záležitostiach, ktoré sa týkajú len štátov, ktoré sú viazané [Lisabonskou dohodou], nemajú zmluvné strany, ktoré nie sú viazané [touto dohodou], právo hlasovať, kým o záležitostiach, ktoré sa týkajú len zmluvných strán, majú právo hlasovať len tieto zmluvné strany.“

10.

12.

Vzhľadom na diplomatickú konferenciu zvolanú v Ženeve od 11. do 21. mája 2015 s cieľom preskúmať a prijať návrh revidovanej Lisabonskej dohody prijala Komisia 30. marca 2015 odporúčanie pre rozhodnutie Rady, ktorým sa povoľuje začatie rokovaní o revidovanej Lisabonskej dohode o ochrane označení pôvodu a zemepisných označení. V tomto odporúčaní Komisia predovšetkým vyzvala Radu, aby svoje rozhodnutie založila na článku 207, ako aj na článku 218 ods. 3 a 4 ZFEÚ vzhľadom na výlučnú právomoc v oblasti spoločnej obchodnej politiky, ktorú Únii priznáva článok 3 ods. 1 ZFEÚ.

13.

Dňa 7. mája 2015 Rada prijala rozhodnutie 8512/15, ktorým sa povoľuje začatie rokovaní o revidovanej Lisabonskej dohode o ochrane označení pôvodu a zemepisných označení v súvislosti so záležitosťami, ktoré patria do právomoci Európskej únie. Na rozdiel od toho, čo odporučila Komisia, toto rozhodnutie bolo založené na článku 114 ZFEÚ, ako aj článku 218 ods. 3 a 4 ZFEÚ.

14.

Svojím rozsudkom z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (revidovaná Lisabonská dohoda) ( 9 ), Súdny dvor zrušil rozhodnutie Rady 8512/15, konštatujúc, že vyjednávanie Ženevského aktu patrí do výlučnej právomoci, ktorú v oblasti spoločnej obchodnej politiky upravenej v článku 207 ods. 1 ZFEÚ priznáva Únii článok 3 ods. 1 ZFEÚ ( 10 ).

18.

Dňa 7. októbra 2019 prijala Rada v súlade s článkom 293 ods. 1 ZFEÚ jednomyseľne rozhodnutie (EÚ) 2019/1754 ( 12 ) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

19.

Podľa odôvodnení 6, 8, 9 a 10 napadnutého rozhodnutia:

„(6)

V záujme toho, aby Únia mohla riadne uplatňovať svoju výlučnú právomoc v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje Ženevský akt, a svoje funkcie v kontexte svojich výlučných systémov ochrany poľnohospodárskych označení pôvodu a zemepisných označení, by Únia mala pristúpiť k Ženevskému aktu a stať jeho zmluvnou stranou.

Pri ratifikácii alebo pristúpení členských štátov by sa však mala v plnej miere rešpektovať výlučná právomoc Únie, a Únia by naďalej mala niesť hlavnú zodpovednosť za zaistenie výkonu práv a plnenie povinností Únie a členských štátov podľa Ženevského aktu.“

20.

Článok 1 prvý odsek tohto rozhodnutia uvádza:

„Pristúpenie [Únie] k [Ženevskému aktu] sa týmto v mene Únie schvaľuje.“

21.

Článok 3 tohto rozhodnutia stanovuje:

2. V [zhromaždení] hlasuje Únia a členské štáty, ktoré Ženevský akt ratifikujú alebo k nemu pristúpia, svoje hlasovacie právo nevykonávajú.“

23.

Dňa 17. januára 2020 Komisia podala túto žalobu o neplatnosť.

24.

Ženevský akt nadobudol účinnosť 26. februára 2020 a zaväzuje Úniu od tohto dátumu. V priebehu roku 2021 na základe povolenia stanoveného v článku 3 napadnutého rozhodnutia podpísali a ratifikovali tento akt Francúzska republika a Maďarsko.

IV. Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore

–

zachoval účinky zrušených častí napadnutého rozhodnutia, najmä akékoľvek uplatnenie povolenia udeleného na základe článku 3 pred dátumom vyhlásenia rozsudku členskými štátmi, ktoré sú v súčasnosti stranami Lisabonskej dohody, až do okamihu, kedy v primeranej lehote nepresahujúcej šesť mesiacov od dátumu vyhlásenia rozsudku nadobudne účinnosť rozhodnutie Rady,

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

26.

Samostatným podaním podaným do kancelárie Súdneho dvora 15. apríla 2020 Rada vzniesla námietku neprípustnosti podľa článku 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Komisia predložila 18. mája 2020 svoje pripomienky k tejto námietke. Rozhodnutím Súdneho dvora zo 6. októbra 2020 bolo konanie o námietke neprípustnosti spojené s konaním vo veci samej.

–

uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

28.

Belgickému kráľovstvu, Českej republike, Gréckej republike, Francúzskej republike, Chorvátskej republike, Talianskej republike, Maďarsku, Holandskému kráľovstvu, Rakúskej republike a Portugalskej republike bol povolený vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Rady.

29.

Na pojednávaní, ktoré sa konalo 1. februára 2022, sa zúčastnili všetci účastníci konania s výnimkou Belgického kráľovstva a Portugalskej republiky.

1.

Tvrdenia účastníkov konania

32.

Rada, podporovaná členskými štátmi, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, tvrdí, že žaloba Komisie je neprípustná z dôvodu, že smeruje výlučne proti článku 3 a častiam článku 4 napadnutého rozhodnutia (ďalej len „sporné ustanovenia“), ktoré nie sú oddeliteľné od zvyšku tohto rozhodnutia. Podľa nej je článok 3 prepojený so zvyškom napadnutého rozhodnutia, konkrétnejšie s jeho článkom 1. Na jednej strane spojenie týchto dvoch ustanovení umožňuje Únii mať hlasovacie práva v zhromaždení, ( 13 ) dávajúc jej tak možnosť vykonávať svoju výlučnú vonkajšiu právomoc v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje Ženevský akt. Na druhej strane článok 3 napadnutého rozhodnutia zaručuje právo prednosti a kontinuitu ochrany zemepisných označení ( 14 ) zapísaných v siedmich členských štátoch, ktoré sú zmluvnými stranami Lisabonskej dohody (ďalej len „sedem dotknutých členských štátov“) ( 15 ). Zrušením tohto ustanovenia by zanikli výhody plného a účinného pristúpenia Únie k Ženevskému aktu, ako aj výhody práva prednosti a kontinuity ochrany zemepisných označení, ktoré boli predtým zapísané podľa Lisabonskej dohody. Toto zrušenie by teda spôsobilo, že obsah napadnutého rozhodnutia by bol nezlučiteľný s jeho predmetom a účelom, ktoré sú uvedené najmä v odôvodneniach 6, 8 a 9 tohto rozhodnutia. Pokiaľ ide o článok 4 tohto rozhodnutia, je neoddeliteľný od článku 3 toho istého rozhodnutia.

33.

Rada sa tiež domnieva, že neprípustnosť návrhu na čiastočné zrušenie napadnutého rozhodnutia podporuje návrh Komisie smerujúci k zachovaniu účinkov napadnutého rozhodnutia. Tvrdí, že tento návrh nezodpovedá účelu tohto typu návrhu a že Komisia sa skôr snaží dosiahnuť zmenu podstaty článku 3 tohto rozhodnutia.

37.

Komisia v tejto súvislosti namieta, že účasť Parlamentu na postupe prijímania napadnutého rozhodnutia z neho nerobí autora aktu, proti ktorému možno podať žalobu o neplatnosť.

2.

Posúdenie

a)

K tvrdeniam Rady

41.

Pokiaľ ide o sporné ustanovenia, v prvom rade článok 3 napadnutého rozhodnutia povoľuje členským štátom, ktoré si to želajú, ratifikovať Ženevský akt alebo k nemu pristúpiť. ( 21 ) Článok 4 ods. 1 prvý a druhý pododsek tohto rozhodnutia vymedzujú rozsah jednotlivých právomocí Únie a členských štátov, ktoré pristúpili k tomuto aktu, a pravidlá zastupovania Únie a týchto členských štátov. Článok 4 ods. 2 tohto rozhodnutia nakoniec stanovuje, že Únia hlasuje v zhromaždení a že členské štáty, ktoré ratifikovali Ženevský akt alebo ktoré k nemu pristúpili, svoje hlasovacie právo nevykonávajú.

42.

Z tohto zhrnutia vyplýva, že sporné ustanovenia neobsahujú základné prvky predstavujúce vyjadrenie súhlasu Únie, aby bola viazaná Ženevským aktom. Účinok, ktorý má mať rozhodnutie prijaté na základe článku 218 ods. 6 ZFEÚ, už vyvoláva ustanovenie uvedené v článku 1 napadnutého rozhodnutia. Ostatnými ustanoveniami tohto rozhodnutia vrátane sporných ustanovení nie je dotknutý rozsah, obsah ani nepodmienenosť súhlasu vyjadreného v článku 1 uvedeného rozhodnutia, a teda nemajú vplyv na podstatu napadnutého rozhodnutia. Sporné ustanovenia sú preto oddeliteľné od zvyšku tohto rozhodnutia. Z týchto dôvodov by mala byť námietka neprípustnosti podľa môjho názoru zamietnutá.

43.

Tento záver podporuje skutočnosť, že sa nevyžaduje, aby rozhodnutie povoľujúce členským štátom pristúpiť k Ženevskému aktu bolo prijaté súčasne s rozhodnutím o pristúpení Únie k tomuto aktu. Toto povolenie na pristúpenie členských štátov by sa mohlo udeliť v samostatnom rozhodnutí. ( 22 ) Z pohľadu Ženevského aktu totiž samotné pristúpenie Únie nevylučuje následné pristúpenie členských štátov. Neovplyvňuje ani úroveň ochrany označení pôvodu zapísaných podľa Lisabonskej dohody.

46.

Z článku 263 ZFEÚ vyplýva, že žaloba o neplatnosť sa podáva proti autorovi napadnutého aktu, teda inštitúcii, ktoré ho prijala. ( 23 ) Napadnutý akt musí byť pripísateľný tejto inštitúcii. ( 24 )

47.

Podľa článku 218 ods. 6 prvého pododseku ZFEÚ Rada na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie o uzavretí dohody. Toto rozhodnutie je jej pripísateľné a je autorom tohto aktu.

48.

Skutočnosť, že Parlament schvaľuje podľa článku 218 ods. 6 písm. a) ZFEÚ rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody patriace do právomoci Rady neznamená, že by bol autorom tohto rozhodnutia. Predmetom jeho schválenia je akt inej inštitúcie, a to Rady.

B. O veci samej

1.

O prvom žalobnom dôvode

a)

Tvrdenia účastníkov konania

51.

Komisia tvrdí, že Rada v skutočnosti prijala dve rozhodnutia: nielen rozhodnutie týkajúce sa pristúpenia Únie k Ženevskému aktu, ale aj rozhodnutie týkajúce sa pristúpenia členských štátov k tomuto aktu. Rada môže v súlade s článkom 293 ods. 1 ZFEÚ jednomyseľne zmeniť a doplniť návrh rozhodnutia. Keďže v prejednávanom prípade možnosť povoliť členským štátom pristúpenie k Ženevskému aktu nebola Komisiou navrhnutá, považovať zavedenie takejto možnosti iba za „zmenu a doplnenie“ návrhu rozhodnutia vážne porušuje právo iniciatívy Komisie. Komisia nenavrhla umožniť členským štátom prijať právne záväzný akt v oblasti, ktorá patrí do výlučnej právomoci Únie v zmysle článku 2 ods. 1 ZFEÚ. Domnieva sa, že akt, ktorým Únia koná a upravuje nejakú oblasť, a akt, ktorým Únia iba oprávňuje členské štáty konať, ak si to želajú, nemajú ani rovnaký predmet, ani rovnaký cieľ. Takéto oprávnenie ponecháva široký priestor pre autonómne rozhodovanie členských štátov a podľa medzinárodného práva zavádza ich spoločnú a nerozdielnu zodpovednosť za vykonávanie Ženevského aktu. Pokiaľ ide o „účel“, ten bol doplnený Radou.

54.

Rada, podporovaná vedľajšími účastníkmi konania, namieta, že zmenou návrhu rozhodnutia splnila formálnu a vecnú podmienku, ktorej podlieha zmena a doplnenie v zmysle článku 293 ods. 1 ZFEÚ. Na jednej strane totiž rozhodla jednomyseľne. Na druhej strane sa neodchýlila od predmetu návrhu rozhodnutia a nezmenila jeho účel. Vykonané zmeny a doplnenia mali za cieľ iba zabezpečiť, aby sa Únia stala zmluvnou stranou Ženevského aktu a aby mohla riadne vykonávať svoju výlučnú právomoc v rámci tohto aktu, pričom by sa zachovalo právo prednosti a kontinuita zemepisných označení, ktoré sú už zapísané podľa Lisabonskej dohody. Pokiaľ ide o účel návrhu rozhodnutia, Rada tvrdí, že sa týka riadneho výkonu výlučnej právomoci Únie.

b)

Posúdenie

1) O uplatniteľnosti článku 293 ods. 1 ZFEÚ

58.

Podľa Talianskej republiky sa článok 293 ods. 1 ZFEÚ neuplatňuje na rozhodnutia o uzatvorení medzinárodných dohôd, pretože na tieto rozhodnutia sa uplatňuje jedine článok 218 ZFEÚ.

59.

62.

Treba poznamenať, že každá vonkajšia činnosť Únie má aj vnútornú zložku. Hlava V piatej časti Zmluvy o FEÚ obsahuje ustanovenia, ktoré upravujú rozdelenie právomocí medzi inštitúcie a spôsob ich konania pri vyjednávaní a uzatváraní medzinárodných dohôd. Táto oblasť predstavuje vonkajšiu zložku činnosti Únie. Táto vonkajšia činnosť Únie sa odráža aj v rámci Únie, najmä pri rozhodnutiach o uzatváraní dohôd.

63.

Pravidlá o prijímaní právnych aktov potrebných na účely uzatvorenia medzinárodných zmlúv predstavujú zvláštne pravidlá vo vzťahu k všeobecným pravidlám upravujúcim prijímanie právnych aktov Únie. Účinkom zvláštnych pravidiel nie je to, že by sa všeobecné pravidlá neuplatnili, ale že sa uplatnia v rozsahu, v akom od nich osobitné ustanovenia nestanovia odchýlky. V tejto súvislosti z článku 218 ZFEÚ nevyplýva, že pravidlo uvedené v článku 293 ods. 1 ZFEÚ sa neuplatňuje na rozhodnutie prijaté na základe článku 218 ods. 6 ZFEÚ.

64.

Prejednávaná vec sa týka spoločnej obchodnej politiky. Z článku 207 ods. 3 ZFEÚ vyplýva, že v tejto oblasti má právomoc rokovať o medzinárodných dohodách Komisia. Z uvedeného vyplýva, že keď Rada prijme rozhodnutie v tejto oblasti na základe článku 218 ods. 6 ZFEÚ na návrh vyjednávača, koná na návrh Komisie.

V tejto súvislosti podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ, ktorý zakotvuje zásadu inštitucionálnej rovnováhy, každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými.

68.

Okrem toho článok 17 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že legislatívne akty Únie môžu byť prijaté len na základe „návrhu“ Komisie, pokiaľ Zmluvy neustanovujú inak, pričom iné akty sa prijímajú na základe návrhu Komisie, ak tak ustanovujú Zmluvy. Toto ustanovenie zakotvuje výsadu Komisie, podľa ktorej ona je tou inštitúciou, ktorá v zásade prináleží právo iniciatívy, pokiaľ ide o prijímanie právnych aktov Únie.

69.

Toto právo iniciatívy Komisie uznané tiež v článku 289 ZFEÚ v súvislosti s legislatívnymi aktami znamená, že Komisii prináleží, aby rozhodla, či predloží alebo nepredloží návrh legislatívneho aktu, s výnimkou prípadov, kedy je povinná tak urobiť na základe práva Únie. Na základe tejto právomoci v prípade predloženia návrhu legislatívneho aktu rovnako Komisii, ktorá v súlade s článkom 17 ods. 1 ZEÚ podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív, prináleží určiť predmet, účel a obsah tohto návrhu. ( 25 ) Uvedené platí aj pre jej návrhy nelegislatívnych aktov. ( 26 )

70.

Predmet, účel a obsah návrhu právneho aktu, ktorého prijatie Komisia navrhuje, sú nevyhnutne vymedzené právnym kontextom, v ktorom sa navrhovaný akt nachádza. Ako som už uviedol v rámci mojej analýzy námietky neprípustnosti, Komisia navrhla prijatie rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody v zmysle článku 218 ods. 6 ZFEÚ. Predmet, účel a obsah tohto návrhu sú teda určené účinkom predpokladaným Komisiou, ktorým je v tomto prípade pristúpenie Únie k Ženevskému aktu.

74.

V tejto súvislosti treba na jednej strane poznamenať, že možnosť pristúpenia k Ženevskému aktu ponúknutá členským štátom nie je základným prvkom vyjadrenia súhlasu Únie s tým, aby bola viazaná týmto aktom. Poskytnutie takejto možnosti preto nie je nevyhnutné na to, aby sa dosiahol účinok spočívajúci v pristúpení k Ženevskému aktu. Iné by to bolo iba vtedy, ak by Únia nemohla byť zmluvnou stranou medzinárodnej dohody z dôvodu, že k nej môžu pristúpiť iba štáty. ( 30 ) To nie je prípad prejednávanej veci. Pristúpenie Únie v jej vlastnom mene k Ženevskému aktu je možné na základe ustanovení tohto aktu.

75.

Na druhej strane treba pripustiť, že sporné povolenie zostáva úzko spojené s pristúpením Únie k Ženevskému aktu v rozsahu, v akom umožňuje vyriešiť problémy, prinajmenšom potenciálne, ktoré spôsobuje jednak uplatňovanie tohto aktu v praxi, pokiaľ ide o hlasovacie právo Únie v zhromaždení, a jednak právo prednosti a kontinuita ochrany práv nadobudnutých podľa Lisabonskej dohody. Sporné ustanovenia navyše nemenia ani nespochybňujú súhlas Únie s tým, aby bola viazaná Ženevským aktom. Sporné ustanovenia tak súvisia s predmetom, účelom a obsahom aktu, ktorý bol predmetom návrhu rozhodnutia.

79.

Akékoľvek by boli podmienky takéhoto splnomocnenia, čo predstavuje hmotnoprávnu problematiku nastolenú druhým žalobným dôvodom, zastávam názor, že toto splnomocnenie, ktoré už svojou podstatou predstavuje dôležitú výnimku z pravidla ústavnej povahy, vyžaduje návrh Komisie okrem prípadu, kedy je nevyhnutné z dôvodu, že Únia sama nemôže konať, pretože jej v tom bránia pravidlá medzinárodného práva obmedzujúce prípustnosť konania MVO.

80.

Akýkoľvek iný výklad mal za následok, že rovnováha medzi inštitúciou, ktorej poslaním je vyjadrovať všeobecný záujem Únie, a vládami, ktorá je základom právneho usporiadania Únie, ( 33 ) by bola ohrozená. Na obídenie obmedzení, ktoré sú vlastné výlučnej povahe právomocí Únie v určitých oblastiach, by totiž stačilo, aby Rada z vlastnej iniciatívy splnomocnila členské štáty konať v zmysle článku 2 ods. 1 ZFEÚ pri prijímaní aktu navrhnutého Komisiou, ktorý takéto splnomocnenie neustanovuje. V rámci vonkajších vzťahov to môže mať za následok, že aj v oblasti patriacej do výlučných právomocí Únie by Rada mohla povoliť členským štátom, aby konali spoločne s Úniou, čo by mohlo spochybniť výlučnú povahu jej právomoci. ( 34 )

81.

Vzhľadom na výnimočnú povahu splnomocnenia ustanoveného v článku 2 ods. 1 ZFEÚ a na skutočnosť, že sporné povolenie nie je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov stanovených Komisiou v návrhu rozhodnutia, by sa sporné povolenie malo považovať za samostatné opatrenie, ktoré prekračuje medze určené Komisiou v návrhu rozhodnutia. V dôsledku toho je úplne opodstatnené pripustiť, ako tvrdí Komisia, že sporné povolenie by sa malo považovať za samostatné rozhodnutie, na ktorého prijatie sa vyžaduje návrh Komisie. To znamená, že sporné povolenie prekračuje medze určené cieľom, účelom a obsahom návrhu rozhodnutia.

O druhom žalobnom dôvode

84.

Vzhľadom na výsledok mojej analýzy prvého žalobného dôvodu nie je potrebné skúmať druhý žalobný dôvod. Napriek tomu pristúpim k analýze druhého žalobného dôvodu pre prípad, že by Súdny dvor nesúhlasil s mojou analýzou prvého žalobného dôvodu, a dospel k záveru, že Rada bola oprávnená vykonať zmeny návrhu rozhodnutia aj pri absencii návrhu Komisie.

a)

Tvrdenia účastníkov konania

85.

87.

Pokiaľ ide o problém s právom prednosti zápisov na základe Lisabonskej dohody a kontinuitou ochrany, Komisia zastáva názor, že Súdny dvor nemôže považovať za istú skutočnosť, že by sa právo prednosti zmenilo bez pristúpenia členských štátov, ktoré sú stranami tejto dohody.

88.

Pokiaľ ide o odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, Komisia tvrdí, že odôvodnenie 8 tohto rozhodnutia je vnútorne rozporuplné. Podľa nej sa síce zdá, že prvá veta „dáva príležitosť“ zhromaždeniu riešiť otázku hlasovacieho práva Únie, druhá veta však naznačuje, že je „vhodné“ udeliť členským štátom povolenie bez ohľadu na to, o čom bude budúce zhromaždenie rozhodovať.

89.

91.

Ako som už zdôraznil, nasledujúca analýza bude relevantná iba za predpokladu, že Súdny dvor sa nestotožní s mojimi závermi s ohľadom na prvý žalobný dôvod, a bude, na rozdiel od toho, čo navrhujem, zastávať názor, že Rada bola oprávnená v súlade s článkom 293 ZFEÚ vykonať spochybnenú zmenu návrhu rozhodnutia bez toho, aby Komisia v tejto súvislosti predložila návrh.

92.

Druhý žalobný dôvod je v skutočnosti neoddeliteľne spätý s prvým žalobným dôvodom v rozsahu, v akom sa týkajú rovnakej problematiky, a to možnosti povoliť členským štátom konať v oblasti patriacej do výlučných právomocí Európskej únie v rámci vonkajších vzťahov. Zatiaľ čo prvý žalobný dôvod sa týka vzťahu medzi pravidlami stanovenými v článku 2 ods. 1 ZFEÚ a právom iniciatívy Komisie, druhý sa týka výkladu článku 2 ods. 1 ZFEÚ.

93.

Na účely analýzy druhého žalobného dôvodu je teda nevyhnutné vymedziť výklad článku 2 ods. 1 ZFEÚ v rozsahu, v akom toto ustanovenie stanovuje možnosť Únie splnomocniť členské štáty vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty v oblasti, ktorá patrí do výlučnej právomoci Únie. V prejednávanom prípade nie je výlučná právomoc Únie spochybnená a žiadna zo strán nepochybuje o tom, že sporné povolenie patrí do pôsobnosti článku 2 ods. 1 ZFEÚ.

97.

Otázka, ktorá je podstatou druhého žalobného dôvodu, teda smeruje k vymedzeniu toho, aké sú podmienky, pokiaľ také existujú, na uplatnenie splnomocnenia stanoveného v článku 2 ods. 1 ZFEÚ. V rámci žaloby o neplatnosť totiž Súdnemu dvoru neprináleží posudzovať, aké sú najlepšie prostriedky na zaručenie primeraného postavenia Únie vo vzťahu k ostatným stranám medzinárodnej dohody, čo ani nie je v jeho silách. Súdnemu dvoru však prináleží posudzovať, či boli splnené podmienky na uplatnenie splnomocnenia podľa článku 2 ods. 1 ZFEÚ.

98.

V tejto súvislosti poznamenávam, že sa zdá, že účastníci konania nepochybujú o tom, že možnosť splnomocniť členský štáty konať v oblasti, ktorá patrí do výlučnej právomoci Únie, nemožno považovať za neobmedzenú alebo nepodmienenú. ( 43 ) Zo zásady zverených právomocí vyplýva, že keď členské štáty prenesú svoju právomoc v danej oblasti na Úniu a túto právomoc jej zveria ako výlučnú, výkon tejto právomoci členskými štátmi sa musí považovať za odporujúci tejto zásade. Uvedené, zdá sa, vyplýva zo znenia článku 2 ods. 1 ZFEÚ, ktorý zdôrazňuje výnimočnú povahu splnomocnenia členských štátov, ktoré je v ňom ustanovené. Na jednej strane je toto splnomocnenie prezentované ako výnimka z pravidla stanoveného na začiatku článku 2 ZFEÚ a na druhej strane jeho uplatnenie nie je podmienené rozhodnutím členských štátov, ale rozhodnutím Únie. ( 44 )

99.

Ak je určité konanie prípustné iba výnimočne, musia existovať objektívne dôvody na jeho uplatnenie. Takéto konanie musí sledovať odôvodnený cieľ, musí byť spôsobilé tento cieľ dosiahnuť a nesmie prekročiť rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, pretože inak by bolo možné zverenie právomoci Únii v Zmluvách ako výlučnej právomoci ľahko spochybniť.

103.

V prvom rade nemožno vyvrátiť tvrdenie Rady týkajúce sa existencie problému hlasovacieho práva MVO na zhromaždení. Na základe doslovného výkladu článku 22 Ženevského aktu možno tvrdiť, že pri hlasovaní v zhromaždení by Únia nedisponovala žiadnym hlasom, ak by žiaden z členských štátov nebol stranou tohto aktu. Zhromaždenie nie je orgán bez právomocí. Podľa Ženevského aktu má konkrétne právomoci, ktoré môžu mať vplyv na práva a povinnosti strán a hospodárske subjekty. Hoci je rozhodovanie hlasovaním stanovené iba subsidiárne, nie je vylúčené. V tomto kontexte nemožno považovať splnomocnenie v zmysle článku 2 ods. 1 ZFEÚ, ktoré umožňuje zaistiť Únii, aby disponovala hlasovacím právom v rámci zhromaždenia, za neodôvodnené. ( 46 )

104.

V druhom rade to isté platí aj pre tvrdenie Rady týkajúce sa potreby zabezpečiť kontinuitu ochrany označení pôvodu zapísaných podľa Lisabonskej dohody. Hoci sa zdá, že článok 31 Ženevského aktu zaručuje kontinuitu tejto ochrany, a to aj v prípade nepristúpenia siedmich dotknutých členských štátov, nemožno vylúčiť, že úroveň tejto ochrany je nižšia, ako úroveň poskytnutá v prípade zahrnutia označení pôvodu zapísaných podľa Lisabonskej dohody do systému zavedeného Ženevským aktom.

105.

V tejto súvislosti sa po prvé domnievam, že článok 31 Ženevského aktu neumožňuje zabezpečiť ochranu označení pôvodu vo vzťahoch medzi siedmimi dotknutými členskými štátmi (v prípade, ak by k tomuto aktu nepristúpili) a štáty, ktoré sú stranami iba Ženevského aktu (t. j. tretie štáty, ktoré nie sú zmluvnými stranami Lisabonskej dohody). Ak jeden zo siedmich dotknutých členských štátov nepristúpi k Ženevskému aktu, označenia pôvodu zapísané týmto štátom pred nadobudnutím účinnosti tohto aktu nebudú bez nového zápisu požívať ochranu v zmluvných štátoch tohto aktu, ktoré nie sú zmluvnými stranami Lisabonskej dohody. Je pravda, že prípadný nový zápis by mohla vykonať Únia, ale žiadne ustanovenie Ženevského aktu neumožňuje s istotou vyvodiť záver, že právo prednosti takto novo zapísaného označenia pôvodu bude určené na základe zápisu vykonaného príslušným členským štátom podľa Lisabonskej dohody.

109.

Na odstránenie týchto rizík však nie je potrebné, aby bolo sedem dotknutých členských štátov povinných pristúpiť k Ženevskému aktu. Stačí im takúto možnosť ponúknuť. Vzhľadom na určité záväzky spojené s pristúpením by sa malo ponechať na dotknuté členské štáty, aby rozhodli, či je ich pristúpenie k Ženevskému aktu nevyhnutné vzhľadom na počet zápisov vykonaných podľa Lisabonskej dohody a záujmy nositeľov práv z nich vyplývajúcich.

110.

Je určite pravda, že ak by žiadny z dotknutých členských štátov nevyužil možnosť, ktorú ponúka sporné povolenie, problém s hlasovacím právom Únie na zhromaždení by sa nevyriešil. Napriek tomu očakávanie Rady, že niektoré členské štáty túto možnosť využijú, bolo dôvodné a dva členské štátu už skutočne k Ženevskému aktu pristúpili.

111.

Pokiaľ teda sporné povolenie predstavuje opatrenie, ktoré umožňuje odstrániť riziká spojené s hlasovacím právom Únie v zhromaždení a s kontinuitou ochrany označení pôvodu zapísaných podľa Lisabonskej dohody, je potrebné preveriť, či ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie vyššie uvedeného cieľa.

115.

Účastníci konania sa v tejto súvislosti odvolávajú na zásadu rovnosti medzi členskými štátmi. Z tej by vyplývalo, že je zakázané udeliť povolenie na pristúpenie k Ženevskému aktu iba niektorým členským štátom. V tejto súvislosti súhlasím s názorom, ktorý uviedla generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch vo veci Komisia/Švédsko (Čističky odpadových vôd) ( 48 ), podľa ktorej síce Súdny dvor ešte nespresnil, ako sa má vykladať rovnosť členských štátov, treba však vychádzať z toho, že judikatúra týkajúca sa zásady rovnosti zaobchádzania platí aj v prospech členských štátov. Táto zásada vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rozdielnymi situáciami rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené. ( 49 )

116.

Sedem dotknutých členských štátov sa nachádza v inej situácii ako ostatné členské štáty. Nepristúpenie týchto ostatných členských štátov k Ženevskému aktu nepredstavuje žiadne riziko v súvislosti s ochranou označení pôvodu, ktoré už boli zapísané podľa Lisabonskej dohody. Práve toto riziko vyžaduje, aby bolo pristúpenie k Ženevskému aktu umožnené siedmim dotknutým členským štátom. Pokiaľ ide o hlasovacie právo, žiadne takéto odôvodnenie nevyplýva zo záujmov členských štátov, keďže napadnuté rozhodnutie výslovne stanovuje, že na zhromaždení nehlasujú členské štáty, ale Európska únia. Rozdielne zaobchádzanie medzi siedmimi dotknutými členskými štátmi a ostatnými členskými štátmi v dôsledku zúženia pôsobnosti sporného povolenia na týchto sedem členských štátov by teda nepredstavovalo porušenie zásady rovnosti.

Komisia tvrdí, že sporné povolenie je nepodmienené a trvalé. Niektoré ustanovenia článku 4 napadnutého rozhodnutia však ukladajú značné obmedzenia pre členské štáty, ktoré pristúpili k Ženevskému aktu. Po prvé Úniu a členské štáty v rámci Osobitnej únie zastupuje Komisia. Po druhé Únii prináleží zabezpečiť výkon práv a dodržiavanie záväzkov Únie a členských štátov, ktoré pristúpili k Ženevskému aktu. Po tretie je to Komisia, ktorá vykonáva všetky potrebné oznámenia podľa Ženevského aktu v mene Únie a dotknutých členských štátov. Napokon po štvrté je to Únia, ktorá hlasuje v zhromaždení, zatiaľ čo členské štáty svoje hlasovacie právo nevykonávajú. Podľa môjho názoru tieto ustanovenia umožňujú minimalizovať riziko možných rozdielov medzi Úniou a členskými štátmi v rámci zhromaždenia a v rámci vykonávania Ženevského aktu. V prejednávanej veci má teda splnomocnenie udelené členským štátom obmedzenú povahu a nevedie k trvalej zmene rozdelenia právomocí medzi Úniou a členskými štátmi.

120.

Vzhľadom na všetko vyššie uvedené zastávam názor, že napadnuté rozhodnutie porušuje článok 2 ods. 1 ZFEÚ v rozsahu, v akom sporné ustanovenia stanovujú, že nielen sedem dotknutých členských štátov, ale všetky členské štáty sú oprávnené pristúpiť k Ženevskému aktu.

2) O odôvodnení

121.

Komisia tvrdí, že je rozpor medzi dvoma vetami odôvodnenia 8 napadnutého rozhodnutia. Tento rozpor však existuje iba v prípade, ak je odôvodnenie vykladané subjektívne z pohľadu prístupu Komisie k problému hlasovacieho práva. Na rozdiel od Komisie sa domnievam, že prvá veta tohto odôvodnenia by sa nemala chápať tak, že „dáva príležitosť“ zhromaždeniu riešiť otázku hlasovacieho práva Únie, ale ako predostretie problému, ktorého riešenie sa navrhuje v druhej vete tohto odôvodnenia.

125.

Vzhľadom na všetko vyššie uvedené zastávam názor, že tvrdenie týkajúce sa nedostatočného odôvodnenia je potrebné zamietnuť.

3) Predbežný záver

126.

Vzhľadom na už vyššie uvedené zastávam názor, že druhému žalobnému dôvodu by sa malo vyhovieť a sporné ustanovenia napadnutého rozhodnutia by mali byť zrušené.

VI. Zachovanie účinkov sporného rozhodnutia v priebehu času

VII. O trovách

130.

Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže navrhujem žalobe vyhovieť a Komisia navrhla, aby sa Rade uložila povinnosť nahradiť trovy konania, je podľa môjho názoru opodstatnené uložiť Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

131.

V súlade s článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Belgické kráľovstvo, Česká republika, Grécka republika, Francúzska republika, Chorvátska republika, Talianska republika, Maďarsko, Holandské kráľovstvu, Rakúska republika a Portugalská republika znášajú svoje vlastné trovy konania ako vedľajší účastníci konania.

VIII. Návrh

–

zachoval účinky zrušených častí rozhodnutia 2019/1754 v rozsahu, v akom sa týkajú ratifikácií Ženevského aktu uvedenom v tomto rozhodnutí Francúzskou republikou a Maďarskom, ako aj prípadných ratifikácií tohto aktu alebo pristúpení k tomuto aktu pred dátumom rozsudku Súdneho dvora zo strany Bulharskej republiky, Českej republiky, Talianskej republiky, Portugalskej republiky a Slovenskej republiky až do okamihu, kedy v primeranej lehote nepresahujúcej šesť mesiacov od dátumu vyhlásenia rozsudku nadobudne účinnosť rozhodnutie Rady Európskej únie,

–

uložil Rade povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou,

–

uložil Belgickému kráľovstvu, Českej republike, Gréckej republike, Francúzskej republike, Chorvátskej republike, Talianskej republike, Maďarsku, Holandskému kráľovstvu, Rakúskej republike a Portugalskej republike povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.

( 7 ) Relevantné znenie pre prejednávanú vec je znenie spoločného vykonávacieho predpisu k Lisabonskej dohode a Ženevskému aktu, prijatého 2. októbra 2018, TRT/LISBON/013.

( 8 ) Tento mechanizmus je uvedený aj v iných verziách tohto vykonávacieho predpisu.

( 9 ) ( C‑389/15 , EU:C:2017:798 , bod 74 ).

( 10 ) Rozhodnutie 8512/15 bolo následne nahradené rozhodnutím Rady (EÚ) 2018/416 z 5. marca 2018 o poverení začať rokovania o revidovanej lisabonskej dohode o označeniach pôvodu a zemepisných označeniach ( Ú. v. EÚ L 75, 2018, s. 23 ).

( 11 ) COM(2018) 350 final.

( 12 ) Rozhodnutie Rady zo 7. októbra 2019 o pristúpení Európskej únie k Ženevskému aktu Lisabonskej dohody o označeniach pôvodu a zemepisných označeniach ( Ú. v. EÚ L 271, 2019, s. 12 ).

( 19 ) Podpísaná vo Viedni 21. marca 1986. Zatiaľ nenadobudla účinky.

( 20 ) Zbierka zmlúv Organizácie Spojených národov , zv. 1155, s. 331.

( 21 ) V záujme zjednodušenia použijem vo zvyšnej časti týchto návrhov v prípadoch, kedy sa budem odvolávať na účel povolenia udeleného v článku 3 napadnutého rozhodnutia, výraz „pristúpiť“, ktorý zahŕňa tak pristúpenie k Ženevskému aktu, ako aj jeho ratifikáciu.

( 22 ) Z pripomienok Komisie k vyjadreniu vedľajšieho účastníka konania vyplýva, že nevylučuje možnosť prijatia takéhoto rozhodnutia.

( 23 ) Rozsudok z 11. septembra 2003, Rakúsko/Rada ( C‑445/00 , EU:C:2003:445 , bod 32 a citovaná judikatúra).

( 24 ) Pozri LENAERTS, K., MASELIS, I., GUTMAN, K.: EU Procedural Law . Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 306, ako aj MOLINIER, J., LOTARSKI, J.: Droit du contentieux de l’Union européenne . 4. vydanie, Paris, LGDJ Lextenso: 2012, s. 203.

( 31 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 32 ) Túto zásadu nemecká právna veda označuje ako „Sperrwirkung“ (blokačný účinok); pozri OBWEXER, W.: AEUV Art. 2. In: von der GROEBEN, H., SCHWARZE, J., HATJE, A.: Europäisches Unionsrecht . 7. vydanie, Baden‑Baden: Nomos, 2015, odsek 16.

( 33 ) Pozri bod 71 vyššie.

( 34 ) Pozri tiež v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Rada ( C‑137/12 , EU:C:2013:441 , bod 96 ).

( 35 ) Pozri najmä rozhodnutie Rady 2003/93/ES z 19. decembra 2002, na základe ktorého sú členské štáty oprávnené podpísať v záujme Spoločenstva Haagsky dohovor z roku 1996 o právomoci, rozhodnom práve, uznávaní a výkone a spolupráci vo veciach rodičovskej zodpovednosti a opatrení na ochranu detí ( Ú. v. ES L 48, 2003, s. 1 ).

( 36 ) Pozri najmä nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 662/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje postup pre vedenie rokovaní a uzatváranie dohôd medzi členskými štátmi a tretími krajinami o špecifických otázkach, ktoré sa týkajú rozhodného práva pre zmluvné a mimozmluvné záväzky ( Ú. v. EÚ L 200, 2009, s. 25 ).

( 43 ) Ako uviedol generálny advokát Pitruzzella vo svojich návrhoch v spojených veciach Hessischer Rundfunk ( C‑422/19 a C‑423/19 , EU:C:2020:756 , bod 43 ), aby bolo takéto splnomocnenie zlučiteľné s inštitucionálnym usporiadaním výlučných právomocí Únie, musí mať obmedzený charakter a nemôže viesť k trvalej zmene deľby právomocí medzi Úniou a členskými štátmi vyplývajúcej z daného usporiadania.

( 44 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. decembra 1976, Donckerwolcke a Schou ( 41/76 , EU:C:1976:182 , bod 32 ); zo 17. októbra 1995, Werner ( C‑70/94 , EU:C:1995:328 , bod 12 ), ako aj zo 17. októbra 1995, Leifer a i. ( C‑83/94 , EU:C:1995:329 , bod 12 ).

( 45 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada ( C‑114/12 , EU:C:2014:2151 , bod 75 ), ako aj z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (AMP Antarctique) ( C‑626/15 a C‑659/16 , EU:C:2018:925 , bod 115 ).

( 46 ) Komisia tvrdí, že takéto splnomocnenie nebolo udelené po uzatvorení Marakéšskej zmluvy o uľahčení prístupu k uverejneným dielam pre osoby nevidiace, zrakovo postihnuté alebo postihnuté inou poruchou čítania, prijatej WIPO dňa 27. júna 2013, ktorá obsahuje rovnaké ustanovenia týkajúce sa hlasovacieho práva MVO (pozri článok 13 ods. 3 tejto zmluvy). Tento argument podľa môjho názoru nie je relevantný. Absencia opatrení na nápravu niektorých problémov súvisiacich s vykonávaním dohody totiž neznamená nečinnosť v súvislosti s tým istým problémom v rámci inej dohody.

( 47 ) Z rovnakého dôvodu nie je relevantné tvrdenie niektorých členských štátov, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, týkajúce sa potreby poskytnúť členským štátom možnosť zabezpečiť ochranu nepoľnohospodárskych zemepisných označení, ktoré neboli harmonizované v rámci Únie. Z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia totiž nevyplýva, že by táto okolnosť predstavovala jeden z dôvodov na udelenie napadnutého povolenia. Okrem toho uvedené tvrdenie spochybňuje záver, ku ktorému dospel Súdny dvor v rozsudku 25. októbra 2017, Komisia/Rada (revidovaná Lisabonská dohoda), podľa ktorého právomoc Únie v oblasti upravenej Ženevským aktom je výlučná (pozri bod 14 vyššie).