C-161/20

62020CJ0161

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (veľká komora)

z 5. apríla 2022 ( *1 )

„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie Rady obsiahnuté v akte Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) z 5. februára 2020, ktorým bolo schválené oznámenie adresované Medzinárodnej námornej organizácii (IMO) v oblasti zavedenia usmernení týkajúcich sa životného cyklu na odhad emisií skleníkových plynov (well‑to‑tank) z udržateľných alternatívnych palív – Článok 17 ods. 1 ZEÚ – Zastupovanie Európskej únie navonok – Predloženie tohto oznámenia IMO členským štátom predsedajúcim Rade, a to v mene členských štátov a Komisie“

Vo veci C‑161/20,

ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, podaná 14. apríla 2020,

Belgické kráľovstvo , v zastúpení: S. Baeyens a P. Cottin, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci V. Van Thuyne a W. Timmermans, advocaten,

Česká republika , v zastúpení: M. Smolek, J. Vláčil, D. Czechová, K. Najmanová a L. Březinová, splnomocnení zástupcovia,

Dánske kráľovstvo , v zastúpení: pôvodne J. Nymann‑Lindegren, M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen a M. Søndahl Wolff, neskôr V. Pasternak Jørgensen a M. Søndahl Wolff, splnomocnení zástupcovia,

Spolková republika Nemecko , v zastúpení: D. Klebs a J. Möller, splnomocnení zástupcovia,

Helénska republika , v zastúpení: S. Chala, splnomocnená zástupkyňa,

Francúzska republika , v zastúpení: J.‑L. Carré, T. Stéhelin a A.‑L. Desjonquères, splnomocnení zástupcovia,

generálny advokát: M. Szpunar,

tajomník: M. Longar, referent,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 7. septembra 2021,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 25. novembra 2021,

vyhlásil tento

Rozsudok

„Valné zhromaždenie,

…

Uznávajúc , že je na každej regionálnej organizácii, aby určila spôsoby svojho zastupovania navonok,

Pripomínajúc svoju rezolúciu 3208 (XXIX) z 11. októbra 1974, ktorou udelilo Európskemu hospodárskemu spoločenstvu postavenie pozorovateľa,

Pripomínajúc tiež , že v súlade s príslušnými právnymi ustanoveniami Európska únia nahradila Európske spoločenstvo, že je zmluvnou stranou mnohých nástrojov uzatvorených pod záštitou Organizácie Spojených národov a že sa ako pozorovateľ alebo účastník zúčastňuje na činnosti viacerých špecializovaných agentúr a orgánov Organizácie Spojených národov,

…

4

Článok 4 dohovoru o IMO stanovuje:

„Všetky štáty sa môžu stať členmi Organizácie Spojených národov za podmienok stanovených v časti III.“

5

Všetky členské štáty sú zmluvnými stranami dohovoru o IMO.

6

„[IMO] môže v oblastiach patriacich do jej pôsobnosti spolupracovať s inými medzivládnymi organizáciami, ktoré nie sú špecializovanými agentúrami Organizácie Spojených národov, ale ktorých záujmy a činnosti súvisia s cieľmi [IMO].“

9

Dňa 28. júna 1974 Komisia na základe korešpondencie medzi jej predsedom a generálnym tajomníkom IMO uzatvorila dohodu o spolupráci s IMO podľa článku 229 Zmluvy o EHS (ďalej len „dohoda o spolupráci z roku 1974“). Táto dohoda, ktorá je stále v platnosti, v podstate stanovuje, že sekretariát IMO a Komisia spolupracujú a konzultujú v oblastiach spoločného záujmu podľa pravidiel, ktoré si určia medzi sebou v každom jednotlivom prípade, vymieňajú si informácie a navzájom sa informujú o všetkých činnostiach a plánovaných pracovných programoch, ktoré môžu mať pre ktorúkoľvek zo zmluvných strán význam. Okrem toho podľa uvedenej dohody sekretariát IMO vyzýva Komisiu, aby posielala pozorovateľov na konferencie organizované IMO a na zasadnutia orgánov IMO, ktoré môžu mať vplyv na záležitosti, ktoré majú pre Úniu význam.

10

Okrem svojich hlavných orgánov, ktorými sú Zhromaždenie, Rada a Sekretariát, má IMO päť výborov, medzi ktoré patria Výbor pre ochranu morského prostredia (ďalej len „MEPC“) a Výbor pre námornú bezpečnosť, ktoré disponujú rozhodovacími právomocami pri vykonávaní dohovorov prijatých pod jej záštitou alebo za ktoré je inak zodpovedná.

11

12

V súlade s pravidlom 5 ods. 3 Rokovacieho poriadku MEPC generálny tajomník MEPC prizve na každé zasadnutie tohto výboru, na ktorého programe sú záležitosti, ktoré sa ich priamo dotýkajú, pozorovateľov iných medzivládnych organizácií, s ktorými bola uzavretá dohoda alebo osobitné dojednanie, a medzinárodných mimovládnych organizácií, s ktorými IMO nadviazala vzťahy.

Okolnosti predchádzajúce sporu

13

Medzi dohovormi uzatvorenými pod záštitou IMO sa nachádza Medzinárodný dohovor o zabránení znečisťovania z lodí, podpísaný v Londýne 2. novembra 1973, doplnený dvoma protokolmi prijatými v rokoch 1978 a 1997 (ďalej len „dohovor Marpol“). Všetky členské štáty sú zmluvnými stranami tohto dohovoru, Únia však nie.

14

MEPC poveril ISWG‑GHG vypracovaním konkrétnych návrhov na podporu používania alternatívnych palív s nízkymi alebo nulovými emisiami uhlíka, pričom tieto návrhy sa musia týkať najmä definície usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov a uhlíkovej náročnosti pre všetky relevantné typy palív, ako aj vypracovania systémov stimulov na používanie uvedených alternatívnych palív.

18

V rámci tohto poverenia ISWG‑GHG na svojom zasadnutí 11. až 15. novembra 2019 vyzvala „zúčastnené členské štáty a medzinárodné organizácie na spoluprácu a predloženie návrhov znenia usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov a uhlíkovej náročnosti pre všetky relevantné typy palív“.

19

Komisia 20. decembra 2019 predložila Rade pracovný dokument pochádzajúci od jej útvarov s názvom Union submission to the seventh meeting of the [ISWG‑GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well‑to[‑]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level [Oznámenie Únie siedmej schôdzi [ISWG‑GHG] IMO konanej v Londýne od 23. do 27. marca 2020, o zavedení usmernení týkajúcich sa životného cyklu na odhad emisií skleníkových plynov (GHG) z udržateľných alternatívnych palív, na podporu využívania udržateľných alternatívnych palív na celosvetovej úrovni] [SWD(2019) 456 final].

20

Dňa 5. februára 2020 Coreper napadnutým rozhodnutím schválil takto zmenené oznámenie (ďalej len „sporné oznámenie“), aby ho predsedníctvo Rady predložilo IMO v mene členských štátov a Komisie.

24

Chorvátska republika, ktorá v tom čase predsedala Rade, zaslala IMO e‑mailom zo 7. februára 2020 sporné oznámenie v mene 27 členských štátov a Komisie.

Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore

25

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie, zachoval jeho účinky a uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

28

Helénska republika v podstate tvrdí, že žaloba Komisie vychádza z predpokladu, ktorý Rada spochybňuje, že Únia má postavenie pozorovateľa pri IMO. Na účely rozhodnutia o tejto žalobe tak Súdny dvor musí na úvod vyložiť dohovor o IMO s cieľom určiť, či Únia má alebo nemá toto postavenie. Súdny dvor však na tento účel nemá právomoc, keďže uvedený dohovor nie je súčasťou práva Únie.

29

V tejto súvislosti stačí na jednej strane konštatovať, ako v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 44 až 46 svojich návrhov, že Helénska republika nespochybňuje napadnuteľnosť napadnutého rozhodnutia v zmysle článku 263 ZFEÚ. Navyše Súdny dvor už uznal prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej proti rozhodnutiu Coreperu predložiť komisii zriadenej medzinárodnou dohodou dokument na rokovanie, keďže takéto rozhodnutie vyvoláva právne účinky [pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO Antarktída), C‑626/15 a C‑659/16 , EU:C:2018:925 , body 59 až 67 ].

30

Na druhej strane Helénska republika nespochybňuje, že žalobné dôvody uvedené Komisiou na podporu jej žaloby sú založené na porušení Zmlúv, keďže toto porušenie predstavuje jeden z dôvodov na podanie žaloby o neplatnosť uvedených v druhom odseku článku 263 ZFEÚ, o ktorom má Súdny dvor právomoc rozhodnúť.

34

V prejednávanej veci je pritom na vyriešenie tohto sporu nevyhnutné, aby Súdny dvor zohľadnil dohovor o IMO na účely určenia, či Únia má alebo nemá v rámci tejto organizácie určité postavenie.

35

Za týchto podmienok Súdny dvor má právomoc rozhodovať o žalobe Komisie.

O veci samej

36

Na podporu svojho druhého žalobného dôvodu Komisia tvrdí, že vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie sa netýka SZBP, má v prejednávanej veci v súlade s článkom 17 ods. 1 šiestou vetou ZEÚ právomoc zastupovať Úniu navonok. Práve z tohto dôvodu a vzhľadom na výlučnú právomoc Únie v oblasti, do ktorej patrí sporné oznámenie, navrhla, aby bolo toto oznámenie predložené „Európskou komisiou v mene Európskej únie“.

39

Komisia dodáva, že ani pravidlá uplatniteľné na spoluprácu s IMO, vrátane dohody o spolupráci z roku 1974, vykladané s ohľadom na rezolúciu 65/276, ani rokovací poriadok MSC‑MEPC, najmä jeho bod 1.5.6, nebránia tomu, aby bolo uvedené oznámenie predložené v mene Únie.

40

Okrem toho sa Rada nesprávne domnievala, že právomoc Únie je výlučná, len pokiaľ ide o časť sporného oznámenia, a že toto oznámenie treba považovať za hybridné zo svojej podstaty. Okrem toho, ak by sa odkaz na „Komisiu“ mal chápať ako nepriamy odkaz na Úniu, napadnuté rozhodnutie by bránilo Komisii zabezpečiť zastupovanie Únie navonok, pokiaľ ide o túto časť uvedeného oznámenia.

44

V každom prípade z právomoci zastupovať Úniu, ktorú Komisii zverujú Zmluvy, vyplýva, že predsedníctvo Rady nemôže nikdy právne zastupovať Úniu ani vykonávať jej vonkajšie právomoci. Keďže zaslanie sporného oznámenia IMO prostredníctvom e‑mailu predstavuje akt zastupovania navonok, toto oznámenie bolo prijaté v rozpore s článkom 17 ods. 1 ZEÚ.

45

Okrem toho samotná skutočnosť, že Únia nie je členom medzinárodnej organizácie, nijako nesplnomocňuje členský štát, aby, konajúc individuálne v rámci svojho členstva v tejto medzinárodnej organizácii, prebral záväzky, ktoré by sa mohli dotknúť pravidiel Únie stanovených na dosiahnutie cieľov Zmluvy.

46

49

V tejto súvislosti treba na úvod spresniť, že keďže argumentáciu Komisie možno chápať tak, že napadnutému rozhodnutiu sa vytýka, že v ňom bolo predsedníctvo Rady oprávnené predložiť IMO sporné oznámenie nielen v mene členských štátov, ale aj v mene Komisie, hoci Komisia s tým nesúhlasila, takáto argumentácia je zjavne oneskorená, keďže bola po prvýkrát uvedená až v replike. Preto ju treba považovať za neprípustnú.

50

Pokiaľ ide o meritum tohto žalobného dôvodu, treba v prvom rade pripomenúť, že podľa samotného znenia článku 17 ods. 1 šiestej vety ZEÚ s výnimkou SZBP a iných prípadov ustanovených v Zmluvách, ktoré nie sú v prejednávanej veci relevantné, Komisia zabezpečuje zastupovanie Únie navonok.

51

Toto ustanovenie však nezavádza žiadne rozlíšenie podľa toho, či Únia vykonáva svoju výlučnú vonkajšiu právomoc podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ alebo či vykonáva spoločnú vonkajšiu právomoc s členskými štátmi, či tak robí spolu s týmito členskými štátmi alebo či Rada využíva možnosť získať vo svojom okruhu väčšinu nevyhnutnú na to, aby Únia mohla túto vonkajšiu právomoc vykonávať sama [pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO Antarktída), C‑626/15 a C‑659/16 , EU:C:2018:925 , bod 126 ].

55

Na druhej strane je pravda, že v súlade s článkom 25 písm. a) tohto dohovoru môže Rada IMO uzatvárať dohody alebo dojednania týkajúce sa vzťahov s inými organizáciami a že podľa článku 66 uvedeného dohovoru IMO môže v oblastiach patriacich do jej pôsobnosti spolupracovať s inými medzivládnymi organizáciami, ktoré nie sú špecializovanými agentúrami Organizácie Spojených národov, ale ktorých záujmy a činnosti súvisia s jej cieľmi.

56

Práve v tomto kontexte Komisia na základe článku 229 Zmluvy o EHS uzavrela s IMO dohodu o spolupráci z roku 1974, ktorá okrem iného stanovila možnosť Komisie zúčastňovať sa na činnosti IMO ako pozorovateľ, a umožnila jej tak vo vlastnom mene predkladať oznámenia tejto organizácii.

57

Je však nesporné, že dohodu s IMO neuzavrelo ani Spoločenstvo, ani Únia, takže Únia nemá v rámci tejto poslednej uvedenej organizácie žiadne postavenie.

V tomto kontexte je nepochybne pravda, po prvé, že bod 1.5.6 rokovacieho poriadku MSC‑MEPC stanovuje aktívnu účasť organizácií, ktoré majú postavenie pozorovateľa, na činnosti MEPC, po druhé, že v súlade s pravidlom 5 ods. 3 rokovacieho poriadku MEPC môžu v rámci tohto výboru vystupovať pozorovatelia iných medzivládnych organizácií než IMO, s ktorými bola uzavretá dohoda alebo osobitné dojednanie, a medzinárodných mimovládnych organizácií, s ktorými IMO nadviazala vzťahy, a po tretie, že sporné oznámenie bolo predložené IMO v reakcii na výzvu ISWG‑GHG, ktorá sa spomína v bode 18 tohto rozsudku a ktorá bola adresovaná „zainteresovaným členským štátom a medzinárodným organizáciám“. Z týchto okolností však nevyplýva, že Únia, ktorá nie je medzinárodnou organizáciou s postavením pozorovateľa pri IMO a s ktorou táto organizácia neuzavrela žiadnu dohodu alebo osobitné dojednanie, ako bolo pripomenuté v bode 57 tohto rozsudku, bola oprávnená predložiť sporné oznámenie vo svojom vlastnom mene.

60

Z toho vyplýva, že na rozdiel od Komisie, ktorá uzavrela s IMO dohodu o spolupráci z roku 1974, Únia nemá nijaké oprávnenie, ktoré by jej umožňovalo zúčastňovať sa na činnosti orgánov a výborov tejto organizácie.

61

Komisia napokon vo svojom odporúčaní Rade, ktorého cieľom bolo splnomocniť Komisiu na začatie a vedenie rokovaní s Medzinárodnou námornou organizáciou (IMO) o podmienkach a pravidlách pristúpenia Európskeho spoločenstva [SEC(2002) 381 final], uznala, že Spoločenstvo nie je oprávnené zúčastňovať sa na činnosti IMO, a teda že je v jeho záujme pristúpiť k dohovoru o IMO.

65

Na druhej strane, pokiaľ ide o článok 220 ZFEÚ, je pravda, že tento článok zveruje Únii právomoc nadviazať „všetky vhodné formy spolupráce s orgánmi Organizácie Spojených národov a jej odbornými organizáciami“, zatiaľ čo článok 229 Zmluvy o EHS zveruje Komisii úlohu „udržiavať všetky vhodné vzťahy s orgánmi Organizácie spojených národov [a] jej špecializovanými organizáciami“.

66

Prijatie tohto článku 220 ZFEÚ však nemalo za následok, že Únia nahradila Komisiu ako zmluvnú stranu dohôd o spolupráci, ktoré Komisia uzavrela na základe článku 229 Zmluvy o EHS, ktorou je aj dohoda o spolupráci z roku 1974. Hoci totiž v súlade s článkom 1 tretím odsekom ZEÚ Únia v čase nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy nahradila Spoločenstvo a je jeho právnym nástupcom, ani toto posledné uvedené ustanovenie, ani žiadne iné ustanovenie Zmlúv nestanovuje, že by Únia mohla nahradiť Komisiu.

67

V treťom rade skutočnosť, že Únia nie je členom IMO a neuzavrela s touto poslednou uvedenou organizáciou žiadne osobitné dohody, ktoré by jej umožňovali zúčastňovať sa na činnosti tejto organizácie, nebráni tomu, aby jej vonkajšia právomoc mohla byť v tejto oblasti skutočne vykonávaná.

71

Toto oznámenie z dôvodov uvedených v bodoch 53 až 66 tohto rozsudku a bez ohľadu na to, že patrí do výlučnej alebo spoločnej právomoci Únie, však v každom prípade nemohlo byť predložené IMO v mene Únie bez toho, aby došlo k porušeniu pravidiel upravujúcich činnosť tejto organizácie. Rada sa teda správne domnievala, že sporné oznámenie musia členské štáty predložiť vo svojom mene, konajúc spoločne v záujme Únie.

72

Pokiaľ ide vo štvrtom a poslednom rade o tvrdenie Komisie, podľa ktorého Chorvátska republika nemohla predložiť sporné oznámenie bez toho, aby porušila vonkajšiu právomoc Únie a právomoc Komisie zastupovať navonok, je pravda, že samotná skutočnosť, že Únia nie je členom medzinárodnej organizácie, nijako nesplnomocňuje členský štát, aby, konajúc individuálne v rámci svojho členstva v medzinárodnej organizácii, prebral záväzky, ktoré by sa mohli dotknúť pravidiel Únie stanovených na dosiahnutie cieľov Zmluvy (rozsudok z 12. februára 2009, Komisia/Grécko, C‑45/07 , EU:C:2009:81 , bod 30 ).

73

V prejednávanej veci však z e‑mailu, ktorý Chorvátska republika zaslala IMO 7. februára 2020, vyplýva, že Chorvátska republika konajúca v mene členských štátov a Komisie len predložila tejto organizácii sporné oznámenie členských štátov a Komisie.

77

Treba teda konštatovať, že členské štáty majú v každom jednotlivom prípade možnosť slobodne rozhodovať o spôsobe svojho zastupovania navonok, a to aj vtedy, keď konajú spoločne v záujme Únie. Uvedeným členským štátom nič nebráni, aby na tieto účely poverili členský štát, ktorý predsedá Rade, pokiaľ tento členský štát nekoná individuálne, ani v mene Únie.

78

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba druhý žalobný dôvod zamietnuť.

O prvom žalobnom dôvode

79

Keďže žiadnemu z týchto žalobných dôvodov nemožno vyhovieť, túto žalobu treba zamietnuť.

O trovách

83

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené rozhodnúť, že znáša svoje vlastné trovy konania, a uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Rada, v súlade s jej návrhmi.

84

Podľa článku 140 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú vlastné trovy konania. V dôsledku toho Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú vlastné trovy konania.

Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: angličtina.