T-198/20

žalobcovia,

proti

Rade Európskej únie , v zastúpení: M. Bauer, R. Meyer a J. Ciantar, splnomocnení zástupcovia,

žalovanej,

ktorej predmetom je návrh podaný na základe článku 263 ZFEÚ na úplné alebo čiastočné zrušenie jednak Dohody o vystúpení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu ( Ú. v. EÚ L 29, 2020, s. 7 ) a jednak rozhodnutia Rady (EÚ) 2020/135 z 30. januára 2020 o uzavretí Dohody o vystúpení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu ( Ú. v. EÚ L 29, 2020, s. 1 ),

VŠEOBECNÝ SÚD (desiata rozšírená komora),

Žalobcovia, pán Harry Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, sú štátni príslušníci Spojeného kráľovstva s bydliskom v Írsku, Španielsku, vo Francúzsku a v Taliansku.

2

Dňa 23. júna 2016 sa občania Spojeného kráľovstva vyslovili v referende pre vystúpenie ich krajiny z Európskej únie.

3

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska oznámilo 29. marca 2017 Európskej rade, že má v úmysle vystúpiť z Únie na základe článku 50 ods. 2 ZEÚ.

4

7

Návrhom zaregistrovaným 30. marca 2020 podali žalobcovia túto žalobu.

8

Dňa 21. apríla 2020 predložili žalobcovia vyjadrenie, v ktorom navrhli, aby Všeobecný súd položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky. Dňa 28. apríla 2020 predseda Všeobecného súdu rozhodol nezaložiť toto vyjadrenie do spisu.

9

Samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 14. júla 2020 vzniesla Rada námietku neprípustnosti podľa článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu.

13

Uznesením z 5. novembra 2020 Všeobecný súd (desiata komora) spojil na základe článku 130 ods. 7 rokovacieho poriadku preskúmanie námietky neprípustnosti s prejednaním veci samej s tým, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.

14

Rozhodnutím z 10. novembra 2020 Všeobecný súd postúpil vec desiatej rozšírenej komore v súlade s článkom 28 rokovacieho poriadku.

15

Rada predložila vyjadrenie k žalobe 18. januára 2021. Dňa 11. februára 2021 predseda desiatej rozšírenej komory rozhodol, že toto vyjadrenie žalobcom neoznámi.

–

subsidiárne, čiastočne zrušil dohodu o vystúpení a rozhodnutie 2020/135 „v rozsahu, v akom tieto akty automaticky a všeobecným spôsobom… rozlišujú občanov Únie a štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva“, a zrušil tak predovšetkým šiesty odsek preambuly a články 9, 10 a 127 dohody o vystúpení,

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania „vrátane výdavkov súvisiacich s advokátom vo výške 5000 [eur]“.

18

V námietke neprípustnosti Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:

19

V súlade s článkom 130 ods. 1 a 7 rokovacieho poriadku, ak žalovaná strana o to požiada, Všeobecný súd môže rozhodnúť o neprípustnosti bez prejednania veci samej. Podľa článku 130 ods. 6 tohto rokovacieho poriadku Všeobecný súd môže rozhodnúť, že začne ústnu časť konania o námietke neprípustnosti.

20

Podľa judikatúry možnosť zamietnuť žalobu ako neprípustnú odôvodneným uznesením, a teda bez nariadenia pojednávania, nie je vylúčená skutočnosťou, že Všeobecný súd predtým prijal uznesenie, ktorým preskúmanie námietky vznesenej na základe článku 130 ods. 1 rokovacieho poriadku spojil s prejednaním veci samej (pozri v tomto zmysle uznesenie z 19. februára 2008, Tokai Europe/Komisia, C‑262/07 P , neuverejnené, EU:C:2008:95 , body 26 až 28 ).

21

V prejednávanej veci síce Všeobecný súd uznesením z 5. novembra 2020 rozhodol, že preskúmanie námietky neprípustnosti podanej Radou spojí s prejednaním veci samej, teraz sa však domnieva, že na základe písomností obsiahnutých v spise má dostatok informácií, aby o tejto námietke rozhodol uznesením.

Po druhé je dôležité poznamenať, že žalobcovia navrhujú úplné alebo čiastočné zrušenie nielen rozhodnutia 2020/135, ale aj samotnej dohody o vystúpení.

25

Dohoda o vystúpení však nie je jednostranným aktom Únie, ale aktom medzinárodného zmluvného práva uzatvoreným medzi Úniou na jednej strane a Spojeným kráľovstvom na strane druhej.

26

V takomto prípade sa preskúmanie zákonnosti, ktoré musí zabezpečiť súd Únie, týka aktu prijatého inštitúciami Únie, ktorý má vykonať dotknutú medzinárodnú dohodu, a nie tejto dohody ako takej (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P , EU:C:2008:461 , bod 286 ). Toto preskúmanie sa však môže týkať zákonnosti tohto aktu so zreteľom na samotný obsah dotknutej medzinárodnej dohody (pozri analogicky rozsudok z 27. februára 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16 , EU:C:2018:118 , bod 51 ).

27

30

Žalobcovia spochybňujú námietku neprípustnosti. Tvrdia, že sú napadnutým rozhodnutím priamo a osobne dotknutí a že toto rozhodnutie je regulačným aktom, ktorý sa ich priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia.

31

Treba pripomenúť, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže akákoľvek fyzická alebo právnická osoba za podmienok ustanovených v prvom a druhom odseku podať žalobu o neplatnosť proti trom typom aktov, a to po prvé proti aktom, ktoré sú jej určené, po druhé aktom, ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, a po tretie proti regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.

32

Vzhľadom na čiastočné prekvalifikovanie žaloby (bod 28 vyššie) v prejednávanej veci sa aktívna legitimácia žalobcov musí posúdiť len s ohľadom na napadnuté rozhodnutie. V súlade s judikatúrou (bod 26 vyššie) je však na účely tohto posúdenia potrebné zohľadniť povahu a obsah dohody o vystúpení.

Treba pripomenúť, že podmienky priamej dotknutosti na jednej strane a osobnej dotknutosti na strane druhej stanovené v článku 263 štvrtom odseku druhej časti vety ZFEÚ sú kumulatívne (pozri rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P , EU:C:2013:625 , body 75 a 76 a citovanú judikatúru).

36

Za okolností prejednávanej veci je potrebné najprv preskúmať, či je splnená druhá podmienka týkajúca sa osobnej dotknutosti žalobcov.

37

V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že na to, aby sa fyzická alebo právnická osoba považovala za osobne dotknutú aktom, ktorý jej nebol určený, musí byť týmto aktom dotknutá z dôvodu určitých vlastností, ktoré sú pre ňu príznačné, alebo faktickej situácie, ktorá ju vymedzuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ju individualizuje podobným spôsobom, akým by bol individualizovaný adresát rozhodnutia (rozsudky z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia, 25/62 , EU:C:1963:17 , s. 223, a z 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisia, C‑384/16 P , EU:C:2018:176 , bod 93 ).

38

Pokiaľ sa totiž akt dotýka skupiny osôb, ktoré boli určené alebo ich bolo možné určiť v čase prijatia tohto aktu a na základe kritérií vlastných členom tejto skupiny, tieto osoby môžu byť osobne dotknuté týmto aktom, keďže tvoria súčasť obmedzeného okruhu osôb. O taký prípad môže ísť najmä vtedy, ak uvedený akt mení práva, ktoré tieto osoby nadobudli pred jeho prijatím (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. marca 2008, Komisia/Infront WM, C‑125/06 P , EU:C:2008:159 , body 71 a 72 a citovanú judikatúru, a z 27. februára 2014, Stichting Woonpunt a i./Komisia, C‑132/12 P , EU:C:2014:100 , bod 59 ).

42

V prejednávanej veci žalobcovia v podstate tvrdia, že sú napadnutým rozhodnutím priamo a osobne dotknutí, keďže toto rozhodnutie ich zbavuje postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením, a najmä práva slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, ako aj práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu a v komunálnych voľbách v členskom štáte ich bydliska.

43

Konkrétnejšie na odôvodnenie svojej osobnej dotknutosti žalobcovia vysvetľujú, že sú súčasťou prvého obmedzeného okruhu štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, ktorí využili svoje právo na voľný pohyb v rámci Únie (2 % „celkového britského obyvateľstva“). Navyše sú tiež súčasťou druhého ešte obmedzenejšieho okruhu štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, ktorí navyše mali viac ako pätnásť rokov bydlisko mimo Spojeného kráľovstva a z tohto dôvodu boli zbavení práva voliť počas parlamentných volieb v Spojenom kráľovstve, ako aj v referende z 23. júna 2016 na základe „pravidla 15 rokov“ ( 15 years rule ) (1,2 % „britskej populácie“). Toto zbavenie práva voliť im zabránilo v účasti na voľbách, ktoré boli rozhodujúce pre zachovanie ich postavenia občanov Únie.

–

postavenie osôb, ktorým bolo znemožnené voliť alebo kandidovať vo francúzskych komunálnych voľbách v roku 2020 (päť žalobcov),

–

postavenie osoby, ktorá bude dotknutá pri výkone svojej profesijnej činnosti na Gibraltári (jedna žalobkyňa),

–

postavenie osôb, ktorých súkromný a rodinný život bude dotknutý (dvaja žalobcovia),

45

Na úvod je potrebné konštatovať, že argumentácia žalobcov smerujúca k preukázaniu ich aktívnej legitimácie na základe článku 263 štvrtého odseku druhej časti vety ZFEÚ spočíva v predpoklade, že napadnuté rozhodnutie spôsobuje „stratu“ alebo „odňatie“ ich postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením.

46

V tejto súvislosti je nepochybne pravda, že ani napadnuté rozhodnutie, ani dohoda o vystúpení výslovne neodnímajú štátnym príslušníkom Spojeného kráľovstva postavenie občanov Únie a práva spojené s týmto postavením.

47

Zo znenia a zo systematiky dohody o vystúpení – a najmä zo šiesteho odseku jej preambuly, z jej článku 2 písm. b) až d), jej článku 10 ods. 1 písm. a) až d) a všeobecne z jej druhej časti, nazvanej „Práva občanov“ – však jasne vyplýva, že táto dohoda zaobchádza so štátnymi príslušníkmi Spojeného kráľovstva, vrátane tých, ktorí boli občanmi Únie ku dňu vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie, ako s osobami, ktoré nemajú alebo k tomuto dátumu už nemajú postavenie občanov Únie. Uvedená dohoda tak nestanovuje pre štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva zachovanie postavenia občanov Únie a všetkých práv spojených s týmto postavením.

51

Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie, na základe ktorého sa dohoda o vystúpení stala súčasťou právneho poriadku Únie, je samo osebe všeobecne záväzným aktom a ako také sa dotýka žalobcov z dôvodu ich objektívneho postavenia štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva.

52

Po druhé okolnosti, na ktoré sa odvolávajú žalobcovia, uvedené v bode 43 vyššie a vychádzajúce z príslušnosti k osobitným kategóriám štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, ktorí využili svoje právo na voľný pohyb v rámci Únie a z ktorých niektorí boli vo voľbách organizovaných týmto členským štátom zbavení svojho práva voliť, neumožňujú domnievať sa, že žalobcovia sú súčasťou obmedzeného okruhu osôb v zmysle judikatúry uvedenej v bode 41 vyššie.

53

Napadnuté rozhodnutie totiž v rozsahu, v akom zbavuje štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením, jednak nebolo prijaté na základe kritérií vlastných osobám, ktoré sú členmi osobitných kategórií štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, na ktoré sa žalobcovia odvolávajú, a jednak nezbavuje tieto osoby nadobudnutého práva, ktoré je osobitné alebo výlučné pre členov týchto kategórií. Práve naopak, z toho, čo bolo uvedené v bode 51 vyššie vyplýva, že údajná strata postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením sa vzťahuje na všetky objektívne určené osoby, a to na všetkých štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva bez ohľadu na štát ich bydliska (pozri analogicky uznesenie zo 16. júna 2020, Walker a i./Parlament a Rada, T‑383/19 , neuverejnené, EU:T:2020:269 , body 52 a 53 ).

57

Za týchto podmienok sa treba domnievať, že žalobcovia nie sú napadnutým rozhodnutím osobne dotknutí. Preto bez toho, aby bolo potrebné preskúmať, či sú uvedení žalobcovia týmto rozhodnutím priamo dotknutí, nemajú aktívnu legitimáciu z hľadiska článku 263 štvrtého odseku druhej časti vety ZFEÚ.

O aktívnej legitimácii žalobcov z hľadiska článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ

58

Treba pripomenúť, že podmienky súvisiace po prvé s regulačnou povahou napadnutého aktu, po druhé s priamou dotknutosťou žalobcov a po tretie s neexistenciou vykonávacích opatrení stanovených v článku 263 štvrtom odseku tretej časti vety ZFEÚ sú kumulatívne (pozri v tomto zmysle uznesenie z 19. novembra 2020, Buxadé Villalba a i./Parlament, T‑32/20 , neuverejnené, EU:T:2020:552 , bod 30 a citovanú judikatúru).

59

V prejednávanej veci sa účastníci konania po prvé správne zhodujú na tom, že napadnuté rozhodnutie je všeobecne záväzným nelegislatívnym aktom.

63

Na jednej strane je nesporné, že napadnuté rozhodnutie je všeobecne záväzným aktom (bod 51 vyššie).

64

Na druhej strane treba pripomenúť, že právny akt možno kvalifikovať ako legislatívny akt Únie len vtedy, ak bol prijatý na základe ustanovenia Zmlúv, ktoré výslovne odkazuje buď na riadny legislatívny postup, alebo na mimoriadny legislatívny postup (rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada, C‑643/15 a C‑647/15 , EU:C:2017:631 , bod 62 ). V prejednávanej veci bolo napadnuté rozhodnutie prijaté na základe článku 50 ods. 2 ZEÚ. Je pritom potrebné konštatovať, že hoci toto ustanovenie spresňuje, že dohodu o podmienkach vystúpenia členského štátu uzatvára v mene Únie Rada, ktorá rozhoduje kvalifikovanou väčšinou po získaní súhlasu Parlamentu, výslovne neodkazuje ani na riadny legislatívny postup, ani na mimoriadny legislatívny postup. Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nemožno kvalifikovať ako legislatívny akt.

65

Je však potrebné uviesť, že vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci ( C‑622/16 P až C‑624/16 P , EU:C:2018:873 ), bolo sporným aktom rozhodnutie Komisie prijaté v oblasti štátnej pomoci. Aj keď toto rozhodnutie bolo všeobecne záväzné, keďže sa vyslovovalo k vnútroštátnym režimom, malo správnu povahu a bolo prijaté len Komisiou bez účasti Rady a Parlamentu. V tomto kontexte názor, ktorý vtedy zastávala Komisia, že uvedené rozhodnutie bolo všeobecne záväzným nelegislatívnym aktom, ktoré nespadá pod pojem „regulačné akty“, nenachádza nijakú oporu v znení, genéze alebo účele článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ, ako uviedol Súdny dvor v bodoch 24 až 27 tohto rozsudku.

69

Súdny dvor naopak ešte nemal príležitosť preskúmať, či sa rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie medzinárodnej dohody, a osobitne rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie dohody o podmienkach vystúpenia členského štátu, musia kvalifikovať ako regulačné akty v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ.

70

Za týchto podmienok treba preskúmať, či sa pojem „regulačné akty“ vzťahuje aj na takéto rozhodnutia.

71

Po druhé vzhľadom na postup jej prijímania a podobne ako v prípade ostatných medzinárodných dohôd uzatvorených Úniou možno dohodu o vystúpení považovať na vonkajšej úrovni za rovnocennú tomu, čo na vnútornej úrovni predstavuje legislatívny akt [pozri v tomto zmysle a analogicky stanovisko 1/15 (Dohoda PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592 , bod 146 ].

75

Dohodu o vystúpení totiž uzavrela v mene Únie Rada po získaní súhlasu Parlamentu v súlade s postupom stanoveným v článku 50 ods. 2 ZEÚ. Tento postup sa tým, že sa na ňom zúčastňuje Rada a Parlament, blíži riadnemu a mimoriadnemu legislatívnemu postupu, ktoré sú vymedzené v článku 289 ods. 1 a 2 ZFEÚ a uvedené v článku 21 ods. 2 a 3, v článku 22 ods. 1 a 2, článku 23 druhom odseku, článku 24 prvom odseku, článku 25 druhom odseku a článku 228 ods. 4 ZFEÚ, na základe ktorých obe tieto inštitúcie môžu prijať ustanovenia týkajúce sa práv spojených s postavením občana Únie.

76

Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie zavádza do právneho poriadku Únie pravidlá obsiahnuté v dohode o vystúpení, ktoré sa vyznačujú mimoriadne vysokou demokratickou legitimitou, podobne ako pravidlá obsiahnuté v legislatívnom akte. Pritom práve mimoriadne vysoká demokratická legitimita právnych predpisov prijatých postupom, ktorý stanovuje účasť Rady a Parlamentu, odôvodňuje zachovanie prísnosti podmienok, za ktorých môžu jednotlivci podať žaloby o neplatnosť proti legislatívnym aktom (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokáta Kokott vo veci Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P , EU:C:2013:21 , bod 38 ).

80

Za týchto podmienok sa musí pojem „regulačné akty“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ vykladať tak, že nezahŕňa rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie medzinárodnej dohody, ako sú najmä rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie dohody o podmienkach vystúpenia členského štátu.

81

Napadnuté rozhodnutie teda nemožno kvalifikovať ako regulačný akt v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ.

82

Z vyššie uvedeného vyplýva, že bez toho, aby bolo potrebné preskúmať, či sú žalobcovia priamo dotknutí napadnutým rozhodnutím a či napadnuté rozhodnutie vyžaduje vykonávacie opatrenia, žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu z hľadiska článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ.

85

Po prvé podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali vo veci úspech, je opodstatnené uložiť im povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Rade, v súlade s jej návrhmi, s výnimkou trov spojených s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

86

Po druhé podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, ak sa hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, tento navrhovateľ a hlavní účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania. V prejednávanej veci žalobcovia, Rada, Komisia a British in Europe, znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (desiata rozšírená komora)

Pán Harry Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Rade Európskej únie, s výnimkou trov spojených s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

4.

Pán Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, Rada, Komisia a British in Europe, znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

V Luxemburgu 8. júna 2021

Tajomník

E. Coulon