C-40/21

62021CC0040

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NICHOLAS EMILIOU

prednesené 10. novembra 2022 ( 1 )

Vec C‑40/21

T. A. C.

Protiprávne konanie v situácii konfliktu záujmov možno pravdepodobne považovať za jeden z hlavných hriechov politikov a štátnych zamestnancov. Narúša totiž jadro ich poslania slúžiť verejnému záujmu. Pojem „konflikt záujmov“ je v skutočnosti stáročia starý a viedol k vzniku rôznych súborov (záväzných a nezáväzných) pravidiel na vnútroštátnej, medzinárodnej a komunálnej úrovni. ( 2 )

2.

Niektoré hlavné zásady v tejto oblasti možno nájsť okrem iného v „Medzinárodnom kódexe správania verejných činiteľov“, ktorý prijalo Valné zhromaždenie Organizácie Spojených národov (ďalej len „OSN“) v roku 1996, ( 3 ) a vo „Vzorovom kódexe správania verejných činiteľov“, ktorý prijala Rada Európy v roku 2000. ( 4 ) Prirodzene, niekoľko nástrojov prijatých Európskou úniou zahŕňa pravidlá zamerané na predchádzanie konfliktom záujmov úradníkov EÚ alebo vnútroštátnych úradníkov, každý v rámci svojej vlastnej pôsobnosti. Jedným z takých nástrojov je rozhodnutie Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii. ( 5 )

3.

Prejednávaná vec, ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný zo strany Curtea de Apel Timişoara (Odvolací súd Temešvár, Rumunsko), sa týka vzájomného pôsobenia medzi rozhodnutím 2006/928, vnútroštátnou právnou úpravou prijatou na vykonanie tohto rozhodnutia a Chartou základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Vnútroštátny súd sa v podstate pýta Súdneho dvora, či právo Únie – najmä článok 15 ods. 1, článok 47 a článok 49 ods. 3 Charty – bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa osobe, o ktorej sa zistilo, že konala v konflikte záujmov, automaticky ukladá sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia (ďalej len „sporná sankcia“).

„Rumunsko bude každoročne k 31. marcu a po prvýkrát k 31. marcu 2007 podávať Komisii správu o pokroku v plnení jednotlivých referenčných kritérií uvedených v prílohe.“

6.

V prílohe sú vymenované tieto referenčné kritériá. Bod 2 prílohy znie takto:

„Zriadiť, ako bolo stanovené, bezpečnostný úrad, ktorý bude zodpovedať za overovanie majetku, nezrovnalostí a potenciálnych konfliktov záujmu, ako aj za vydávanie záväzných rozhodnutí, na základe ktorých bude možné prijať odrádzajúce sankcie.“

B. Vnútroštátne právo

7.

2. Osoba, ktorá bola uvoľnená alebo odvolaná z funkcie podľa odseku 1 alebo vo vzťahu ku ktorej sa konštatoval konflikt záujmov alebo situácia nezlučiteľnosti, stráca právo vykonávať verejnú funkciu alebo úrad, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia tohto zákona, s výnimkou volených funkcií, a to na obdobie troch rokov odo dňa jej uvoľnenia alebo odvolania z dotknutej verejnej funkcie alebo úradu alebo od automatického skončenia jej mandátu. Ak takáto osoba zastávala volenú funkciu, nemôže opätovne vykonávať rovnakú funkciu po dobu troch rokov od skončenia mandátu. V prípade, že dotknutá osoba ku dňu zistenia situácie nezlučiteľnosti alebo konfliktu záujmov už verejnú funkciu alebo úrad nezastáva, zákonný trojročný zákaz plynie odo dňa nadobudnutia právoplatnosti hodnotiacej správy alebo odo dňa, keď sa súdne rozhodnutie, ktorým sa potvrdzuje existencia konfliktu záujmov alebo situácie nezlučiteľnosti, stalo právoplatným a nezrušiteľným.“

8.

V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza Decizia nr. 418/2014 (rozhodnutie č. 418/2014) Curtea Constituțională (Ústavný súd, Rumunsko), podľa ktorého sa výraz „aceeași funcție“ („rovnaká funkcia“) uvedený v článku 25 ods. 2 zákona č. 176/2010 vzťahuje na všetky volené funkcie vrátane funkcie starostu/primátora.

III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky

9.

T. A. C., žalobca vo veci samej, bol v čase skutkových okolností vo veci samej primátorom mesta v Rumunsku.

„1.

Má sa zásada primeranosti trestov zakotvená v článku 49 [Charty] vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje aj na iné skutky než tie, ktoré vnútroštátny zákon formálne vymedzuje ako trestné činy, ktoré však možno považovať za ,obvinenie z trestného činu‘ v zmysle článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach ( 6 ) s ohľadom na kritériá vypracované judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva ( 7 ), najmä kritérium prísnosti trestu, ako je to v prípade konania vo veci samej, pokiaľ ide o hodnotenie konfliktu záujmov, ktoré môže viesť k uloženiu dodatočnej sankcie spočívajúcej v zákaze vykonávať volené verejné funkcie na obdobie troch rokov?

2.

Má sa v prípade kladnej odpovede na prvú otázku zásada primeranosti trestov zakotvená v článku 49 [Charty] vykladať v tom zmysle, že bráni vykonávaciemu ustanoveniu vnútroštátneho práva, na základe ktorého sa v prípade zistenia konfliktu záujmov osoby zastávajúcej volenú verejnú funkciu automaticky na základe zákona uplatňuje dodatočná sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať volené verejné funkcie na vopred stanovené obdobie troch rokov bez možnosti uložiť sankciu primeranú spáchanému porušeniu?

3.

Má sa právo na prácu, ktoré zaručuje článok 15 ods. 1 [Charty], ako aj právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces zaručené v článku 47 Charty vykladať v tom zmysle, že bránia vykonávaciemu ustanoveniu vnútroštátneho práva, na základe ktorého sa v prípade zistenia konfliktu záujmov osoby zastávajúcej volenú verejnú funkciu automaticky na základe zákona uplatňuje dodatočná sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať volené verejné funkcie na vopred stanovené obdobie troch rokov bez možnosti uložiť sankciu primeranú spáchanému porušeniu?“

Návrh na začatie prejudiciálneho konania a niektoré pripomienky účastníkov konania odkazujú na dve sankcie, ktoré môžu byť uložené žalobcovi vo veci samej, ak by vnútroštátny súd potvrdil hodnotiacu správu: odvolanie z verejnej funkcie a zákaz vykonávať akúkoľvek volenú funkciu počas obdobia troch rokov. Keďže sa však položené otázky týkajú len jednej z týchto sankcií – druhej uvedenej –, analýza sa obmedzí na túto sankciu. Nevidím však nijaký dôvod, prečo by sa moje úvahy nemohli mutatis mutandis uplatniť aj na druhú sankciu, a to odvolanie z funkcie.

16.

Ako však už bolo uvedené v úvode týchto návrhov, vnútroštátny súd sa svojimi otázkami Súdneho dvora v podstate pýta, či právo Únie – najmä článok 15 ods. 1, článok 47 a článok 49 ods. 3 Charty – bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia (v tomto prípade tri roky) automaticky ukladá osobe, o ktorej sa zistilo, že konala v konflikte záujmov.

17.

Pred preskúmaním otázok položených vnútroštátnym súdom však musím stručne posúdiť právomoc Súdneho dvora na rozhodovanie vo veci a prípustnosť prejudiciálnych otázok.

A. Právomoc a prípustnosť

21.

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že rozhodnutie 2006/928 bolo prijaté v súvislosti so vstupom Rumunska do Európskej únie a patrí do pôsobnosti Zmluvy o pristúpení. Toto rozhodnutie je pre Rumunsko záväzné a ukladá mu povinnosť prijať na tento účel všetky vhodné opatrenia. ( 8 ) Zdá sa teda, že zákon č. 176/2010 predstavuje opatrenie na vykonávanie práva Únie, z ktorého vyplýva uplatniteľnosť Charty. Súdny dvor má preto právomoc prejednať vec.

22.

Po druhé, ako vysvetlil vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ak by bola potvrdená hodnotiaca správa ANI, predmetná sankcia by bola automaticky uložená žalobcovi. Ak správne chápem príslušné vnútroštátne právo, žalobca nemôže spochybniť zákonnosť tejto sankcie v rámci iného súdneho konania.

23.

Odpoveď Súdneho dvora na položené otázky preto nemožno považovať za zjavne irelevantnú na účely vyriešenia sporu. Výklad práva Únie požadovaný vnútroštátnym súdom sa zdá byť nevyhnutný na to, aby uvedený súd mohol posúdiť určité tvrdenia žalobcu vo veci samej.

Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré možno preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa zásada primeranosti trestov zakotvená v článku 49 ods. 3 Charty uplatní na sankciu, o akú ide v prejednávanej veci, a ak áno, či bráni takejto sankcii.

26.

Pôsobnosť otázok však možno chápať širšie. Primeranosť spornej sankcie totiž možno posúdiť z hľadiska: (i) článku 49 ods. 3 Charty, ktorý sa uplatňuje len vtedy, ak má sankcia trestnoprávnu povahu, a/alebo, (ii) zásady proporcionality ako všeobecnej zásady práva Únie, ktorá sa uplatňuje na všetky vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa vykonáva právo Únie.

27.

V nasledujúcich dvoch častiach najprv vysvetlím, prečo sa článok 49 ods. 3 Charty javí ako neuplatniteľný v prejednávanej veci, a potom sa budem zaoberať touto všeobecnou zásadou.

a)

Pri posudzovaní na základe týchto kritérií pochybujem, že predmetná sankcia má vlastnosti, ktoré naznačujú trestnoprávnu povahu.

31.

Po prvé zo znenia článku 25 ods. 1 zákona č. 176/2010, ako aj z relevantnej vnútroštátnej judikatúry vyplýva, že predmetná sankcia podľa vnútroštátneho práva nemá „trestnoprávnu“ povahu, ale považuje sa len za „disciplinárne opatrenie“. Okrem toho podľa skutočností uvedených v spise konanie, v ktorom sa sankcia ukladá, má správnu povahu. Podľa vnútroštátneho práva sa trestnoprávne sankcie môžu ukladať aj verejným činiteľom, ktorí konajú v situáciách konfliktu záujmov, ale prostredníctvom osobitného a nezávislého konania. ( 10 )

32.

Po druhé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a pripomienok účastníkov konania vyplýva, že hlavným cieľom zákona č. 176/2010 je zaručiť bezúhonnosť a transparentnosť pri výkone verejných funkcií, predchádzať korupcii, a tým chrániť verejné financie. Sporná sankcia je súčasťou širšieho súboru opatrení, pričom všetky sledujú tieto ciele a navzájom sa dopĺňajú. Účelom zákazu zastávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu a automatického ukončenia volebného obdobia je najmä skoncovať s konfliktom záujmov a zabrániť jeho pretrvávaniu. Zdá sa teda, že sporná sankcia má skôr preventívnu než represívnu alebo sankčnú povahu. To je aspekt, ktorý vzhľadom na judikatúru ESĽP naznačuje, že správanie, za ktoré je sankcia uložená, nemusí byť „vo svojej podstate“ trestné. ( 11 )

33.

Zásada proporcionality ako všeobecná zásada práva Únie

36.

Podľa ustálenej judikatúry je zásada proporcionality jednou zo všeobecných zásad práva Únie, na ktorých sú založené ústavné tradície spoločné pre členské štáty. Musí byť rešpektovaná vnútroštátnou právnou úpravou, ktorá patrí do pôsobnosti práva Únie alebo ho vykonáva, a v podstate ukladá členským štátom povinnosť prijať opatrenia, ktoré sú vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov a nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie. ( 16 )

37.

Pokiaľ ide o sankcie stanovené vnútroštátnou právnou úpravou – bez ohľadu na to, či majú alebo nemajú trestnoprávnu povahu –, podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora ich prísnosť „musí byť primeraná závažnosti porušení, ktoré postihujú“ ( 17 ), a „nemôžu ísť nad rámec toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných touto právnou úpravou“ ( 18 ).

38.

V tejto súvislosti chcem poukázať na to, že požiadavka, aby sankcia bola primeraná závažnosti porušenia, v zásade znamená, že treba zohľadniť individuálne okolnosti každého prípadu. Z tohto dôvodu Súdny dvor často považuje paušálne alebo pevne stanovené pokuty za problematické z hľadiska primeranosti. ( 20 )

42.

Súdny dvor však zároveň uznal, že zásada primeranosti trestov sa má vykladať aj v tom zmysle, že umožňuje správnym orgánom sankcionovať páchateľov týchto porušení jednoducho, účinne a skutočne. To znamená, že môžu existovať okolnosti, za ktorých môže byť sankcia uložená automaticky a vo vopred určenej výške. ( 21 )

43.

V tejto súvislosti považujem za rozhodujúce to, ako je vnútroštátna právna úprava koncipovaná, a konkrétnejšie, či sú rôzne formy správania, ktoré sa trestajú predmetnou sankciou, pomerne homogénne. Spôsobuje napríklad také správanie podobnú ujmu verejnému blahu chránenému dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou? Ak áno, toto správanie si môže zasluhovať potrestanie rovnakým trestom.

44.

Ak by však vnútroštátny súd dospel k záveru, že sporná sankcia je neprimeraná, aké by boli právomoci a úlohy tohto súdu v konaní vo veci samej? Táto otázka bola nastolená v rámci tohto konania a teraz sa ňou budem zaoberať.

c)

Právomoci vnútroštátneho súdu

48.

Komisia vo svojich pripomienkach odkazuje na nedávny rozsudok veľkej komory Súdneho dvora Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Priamy účinok) (ďalej len „rozsudok NE“), ( 23 ) pričom zdôrazňuje, že ak by vnútroštátny súd konštatoval neprimeranosť predmetnej sankcie, nemusí vylúčiť uplatnenie príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy v celom rozsahu. Podľa Komisie by sa uvedený súd mohol obmedziť na úpravu sankcie in bonam partem s cieľom zabezpečiť, aby táto sankcia bola nielen primeraná, ale aj účinná a odradzujúca.

49.

Otázka nastolená v pripomienkach Komisie je teda pravdepodobne relevantná nielen v tomto konaní, ale aj v rôznych iných konaniach na vnútroštátnych súdoch. Z tohto dôvodu využijem príležitosť a pokúsim sa objasniť dosah rozsudku NE a prípadne rozptýliť určité obavy týkajúce sa jeho možného presahu.

1) Rozsudok NE – I: jeho odôvodnenie

53.

Stručne povedané, Súdny dvor v rozsudku NE stanovil dve zásady.

54.

Po prvé Súdny dvor konštatoval, že požiadavka primeranosti sankcií je bezpodmienečná a dostatočne presná a v dôsledku toho má priamy účinok . To znamená, že jednotlivci sa môžu pred vnútroštátnymi súdmi odvolávať na príslušné ustanovenie Únie proti členskému štátu, ktorý ho prebral nesprávne. Po druhé Súdny dvor rozhodol, že zásada prednosti práva Únie sa má vykladať v tom zmysle, že ukladá vnútroštátnym orgánom povinnosť neuplatniť predmetnú vnútroštátnu právnu úpravu len v rozsahu nevyhnutnom na uloženie primeraných sankcií. Tieto orgány teda nemusia vylúčiť uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy v celom rozsahu.

58.

Na druhej strane od vydania rozsudku vo veci „Grécka kukurica“ z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ členské štáty zabezpečia, aby porušenia práva Únie boli sankcionované za procesných a hmotnoprávnych podmienok, ktoré sú analogické s podmienkami uplatniteľnými na porušenia vnútroštátneho práva podobnej povahy a významu, a že sankcia musí byť účinná, odrádzajúca a primeraná porušeniu. Okrem toho Súdny dvor uviedol, že vnútroštátne orgány musia v prípade porušení práva Únie postupovať s rovnakou starostlivosťou, akú vynakladajú pri presadzovaní zodpovedajúcich vnútroštátnych právnych predpisov. ( 30 )

59.

Preto sa mi zdá, že rozsudok NE vychádza z ustálenej judikatúry, v ktorej Súdny dvor vyvodil zo zásad priameho účinku, prednosti, účinnosti a dodržiavania základných práv určité povinnosti alebo obmedzenia schopnosti členských štátov vykonávať svoje ius puniendi .

60.

Vo veci NE predovšetkým nemožno prehliadnuť hľadisko základných práv. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ako Súdny dvor vysvetlil v rozsudku Popławski II, priamy účinok a prednosť sú dve strany tej istej mince. Podľa práva Únie musí vnútroštátny súd vylúčiť uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy len vtedy, ak má protichodné ustanovenie práva Únie priamy účinok. ( 31 ) V praxi to znamená, že ak také ustanovenie práva Únie, o aké ide vo veci NE, nemá priamy účinok, jednotlivci môžu byť naďalej vystavení neprimeraným sankciám, a to aj vtedy, ak Súdny dvor už konštatoval nesúlad vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie a vnútroštátny zákonodarca na to nereagoval. Jednotlivci totiž nemusia mať možnosť napadnúť na vnútroštátnych súdoch nezlučiteľnosť tejto právnej úpravy s predmetným ustanovením práva Únie.

2) Rozsudok NE – II: krok príliš ďaleko?

64.

Vzhľadom na to chápem, že boli vyjadrené pochybnosti týkajúce sa pôsobnosti a dôsledkov rozsudku NE. Bolo zdôraznené, že ústavné systémy niektorých členských štátov mimoriadne prísne (alebo rigidne) vnímajú pojem „legalita“, a to najmä v oblasti trestného práva. Niektorí si okrem toho kladú otázku, či značná miera voľnej úvahy, ktorú rozsudok zrejme poskytuje vnútroštátnym súdom, nemôže zasahovať do rozdelenia právomocí stanoveného vnútroštátnymi ústavnými pravidlami a/alebo viesť k porušeniu zásady rovnosti, keďže ju rôzne vnútroštátne súdy môžu uplatňovať odlišne.

65.

S týmito obavami sa nestotožňujem.

66.

Okrem toho z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že „vnútroštátne orgány a súdy môžu uplatniť vnútroštátne štandardy ochrany základných práv, pokiaľ toto uplatnenie neohrozí úroveň ochrany vyplývajúcu z Charty, ako ju vykladá Súdny dvor, ani prednosť, jednotnosť alebo účinnosť práva Únie“. ( 35 ) Všeobecnejšie povedané, právo Únie uznáva, že orgány členských štátov disponujú určitou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o presný spôsob ochrany základných práv na ich príslušných územiach. ( 36 )

70.

Rozsudok

NE treba vykladať v tomto kontexte.

3) Rozsudok NE – III: čo hovorí a čo nehovorí

71.

Povinnosti, ktoré rozsudok NE ukladá vnútroštátnym súdom, sú v podstate dvojaké. Po prvé nesmú neuplatniť príslušnú vnútroštátnu právnu úpravu v rozsahu, v akom stanovuje uloženie neprimeranej sankcie. Po druhé neuplatnenie tejto právnej úpravy vnútroštátnymi súdmi nesmie prekročiť tento rámec: ak sa ešte môže uplatniť účinná a odrádzajúca sankcia, uvedené súdy by ju mali uložiť. ( 37 )

75.

Prirodzene, chápem, že pre vnútroštátny súd nemusí byť vždy jednoduché určiť prípustnú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o upravenie zákonnom stanovenej sankcie. Konkrétne v závislosti od znenia predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy a skutočného rozdielu medzi závažnosťou porušenia a prísnosťou sankcie stanovenej touto právnou úpravou je možné hypoteticky uvažovať o rôznych zásahoch. Súd by napríklad mohol uvažovať o tom, že neuplatní určitú vedľajšiu sankciu, vypočíta výšku sankcie bez zohľadnenia skutočností, ktoré spôsobujú, že táto suma je neprimeraná, alebo jednoducho pôjde pod zákonné minimum. Je zrejmé, že niektoré zásahy sú „invazívnejšie“ ako iné, pokiaľ ide o úlohu, ktorá sa tradične priznáva zákonodarcovi. ( 41 )

76.

Akákoľvek neistota týkajúca sa správneho uplatňovania vnútroštátnych pravidiel po vyhlásení ich nezlučiteľnosti s právom Únie je však zvyčajne predurčená na krátkodobú existenciu. V rámci typicky hierarchicky organizovaných vnútroštátnych súdnych systémov je totiž na vrcholných vnútroštátnych súdoch, ( 42 ) aby preskúmali rozhodnutia nižších súdov a v prípade potreby zjednotili judikatúru na vnútroštátnej úrovni. ( 43 ) Na umožnenie takého preskúmania a zabezpečenie jednotného výkladu a uplatňovania práva vo vzťahu k všetkým jednotlivcom je podľa môjho názoru nevyhnutné, aby súdy nižšieho stupňa pri úprave sankcií primerane vysvetlili dôvody, pre ktoré považovali zákonom stanovené sankcie za neprimerané, a parametre, ktoré použili na ich úpravu.

77.

Okrem toho, ak vnútroštátny právny poriadok ponúka súdom nižšieho stupňa možnosť požiadať súdy vyššieho stupňa o okamžité usmernenie, napríklad prostredníctvom osobitných mechanizmov postúpenia, právo Únie v zásade nebráni použitiu takýchto mechanizmov, ak to vnútroštátny súd považuje za užitočné. Prirodzene, ak by vznikli aj otázky výkladu (alebo platnosti) práva Únie, vnútroštátny súd sa môže (alebo by sa mal) obrátiť na Súdny dvor aj podľa článku 267 ZFEÚ, keďže neexistuje nezlučiteľnosť medzi týmito dvoma konaniami, ktoré môžu prebiehať súbežne alebo postupne. ( 44 ) Hoci je takýto súdny „trialóg“ určite náročný na čas a zdroje, môže byť zvlášť užitočný v niektorých zložitých situáciách, keď je potrebné zosúladiť ústavné zásady Únie a vnútroštátne ústavné zásady.

80.

Treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či právo na prácu zaručené článkom 15 ods. 1 Charty a právo na účinný prostriedok nápravy zaručené článkom 47 Charty bránia takej sankcii, o akú ide v prejednávanej veci.

81.

Domnievam sa, že skúmanie zlučiteľnosti spornej vnútroštátnej právnej úpravy s uvedenými ustanoveniami Charty by bolo s najväčšou pravdepodobnosťou zbytočné, ak by vnútroštátny súd dospel k záveru, že táto právna úprava porušuje zásadu proporcionality. Budem teda pokračovať v analýze na základe predpokladu, že táto právna úprava je v súlade so zásadou proporcionality.

a)

Článok 15 ods. 1 Charty

85.

Za týchto okolností a vzhľadom na jeho širokú formuláciu („každý“, „práca“, „povolanie“) sa domnievam, že článok 15 ods. 1 Charty má mať pomerne širokú osobnú aj vecnú pôsobnosť. Predovšetkým, hoci sa osobitný dôraz kladie na právo jednotlivcov na sebaurčenie, pôsobnosť článku 15 ods. 1 Charty ide nad rámec tohto aspektu. Zdá sa totiž, že jeho znenie sa vzťahuje na rôzne rozmery práva na prácu: dostupnosť, prístupnosť, prijateľnosť a kvalita. ( 52 )

86.

Bez ohľadu na tieto úvahy mám pochybnosti o tom, či sa má volená verejná funkcia, akou je funkcia primátora, pokladať za „prácu“ v zmysle článku 15 ods. 1 Charty.

87.

Je pravda, že presné a úplné vymedzenie pojmu „práca“ – hoci len na účely článku 15 ods. 1 Charty – sa zdá byť nesplniteľnou úlohou. Niektoré slovníky definujú „prácu“ ako činnosť, ktorú človek vykonáva, aby si zarobil na živobytie, alebo ako činnosť, na ktorú človek vynakladá fyzickú alebo duševnú námahu, zvyčajne za peniaze. Ak je to tak, vykonávanie volenej verejnej funkcie by sa pravdepodobne hodilo do týchto definícií: je to činnosť, ktorá si vyžaduje (väčšinou) duševné úsilie a za ktorú osoba zvyčajne dostáva protihodnotu.

90.

V každom prípade, aj keby som vychádzal z toho, že volená verejná funkcia by sa mala považovať za „prácu“ v zmysle článku 15 ods. 1 Charty, domnievam sa, že obmedzenie zavedené dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou by v zásade mohlo byť odôvodnené.

91.

V tejto súvislosti treba uviesť, že právo na prácu zaručené v článku 15 ods. 1 Charty nie je absolútnym právom, ale treba ho posudzovať vo vzťahu k jeho spoločenskej funkcii, a preto výkon tohto práva možno obmedziť za podmienok stanovených v článku 52 ods. 1 Charty. ( 57 ) Toto ustanovenie pripúšťa obmedzenia základných práv pod podmienkou, že sú stanovené zákonom, rešpektujú podstatu dotknutého základného práva, skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu sledovaným predmetným opatrením a nepredstavujú vo vzťahu k sledovaným cieľom neprimeraný a neprípustný zásah.

92.

Zdá sa mi, že tieto podmienky sú, aspoň v zásade, splnené.

95.

Článok 47 Charty („Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“) okrem iného stanovuje, že „každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom“. V tomto ustanovení je kodifikované to, čo Súdny dvor ustálene považuje za všeobecnú zásadu práva Únie vyplývajúcu z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty. ( 59 )

96.

Pokiaľ ide o pôsobnosť článku 47 Charty, práva jednotlivcov, ktoré sú v ňom zakotvené, zodpovedajú právam stanoveným v článku 6 ods. 1 a článku 13 EDĽP ( 60 ) a povinnosti orgánov členských štátov zodpovedajú povinnostiam uloženým v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ. ( 61 )

97.

Na úvod chcem zdôrazniť, že podľa článku 47 Charty predpokladom priznania práva na účinný prostriedok nápravy v danej veci je, že osoba, ktorá ho uplatňuje, sa dovoláva práv alebo slobôd zaručených právom Únie alebo že je proti tejto osobe vedené stíhanie, ktoré predstavuje výkon práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty. ( 62 )

101.

V prejednávanej veci sa domnievam, že vnútroštátny súd má v konaní vo veci samej pri skúmaní platnosti hodnotiacej správy možnosť zohľadniť všetky relevantné skutkové a právne otázky. Ak by sa zistila nezákonnosť správy, vnútroštátny súd má právomoc zrušiť ju a v dôsledku toho zrušiť sankcie, ktoré boli uložené na základe tejto správy.

102.

Za týchto okolností nevidím v spise nijakú skutočnosť, ktorá by mohla naznačovať akékoľvek porušenie článku 47 Charty. Žalobca vo svojom podaní predovšetkým neuvádza nijaké tvrdenie v tomto smere. Okrem toho informácie poskytnuté vnútroštátnym súdom a ostatnými účastníkmi konania, ktorí predložili pripomienky, neobsahujú nijaký náznak toho, že prostriedky nápravy stanovené vo vnútroštátnom práve môžu byť skutočne neúčinné.

103.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu otázku v tom zmysle, že článok 15 ods. 1 a článok 47 Charty nebránia takej sankcii, o akú ide v prejednávanej veci, pod podmienkou, že táto sankcia je primeraná a že dotknutí jednotlivci majú skutočne možnosť napadnúť zákonnosť hodnotiacich správ a súvisiacich sankcií.

Zásada primeranosti trestov bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa sankcia spočívajúca v zákaze vykonávať akúkoľvek volenú verejnú funkciu počas určitého obdobia automaticky ukladá osobe, o ktorej sa zistilo, že protiprávne konala v konflikte záujmov, ak vzhľadom na všetky relevantné okolnosti nie je prísnosť sankcie úmerná závažnosti porušenia, ktorého sa dopustil žalobca, s prihliadnutím na ciele sledované príslušnou vnútroštátnou právnou úpravou, alebo ak táto sankcia ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných vnútroštátnou právnou úpravou.

3.

Ak je sporná vnútroštátna právna úprava v rozpore s požiadavkou primeranosti, vnútroštátny súd nesmie uplatniť túto právnu úpravu v rozsahu, v akom si vyžaduje uloženie neprimeranej sankcie jednotlivcovi, pričom urobí všetko, čo je v jeho silách, aby uložil účinnú a odradzujúcu sankciu.

4.

Článok 15 ods. 1 a článok 47 Charty základných práv Európskej únie nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, pod podmienkou, že uložené sankcie sú primerané a že dotknutí jednotlivci majú skutočne možnosť napadnúť zákonnosť hodnotiacich správ a súvisiacich sankcií.

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 8 ) Rozsudok z 18. mája 2021, Asociažia Forumul Judecătorilor din România a i. ( C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19 , EU:C:2021:393 , body 153 až 165 ).

( 9 ) Pozri napríklad rozsudok z 22. marca 2022, bpost ( C‑117/20 , EU:C:2022:202 , bod 25 a tam citovaná judikatúra).

( 10 ) Pokiaľ ide o relevantnosť poslednej uvedenej skutočnosti, pozri najmä rozsudok ESĽP, 1. februára 2007, Storbråten v. Nórsko (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).

( 11 ) Pozri okrem iného rozsudky ESĽP, 28. októbra 1999, Escoubet v. Belgicko (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, bod 37), a 17. júna 2021, Miniscalco v. Taliansko (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, bod 64).

( 12 ) Pozri okrem iného rozsudky ESĽP, 9. októbra 2003, Ezeh a Connors v. Spojené kráľovstvo (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, bod 103); 23. novembra 2006, Jussila v. Fínsko (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, bod 38), a 19. februára 2013, Müller‑Hartburg v. Rakúsko (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, body 42 až 49).

( 13 ) Pozri napríklad rozsudky ESĽP, 13. februára 2003, Refah Partisi (Strana prosperity) a i. v. Turecko (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), a 6. decembra 2018, Cătăniciu v. Rumunsko (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, body 38 až 41). Pokiaľ ide o ďalšie odkazy na judikatúru ESĽP a na rozhodnutia (v súčasnosti zrušenej) Európskej komisie pre ľudské práva, pozri Usmernenie k článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach , ktoré vypracovala kancelária ESĽP, 2022, s. 14 a 15 (dostupné online).

( 20 ) Pozri okrem iného rozsudky z 12. júla 2001, Louloudakis ( C‑262/99 , EU:C:2001:407 , body 69 až 71 ), a z 9. februára 2012, Urbán ( C‑210/10 , EU:C:2012:64 , body 29 a 41 ). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka ( C‑203/12 , EU:C:2013:320 , bod 42 ).

( 21 ) Pozri rozsudok zo 16. júla 2015, Chmielewski ( C‑255/14 , EU:C:2015:475 , body 28 a 29 ). Pozri tiež analogicky rozsudok zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka ( C‑203/12 , EU:C:2013:664 , bod 38 ).

( 22 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. februára 2021, K. M. (Sankcie uložené kapitánovi lode) ( C‑77/20 , EU:C:2021:112 , bod 39 ).

( 23 ) Rozsudok z 8. marca 2022 ( C‑205/20 , EU:C:2022:168 ).

( 24 ) Pozri bod 29 rozsudku NE.

( 25 ) Je zrejmé, že problematika je mimoriadne zložitá a na účely prejednávanej veci nie je potrebné ju v tejto súvislosti ďalej skúmať, lebo by si to vyžadovalo pomerne zdĺhavú a podrobnú analýzu.

( 32 ) Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Priamy účinok) ( C‑205/20 , EU:C:2021:759 , bod 37 ). Ďalej len „návrhy prednesené vo veci NE“.

( 33 ) Tamže, body 91 až 111.

( 34 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2022, RS (Účinok rozhodnutí Ústavného súdu) ( C‑430/21 , EU:C:2022:99 , bod 43 a tam citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok z 21. decembra 2016, Remondis ( C‑51/15 , EU:C:2016:985 , body 40 a 41 ).

( 35 ) Pozri okrem iného rozsudok z 5. decembra 2017, M. A. S. a M. B. ( C‑42/17 , EU:C:2017:936 , bod 47 a tam citovaná judikatúra).

( 36 ) Pozri najmä rozsudky zo 14. októbra 2004, Omega ( C‑36/02 , EU:C:2004:614 , bod 37 ), a zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i. ( C‑391/20 , EU:C:2022:638 , bod 82 a tam citovaná judikatúra).

( 37 ) Pozri analogicky rozsudok z 19. decembra 2019, Deutsche Umwelthilfe ( C‑752/18 , EU:C:2019:1114 , body 29 až 56 ).

( 44 ) V tomto smere pozri AMALFITANO, C., CECCHETTI, L.: Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea. In: Eurojus . 2022, s. 206 až 217.

( 45 ) Pozri okrem iného návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl vo veci Schaible ( C‑101/12 , EU:C:2013:334 , body 23 až 26 ).

( 46 ) Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Lidl ( C‑134/15 , EU:C:2016:169 , bod 26 ). Pokiaľ ide o rozsiahle informácie o tejto téme, pozri tiež ASHIAGBOR, D.: Comment to Article 15 of the Charter. In: PEERS, S., HERVEY, T., KENNER, J., WARD, A. (ed.): The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary . Hart Publishing, 2014, s. 425 až 427.

( 47 ) Dokument 2007/C 303/02 ( Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17 ).

( 48 ) Vysvetlivky odkazujú na rozsudky zo 14. mája 1974, Nold/Komisia ( 4/73 , EU:C:1974:51 , body 12 až 14 ); z 13. decembra 1979, Hauer ( 44/79 , EU:C:1979:290 ), a z 8. októbra 1986, Keller ( 234/85 , EU:C:1986:377 , bod 8 ).

( 49 ) Podpísaná v Turíne 18. októbra 1961 a revidovaná 3. mája 1996.

( 56 ) Pozri analogicky rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne ( C‑650/13 , EU:C:2015:648 , bod 40 a nasl.). Takéto opatrenie nie je na prvý pohľad nezlučiteľné ani s EDĽP; pozri vyššie uvedenú judikatúru ESĽP.

( 57 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júla 2016, Muladi ( C‑447/15 , EU:C:2016:533 , bod 51 a tam citovaná judikatúra).

( 58 ) Pokiaľ ide o tento výraz a ďalšie odkazy, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Saugmandsgaard Øe vo veci Poľsko/Parlament a Rada ( C‑401/19 , EU:C:2021:613 , body 98 a 99 ).

( 59 ) Pozri rozsudok z 15. mája 1986, Johnston ( 222/84 , EU:C:1986:206 , bod 18 ).

( 60 ) Pozri rozsudok z 19. novembra 2019, A. K. a i. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu) ( C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18 , EU:C:2019:982 , bod 117 a tam citovaná judikatúra).

( 61 ) Pozri najmä rozsudok z 1. augusta 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odmietnutie prevzatia egyptskej maloletej osoby bez sprievodu) ( C‑19/21 , EU:C:2022:605 , bod 36 a tam citovaná judikatúra).