C-46/21

62021CC0046

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prednesené 15. septembra 2022 ( 1 )

Vec C‑46/21 P

Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER)

Súdny dvor bude musieť najmä potvrdiť alebo odmietnuť názor Všeobecného súdu, ktorý v rozsudku napadnutom v tomto konaní ( 2 ) stanovil požiadavku, aby odvolacia rada Agentúry pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ďalej len „ACER“) ( 3 ) vykonala preskúmanie rozhodnutí tejto agentúry, ktoré prekračuje rámec overenia, či tieto rozhodnutia neobsahujú zjavné nesprávne posúdenia.

3.

Hoci už existuje dlhodobo ustálená judikatúra týkajúca sa právomocí odvolacích orgánov iných úradov, akými sú Úrad Európskej únie pre duševné vlastníctvo (EUIPO) a Úrad Spoločenstva pre odrody rastlín (CPVO), nie je to tak v prípade konaní pred ostatnými odvolacími orgánmi, ktorých rozhodnutia sa postupne predkladajú Všeobecnému súdu. ( 4 ) Preto je prejednávané odvolanie dôležité. ( 5 )

4.

Základ sporu tvorí rozhodnutie ACER (č. 05/2018), ktorým bola zamietnutá žiadosť o výnimku z uplatňovania určitých povinností, ktoré stanovujú predpisy týkajúce sa liberalizácie trhu s elektrickou energiou, na výstavbu spojovacieho vedenia spájajúceho britskú a francúzsku prenosovú sústavu elektriny.

5.

„1. Ktorákoľvek fyzická alebo právnická osoba vrátane národných regulačných orgánov sa môže odvolať proti rozhodnutiu podľa článkov 7, 8 alebo 9, ktoré je určené tejto osobe, alebo proti rozhodnutiu, ktoré sa priamo a konkrétne týka tejto osoby, hoci má formu rozhodnutia určeného inej osobe.

…

4. Ak je odvolanie prípustné, odvolacia rada preskúma, či je opodstatnené. Podľa potreby vyzve účastníkov odvolacieho konania, aby v rámci stanovených lehôt predložili svoje stanoviská k ňou vydaným oznámeniam alebo k oznámeniam iných účastníkov odvolacieho konania. Účastníci odvolacieho konania majú právo podať ústne vysvetlenie.

5. Odvolacia rada môže v súlade s týmto článkom uplatniť akúkoľvek právomoc, ktorá patrí do pôsobnosti agentúry, alebo môže postúpiť prípad príslušnému orgánu agentúry. Tento orgán je viazaný rozhodnutím odvolacej rady.

…“

7.

„1. Novým spojovacím vedeniam jednosmerného prúdu možno na základe žiadosti udeliť na obmedzenú dobu výnimku z uplatňovania ustanovení článku 16 ods. 6 tohto nariadenia a/alebo článkov 9, 32 a článku 37 ods. 6 a 10 smernice 2009/72/ES[ ( 9 ) ] , ak sú splnené tieto podmienky:

a)

investícia musí zvyšovať hospodársku súťaž v oblasti dodávok elektriny;

b)

úroveň rizika spojeného s investíciou je taká, že investícia by sa bez udelenia výnimky neuskutočnila;

c)

výnimka nesmie poškodzovať hospodársku súťaž, efektívne fungovanie vnútorného trhu s elektrinou, ani účinné fungovanie regulovanej sústavy, na ktorú je spojovacie vedenie napojené.

…

4. Regulačné orgány dotknutých členských štátov prijímajú rozhodnutie o udelení výnimky podľa odsekov 1, 2 a 3 v každom jednotlivom prípade osobitne. Výnimka sa môže vzťahovať na celú kapacitu nového spojovacieho vedenia alebo existujúceho spojovacieho vedenia s výrazne zvýšenou kapacitou, alebo časť ich kapacity.

Do dvoch mesiacov od dátumu doručenia žiadosti o výnimku poslednému z dotknutých regulačných orgánov môže agentúra predložiť týmto regulačným orgánom poradné stanovisko, na základe ktorého môžu tieto orgány rozhodnúť.

Pri rozhodovaní o udelení výnimky je potrebné brať v každom jednotlivom prípade osobitne do úvahy potrebu stanoviť podmienky týkajúce sa doby trvania výnimky a nediskriminačného prístupu k spojovaciemu vedeniu. Pri rozhodovaní o uvedených podmienkach je potrebné brať do úvahy predovšetkým dodatočnú kapacitu, ktorá sa má vybudovať, alebo modifikáciu existujúcej kapacity, časový horizont projektu a okolnosti v danom štáte.

Regulačné orgány dotknutých členských štátov pred udelením výnimky rozhodnú o pravidlách a mechanizmoch riadenia a prideľovania kapacity. Pravidlá riadenia preťaženia zahŕňajú povinnosť ponúknuť nevyužitú kapacitu na trhu, a užívatelia zariadenia majú právo obchodovať so svojimi zmluvnými kapacitami na sekundárnom trhu. Pri posudzovaní kritérií uvedených v odseku 1 písm. a), b) a f) sa zohľadňujú výsledky postupu prideľovania kapacity.

na základe spoločnej žiadosti dotknutých regulačných orgánov.

Pred prijatím takéhoto rozhodnutia uskutočňuje agentúra konzultácie s dotknutými regulačnými orgánmi a žiadateľmi.

…“

C.

Nariadenie o TEN‑E

9.

a)

analýzou nákladov a výnosov konkrétneho projektu v súlade s metodikou vypracovanou podľa článku 11 a so zohľadnením prínosov presahujúcich hranice dotknutého členského štátu;

b)

podnikateľským plánom hodnotiacim finančnú životaschopnosť projektu vrátane vybraného finančného riešenia a v prípade projektu spoločného záujmu patriaceho do kategórie uvedenej v prílohe II bode 2 výsledky testovania trhu a

c)

ak sa realizátori projektu dohodnú, s odôvodneným návrhom na cezhraničné rozdelenie nákladov.

Rozhodnutie o rozdelení nákladov sa uverejní.

6. Ak dotknuté národné regulačné orgány nedosiahnu dohodu o investičnej žiadosti do šiestich mesiacov odo dňa, keď bola poslednému z dotknutých národných regulačných orgánov doručená žiadosť, ihneď o tom informujú agentúru.

V tomto prípade alebo na spoločnú žiadosť dotknutých národných regulačných orgánov agentúra do troch mesiacov odo dňa, keď jej bola investičná žiadosť postúpená, prijme rozhodnutie o nej vrátane cezhraničného rozdelenia nákladov uvedených v odseku 3, a aj o spôsobe, ako sa náklady na investície odrazia v tarifách.

…“

II. Okolnosti predchádzajúce sporu a napadnutý rozsudok

10.

keďže tieto dva orgány nedosiahli dohodu, 29. novembra 2017 a 19. decembra 2017 zaslali žiadosť o výnimku ACER, aby ACER prijala rozhodnutie,

–

dňa 26. apríla 2018 spojovacie vedenie Aquind získalo štatút projektu spoločného záujmu,

–

ACER rozhodnutím č. 05/2018 z 19. júna 2018 zamietla žiadosť o výnimku,

–

tiež dospela k záveru, že riziko spojené s príjmami, osobitné trhové riziko, riziko spojené s priamou konkurenciou s ostatnými spojovacími vedeniami a neistota, pokiaľ ide o príjmy z preťaženia, riziko výpadku britskej siete, riziko spojené s výstavbou spojovacieho vedenia Aquind, ako aj politické a makroekonomické riziká spojené najmä s Brexitom sú nedostatočné alebo neboli preukázané,

–

Aquind podala 17. augusta 2018 odvolanie proti rozhodnutiu ACER odvolacej rade, ktorá toto rozhodnutie svojím rozhodnutím A‑001‑2018 zo 17. októbra 2018 potvrdila.

11.

Aquind podala na Všeobecnom súde žalobu o neplatnosť (T‑735/18) proti rozhodnutiu odvolacej rady.

12.

Okrem toho Aquind v auguste a septembri 2019 podala na francúzskom, britskom, španielskom a nemeckom NRO žiadosť o cezhraničné rozdelenie nákladov. Konanie vedené na základe uvedenej žiadosti sa prerušilo po tom, čo sa spojovacie vedenie Aquind podľa delegovaného nariadenia (EÚ) 2020/389 ( 13 ) prestalo považovať za projekt spoločného záujmu.

16.

Aquind podala 29. mája 2020 a 2. júna 2020 na francúzskom a britskom NRO druhú žiadosť o čiastočnú výnimku ( 14 ) týkajúcu sa spojovacieho vedenia Aquind na 25 rokov. Tieto dva orgány 27. januára 2021 oznámili, že po nadobudnutí platnosti Dohody o obchode a spolupráci medzi Úniou a Spojeným kráľovstvom v dôsledku Brexitu tejto žiadosti nemôžu vyhovieť.

III. Návrhy účastníkov konania

17.

ACER navrhuje, aby Súdny dvor:

–

uložil spoločnosti Aquind povinnosť nahradiť trovy konania o odvolaní a trovy konania na Všeobecnom súde.

18.

Aquind navrhuje, aby Súdny dvor:

–

zamietol odvolanie, ktoré podala ACER,

19.

Aquind navyše podala vzájomné odvolanie, v ktorom navrhuje, aby Súdny dvor:

–

zrušil rozhodnutie o neprípustnosti tretieho a štvrtého žalobného dôvodu, ktoré Aquind uviedla v konaní na Všeobecnom súde,

–

zrušil rozhodnutie o zamietnutí prvého, piateho, šiesteho, siedmeho a ôsmeho žalobného dôvodu, ktoré Aquind uviedla v konaní na Všeobecnom súde,

–

v celom rozsahu zamietol vzájomné odvolanie,

–

určil, že Aquind znáša vlastné trovy konania, a uložil jej povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vznikli ACER.

IV. Odvolanie ACER. Úvodná poznámka

21.

Už teraz uvádzam, že navrhnem zamietnuť prvý z dvoch odvolacích dôvodov, ktoré uviedla ACER, čo bude mať za následok potvrdenie napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom sa ním zrušuje rozhodnutie odvolacej rady.

23.

Na základe tohto predpokladu by sa mohlo zdať zbytočné rozoberať druhý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, lebo rozhodnutie odvolacej rady bolo zrušené v celom rozsahu.

24.

Vykonám však uvedený rozbor a navrhnem vyhovieť druhému odvolaciemu dôvodu, ktorý uviedla ACER, čo bude viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku, len pokiaľ ide o vzťah medzi článkom 17 nariadenia č. 714/2009 a všeobecným režimom financovania upraveným v článku 12 nariadenia o TEN‑E.

25.

27.

Všeobecný súd preskúmal „prístup, ktorý obhajuje ACER, podľa ktorého môže byť preskúmanie komplexných technických a ekonomických posúdení, ktoré vykonáva odvolacia rada, považované za analogické obmedzenému súdnemu preskúmaniu vykonávanému súdom Únie“ (bod 49 napadnutého rozsudku), a odmietol ho.

28.

Uvedené odmietnutie sa opiera v podstate o štyri typy úvah:

–

vytvorenie odvolacej rady je súčasťou trendu, ktorého cieľom je stanoviť mechanizmus na napadnutie rozhodnutí agentúr týkajúcich sa komplexných technických, vedeckých alebo ekonomických otázok, ktoré priamo ovplyvňujú právne postavenie dotknutých strán. Dotknuté strany majú k dispozícii uvedený opravný prostriedok v kontexte, v ktorom je preskúmanie súdom Únie obmedzené na posúdenie toho, či pri výkone voľnej úvahy nedošlo k zjavnému porušeniu alebo zneužitiu právomoci, ( 16 )

B.

Tvrdenia účastníkov konania o odvolaní, ktoré podala ACER

29.

Podľa ACER sa Všeobecný súd dopustil viacerých nesprávnych právnych posúdení, pokiaľ ide o cieľ odvolacej rady, jej organizáciu a jej právomoci, vzhľadom na kontext, v ktorom odvolacia rada vykonáva svoju funkciu.

30.

Aquind spochybňuje tvrdenia, ktoré ACER uvádza v tejto súvislosti, a považuje za správny názor Všeobecného súdu, podľa ktorého je odvolacia rada povinná vykonať úplné preskúmanie, a nie preskúmanie obmedzené na zjavne nesprávne posúdenie.

Naopak Všeobecný súd uprednostnil cieľ, ktorý sám uviedol, založený na vnímaní údajného „trendu“ normotvorcu Únie.

2. Pokiaľ ide o kontext, v ktorom rozhoduje odvolacia rada

34.

Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že konštatoval, že ustanovenia, ktoré sa týkajú organizácie a právomocí odvolacej rady, umožňujú dospieť k záveru, že intenzita preskúmania komplexných technických a ekonomických posúdení, ktoré vykonáva odvolacia rada, nemôže byť obmedzená na zjavne nesprávne posúdenia (body 52 až 82 napadnutého rozsudku). Toto nesprávne právne posúdenie sa prejavuje takto:

–

pokiaľ ide o zloženie odvolacej rady, Všeobecný súd ju nesprávne prirovnal k odvolacej rade ECHA (okrem iného body 53 a 61 napadnutého rozsudku),

–

ďalšie nesprávne posúdenie, ktorého sa dopustil Všeobecný súd, sa nachádza v bodoch 57, 58 a 60 napadnutého rozsudku, keďže článok 19 ods. 1 a článok 20 nariadenia č. 713/2009 nebránia tomu, aby odvolacia rada vykonala obmedzené preskúmanie. Podľa ACER Všeobecný súd môže vždy vykonať úplné súdne preskúmanie rozhodnutí odvolacej rady, aj keď v týchto rozhodnutiach bolo vykonané obmedzené preskúmanie.

3. Subsidiárne

35.

ACER subsidiárne tvrdí, že aj keby sa pripustilo (čo nie je tak), že odvolacia rada by mala vykonať úplné preskúmanie jej rozhodnutí, ak sú ich súčasťou komplexné technické a ekonomické posúdenia, Všeobecný súd nesprávne konštatoval (body 83 až 90 napadnutého rozsudku), že odvolacia rada v prejednávanom prípade nevykonala toto úplné preskúmanie.

C.

Podľa môjho názoru je výklad, ktorý podal Všeobecný súd, správny. Spôsob, akým vyložil články 19 a 20 nariadenia č. 713/2009, považujem za najvhodnejší.

39.

Toto stanovisko podporuje samotná úloha odvolacej rady a potvrdzujú ho (alebo prinajmenšom mu nebránia) iné okolnosti týkajúce sa jej zloženia, jej právomocí, dĺžky konania a jej porovnania s odvolacími orgánmi iných agentúr Únie.

1. Úloha a ciele odvolacej rady

40.

V posledných rokoch sa objavuje fenomén „agentúrizácie“ správnych orgánov Únie. ( 21 ) V rámci tohto procesu boli v agentúrach, ktoré majú právomoc prijímať právne akty ovplyvňujúce právne postavenie jednotlivcov, vytvorené odvolacie orgány. ACER postupne získala určité obmedzené rozhodovacie právomoci a právomoc prijímať rozhodnutia, ktoré ovplyvňujú právne postavenie jednotlivcov, aj keď jej hlavnou úlohou je koordinovať činnosť NRO v oblasti energetiky. ( 22 ) Táto okolnosť vysvetľuje pôvodné zloženie jej odvolacej rady.

–

odvolania na týchto orgánoch môžu podávať osoby, ktorým sú určené rozhodnutia agentúr, ako aj fyzické a právnické osoby, ktorých sa tieto rozhodnutia priamo a konkrétne týkajú,

–

tieto orgány preskúmavajú rozhodnutia, ktoré majú účinky voči tretím osobám a v súvislosti s ktorými majú podľa sekundárneho právneho predpisu, ktorým sa zriaďujú odvolacie orgány, právomoc. Rozsah ich pôsobnosti je teda obmedzený,

–

predstavujú účinný, rýchly, dostupný, špecializovaný a nenákladný mechanizmus na ochranu práv osôb, ktorým sú určené alebo ktorých sa týkajú rozhodnutia agentúr.

45.

Ako správne konštatuje Všeobecný súd, „systém odvolacieho orgánu predstavuje… vhodný prostriedok na ochranu práv týchto dotknutých strán v kontexte, v ktorom… [sa] preskúmanie súdom Únie… musí obmedziť na posúdenie toho, či pri výkone širokej miery voľnej úvahy týkajúcej sa komplexných skutkových okolností vedeckej, technickej a ekonomickej povahy nedošlo k zjavnému porušeniu…“ ( 29 ).

46.

Zastávam totiž názor, že by sotva malo zmysel, ak by v rámci konania, ktoré sa vyznačuje technickou a ekonomickou komplexnosťou vecí zverených každej z agentúr, vytvorili odvolacie orgány, ktoré by nemohli posúdiť práve technické a ekonomické aspekty rozhodnutí tejto agentúry.

47.

Je pravda, že preskúmanie súdom Únie sa musí obmedziť na posúdenie toho, či pri výkone širokej miery voľnej úvahy týkajúcej sa komplexných skutkových okolností vedeckej, technickej a ekonomickej povahy nedošlo k zjavnému porušeniu alebo zneužitiu právomoci. Toto preskúmanie, ktoré už vykonáva Všeobecný súd, však nie je preskúmanie, ktoré má vykonať odvolacia rada, ktorej špecializácia jej umožňuje – ako vysvetlím nižšie – podrobnejšie preskúmať uvedené otázky a komplexne posúdiť všetky podrobnosti napadnutého rozhodnutia. ( 30 )

V súlade s článkom 18 ods. 1 nariadenia č. 713/2009 ( 32 ) sa členovia odvolacej rady vyberajú spomedzi vyšších zamestnancov NRO alebo iných orgánov, ktorí majú príslušné skúsenosti v energetickom sektore.

51.

Podľa článku 18 ods. 2 a 3 nariadenia č. 713/2009 ( 33 ) je funkčné obdobie týchto členov, ktorí sú pri svojom rozhodovaní nezávislí a nie sú viazaní žiadnymi pokynmi, päť rokov, pričom toto obdobie sa môže obnoviť.

52.

Zloženie odvolacej rady teda spĺňa nevyhnutné požiadavky na uskutočnenie úplného a neobmedzeného preskúmania rozhodnutí ACER. Ak jeho členovia musia mať predchádzajúce skúsenosti v energetickom sektore, je to tak preto, lebo disponujú (alebo majú disponovať) technickými znalosťami potrebnými na podrobné preskúmanie odvolaní. To zdôraznil Všeobecný súd, s ktorého názorom súhlasím. ( 34 )

53.

Za presvedčivé nepovažujem ani tvrdenie ACER týkajúce sa vplyvu režimu vzťahujúceho sa na členov odvolacej rady, ktorí do roku 2019 vykonávali svoju funkciu bez nároku na odmenu a ako čestnú funkciu, na spor. ACER sa domnieva, že títo členovia mohli podľa uvedeného režimu vykonávať inú prácu, ktorá ich oberala o čas, ktorý mohli venovať svojej činnosti v odvolacej rade, a preto bolo logické, že vykonávali len obmedzené a rýchlejšie preskúmanie rozhodnutí agentúry.

57.

Skutočnosť, že členovia odvolacej rady do roku 2019 vykonávali svoju činnosť bez nároku na odmenu, pričom mohli vykonávať aj inú činnosť, neodôvodňuje obmedzenie ich úloh týkajúcich sa preskúmania. Tieto znaky možno vysvetliť okrem iného menšími rozhodovacími právomocami ACER pred rokom 2019 a predovšetkým obmedzeným počtom odvolaní, ktoré mali byť podľa počiatočných odhadov podané. ( 35 )

58.

Nárast počtu vecí viedol k tomu, že členovia odvolacej rady majú v súčasnosti nárok na odmenu ( 36 ) a vyberajú sa kandidáti, ktorí majú nielen technické znalosti, ale musia spĺňať aj prísnejšie požiadavky na všeobecné právne znalosti. ( 37 )

59.

62.

Súhlasím s úvahami Všeobecného súdu a domnievam sa, že Všeobecný súd sa pri výklade uvedeného ustanovenia nedopustil nijakého nesprávneho právneho posúdenia.

63.

Je pravda, že lehota na rozhodnutie o odvolaní bola krátka, ( 40 ) keďže za dva mesiace sa malo uskutočniť kontradiktórne konanie, v ktorom bolo možné vyzvať niektorých účastníkov konania, aby predložili svoje stanoviská k oznámeniam, ktoré predložili iní účastníci konania, a podali ústne vysvetlenie pred odvolacou radou.

64.

Ako však Všeobecný súd správne konštatuje (bod 74 napadnutého rozsudku), dĺžka tejto lehoty nemôže postačovať na preukázanie zámeru normotvorcu obmedziť preskúmanie, ktoré vykonáva odvolacia rada. Viaceré argumenty podporujú opačný záver:

–

podľa článku 19 ods. 5 nariadenia č. 713/2009 odvolacia rada mohla uplatniť „akúkoľvek právomoc, ktorá patrí do pôsobnosti agentúry, alebo postúpiť prípad príslušnému orgánu agentúry“. Mohla teda vyhovieť odvolaniu a postúpiť prípad ACER, aby ACER prijala nové rozhodnutie.

65.

Na tomto výklade nič nemení skutočnosť, že lehota, v ktorej má odvolacia rada rozhodnúť, bola nariadením 2019/942 predĺžená na štyri mesiace. ( 41 ) Toto predĺženie svedčí len o tom, že bolo možno dosť nerealistické, že normotvorca stanovil v nariadení č. 713/2009 dvojmesačnú lehotu, ale nemožno z neho vyvodiť, že odvolacia rada by mala vykonávať len obmedzené preskúmanie rozhodnutí ACER.

4. Právomoci odvolacej rady

66.

Uvedené dvojaké konštatovanie potvrdzuje, že odvolacia rada nemohla obmedziť svoju činnosť na obmedzené preskúmanie rozhodnutia ACER, ktoré by bolo rovnocenné súdnemu preskúmaniu vykonávanému súdom Únie.

70.

Ako som už uviedol, odvolacia rada disponuje určitými technickými znalosťami, ktoré jej umožňujú vykonať úplné preskúmanie, ktoré nie je obmedzené na preskúmanie existencie zjavne nesprávneho posúdenia v rozhodnutiach ACER. Toto úplné preskúmanie umožňuje následné súdne preskúmanie, ktoré vykonáva Všeobecný súd.

71.

Na vyššie uvedené úvahy nemá vplyv nepodstatné nesprávne posúdenie, ktorého sa dopustil Všeobecný súd (bod 60 napadnutého rozsudku), keďže spomenul „prípadný rozpor“ rozhodnutia ACER z 5. októbra 2019 ( 43 ) s nariadením č. 713/2009.

72.

75.

Všeobecný súd po tom, čo pripomenul svoje stanovisko týkajúce sa odvolacej rady ECHA (bod 61 napadnutého rozsudku), ( 45 ) konštatoval, že toto stanovisko sa uplatní aj na odvolaciu radu ACER.

76.

Kritika ACER voči tejto časti napadnutého rozsudku sa opiera o rozdiely týkajúce sa cieľov, odvolacích konaní (najmä lehôt na vydanie rozhodnutia) a režimu vzťahujúceho sa na členov odvolacej rady ACER a odvolacej rady ECHA. Také rozdiely podľa názoru ACER spôsobujú, že porovnanie, ktoré uskutočnil Všeobecný súd, je nesprávne.

77.

Uvedené rozdiely sa však nedotýkajú podstaty stanoviska Všeobecného súdu, ktoré sa vzťahuje tak na odvolaciu radu ECHA, ako aj na odvolaciu radu ACER: bolo by v rozpore s povahou odvolacích orgánov zriadených v rámci agentúr, aby vykonávali preskúmanie, ktoré je obmedzené na preskúmanie zjavne nesprávneho posúdenia, a nevykonávali úplné preskúmanie komplexných technických, vedeckých a ekonomických posúdení obsiahnutých v napadnutých rozhodnutiach.

Toto subsidiárne tvrdenie však nezohľadňuje skutočnosť, že samotná odvolacia rada konštatovala (body 47 a 52 jej rozhodnutia), že vykoná len preskúmanie, ktoré je obmedzené na zjavne nesprávne posúdenie, pokiaľ ide o výnimku, o ktorú požiadala Aquind.

81.

Odvolacia rada uviedla toto výslovné konštatovanie ako zásadné konštatovanie, ktorým sa bude riadiť jej činnosť. Nebolo teda potrebné podrobne skúmať body 70 až 74 a 94 až 98 rozhodnutia ACER, ak samotná odvolacia rada na začiatku uviedla, že uplatní preskúmanie, ktoré je obmedzené na zjavne nesprávne posúdenie. Všeobecný súd sa v tejto súvislosti v konečnom dôsledku nedopustil nijakého nesprávneho právneho posúdenia.

82.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, zamietnuť.

VI. Druhý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER: porušenie článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009

–

žiadne právne ustanovenie neumožňuje dospieť k záveru, že normotvorca stanovil prednosť jedného režimu pred druhým. Oba režimy sa môžu uplatňovať alternatívne,

–

základným kritériom, ktorým sa musí riadiť posudzovanie žiadosti o výnimku, je kritérium „úrovne rizika spojeného s investíciou“ stanovené v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009, ktoré odvolacia rada neuplatnila,

–

použitie postupu cezhraničného rozdelenia nákladov nepredstavuje záruku, že riziká, ktorým čelia spojovacie vedenia, budú odstránené.

86.

Druhé nesprávne právne posúdenie, ktoré sa podľa ACER nachádza v napadnutom rozsudku (body 101 až 104), spočíva v tvrdení, že hoci prípadné financovanie na základe článku 12 nariadenia o TEN‑E môže byť relevantným kritériom posúdenia na určenie úrovne rizika spojeného s investíciou, toto kritérium nemôže predstavovať podmienku, ktorá musí byť splnená na účely získania výnimky. ( 47 )

87.

ACER sa domnieva, že nedostupnosť dostatočnej ekonomickej podpory v rámci regulačného režimu je základným prvkom na určenie, či riziko spojené s investíciou je alebo nie je kryté, takže táto analýza je implicitne obsiahnutá v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 a nie je dodatočnou podmienkou na udelenie výnimky týkajúcej sa nového spojovacieho vedenia.

88.

Napokon podľa ACER sa Všeobecný súd (v bodoch 108 a 109 napadnutého rozsudku) dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keďže konštatoval, že spoločnosti Aquind nemožno odoprieť výnimku podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009 na základe predpokladu, že žiadosť o pomoc podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E by viedla k poskytnutiu finančnej výhody umožňujúcej odstrániť riziko.

91.

V záujme lepšieho pochopenia problému je vhodné najprv rozobrať vzťah medzi oboma režimami financovania a následne preskúmať tvrdenia uvedené v rámci tohto druhého odvolacieho dôvodu.

1. Financovanie elektrických spojovacích vedení

92.

Transeurópske elektrické spojovacie vedenia jednosmerného prúdu predstavujú infraštruktúru, ktorá má zásadný význam pre rozvoj európskeho trhu s elektrickou energiou. ( 48 ) Spájajú vnútroštátne sústavy elektrickej energie, pričom zabezpečujú dodávky elektrickej energie a bránia ich izolácii a zároveň podporujú vytváranie integrovaného európskeho trhu s elektrickou energiou, ktorý je konkurenčnejší a poskytuje lepšie ceny pre spotrebiteľov. ( 49 )

93.

Podľa článku 12 ods. 3, 4, 5 a 6 nariadenia o TEN‑E:

–

len čo projekt, ktorý patrí do kategórií uvedených v prílohe II bode 1 písm. a), b) a d) a v prílohe II bode 2, dosiahne dostatočnú zrelosť, jeho realizátori predložia príslušným NRO „investičnú žiadosť[, ktorá] obsahuje žiadosť o cezhraničné [rozdelenie] nákladov“,

–

NRO po konzultácii s realizátormi projektu prijmú „spoločné koordinované rozhodnutie o rozdelení investičných nákladov, ktoré má pri tomto projekte pokryť každý prevádzkovateľ sústavy, ako aj o ich začlenení do sadzieb“,

–

Z tohto dôvodu sa v článku 12 ods. 9 nariadenia o TEN‑E uvádza, že „tento článok sa neuplatňuje na projekty spoločného záujmu, ktoré získali [ ( 53 ) ] :… b) výnimku z článku 16 ods. 6 nariadenia [č. 714/2009] podľa článku 17 nariadenia [č. 714/2009];… alebo d) výnimku podľa článku 7 nariadenia [č. 1228/2003]“.

99.

Rovnako možno vyložiť článok 13 ods. 1 druhý pododsek nariadenia o TEN‑E, ktorý sa týka stimulov pre tento typ transeurópskej energetickej infraštruktúry.

100.

Cieľom tohto súboru právnych predpisov nie je stanoviť alternatívne uplatnenie regulačného režimu financovania elektrických spojovacích vedení a režimu výnimky.

101.

Súčasťou spoločnej pozície Rady na účely prijatia nariadenia č. 1228/2003 bolo totiž toto vyhlásenie Komisie týkajúce sa režimu výnimky: „Komisia zdôrazňuje svoj zámer vykladať túto výnimku reštriktívne, aby sa zaručilo, že táto výnimka bude obmedzená na nevyhnutné minimum, najmä pokiaľ ide o dobu platnosti výnimky a relevantnú kapacitu projektu, ktorého sa týka výnimka, s cieľom dosiahnuť cieľ spočívajúci vo financovaní investícií s mimoriadne vysokou úrovňou rizika“ ( 56 ). Reštriktívny výklad výnimky a jej použitie vo veľmi špecifických situáciách sú zopakované v bode C 4 tejto spoločnej pozície. ( 57 )

105.

Generálne riaditeľstvo Komisie pre dopravu a energetiku zverejnilo výkladovú poznámku k nariadeniu č. 1228/2003 s cieľom uľahčiť jeho uplatňovanie zo strany NRO, v ktorej uviedlo, že režim výnimky má mať mimoriadny charakter. ( 58 ) To isté bolo uvedené v pracovnom dokumente útvarov Komisie z roku 2009. ( 59 )

106.

Prípravné práce a vysvetľujúce dokumenty Komisie teda zdôrazňujú výnimočný charakter režimu výnimky podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009 a jeho subsidiárne uplatnenie vo vzťahu k všeobecnému režimu financovania elektrických spojovacích vedení podľa nariadenia o TEN‑E.

2. Analýza odvolacieho dôvodu

108.

Realizátori elektrického spojovacieho vedenia, ktoré sa považuje za projekt spoločného záujmu, musia na to, aby dosiahli jeho ekonomickú životaschopnosť, v zásade dodržať všeobecný režim (alebo regulačný režim, ako ho označuje ACER) podľa nariadenia o TEN‑E, ktorý je upravený predovšetkým v jeho článku 12.

109.

Ak nezískajú podporu prostredníctvom cezhraničného rozdelenia nákladov, realizátori môžu prípadne preukázať, že s ich projektom sa spája úroveň finančného rizika, ktorá odôvodňuje udelenie výnimky podľa článku 17 nariadenia č. 714/2009.

110.

Pripomínam však, že realizátori si nemôžu priamo zvoliť mimoriadny režim výnimky, lebo inak by sa narušil vzťah medzi týmto režimom a všeobecným režimom finančnej podpory pre nové spojovacie vedenia. Na základe tohto vzťahu:

111.

Z uvedeného nesprávneho pochopenia vzťahov medzi obidvoma režimami vyplýva ďalšie nesprávne právne posúdenie, ktoré je vyjadrené najmä v bodoch 101 a 102 napadnutého rozsudku. Všeobecný súd v nich uviedol, že odvolacia rada nemohla urobiť z podania predchádzajúcej žiadosti o finančnú podporu podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E podmienku na účely preukázania rizika spojeného s investíciou.

112.

Je pravda, že nedostupnosť finančnej podpory vyvoláva ekonomické riziko, ktoré môže ohroziť výstavbu spojovacieho vedenia. Ako uznáva samotný Všeobecný súd, ACER musí zohľadniť tento faktor pri uplatňovaní podmienky týkajúcej sa existencie rizika spojeného s investíciou, ktoré odôvodňuje výnimku z regulovaného systému, stanovenej v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009.

113.

ACER preto musí overiť existenciu finančnej podpory prostredníctvom všeobecného režimu, aby overila riziko a udelila alebo zamietla výnimku. ( 60 ) ACER to urobila a jej odvolacia rada potvrdila, že toto preskúmanie spĺňa požiadavky článku 17 ods. 1 nariadenia č. 714/2009.

117.

Rovnako sú nesprávne úvahy, ktoré Všeobecný súd uviedol v bodoch 107 až 110 napadnutého rozsudku. Jeho dva hlavné argumenty boli:

–

odvolacia rada a ACER sa v zásade opierali o hypotetické odôvodnenie, a to o „možnosť“, že žiadosť podľa článku 12 nariadenia o TEN‑E bude predstavovať pre spoločnosť Aquind finančnú podporu, a o skutočnosť, že „nemožno vylúčiť“, že priaznivé rozhodnutie na základe tohto ustanovenia poskytne potenciálnym investorom dostatočnú záruku. Výhoda vyplývajúca z finančnej podpory prostredníctvom regulačného režimu nemohla byť založená jednoducho na domnienke alebo sa považovať za preukázanú skutočnosť,

–

možnosť získať finančnú podporu na základe článku 12 nariadenia o TEN‑E neumožňuje automaticky vylúčiť finančné riziko spojené s investíciou. Použitie postupu cezhraničného rozdelenia nákladov nepredstavuje záruku, že všetky riziká, ktorým čelia spojovacie vedenia, budú odstránené.

121.

Stačilo by, ak by realizátori projektu spoločného záujmu, akým je spojovacie vedenie Aquind, nepožiadali o pomoc na základe regulačného režimu, aby zvýšili finančné riziko svojho projektu, a tak si „vynútili“ udelenie výnimky. V konečnom dôsledku by sa im umožnilo vybrať si z dvoch režimov podpory pre tento typ infraštruktúry, ktoré sa nenachádzajú na rovnakej úrovni. Základné pochybenie Všeobecného súdu, ktoré bolo rozobraté vyššie, sa objavuje opäť v tejto časti odôvodnenia napadnutého rozsudku.

122.

Okrem toho, ak by sa konštatovalo, že prípadné oneskorenia a neistota v súvislosti s poskytnutím finančnej podpory prostredníctvom všeobecného režimu upraveného v nariadení o TEN‑E umožňujú udeliť výnimku, požiadavka týkajúca sa analýzy „úrovne rizika spojeného s investíciou“ by bola automaticky splnená a samotná podmienka stanovená v článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 by stratila zmysel.

123.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel tomuto odvolaciemu dôvodu, keďže Všeobecný súd sa pri výklade článku 17 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 714/2009 v spojení s článkom 12 nariadenia o TEN‑E dopustil nesprávneho právneho posúdenia.

Napadnutý rozsudok totiž treba potvrdiť v odvolacom konaní na základe toho, že sa zamietne prvý odvolací dôvod, aj keď sa druhému odvolaciemu dôvodu vyhovie. Takto sa potvrdí zrušenie rozhodnutia odvolacej rady v celom rozsahu z dôvodu, že v ňom bolo uplatnené preskúmanie obmedzené na existenciu zjavne nesprávneho posúdenia. Nie je potrebné ani žiaduce, aby Súdny dvor skúmal ktorýkoľvek iný dodatočný dôvod na zrušenie uvedeného rozhodnutia, ako to navrhuje Aquind. Jej vzájomné odvolanie teda treba zamietnuť.

VIII. Nevrátenie veci Všeobecnému súdu

127.

Podľa článku 61 Štatútu Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu. V danej veci môže vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecného súdu.

128.

Nie je potrebné, aby Súdny dvor vrátil vec Všeobecnému súdu, ak potvrdí jeho rozsudok v rozsahu, v akom sa ním v celom rozsahu zrušuje rozhodnutie odvolacej rady ACER.

Podľa článku 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora uplatniteľného na základe článku 184 uvedeného rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní, ak účastníci konania mali úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.

132.

Keďže navrhujem zamietnuť prvý odvolací dôvod, ktorý uviedla ACER, v súlade s tým, čo navrhla Aquind, ale vyhovieť druhému odvolaciemu dôvodu, každý z účastníkov konania by mal znášať svoje vlastné trovy konania. To isté rozdelenie trov konania treba uplatniť na vzájomné odvolanie, ktoré úzko súvisí s hlavným odvolaním.

X. Návrh

133.

V súlade so všetkými vyššie uvedenými úvahami navrhujem, aby Súdny dvor:

4.

určil, že ACER a Aquind znášajú svoje vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.

( 2 ) Rozsudok z 18. novembra 2020, Aquind/ACER ( T‑735/18 , EU:T:2020:542 ; ďalej len „napadnutý rozsudok“).

( 3 ) Právny režim ACER určovalo nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 713/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa zriaďuje Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky ( Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 1 ). Toto nariadenie bolo zrušené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/942 z 5. júna 2019, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky ( Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 22 ).

( 4 ) Pokiaľ ide o odvolaciu radu Európskej chemickej agentúry (ECHA), pozri rozsudky Všeobecného súdu z 20. septembra 2019, BASF Grenzach/ECHA ( T‑125/17 , EU:T:2019:638 ) a Nemecko/ECHA ( T‑755/17 , EU:T:2019:647 ).

( 11 ) Okrem toho ACER podala v ten istý deň návrh na nariadenie predbežného opatrenia, ktorým sa domáhala odkladu vykonateľosti napadnutého rozsudku, pričom poukázala na riziko, ktoré by tento rozsudok predstavoval pre právo Únie a pre vnútorný trh s energiou. Podpredsedníčka Súdneho dvora uznesením zo 16. júla 2021, ACER/Aquind ( C‑46/21 P‑R , neuverejnené, EU:C:2021:633 ), zamietla tento návrh, lebo uvádzaná vážna a nenapraviteľná ujma prestala existovať a stala sa hypotetickou v okamihu, keď odvolacia rada v rozhodnutí A‑001‑2018_R zo 4. júna 2021 konštatovala, že odvolanie, ktoré podala Aquind, je neprípustné.

( 12 ) Rozhodnutie A‑001‑2018_R zo 4. júna 2021. Odvolacia rada v konštatovala, že vzhľadom na vystúpenie Spojeného kráľovstva z Únie nie je možné uplatniť nariadenie č. 714/2009 a nariadenie o TEN‑E na nové elektrické spojovacie vedenia medzi touto krajinou a členským štátom Únie. Aquind podala proti tomuto rozhodnutiu na Všeobecnom súde žalobu o neplatnosť T‑492/21, ktorá sa ešte stále prejednáva.

( 13 ) Delegované nariadenie Komisie z 31. októbra 2019, ktorým sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 347/2013, pokiaľ ide o zoznam projektov spoločného záujmu pre Úniu ( Ú. v. EÚ L 74, 2020, s. 1 ). Aquind podala proti tomuto delegovanému nariadeniu 21. mája 2020 žalobu o neplatnosť, ktorú prejednáva Všeobecný súd (vec T‑295/20, Aquind a i./Komisia). Predtým napadla toto nariadenie pred jeho uverejnením, ale jej žaloba bola vyhlásená za neprípustnú uznesením Všeobecného súdu z 5. marca 2021, Aquind a i./Komisia ( T‑885/19 , EU:T:2021:118 ), ktoré bolo v odvolacom konaní potvrdené rozsudkom Súdneho dvora z 1. augusta 2022, Aquind a i./Komisia ( C‑310/21 P , EU:C:2022:615 ).

( 20 ) V bode 66 napadnutého rozsudku sa uvádza, že „ACER je povinná prijať všetky potrebné interné organizačné opatrenia na mobilizáciu disponibilných zdrojov na účely splnenia svojich cieľov, ako sú definované v nariadení č. 713/2009“.

( 21 ) EVERSON, M., MONDA, C., VOS, E. (eds.): European Agencies in Between Institutions and Member States . Wolters Kluwer: Alphen aan den Rijn, 2014; CHAMON, M.: EU Agencies: Legal and Political Limits to the Transformation of the EU Administration . Oxford University Press, 2016; ALBERTI, J.: Le agenzie dell’Unione europea . Giuffrè: Milano, 2018, a VOS, E.: EU Agencies, Common Approach and Parliamentary Scrutiny . European Parliament, 2018.

( 22 ) Pozri analýzu TOVO, C.: The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts? In: CHAMON, M., VOLPATO, A., ELIANTONIO, M.: c. d., s. 36 až 40, ako aj JANKOVICH, K.: La réforme de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie: une évolution sans révolution. In: Revue du droit de l’Union européenne . 2019, č. 3, s. 69 až 85.

( 23 ) Odvolacie orgány Úradu Európskej únie pre duševné vlastníctvo (EUIPO), Úradu Spoločenstva pre odrody rastlín (CPVO), Európskej agentúry pre bezpečnosť letectva (EASA), Európskej chemickej agentúry (ECHA), Agentúry pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER), Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií (SRB), Železničnej agentúry Európskej únie (ERA) a troch európskych orgánov dohľadu [Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA), Európskeho orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA) a Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA)], ktoré majú jeden spoločný odvolací orgán.

( 29 ) Bod 51 napadnutého rozsudku.

( 30 ) Pozri v tomto zmysle TOVO, C.: „the added value of BoAs with respect to the proper functioning of the EU system of legal remedies, however, resides precisely in guaranteeing an in‑depth control of the merits of the decisions of the agencies, which, as atypical implementing acts of a technical nature, are necessarily subject to a limited judicial review before the CJEU“ (TOVO, C.: The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts? In: CHAMON, M., VOLPATO, A., ELIANTONIO, M.: c. d., s. 55).

( 31 ) Bod 58 napadnutého rozsudku.

( 32 )

( 33 ) Pozri v tom istom zmysle články 1 až 4 rozhodnutia odvolacej rady ACER č. 1‑2011 z 1. decembra 2011, ktorým sa stanovujú organizačné pravidlá a pravidlá konania pred odvolacou radou, dostupného na https://extranet.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/BoA%20minutes%20FINAL%20.pdf. Znenie upravené 5. októbra 2019 je dostupné na https://acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/Rules%20of%20Procedure_for%20publication.pdf.

( 34 ) Bod 53 napadnutého rozsudku: „Úmyslom normotvorcu Únie… bolo udeliť odvolacej rade ACER odborné zázemie potrebné na to, aby mohla sama vykonať posúdenie skutkových okolností technickej a ekonomickej povahy, ktoré súvisia s energetikou.“

( 41 ) Článok 28 ods. 2 nariadenia 2019/942. Veľmi nízky počet vecí, ktoré boli predložené odvolacej rade počas prvých rokov jej existencie, bol zlučiteľný s takou krátkou lehotou na vydanie rozhodnutia, ale vzhľadom na nárast počtu vecí od roku 2018 bolo potrebné predĺžiť túto lehotu z dvoch na štyri mesiace.

( 42 ) Nový článok 29 nariadenia 2019/942 v súčasnosti jednoznačnejšie stanovuje, že „žaloby o neplatnosť rozhodnutí agentúry ACER podľa tohto nariadenia a žaloby o nekonaní v uplatniteľných lehotách sa môžu podávať na Súdnom dvore až po vyčerpaní postupu odvolacieho konania uvedeného v článku 28“.

( 43 ) Uvedeným rozhodnutím bol zmenený článok 20 rozhodnutia č. 1‑2011, ktorým sa stanovujú organizačné pravidlá a pravidlá konania pred odvolacou radou. V (novom) článku 21 zmeneného rozhodnutia, ktorým bol nahradený článok 20, sa uvádza, že odvolacia rada len potvrdí rozhodnutie agentúry alebo postúpi prípad príslušnému orgánu ACER.

( 44 ) Článok 28 ods. 5 nariadenia 2019/942 do určitej miery uľahčuje prácu odvolacej rady, ktorá „môže rozhodnutie potvrdiť, alebo môže postúpiť vec príslušnému orgánu“ ACER.

( 45 )

( 46 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2003 o podmienkach prístupu do siete pre cezhraničné výmeny elektrickej energie ( Ú. v. EÚ L 176, 2003, s. 1 ; Mim. vyd. 12/002, s. 175).

( 52 ) Nariadeniu o TEN‑E predchádzalo rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1364/2006/ES zo 6. septembra 2006, ktorým sa ustanovujú usmernenia pre transeurópske energetické siete a ktorým sa zrušuje rozhodnutie 96/391/ES a rozhodnutie č. 1229/2003/ES ( Ú. v. EÚ L 262, 2006, s. 1 ). Toto rozhodnutie stanovovalo veľmi neistý rámec podpory pre transeurópske energetické siete, v ktorom okrem možnosti využiť financovanie Únie neexistoval všeobecný systém financovania tejto infraštruktúry.

( 53 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 54 ) V tom istom zmysle sa v odôvodnení 23 poslednej vete nariadenia č. 714/2009 konštatuje, že „výnimky udelené na základe nariadenia [č. 1228/2003] sa naďalej uplatňujú až do stanoveného dátumu skončenia ich platnosti, ktorý je uvedený v rozhodnutí o udelení výnimky“.

( 55 ) Rozsudok z 11. marca 2020, Baltic Cable ( C‑454/18 , EU:C:2020:189 , bod 48 ).

( 56 ) SEK/2003/0160 final, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 251 ods. 2 druhého pododseku Zmluvy o ES o spoločnej pozícii prijatej Európskym parlamentom a Radou so zreteľom na prijatie nariadenia o podmienkach prístupu do sústavy pre cezhraničné výmeny elektriny, príloha E.

( 57 )

( 61 ) ACER v tomto smere disponuje určitou mierou voľnej úvahy, ako to bolo uznané v súvislosti s rovnocennými výnimkami týkajúcimi sa trhu so zemným plynom v rozsudku zo 4. decembra 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisia ( C‑342/18 P , neuverejnený, EU:C:2019:1043 , bod 48 ).

( ) Musím dodať, že Aquind neskôr požiadala o toto financovanie prostredníctvom všeobecného režimu.