C-248/21

proti

MA,

PB (C‑245/21)

a

LE (C‑248/21)

[návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko)]

3.

Konania v týchto veciach poskytujú Súdnemu dvoru možnosť, aby sa vyjadril k právnym dôsledkom rozhodnutia o odklade odovzdania, ktoré vydali správne orgány členského štátu v dôsledku výziev vyvolaných pandémiou ako fenoménom, ktorý významne narušil riadne fungovanie spoločného európskeho azylového systému. Presnejšie sa Súdny dvor bude musieť vyjadriť k otázke, či sa takéto rozhodnutie o odklade spája s prerušením plynutia lehôt na odovzdanie alebo v prípade, ak sa takéto odovzdanie nevykoná v uvedenej lehote, či sa zodpovedný členský štát za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu zbaví svojej povinnosti prevziať danú osobu, a teda že sa zodpovednosť za preskúmanie žiadosti o azyl prenáša na tento dožadujúci členský štát. Z tohto uhla pohľadu a v prípade, ak bude pandémia trvať aj naďalej, majú prebiehajúce konania v týchto veciach veľký význam pre riadenie spoločného európskeho azylového systému.

II. Právny rámec

A. Právo Únie

4.

Nariadenie Dublin III stanovuje kritériá a mechanizmy pre určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov. Odôvodnenia 4, 5 a 19 nariadenia v tomto ohľade stanovujú:

S cieľom zaručiť účinnú ochranu práv dotknutých osôb by sa mali v súvislosti s rozhodnutiami o odovzdaní do zodpovedného členského štátu stanoviť právne záruky a právo na účinný prostriedok nápravy predovšetkým v súlade s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie. S cieľom zabezpečiť dodržanie medzinárodného práva by mal účinný prostriedok nápravy voči takýmto rozhodnutiam zahŕňať preskúmanie uplatňovania tohto nariadenia, ako aj právnej a faktickej situácie v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva.“

5.

Článok 27 ods. 3 a 4 tohto nariadenia stanovuje:

„3. Na účely odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo jeho preskúmania členské štáty vo svojom vnútroštátnom práve stanovia, že:

a)

na základe odvolania alebo preskúmania získava dotknutá osoba právo zotrvať na území daného členského štátu až do prijatia rozhodnutia vo veci odvolania alebo preskúmania, alebo

Článok 28 ods. 3 tretí pododsek uvedeného nariadenia znie:

„Ak je osoba zaistená podľa tohto článku, jej odovzdanie zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu sa vykoná ihneď, ako je to možné, najneskôr však do šiestich týždňov od implicitného alebo výslovného akceptovania dožiadania o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby iným členským štátom alebo odvtedy, keď zanikol odkladný účinok odvolania alebo preskúmania podľa článku 27 ods. 3“

7.

Článok 29 ods. 1 a 2 toho istého nariadenia znie:

„1. Odovzdanie žiadateľa… zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu sa uskutoční… akonáhle to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 odkladný účinok.

…

„Žiadosť o azyl je neprípustná, ak

1. je iný členský štát zodpovedný za uskutočnenie azylového konania

a)

podľa [nariadenia Dublin III] alebo

b)

na základe iných ustanovení práva Európskej únie alebo medzinárodnej zmluvy,

Správny súdny poriadok

10.

§ 80 ods. 4 a 5 Správneho súdneho poriadku:

„4. Orgán, ktorý vydal správny akt alebo rozhoduje o námietke, môže v prípadoch podľa odseku 2 odložiť jeho výkon, pokiaľ spolkový zákon nestanovuje inak. …

5. Na návrh môže súd rozhodujúci vo veci samej nariadiť úplný alebo čiastočný odkladný účinok…“

III. Skutkové okolnosti sporov vo veciach samých, konania vo veciach samých a prejudiciálne otázky

MA a PB podali 1. februára 2020 proti tomuto rozhodnutiu Úradu žalobu na príslušný správny súd. PB okrem toho podal v rámci tejto žaloby aj žiadosť o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní. Táto žiadosť bola zamietnutá 11. februára 2020.

14.

Listom z 8. apríla 2020 Úrad odložil výkon rozhodnutí o vyhostení na neurčito podľa § 80 ods. 4 Správneho súdneho poriadku a článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III z dôvodu, že vzhľadom na vývoj pandémie COVID‑19 nebolo možné vykonať odovzdanie.

15.

Rozhodnutím zo 14. augusta 2020 správny súd rozhodujúci vo veci zrušil rozhodnutie Úradu. V tomto rozhodnutí sa uvádzalo, že aj v prípade, ak by bola Talianska republika zodpovedná za posúdenie žiadostí MA a PB o azyl, táto zodpovednosť bola prenesená na Spolkovú republiku Nemecko z dôvodu uplynutia lehoty na odovzdanie upravenej v článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III, keďže plynutie tejto lehoty nebolo prerušené rozhodnutím o odklade výkonu rozhodnutia, ktoré prijal Úrad 8. apríla 2020.

16.

19.

LE podal 11. septembra 2019 proti tomuto rozhodnutiu Úradu žalobu na príslušný správny súd. Okrem toho v rámci tejto žaloby podal aj žiadosť o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní. Táto žiadosť bola zamietnutá 1. októbra 2019.

20.

Listom z 24. februára 2020 talianske orgány informovali nemecké orgány o tom, že z dôvodu pandémie COVID‑19 viac nedochádza k odovzdávaniu osôb do a z Talianska podľa nariadenia Dublin III.

21.

Listom z 25. marca 2020 Úrad odložil výkon rozhodnutia o vyhostení na neurčito podľa § 80 ods. 4 Správneho súdneho poriadku a článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III z dôvodu, že vzhľadom na vývoj pandémie COVID‑19 nebolo možné vykonať odovzdanie.

Vnútroštátny súd sa domnieva, že žalobám, ktoré mu boli predložené, je potrebné vyhovieť, ak sa preukáže, že odklad výkonu nariadeného vyhostenia, ktorý bol odôvodnený faktickou nemožnosťou vykonať odovzdanie z dôvodu pandémie COVID‑19, patrí do pôsobnosti článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III, a preto môže odôvodňovať prerušenie lehoty na odovzdanie upravenej v článku 29 ods. 1 tohto nariadenia.

25.

Vnútroštátny súd usudzuje, že aj keď sa podľa článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III vyžaduje, aby odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní upravený v tomto ustanovení bol spojený s podaním odvolania, bolo by prípadne možné uvažovať o uplatnení tohto ustanovenia v situácii, o akú ide vo veciach samých, pokiaľ sa vedie konanie o takomto odvolaní podanom proti rozhodnutiu o odovzdaní a nemožnosť vykonať vyhostenie môže podľa nemeckého práva vyvolávať pochybnosti o zákonnosti takéhoto rozhodnutia. Treba však prihliadnuť jednak na ciele sledované týmto nariadením a jednak na záujmy dotknutých osôb a daného členského štátu, ktorých vyváženie treba v súčasnej zdravotnej situácii zabezpečiť.

26.

Za týchto podmienok Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1.

27.

Rozhodnutia vnútroštátneho súdu z 26. januára 2021 vo veciach C‑245/21 a C‑248/21 boli do kancelárie Súdneho dvora doručené 19. apríla 2021 a 21. apríla 2021. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 7. júna 2021 boli konania v týchto veciach spojené na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj na účely vyhlásenia rozsudku.

28.

Okrem toho vnútroštátny súd požiadal Súdny dvor, aby boli návrhy na začatie prejudiciálneho konania predložené v tejto veci prejednané v rámci skráteného konania podľa článku 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Predseda Súdneho dvora 7. júna 2021 po vypočutí sudcu spravodajcu a generálneho advokáta túto žiadosť zamietol.

29.

Nemecká a švajčiarska vláda, ako aj Európska komisia predložili svoje písomné pripomienky v stanovenej lehote v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

31.

Azylové právo je významnou súčasťou medzinárodného práva. Toto právo, ktoré bolo po prvýkrát zakotvené v roku 1951 v Dohovore o právnom postavení utečencov, podpísanom v Ženeve 28. júla 1951 ( 3 ), priznáva medzinárodnú ochranu osobám utekajúcim pred prenasledovaním v ich vlastnej krajine. Na úrovni Únie vytvorenie priestoru voľného pohybu osôb na otvorených vnútorných hraniciach podporilo harmonizáciu azylových konaní. Európska rada vo svojich záveroch po skončení stretnutia v Tampere, ktoré sa konalo 15. a 16. októbra 1999, opätovne potvrdila význam, ktorý Únia a jej členské štáty pripisovali absolútnemu rešpektovaniu práva podať žiadosť o azyl. Účastníci sa dohodli na zavedení spoločného európskeho azylového systému založeného na úplnom a komplexnom uplatňovaní Ženevského dohovoru a tým na zabezpečení, že nikto nebude vyhostený do krajiny, kde by mu hrozilo, že bude prenasledovaný, t. j. na dodržiavaní zásady nevydávania. Článok 78 ods. 1 ZEÚ a článok 18 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) potvrdzujú tento záväzok.

32.

34.

V nemeckom práve žaloba o neplatnosť smerujúca proti príkazu na vyhostenie podľa § 75 ods. 1 azylového zákona nemá odkladný účinok. Aj napriek tomu však dotknuté osoby môžu v lehote jedného týždňa požiadať o nariadenie odkladného účinku podľa § 34a ods. 2 druhého pododseku prvej vety tohto zákona. Ak nebol podaný návrh na vydanie predbežného opatrenia alebo ak bol tento návrh zamietnutý, začne plynúť lehota na odovzdanie, pričom takáto situácia počas pandémie COVID‑19 spôsobila správnym orgánom ťažkosti, najmä čo sa týka dodržania lehoty na odovzdanie. Za takýchto podmienok využili nemecké orgány možnosť prerušiť plynutie lehoty tým, že odložili výkon rozhodnutia o odovzdaní na základe § 80 ods. 4 Správneho súdneho poriadku. Takýto postup však vyvoláva pochybnosti o tom, či je uvedený postup v súlade s právom Únie.

35.

Tri prejudiciálne otázky, ktoré položil vnútroštátny súd, navzájom bezprostredne súvisia v rozsahu, v akom je potrebné preskúmať druhú a tretiu otázku len v tom prípade, ak je odpoveď na prvú otázku kladná. V záujme štruktúrovaného a zrozumiteľného posúdenia týchto prejudiciálnych otázok navrhujem, aby boli preskúmané spoločne a aby sa na ne poskytla jasná odpoveď, ktorá vnútroštátnemu súdu umožní rozhodnúť spory vo veciach samých. Tieto otázky sa v zásade týkajú možnosti vnútroštátnych správnych orgánov odložiť výkon rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III a prerušiť plynutie lehoty na odovzdanie stanovenej v článku 29 ods. 1 uvedeného nariadenia.

36.

Na účely posúdenia týchto otázok je potrebné po prvé zdôrazniť vzťah medzi vyššie uvedenými ustanoveniami ( 7 ) a po druhé preskúmať, či faktická nemožnosť vykonať takéto odovzdanie z dôvodu pandémie COVID‑19 predstavuje legitímny dôvod, ktorý vnútroštátnym orgánom umožňuje odvolávať sa na uvedené ustanovenia. ( 8 ) Najskôr podrobne preskúmam tento posledný uvedený dôvod, keďže ide o ústrednú otázku prejednávaných vecí, a to s prihliadnutím na osobitné okolnosti každého jednotlivého konania vo veciach samých. ( 9 )

Podľa článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III „členské štáty môžu stanoviť, že príslušné orgány môžu bez návrhu rozhodnúť, že výkon rozhodnutia o odovzdaní sa odloží“. Článok 29 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje, že „odovzdanie… zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu sa uskutoční… po porade medzi dotknutými členskými štátmi, akonáhle to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 odkladný účinok“.

39.

Z kombinovaného výkladu vyššie uvedených ustanovení teda vyplýva, že prvý problém pri výklade týchto ustanovení vyplýva z toho, že článok 29 ods. 1 nariadenia Dublin III odkazuje na odsek 3 a nie na odsek 4 článku 27 tohto nariadenia.

40.

Nemyslím si však, že takýto chýbajúci výslovný odkaz na článok 27 ods. 4 nariadenia Dublin III by mohol brániť výkladu v tom zmysle, že by vnútroštátne správne orgány mali možnosť prerušiť plynutie lehoty na odovzdanie v nadväznosti na odklad výkonu predmetného rozhodnutia o odovzdaní. Naproti tomu sa domnievam, že existujú tvrdenia podporujúce názor, že článok 29 ods. 1 nariadenia Dublin III sa má vykladať v tom zmysle, že zahŕňa aj odklad výkonu rozhodnutia, o ktorom vnútroštátne orgány rozhodli na základe článku 27 ods. 4 tohto nariadenia.

41.

Súdny dvor tiež zdôraznil podobnosť výrazov použitých v článku 28 ods. 3 treťom pododseku a v článku 29 ods. 1 prvom pododseku toho istého nariadenia. V tomto ohľade konštatoval, že výklad tohto ustanovenia v tom zmysle, že lehota na vykonanie odovzdania sa počíta od akceptovania dožiadania o prevzatie alebo prijatie späť iným členským štátom aj napriek tomu, že zodpovedný orgán využil možnosť upravenú v článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III, by do značnej miery zbavoval toto ustanovenie potrebného účinku. Nemohlo by byť totiž použité bez rizika, že bude brániť uskutočneniu odovzdania v lehotách stanovených týmto nariadením. ( 11 )

45.

Vyššie uvedené úvahy ma privádzajú k názoru, že lehota upravená v článku 29 ods. 1 a 2 nariadenia Dublin III nemôže začať plynúť, kým správne rozhodnutie prijaté v súlade s článkom 27 ods. 4 tohto nariadenia odkladá výkon rozhodnutia o odovzdaní do rozhodnutia o odvolaní podanom dotknutou osobou.

2.

Predbežný záver

46.

1.

Uplatnenie výkladových metód uznaných v judikatúre

49.

V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora z požiadavky jednotného uplatňovania práva Únie vyplýva, že ak ustanovenie práva Únie neobsahuje nijaký odkaz na právo členských štátov, pokiaľ ide o konkrétny pojem, tento pojem si vyžaduje v celej Únii autonómny a jednotný výklad, ktorý musí zohľadňovať nielen znenie dotknutého ustanovenia, ale aj jeho kontext a cieľ sledovaný právnou úpravou, ktorej súčasťou je toto ustanovenie. ( 12 )

a)

Doslovný výklad

52.

Systematické postavenie článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III potvrdzuje, že týmto ustanovením môžu byť dotknuté len správne rozhodnutia o odklade výkonu, ktoré sú vedľajšie vo vzťahu k odvolaniu dotknutej osoby. Ako vyplýva z názvu tohto ustanovenia („Opravné prostriedky“) a z odseku 1 článku 27 tohto nariadenia, uvedený článok upravuje odvolania podané dotknutou osobou. To znamená, že článok 27 ods. 4 uvedeného nariadenia sa môže týkať výlučne správnych rozhodnutí prijatých vo vzťahu k takémuto odvolaniu .

53.

Aj pozícia tohto ustanovenia v rámci štruktúry nariadenia Dublin III podporuje potrebu existencie takéhoto vzťahu. Konkrétne skutočnosť, že predmetné ustanovenie patrí do oddielu IV („Procesné záruky“), umožňuje zdôrazniť legislatívny cieľ uvedený v odôvodnení 19 tohto nariadenia, ktorým je zaručiť účinnú ochranu práv dotknutých osôb prijatím procesných a právnych záruk, ako aj priznaním práva na účinný prostriedok nápravy proti rozhodnutiam o odovzdaní do zodpovedného členského štátu najmä podľa článku 47 Charty.

c)

Teleologický výklad

Domnievam sa preto, že príliš široký výklad článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III, ktorý by umožňoval vnútroštátnym správnym orgánom odložiť výkon rozhodnutia o odovzdaní bez ohľadu na odvolanie podané dotknutou osobou, by nevyhnutne viedol k tomu, že by sa tieto orgány z akéhokoľvek dôvodu mohli rozhodnúť oddialiť odovzdanie dotknutej osoby do zodpovedného členského štátu bez toho, aby mal takýto postup dôsledky na prenesenie zodpovednosti za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu z jedného členského štátu na druhý.

57.

Zastávam však názor, že takáto situácia by práve odporovala cieľom sledovaným nariadením Dublin III, a to upraviť metódu umožňujúcu rýchle určenie zodpovedného štátu bez toho, aby bol dotknutý cieľ rýchleho vybavenia žiadostí o azyl uvedený v odôvodnení 5 tohto nariadenia. Žiadateľ o azyl by bol totiž ponechaný na vôľu vnútroštátnych správnych orgánov, ktoré by mohli predĺžiť čakaciu dobu, hoci by tento čas mohli využiť efektívnejšie na posúdenie žiadosti o azyl.

58.

Okrem toho sa domnievam, že predĺženie šesťmesačnej lehoty stanovenej na výkon odovzdania možno odôvodniť záujmom dotknutej osoby na objasnení zákonnosti rozhodnutia o odovzdaní súdnym orgánom a nie akýmkoľvek záujmom správnych orgánov na odklade výkonu rozhodnutia. Treba totiž poznamenať, že Súdny dvor opakovane zdôraznil, že „normotvorca Únie nemal v úmysle obetovať súdnu ochranu žiadateľov o azyl požiadavke rýchleho vybavenia žiadostí o azyl“ ( 16 ). Z uvedeného vyplýva, že Súdny dvor nemal nikdy v úmysle priznať vnútroštátnym správnym orgánom neobmedzenú mieru voľnej úvahy pri výkone ich právomocí. Uvedené platí najmä pre možnosť priznanú článkom 27 ods. 4 nariadenia Dublin III, ktorý tak ako uvádza aj sám vnútroštátny súd, určitým spôsobom obmedzuje široký priestor pre postup podľa vnútroštátnych právnych predpisov.

Na jednej strane ide o prípad uvedený v článku 3 ods. 2 nariadenia Dublin III, ktorý stanovuje, že členský štát, ktorý určí zodpovedný členský štát za preskúmanie žiadosti o azyl, sa sám stáva zodpovedným štátom, ak osobu nemožno odovzdať, pretože existujú „ systémové chyby , na základe ktorých hrozí žiadateľom neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie“ v členskom štáte, ktorý bol primárne určený za zodpovedný. V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že toto ustanovenie kodifikuje judikatúru Súdneho dvora, ako vyplýva z konaní vo veciach N. S. a i. ( 17 )

62.

Na druhej strane zdôrazňujem, že Súdny dvor už v rozsudku vo veci C. K. a i. rozhodol, že v situácii, keď by zdravotný stav dotknutého žiadateľa o azyl neumožňoval žiadajúcemu členskému štátu pristúpiť k jeho odovzdaniu pred uplynutím šesťmesačnej lehoty upravenej v článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III, by bol zodpovedný členský štát zbavený svojej povinnosti prevziať dotknutú osobu a zodpovednosť by sa potom preniesla na žiadajúci členský štát v súlade s odsekom 2 tohto článku. ( 18 )

63.

Tieto príklady poukazujú na jasný zámer normotvorcu Únie, ktorým bolo uložiť žiadajúcemu členskému štátu povinnosť znášať prípadné nebezpečenstvo faktickej nemožnosti odovzdať žiadateľa o azyl do členského štátu, ktorý je v zásade príslušný na posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. ( 19 ) Ako už bolo uvedené vyššie, ( 20 ) takáto forma nebezpečenstva by nemala negatívne ovplyvniť právo dotknutej osoby na prejednanie jej žiadosti v čo najkratšom čase.

64.

Okrem toho sa podľa môjho názoru treba zamerať na skutočnosť, že Komisia vo svojich usmerneniach týkajúcich sa vykonávania príslušných ustanovení EÚ v oblasti konaní o azyle a návrate a presídľovania z dôvodu pandémie COVID‑19 ( 23 ) výslovne uznáva ťažkosti, s ktorými sa stretávajú členské štáty v tejto súvislosti. Ako už bolo uvedené, je však potrebné poznamenať, že Komisia zdôrazňuje potrebu „ obnoviť transfery ihneď, ako to bude prakticky možné vzhľadom na meniace sa okolnosti“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

68.

Usmernenie Komisie uvedené vo vyššie citovanom dokumente, v zmysle ktorého „ak sa transfer do zodpovedného členského štátu nevykoná v rámci uplatniteľnej lehoty, zodpovednosť sa presúva na členský štát, ktorý požiadal o presun podľa článku 29 ods. 2 [nariadenia Dublin III]“, je podľa môjho názoru obzvlášť relevantné v rámci posúdenia prejednávaných vecí. Toto tvrdenie treba vykladať v spojení s posúdením uvedeným v tom istom odseku, v zmysle ktorého „ žiadne ustanovenie uvedeného nariadenia neumožňuje odchýliť sa od tohto pravidla v takej situácii, aká vyplýva z pandémie COVID‑19“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Takéto posúdenie je podľa môjho názoru správne a okrem iného potvrdzuje výklad, ktorý navrhujem v týchto návrhoch. ( 24 )

3) Úvahy o právnej istote v rámci riadenia spoločného európskeho azylového systému

69.

Považujem za potrebné v tejto súvislosti uviesť ešte dva prípady dočasnej faktickej nemožnosti, ktoré už boli predmetom úpravy prijatej normotvorcom Únie a v prípade ktorých článok 29 ods. 2 nariadenia Dublin III nepredpokladá prerušenie lehoty sine die , ale stanovuje predĺženie lehoty na odovzdanie najviac na dobu jedného roka, ak sa odovzdanie nemohlo uskutočniť z dôvodu uväznenia dotknutej osoby, alebo najviac na osemnásť mesiacov, ak je dotknutá osoba na úteku. Tieto príklady sú dôkazom toho, že normotvorca Únie mal za cieľ stanoviť jasné lehoty v záujme právnej istoty , keď postupy v rámci spoločného európskeho azylového systému upravil dostatočne predvídateľným spôsobom pre všetky členské štáty.

73.

Iné neistoty by okrem iného vyplývali aj z tej skutočnosti, že v rámci výkladu navrhovaného vnútroštátnym súdom by členské štáty, ktoré sú členmi dublinského systému, mohli v súčasnosti namietať existenciu faktických prekážok odovzdania, čo by v každom prípade viedlo k prerušeniu lehoty na odovzdanie, ktorá by začala plynúť až vtedy, keď by bolo opäť možné pristúpiť k odovzdaniu. Hrozí však, že takýto výklad by viedol k významným problémom v otázkach rozdelenia právomoci medzi dotknuté členské štáty. Riadne fungovanie spoločného európskeho azylového systému by preto bolo výrazne narušené .

2.

Predbežný záver

74.

Z vyššie uvedených dôvodov sa domnievam, že článok 27 ods. 4 nariadenia Dublin III sa má vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na rozhodnutia o odklade výkonu prijaté vnútroštátnymi správnymi orgánmi z dôvodu, že existovali pochybnosti o zákonnosti rozhodnutia o odovzdaní, ktoré vznikli v rámci odvolania podaného dotknutou osobou . Toto ustanovenie sa naopak nevzťahuje na rozhodnutia vnútroštátnych správnych orgánov prijaté z iných dôvodov, ku ktorým patrí predovšetkým záujem týchto orgánov na odložení výkonu rozhodnutia s cieľom zabrániť preneseniu zodpovednosti na žiadajúci členský štát.

Ako som už vysvetlil v predchádzajúcich bodoch, v rámci posúdenia pôsobnosti článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III je rozhodujúce, či boli pochybnosti o zákonnosti rozhodnutia o odovzdaní týkajúce sa nemožnosti odovzdania z dôvodu pandémie COVID‑19 namietnuté v rámci odvolania predloženého dotknutou osobou.

77.

Podľa informácií predložených vnútroštátnym súdom odklad výkonu nariadený nemeckými orgánmi súvisel so súdnou ochranou v prípade dočasnej nemožnosti odovzdania, pretože vyhostenie možno nariadiť len vtedy, ak sa zistí, že k nemu možno pristúpiť. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že v súlade s nemeckým právom v prípade, ak vyhostenie nie je možné vykonať, zákonnosť rozhodnutia o vyhostení vyvoláva pochybnosti. Takúto argumentáciu možno vykladať v tom zmysle, že odkladom výkonu rozhodnutia sa Úrad snažil vyhnúť výkonu nezákonného správneho rozhodnutia .

78.

Preskúmanie okolností sporov vo veciach samých ma však privádza k záveru, že nemecké správne orgány mohli v skutočnosti odložiť výkon odovzdania žalobcov vo veciach samých z dôvodov, ktoré nie sú upravené v článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III. Na základe niektorých skutočností sa totiž možno domnievať, že uvedené správne orgány prijali opatrenie, ktoré nepatrí do vecnej pôsobnosti tohto ustanovenia. Najskôr vysvetlím môj názor v rámci posúdenia, ktorého cieľom je určiť hranice, ktoré právo Únie stanovuje pre mieru voľnej úvahy členských štátov pri uplatňovaní tohto ustanovenia . Následne uvediem skutočnosti, ktoré podľa môjho názoru vyvolávajú pochybnosti o jeho správnom uplatnení.

81.

Odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní, o ktorom rozhodli vnútroštátne správne orgány bez toho, aby prebiehalo sporové súdne konanie, preto nemožno považovať za opatrenie vychádzajúce z vyššie uvedeného právneho základu, keďže nebude prijaté „ do prijatia rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní “. Uvedený odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní sa preto nemôže spájať s prerušením plynutia lehoty na odovzdanie podľa článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III. Uvedené platí aj v prípade neskôr prijatého rozhodnutia o odklade výkonu, teda až po vyhlásení konečného rozsudku príslušným súdom.

82.

Na otázku položenú počas pojednávania týkajúcu sa pôsobnosti dotknutej správnej praxe Úradu v prejednávanej veci nemecká vláda ubezpečila, že výkon rozhodnutí týkajúcich sa žiadateľov o azyl nebol prerušený vo vzťahu ku všetkým žiadateľom, ale výlučne vo vzťahu k tým, ktorí podali odvolanie na vnútroštátne správne súdy . O takýto prípad ide okrem iného aj v situácii žalobcov vo veciach samých. V tomto štádiu posúdenia treba preto konštatovať, že v prejednávanej veci bola splnená základná podmienka na uplatnenie článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III týkajúca sa existencie prebiehajúceho odvolacieho konania.

3.

Odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní „na neurčito“ presahuje hranice stanovené právom Únie

86.

Bez presných informácií možno logicky predpokladať, že táto diskrečná právomoc, na ktorú sa v prejednávanej veci odvolávajú správne orgány, zahŕňa aj možnosť stanoviť dĺžku trvania odkladu výkonu , zatiaľ čo článok 27 ods. 4 nariadenia Dublin III takýto odklad výkonu pripúšťa len „ do prijatia rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát), t. j. v priebehu sporu , pričom sa má takýmto spôsobom zaručiť, aby nebol žiadateľ o azyl vrátený na hranice skôr, ako príslušný súd rozhodne o zákonnosti rozhodnutia o odovzdaní. Priestor pre voľnú úvahu, ktorý normotvorca Únie priznal vnútroštátnym správnym orgánom, sleduje teda konkrétny cieľ a je v zásade časovo obmedzený . Tieto hľadiská ma utvrdzujú v presvedčení, že existujú zásadné rozdiely medzi prístupom, ktorý uplatňuje Úrad, a normatívnym rámcom upraveným v práve Únie.

87.

Konkrétnejšie nemožno vylúčiť, že odklad výkonu rozhodnutí o odovzdaní bude odôvodnený vlastnými záujmami správnych orgánov a najmä cieľom zabrániť preneseniu zodpovednosti na žiadajúci členský štát, konkrétne v prejednávaných veciach, na Spolkovú republiku Nemecko v súlade s článkom 29 ods. 1 nariadenia Dublin III, a to z dôvodu ťažkostí správnych orgánov tohto členských štátov vykonať včasné odovzdanie počas zdravotnej krízy. ( 29 ) Prerušenie plynutia šesťmesačnej lehoty podľa článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III by správnym orgánom poskytlo „dodatočný čas“ na výkon odovzdania.

88.

Takýto predpoklad podľa môjho názoru prinajmenšom sčasti podporujú aj vysvetlenia žalobcov vo veciach samých, ktorí počas pojednávania poukázali na organizačné výzvy, s ktorými sa stretli nemecké orgány. Uplatnenie článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III odôvodnené takýmto druhom úvah by však odporovalo cieľom včasného vybavenia žiadostí o azyl v zmysle odôvodnenia 5 tohto nariadenia. ( 30 ) Odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní na neurčitú dobu by totiž viedol k neprimeranému predĺženiu čakacej doby dotknutej osoby, hoci tento čas by bolo možné využiť na preskúmanie žiadosti o azyl.

91.

Je navyše potrebné poznamenať, že z rozhodnutí vnútroštátneho súdu vyplýva, že rozhodnutie Úradu o odklade výkonu odovzdania bolo vydané až po tom, čo nemecký súd zamietol návrh na nariadenie predbežného opatrenia podaný žalobcami, ktorí žiadali o to, aby sa ich odvolaniu priznal odkladný účinok. Z uvedeného vyplýva, že príslušný súd sa vyjadril ako prvý, pričom neuznal potrebu priznať žalobcom vo veciach samých predbežnú ochranu. Možno sa preto logicky domnievať, že toto súdne rozhodnutie bolo odôvodnené podstatne odlišným spôsobom ako rozhodnutie , ktoré neskôr – t. j. počas sanitárnej krízy – prijali správne orgány.

92.

Rozhodnutie Úradu o prerušení výkonu rozhodnutia o odovzdaní preto podľa môjho názoru nebolo prijaté s úmyslom počkať na „skončenie“ súdneho konania , ako sa vyžaduje podľa článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III, ale na základe iných pohnútok, než sú tie, ktoré sa uvádzajú v tomto ustanovení, teda s cieľom zabrániť prechodu zodpovednosti v súlade s článkom 29 ods. 1 nariadenia Dublin III. V takomto prípade by existencia prípadného sporu vedeného pred súdom bola len náhodnou okolnosťou . ( 32 ) Z tohto pohľadu tvrdenie uvádzané nemeckou vládou, v zmysle ktorého by nemecké správne orgány napokon „vyhoveli žiadosti o súdnu ochranu žalobcov vo veciach samých“ podľa môjho názoru nevyznieva presvedčivo.

93.

Za týchto okolností vzniká otázka, či by nebolo bývalo vhodnejšie s ohľadom na faktickú nemožnosť pristúpiť k odovzdaniu, zrušiť rozhodnutie o vyhostení prijaté proti dotknutej osobe a prijať zodpovednosť za preskúmanie jej žiadosti o medzinárodnú ochranu podľa diskrečnej doložky článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III. Treba pripomenúť, že v súlade s článkom 67 ods. 2 a článkom 80 ZFEÚ je systém spoločného európskeho azylu, do ktorého rámca patrí aj nariadenie Dublin III, založený na „solidarite členských štátov“ a „rovnomernom rozdelení zodpovedností“ medzi tieto štáty. Ako vyplýva z odôvodnenia 22 tohto nariadenia, táto solidarita tvorí „kľúčový prvok“ tohto systému. Navrhovaný prístup by bol prejavom väčšej solidarity, konkrétne vo vzťahu k členským štátom, ktoré niekedy čelia dôsledkom jednak sanitárnej krízy a jednak veľkému prílivu migrantov. ( 33 )

97.

V druhom prípade by možnosť prerušiť plynutie lehoty na odovzdanie mala podliehať určitým podmienkam . Konkrétne by mal mať Úrad právo odvolávať sa na článok 27 ods. 4 a článok 29 ods. 1 nariadenia Dublin III z dôvodu dočasnej faktickej nemožnosti vykonať odovzdanie z dôvodu pandémie COVID‑19 len vtedy, ak bolo rozhodnutie o odklade výkonu prijaté z dôvodu pochybností o zákonnosti rozhodnutia o odovzdaní, ktoré vznikli počas konania o odvolaní smerujúcom proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo o návrhu na preskúmanie rozhodnutia o odovzdaní dotknutej osoby.

5.

Predbežný záver

98.

Na základe niektorých skutočností sa možno domnievať, že Úrad mohol odložiť výkon rozhodnutí o odovzdaní s cieľom vyhnúť sa preneseniu zodpovednosti po uplynutí lehoty šiestich mesiacov upravenej v článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III, a to z dôvodu ťažkostí v rámci vykonania včasného odovzdania žiadateľov o azyl do iných členských štátov počas zdravotnej krízy.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré predložil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko), odpovedal takto:

1.

Správny orgán žiadajúceho členského štátu má za určitých podmienok možnosť odložiť výkon rozhodnutia o odovzdaní a následne prerušiť plynutie lehoty na odovzdanie podľa článku 27 ods. 4 a článku 29 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov.

2.

Správny orgán žiadajúceho členského štátu môže využiť túto možnosť v prípade, ak bol odklad výkonu rozhodnutia v zásade nariadený z dôvodu pochybností o zákonnosti rozhodnutia o odovzdaní, ktoré boli namietnuté v konaní pred vnútroštátnym súdom v rámci odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo v rámci návrhu na preskúmanie rozhodnutia o odovzdaní dotknutej osoby.

3.

( 6 ) WARIN, C.: Le contentieux du règlement Dublin III. In: CHAOUCHE, F., GERKRATH, J., SILGA, J., SINNIG, J., WARIN, C. (dir.): Droit luxembourgeois et européen de l’asile , Luxemburg, 2019, s. 118.

( 7 ) Pozri bod 37 a nasl. nižšie.

( 8 ) Pozri bod 47 a nasl. nižšie.

( 9 ) Pozri bod 75 a nasl. nižšie.

( 10 ) Rozsudok z 13. septembra 2017, Khir Amayry ( C‑60/16 , EU:C:2017:675 , body 63 až 73 ).

( 11 ) Rozsudok z 13. septembra 2017, Khir Amayry ( C‑60/16 , EU:C:2017:675 , body 70 a 71 ).

( 18 ) Rozsudok zo16. februára 2017 ( C‑578/16 PPU , EU:C:2017:127 , bod 89 ).

( 19 ) WERDERMANN, D.: Dublin‑Überstellungsfristen in der Coronakrise: Die Taschenspielertricks des BAMF. In: Legal Tribune Online . 9. apríl 2020. Tento autor sa domnieva, že dôvody nemožnosti odovzdania, ktoré odôvodňujú predĺženie lehoty, boli upravené vyčerpávajúcim spôsobom v článku 29 ods. 2 nariadenia Dublin III. Konkrétnejšie ide o prípad uväznenia a úteku žiadateľa o azyl. Vo všetkých ostatných prípadoch členský štát, ktorý nemôže dodržať túto lehotu, znáša nebezpečenstvo prípadnej faktickej nemožnosti odovzdania a prednostne sa uplatní právo žiadateľa o azyl na rýchle posúdenie jeho žiadosti o ochranu.

( 20 ) Pozri bod 57 vyššie.

( 21 ) PETTERSON, P.: Abschiebungen und Corona – Auswirkungen der Pandemie auf die Asylrechtsprechung. In: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik . 2020, č. 7, s. 232. Tento autor zastáva názor, že skutočnosť, že sa členský štát nedokáže postarať o osoby z dôvodu pandémie, predstavuje prípad vyššej moci.

( 22 ) Rozsudok z 15. apríla 2010, Gualtieri/Komisia ( C‑485/08 P , EU:C:2010:188 , bod 70 ).

( 23 ) Oznámenie Komisie: Ochorenie COVID‑19: Usmernenie týkajúce sa vykonávania príslušných ustanovení EÚ v oblasti konaní o azyle a návrate a presídľovania 2020/C 126/02 ( Ú. v. EÚ C 126, 2020, s. 12 ).

( 30 ) Pozri bod 57 vyššie.

( 31 ) Pozri bod 69 a nasl. vyššie.

( 32 ) LEHNERT, M., WERDERMANN, D.: Aussetzungen der Dublin‑Überstellungen durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge während der Corona‑Krise. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht . 2020, zv. 39, č. 18, s. 1310 a 1311. Títo autori tvrdia, že rozhodnutie o odklade výkonu rozhodnutí o odovzdaní nebolo prijaté „ z dôvodu odvolania“ ale skôr „ pri príležitosti odvolania“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Podľa týchto autorov z rozhodnutí o odklade výkonu nemožno zistiť dôvod na strane dotknutých osôb, ktorý by odôvodňoval odchýlenie sa od cieľa rýchleho vybavenia veci.

( 33 ) Pozri rozsudok z 26. júla 2017, Jafari ( C‑646/16 , EU:C:2017:586 , bod 100 ).

( 34 ) Pozri bod 74 vyššie.

( ) V tejto súvislosti treba poznamenať, že Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) vo svojej judikatúre uznáva nebezpečenstvo „zneužitia práva“ pri uplatňovaní článku 27 ods. 4 nariadenia Dublin III, okrem iného aj v situácii, keď rozhodnutie o odovzdaní prijali nemecké správne orgány výlučne s cieľom prerušiť plynutie lehoty , pretože túto lehotu nebolo možné dodržať z dôvodu pochybení správneho orgánu [pozri rozsudok Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) z 8. januára 2019, BVerwG 1 C 16.18, bod 27].