C-363/21

proti

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),

za účasti:

Procura generale della Corte dei conti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

a

[návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Nariadenie (EÚ) č. 549/2013 – Európsky systém národných a regionálnych účtov v Európskej únii (ESA 2010) – Klasifikácia inštitucionálnych jednotiek v sektore S.13 (verejná správa) – Právne predpisy Únie v oblasti štatistiky – Kontrolné mechanizmy – Priamy účinok – Smernica 2011/85/EÚ – Národné rozpočtové rámce – Priamy účinok – Účinná súdna ochrana – Súdne preskúmanie Dvorom audítorov alebo správnymi súdmi“

1.

Tieto (spojené) návrhy na začatie prejudiciálneho konania poskytujú Súdnemu dvoru ( 2 ) možnosť objasniť rozsah pôsobnosti pravidiel upravujúcich Európsky systém účtov 2010, ktorý bol zavedený nariadením (EÚ) č. 549/2013 ( 3 ). Cieľom týchto návrhov je konkrétne objasniť:

–

či sa na toto nariadenie a smernicu 2011/85/EÚ ( 4 ) možno odvolávať v sporoch medzi rôznymi subjektmi verejnej správy alebo medzi jednotlivcami a štatistickými orgánmi,

2.

Článok 1 stanovuje:

„1. Týmto nariadením sa zavádza Európsky systém účtov 2010 (ďalej len ‚ESA 2010‘ alebo ‚ESA‘).

2. V ESA 2010 sa stanovuje:

a)

metodika (príloha A) pre spoločné štandardy, vymedzenia pojmov, klasifikácie a účtovné pravidlá, ktoré sa použijú na zostavovanie účtov a tabuliek na porovnateľných základoch pre potreby Únie a výsledkov podľa článku 3;

„1.01

Európsky systém účtov… je medzinárodne kompatibilný účtovný rámec pre systematické a podrobné opísanie národnej ekonomiky (t. j. regiónu, krajiny alebo skupiny krajín), jeho súčastí a jeho vzťahov s ostatnými národnými ekonomikami.

…

1.57

Inštitucionálne jednotky sú ekonomické subjekty, ktoré sú oprávnené vlastniť výrobky a aktíva, prijímať záväzky a zapájať sa do ekonomických činností a transakcií s inými jednotkami. Na účely systému ESA 2010 sú inštitucionálne jednotky zoskupené do piatich vzájomne sa vylučujúcich domácich inštitucionálnych sektorov:

a)

domácnosti;

e)

neziskové inštitúcie slúžiace domácnostiam.

Týchto päť sektorov tvorí spolu celkovú domácu ekonomiku. Každý sektor je zároveň rozdelený do subsektorov. Systém ESA 2010 umožňuje vytvoriť kompletný súbor tokových účtov a súvahových účtov, ktoré možno zostaviť za každý sektor a subsektor, ako aj za celú ekonomiku. Nerezidentské jednotky môžu byť s týmito piatimi domácimi sektormi vo vzájomnej interakcii, pričom tieto vzájomné interakcie sa vykazujú medzi piatimi domácimi sektormi a šiestym inštitucionálnym sektorom: sektorom zahraničia.

…“

4.

Každý sektor a subsektor zoskupuje inštitucionálne jednotky, ktoré majú podobný typ ekonomického správania.

…

Verejná správa (S.13)

2.111 Definícia : Sektor verejnej správy (S.13) pozostáva z inštitucionálnych jednotiek, ktoré sú netrhovými výrobcami, ktorých produkcia je určená na individuálnu a kolektívnu spotrebu a sú financované povinnými platbami jednotiek patriacich do iných sektorov, ako aj z inštitucionálnych jednotiek zapojených hlavne do prerozdeľovania národného dôchodku a bohatstva.

…“

5.

6.

Podľa článku 1:

„Touto smernicou sa ustanovujú podrobné pravidlá pre vlastnosti rozpočtových rámcov členských štátov. Tieto pravidlá sú nevyhnutné na zabezpečenie dodržiavania povinností členských štátov podľa ZFEÚ s cieľom vyhnúť sa nadmernému deficitu verejnej správy.“

7.

Článok 2 uvádza:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú vymedzenia pojmov ‚štátny‘, ‚deficit‘ a ‚investície‘ ustanovené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite pripojeného k Zmluve o EÚ a ZFEÚ.[ ( 5 ) ] Uplatňuje sa tiež vymedzenie subsektorov verejnej správy, ako sa uvádza v bode 2.70 prílohy A k nariadeniu (ES) č. 2223/96.

8.

Článok 3 ods. 1 stanovuje:

„Pokiaľ ide o vnútroštátne systémy účtovníctva verejných financií, členské štáty zavedú systémy účtovníctva verejných financií, ktoré budú úplne a dôsledne zahŕňať všetky subsektory verejnej správy a ktoré budú obsahovať informácie nevyhnutné na tvorbu akruálnych údajov s cieľom pripraviť údaje založené na štandarde ESÚ 95. Tieto systémy účtovníctva verejných financií podliehajú vnútornej kontrole a nezávislému auditu“.

3. Nariadenie (EÚ) č. 473/2013 ( 6 )

9.

Článok 2 uvádza:

Podľa článku 5:

„1. Členské štáty majú nezávislé orgány na monitorovanie dodržiavania:

a)

numerických fiškálnych pravidiel, ktorými sa do vnútroštátnych rozpočtových postupov začleňuje ich strednodobý rozpočtový cieľ stanovený v článku 2a nariadenia (ES) č. 1466/97;

b)

numerických fiškálnych pravidiel uvedených v článku 5 smernice 2011/85/EÚ.

„1. Subjekty verejnej správy prispievajú k dosahovaniu cieľov v oblasti verejných financií vymedzených na vnútroštátnej úrovni v súlade s postupmi a kritériami stanovenými Európskou úniou a spoločne nesú z toho vyplývajúcu zodpovednosť. …

2. … Subjektmi verejnej správy sú… od roku 2012 organizácie a osoby, ktoré [Istituto Nazionale di Statistica (Národný štatistický úrad, Taliansko; ďalej len „ISTAT“)] označí na štatistické účely v zozname… uverejnenom… v Zbierke zákonov Talianskej republiky… v znení ďalších aktualizácií podľa odseku 3 tohto článku, vykonávaných na základe vymedzení podľa osobitných nariadení Európskej únie…

3. ISTAT určí každoročne subjekty verejnej správy podľa odseku 2 prostredníctvom vlastného rozhodnutia, ktoré sa uverejňuje v Zbierke zákonov do 30. septembra príslušného roku.

…“

2. Zákon č. 243/2012 ( 8 )

12.

4. Codice della giustizia contabile ( 10 )

15.

Článok 11 ods. 6 písm. b) v znení zákonného dekrétu č. 137/2020, ktorý bol zmenený na zákon č. 176/2020 ( 11 ), stanovuje:

„Plenárne zasadnutie Corte dei conti [Dvor audítorov] v osobitnom zložení rozhoduje v jednostupňovom konaní pri výkone svojej výlučnej súdnej právomoci v oblasti účtovníctva verejných financií vo veciach… týkajúcich sa zoznamu subjektov verejnej správy zostavovaného ISTAT výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov ( 12 ).“

II. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky

16.

Corte dei conti (Dvor audítorov) nariadil rozšíriť okruh žalovaných o Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerstvo hospodárstva a financií, Taliansko), pričom ďalej poukázal na nastolenú otázku týkajúcu sa zlučiteľnosti nového ustanovenia s právom Únie. Požiadal účastníkov konania, aby sa v tejto konkrétnej súvislosti vyjadrili.

20.

Podľa Corte dei conti (Dvor audítorov):

–

článok 11 ods. 6 písm. b) CGC mu priznáva právomoc rozhodovať o rozhodnutiach ISTAT týkajúcich sa uznávania subjektov verejnej správy,

–

správne zostavenie zoznamu ISTAT (pokiaľ ide o subjekty verejnej správy, ktoré sú povinné dosahovať vyrovnaný rozpočtový zostatok), je preto podmienkou súladu s cieľmi konvergencie hospodárskych politík v zmysle článku 121 ZFEÚ,

–

zaradenie konkrétneho subjektu do zoznamu ISTAT možno podľa talianskeho práva (článok 24 ods. 1 a článok 113 ods. 1 Ústavy) napadnúť žalobou na súdoch. Do roku 2012 bol „zákonným súdom“ pre tieto rozhodnutia správny súd a od roku 2012 bola právomoc priznaná Corte dei conti (Dvor audítorov). Tento súd vykonáva súdne preskúmanie dodržiavania vnútroštátnych právnych predpisov a predpisov Únie v oblasti rozpočtu, z hľadiska subjektov zabezpečuje overovanie spoľahlivosti výkazu ziskov a strát, a to pod hrozbou sankcií v súlade s článkom 8 nariadenia (EÚ) č. 1173/2011 ( 16 ). Zaisťuje teda skutočné dosahovanie cieľov týkajúcich sa verejných financií,

–

v dôsledku reformy uskutočnenej prostredníctvom článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 toto preskúmanie už nemôže stanoviť (alebo poprieť) dva implicitné nevyhnutné účinky, ktoré predtým patrili do právomoci len jedného súdu, a to konkrétne: konštatovať (existenciu alebo neexistenciu) povinnosti oznamovať relevantné údaje a informácie týkajúce sa verejných financií v rámci uplatňovania a vykonávania zákona č. 243/2012 a zákona č. 196/2009 (povinnosť vykonať nariadenie č. 549/2013 a smernicu 2011/85); a následne uplatniť (alebo neuplatniť) ustanovenia týkajúce sa rozpočtovej rovnováhy a udržateľnosti dlhu verejnej správy v zmysle článkov 3 a 4 zákona č. 243/2012 (ktorými sa tiež vykonáva nariadenie č. 549/2013 a smernica 2011/85).

–

je v rozpore so zásadami účinnej súdnej ochrany, potrebného účinku a právnej istoty práva Únie, ( 17 )

–

porušuje zásady rovnocennosti prostriedkov súdnej nápravy a právneho štátu (články 2 a 19 ZEÚ), a to aj vzhľadom na vzájomný vzťah medzi zásadou právneho štátu a ochranou finančných záujmov Únie podľa nariadenia 2020/2092. ( 18 )

24.

Za týchto okolností kladie Corte dei conti (Dvor audítorov) Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

a)

vylučuje akékoľvek súdne preskúmanie správnosti uplatnenia ESA 2010 zo strany ISTAT na účely vymedzenia sektoru S.13, čiže preskúmania správnosti, transparentnosti a spoľahlivosti rozpočtových zostatkov, prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa Taliansko blíži k splneniu strednodobých rozpočtových cieľov (porušenie zásady účinnej súdnej ochrany);

b)

v prípade, že by sa mal za správny považovať výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý žalovanými orgánmi verejnej správy, a to aj na základe autentického výkladového zákona, vystavuje žalobkyňu povinnosti podať dve rôzne žaloby a následným rizikám protichodných súdnych rozhodnutí týkajúcich sa jej postavenia podľa práva Únie, čím de facto znemožňuje účinnú súdnu ochranu práva žalobkyne v čase potrebnom na splnenie povinností, ktoré jej z takéhoto postavenia vyplývajú (t. j. finančný rok), a marí právnu istotu, pokiaľ ide o existenciu postavenia subjektu verejnej správy;

c)

opäť v prípade, že by sa mal za správny považovať výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý žalovanými orgánmi verejnej správy, a to aj na základe autentického výkladového zákona, stanovuje, že na rozhodnutie vo veci správnosti vymedzenia okruhu rozpočtových subjektov je príslušný iný súd než súdny orgán, ktorému súdnu právomoc vo veciach rozpočtu vyhradzuje Ústava Talianskej republiky?“

A.

Úvodná poznámka

27.

Ako už bolo uvedené, prejudiciálne otázky sa týkajú zlučiteľnosti jediného ustanovenia (ďalej len „sporné ustanovenie“) talianskeho práva, konkrétne článku 23c ods. 2 zákonného dekrétu č. 137/2020, s právom Únie.

28.

Podľa tohto ustanovenia Corte dei conti (Dvor audítorov) preskúmava rozhodnutia ISTAT, pokiaľ ide o klasifikáciu „inštitucionálnych jednotiek“ ako subjektov verejnej správy, „ výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov “. Časť označená kurzívou bola do CGC doplnená zákonným dekrétom č. 137/2020.

32.

Súdny dvor však môže vykladať pravidlá práva Únie tak, že poskytne odpovede na základe jedného alebo druhého výkladu vnútroštátneho práva. Ide najmä o prípad, keď samotný vnútroštátny súd uvádza, ako je to v prejednávanej veci, argumenty „žalovaných orgánov verejnej moci“ (teda talianskej vlády) ako hypotézu, ktorá by mohla byť úspešná. ( 20 )

B.

Prípustnosť

1. Postavenie súdneho orgánu

33.

V tejto veci musí tento súd rozhodnúť spor v rámci výkonu súdnych funkcií, ktoré mu priznáva talianske právo, a nie v rámci výkonu svojich funkcií auditu a kontroly a posteriori . Predmet sporu súvisí práve s rozsahom jeho súdnych funkcií po obmedzení, ktoré mu ukladá článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020.

37.

Na pojednávaní sa objasnilo, že legislatívna zmena neruší súdnu právomoc Corte dei conti (Dvor audítorov), ale ju len obmedzuje: ak v súčasnosti nemôže zrušiť zoznamy ISTAT s účinkami erga omnes , môže ich neuplatniť v konkrétnom spore s účinkami len pre žalobcu, pokiaľ ide o vnútroštátne právne predpisy o obmedzovaní verejných výdavkov.

38.

Stručne povedané, Corte dei conti (Dvor audítorov) vykonáva súdnu právomoc, v rámci ktorej môže predkladať Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, ak rozhoduje o takých sporoch, ako je spor, v ktorom boli podané tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania.

2. Neprípustnosť vyplývajúca z možného nesprávneho výkladu vnútroštátneho práva

–

na druhej strane už som vysvetlil, ako odpoveď Súdneho dvora na pochybnosti vnútroštátneho súdu musí vychádzať z výkladu vnútroštátnych pravidiel, ktorý tento súd presadzuje, bez toho, aby bola dotknutá možnosť poskytnúť Súdnemu dvoru usmernenia pre iný výklad týchto pravidiel, a to tým skôr, že sám vnútroštátny súd pripúšťa možnosť prijať v hypotetických prípadoch tento alternatívny výklad.

41.

Stručne povedané, Súdny dvor môže poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď na základe dostupných informácií o talianskom vnútroštátnom práve pri výklade nariadenia č. 549/2013, smernice 2011/85 a nariadenia č. 473/2013.

C.

Prvá prejudiciálna otázka

1. Možnosť odvolávať sa na nariadenie č. 549/2013

45.

Uplatnenie disciplíny, ktorá zakazuje nadmerné verejné deficity ( 26 ), sa vykonáva prostredníctvom postupu, na ktorom sa zúčastňuje Komisia a Rada. V rámci tohto postupu sa monitoruje rozpočtová situácia členských štátov a výška ich verejného dlhu.

46.

Na vykonanie tohto dohľadu Únia potrebuje spoľahlivé štatistiky ( 27 ) o finančnej situácii členských štátov, najmä o ich deficite verejných financií a verejnom dlhu.

47.

Podľa nariadenia č. 549/2013 členské štáty musia zaslať Komisii (Eurostatu) účty a tabuľky stanovené v prílohe B v lehotách v nej určených pre každú tabuľku (článok 3 ods. 1) a Eurostat posudzuje kvalitu zasielaných údajov (článok 4 ods. 4).

51.

Ako uviedol Súdny dvor, „ESA 2010 stanovuje referenčný rámec pre zostavovanie účtov členských štátov pre potreby občanov Únie i samotnej Únie. Toto zostavovanie účtov sa musí uskutočniť na základe jednotných zásad, ktoré nie je možné vykladať rôzne, aby bolo možné získať porovnateľné výsledky“ ( 30 ).

52.

Konkrétne, členské štáty musia určiť sektor S.13 (verejná správa) v súlade s prílohou A bodom 2.111 ESA 2010 ( 31 ) tak, že ho rozdelia na štyri subsektory, do ktorých sa zaradia príslušné inštitucionálne jednotky. Od týchto subjektov musia zbierať účtovné údaje a pripraviť ich v súlade s metodikou ESA 2010, aby ich zaslali Komisii.

53.

uverejnenie národných štatistických údajov s výhradami (článok 15 nariadenia č. 479/2009). V prípade potreby môže Eurostat zmeniť a doplniť údaje vykázané členským štátom a poskytnúť zmenené a doplnené údaje, ak nie sú v súlade s týmto nariadením,

–

sankčný postup v prípade manipulácie so štatistickými údajmi (článok 8 nariadenia č. 1173/2011).

54.

Komisia tvrdí, ( 32 ) že správna klasifikácia inštitucionálnych jednotiek v sektore S.13 je zabezpečená týmito kontrolnými mechanizmami. Eurostat prostredníctvom nich zabezpečuje, aby si členské štáty plnili svoju povinnosť zbierať a zasielať účtovné údaje v súlade s ESA 2010 a v dostatočnej kvalite.

55.

Stanovisko Komisie ma nepresvedčilo.

58.

V prvom rade nariadenie č. 549/2013 je v každom prípade uplatniteľné v sporoch, ako sú tieto, či už priamo alebo nepodmienene s odkazom na talianske vnútroštátne právo. Súdny dvor má právomoc vykladať ho aj v čisto vnútroštátnych situáciách, keď „… ustanovenia tohto práva [Únie] sa uplatňujú prostredníctvom vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá k riešeniu situácií za okolností obmedzujúcich sa len na vnútroštátnu sféru jedného členského štátu pristupuje rovnako ako právo Únie“ ( 33 ).

59.

Vnútroštátny súd dostatočne vysvetľuje uplatňovanie právnych predpisov Únie v oblasti štatistiky na vzťahy talianskych orgánov s vnútroštátnymi subjektmi na základe odkazu talianskeho práva.

60.

ak by vnútroštátny súd rozhodol, že Ferrovienord a FITRI sú subjektmi verejnej správy, vzhľadom na to, že nariadenie č. 549/2013 je pre Taliansko záväzné v celom rozsahu a všetky jeho subjekty verejnej správy ho musia dodržiavať, inštitucionálna jednotka verejného sektora, ktorá je oprávnená napadnúť rozhodnutie ISTAT, by sa naň mohla odvolávať v spore proti nemu.

62.

Keď ISTAT ako taliansky štatistický úrad určuje, ktoré subjekty majú byť zahrnuté do sektora S.13, uplatňuje nomenklatúru ESA 2010, a teda nariadenie č. 549/2013.

63.

Subjekty, ktoré sú príjemcami týchto rozhodnutí ISTAT a na ktoré sa vzťahuje nariadenie č. 549/2013, ich môžu, ak sú na to oprávnené podľa vnútroštátneho práva, napadnúť na vnútroštátnych súdoch, ak sa domnievajú, že ich ISTAT prijal nesprávne.

64.

vec, o ktorej sa rozhodlo rozsudkom FIG a FISE ( 34 ), sa týkala toho, či existuje alebo neexistuje verejná kontrola zo strany Talianskeho olympijského výboru nad Talianskou golfovou federáciou a Talianskou federáciou jazdeckých športov. Nikto nespochybnil možnosť priameho odvolávania sa ani záväznú povahu ustanovení nariadenia č. 549/2013 a obe športové federácie mohli v sporoch vo veciach samých napadnúť svoje zaradenie medzi subjekty verejnej správy do zoznamu ISTAT,

–

vo veci, o ktorej sa rozhodlo rozsudkom Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale ( 35 ), tento fond napadol svoje zaradenie do sektora verejnej správy podľa ESA 2010 belgickým účtovným orgánom. Na účely rozhodnutia sporu bola implicitne a bez diskusie akceptovaná záväzná povaha a priamy účinok nariadenia č. 549/2013,

–

to isté platilo vo veci, o ktorej sa rozhodlo v nedávnom rozsudku SeGEC a i. ( 36 ), v ktorom združenia poskytujúce vzdelávanie v Belgicku napadli svoje zaradenie medzi orgány verejnej správy.

67.

Bez ohľadu na vyššie uvedené podľa článku 1 ods. 4 nariadenia č. 549/2013 môžu členské štáty použiť inú štatistickú nomenklatúru ako ESA 2010 pre „účt[y] pre svoje vlastné potreby“. Ak túto možnosť využijú, ich štatistické orgány budú musieť preformulovať zozbierané údaje, aby ich predložili Komisii v súlade s ESA 2010.

71.

ISTAT musí zostaviť zoznam sektora S.13 podľa nomenklatúry nariadenia č. 549/2013. Ak je subjekt klasifikovaný ako inštitucionálna jednotka tohto sektora, musí poskytnúť ISTAT svoje ekonomické údaje v súlade s nomenklatúrou, ktorú určil štát. Ako už bolo uvedené, Taliansko rozšírilo použitie nomenklatúry ESA 2010 na inštitucionálne jednotky svojej verejnej správy. ( 40 ) Toto rozšírenie znamená, že nariadenie č. 549/2013 musí byť priamo uplatnené zo strany ISTAT na klasifikáciu subjektov ako Ferrovienord alebo FITRI pod názvom „verejná správa“ ( 41 ).

2. Možnosť odvolávať sa na smernicu 2011/85

72.

Na účely prejednávanej veci smernica 2011/85:

73.

Strednodobé rozpočtové rámce, ako aj prognózy a numerické fiškálne pravidlá, ktoré upravuje smernica 2011/85, stanovujú vnútroštátne orgány členských štátov na účely ich oznámenia Komisii a v zásade sa týkajú štatistických úradov a ministerstiev hospodárstva. V tejto smernici nenachádzam pravidlá, ktoré sú určené iným verejným subjektom alebo ktoré môžu mať priamy vplyv na právne postavenie jednotlivcov.

74.

V dôsledku toho smernica 2011/85 neobsahuje ustanovenia, ktoré by mohli mať priamy účinok a priznávať práva a povinnosti jednotlivcom ani iným verejným subjektom, ako sú štatistické orgány alebo ministerstvá hospodárstva.

75.

Tejto úvahe nebráni skutočnosť, že talianska právna úprava vypracovaná na účely transpozície povinností uložených smernicou 2011/85 do vnútroštátneho práva obsahuje dodatočné opatrenia nad rámec ustanovení smernice. Prináleží vnútroštátnym súdom, aby v prípade potreby vykladali a uplatňovali tieto dodatočné pravidlá obsiahnuté vo vnútorných predpisoch, ktorými sa vykonáva smernica 2011/85.

na smernicu 2011/85, keďže upravuje len vzťahy vnútroštátnych orgánov v oblasti štatistiky a hospodárskeho plánovania s inštitúciami Únie bez toho, aby obsahovala ustanovenia uplatniteľné na iné typy verejných alebo súkromných subjektov, sa tieto subjekty nemôžu odvolávať.

D.

Druhá prejudiciálna otázka

77.

Corte dei conti (Dvor audítorov) chce vedieť, či je obmedzenie jeho súdneho preskúmania zoznamu ISTAT 2020 v súlade so smernicou 2011/85 a nariadením č. 473/2013. Podľa jeho názoru sporné vnútroštátne ustanovenie ruší nezávislú kontrolu rozpočtových orgánov, ktorú stanovujú tieto pravidlá Únie, a bráni mu vykonávať kontrolu uplatňovania rozpočtových pravidiel.

78.

mať „numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty [ktoré] obsahujú špecifikácie… účinné a včasné monitorovanie dodržiavania pravidiel založené na spoľahlivej a nezávislej analýze, ktorú vykonávajú nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od fiškálnych orgánov členských štátov“ [článok 6 ods. 1 písm. b)].

79.

Pokiaľ ide o nariadenie č. 473/2013, jeho článok 2 ods. 1 písm. a) a článok 5 stanovujú povinnosť členských štátov mať orgány nezávislé od rozpočtového orgánu, aby sa zabezpečilo účinné monitorovanie dodržiavania rozpočtových pravidiel Únie. Tieto nezávislé vnútroštátne orgány sa musia tiež podieľať na vypracovaní rozpočtových prognóz [článok 2 ods. 1 písm. b)].

80.

Smernica 2011/85 a nariadenie č. 473/2013 ponechávajú členským štátom možnosť určiť, ktoré nezávislé orgány budú monitorovať účinné dodržiavanie rozpočtových pravidiel Únie.

81.

Tieto pravidlá Únie a ani nariadenie č. 549/2013 však neukladajú členským štátom povinnosť mať nezávislé orgány na prípravu štatistických údajov, ktoré sa majú oznamovať Komisii (Eurostatu). Ako som už vysvetlil, túto úlohu vykonávajú národné štatistické úrady, ktorých nezávislosť nevyžaduje žiadna norma Únie.

85.

Stručne povedané smernica 2011/85 a nariadenie č. 473/2013 ponechávajú členským štátom možnosť obmedziť zásah ich Dvora audítorov do uplatňovania ESA 2010 na verejnú správu a úplne alebo čiastočne poveriť touto úlohou iný nezávislý orgán.

E.

Tretia prejudiciálna otázka

86.

Nový predpis (zákonný dekrét č. 137/2020, potvrdený zákonom č. 176 z roku 2020) vložil na koniec tohto ustanovenia vetu „výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov o obmedzovaní verejných výdavkov“.

90.

Podľa názoru vnútroštátneho súdu sporné ustanovenie:

–

„vylučuje akékoľvek súdne preskúmanie správnosti uplatnenia ESA 2010 [zo strany] ISTAT na účely vymedzenia sektoru S.13“,

–

Súdny dvor nemôže zasahovať do diskusie o rozsahu legislatívnej zmeny z roku 2020, o ktorej prináleží rozhodnúť príslušným talianskym súdom. O to menej by mohol vstúpiť do polemiky o tom, či porušuje alebo neporušuje taliansku Ústavu. Môže však určiť, či jeden alebo druhý výklad porušuje právo Únie.

93.

Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladá členským štátom povinnosť ustanoviť pre osoby podliehajúce súdnej právomoci v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie ich práva na účinnú súdnu ochranu ( 47 ), ktorá je založená na článku 47 Charty.

94.

Tento článok Charty možno logicky aktivovať len za podmienok uvedených v jej článku 51 ods. 1 Ako som už analyzoval, v prejednávanej veci je uplatniteľným právom Únie nariadenie č. 549/2013. Keďže ide o právnu situáciu, ktorú z hmotnoprávneho hľadiska upravuje právo Únie, ktoré sú talianske orgány povinné uplatňovať, uplatňujú sa ustanovenia Charty.

95.

Ak sa totiž členský štát rozhodne zveriť súdne preskúmanie rozhodnutí o uplatnení ESA 2010 buď svojmu Dvoru audítorov alebo svojim správnym súdom, uplatňuje svoju procesnú autonómiu v oblasti, v ktorej právo Únie neukladá ani nezakazuje jedno alebo druhé riešenie. Pokiaľ táto voľba rešpektuje zásady ekvivalencie a efektivity, neporušuje právo na účinnú súdnu ochranu.

99.

Naopak, ak by legislatívna zmena z roku 2020 znamenala absolútny zánik súdneho preskúmania rozhodnutí ISTAT týkajúcich sa zaradenia inštitucionálnych jednotiek do sektora S.13 ESA 2010, vznikla by medzera v účinnej súdnej ochrane pri uplatňovaní nariadenia č. 549/2013. Tieto inštitucionálne jednotky by sa za takéhoto predpokladu nemohli obrátiť na žiadny súd, aby preskúmal činnosť ISTAT, ktorý uplatňuje toto nariadenie.

100.

Na pojednávaní väčšina účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania tvrdili, že legislatívna zmena sa obmedzila na zmenu spôsobu súdnej ochrany, ktorý majú k dispozícii subjekty zaradené do zoznamu ISTAT 2020. Od tohto roka 2020 majú správne súdy právomoc priamo rozhodovať o platnosti rozhodnutí ISTAT týkajúcich sa zaradenia inštitucionálnych jednotiek do sektora S.13. ( 49 )

101.

Pokiaľ ide o zásadu efektivity, pripomínam, že podľa Súdneho dvora:

– „právo Únie v zásade neukladá členským štátom povinnosť zaviesť na účely zabezpečenia ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, iné právne prostriedky nápravy na svojich vnútroštátnych súdoch než tie, ktoré stanovuje vnútroštátne právo…“ ( 52 ),

– „niečo iné však platí v prípade, keď zo systému vnútroštátneho právneho poriadku vyplýva, že neexistuje žiaden súdny prostriedok nápravy umožňujúci čo len incidenčne zabezpečiť dodržanie práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, alebo z neho vyplýva dokonca to, že pre osoby podliehajúce súdnej právomoci spočíva jediný prostriedok prístupu k súdu v tom, že právo nútene porušia“ ( 53 ).

105.

Vnútroštátny súd spochybňuje sporné ustanovenie z dôvodu, že ukladá povinnosť podať dve žaloby [na správnom súde a Corte dei conti (Dvor audítorov)]. Duplicita by mohla viesť k protichodným rozsudkom, čím by sa narušila zásada právnej istoty.

106.

Ak takto opísaná situácia zodpovedá skutočnosti (o čom bude musieť rozhodnúť vnútroštátny súd), nemyslím si, že zbavuje systém opravných prostriedkov zavedený po prijatí sporného ustanovenia jeho účinnosti. Dotknuté inštitucionálne jednotky môžu v talianskom právnom poriadku získať účinnú súdnu ochranu, prinajmenšom incidenčnú, ktorá sa zdá byť zlučiteľná so štandardom požadovaným právom Únie, keďže v žiadnom prípade nemusia využiť dve žaloby na uspokojenie svojich nárokov.

108.

Je pravda, že takto vytvorený systém ako taký nezaručuje neexistenciu protichodných súdnych rozhodnutí, ktorých koexistencia by narušila právnu istotu. Je však na talianskom procesnom práve, aby zabezpečilo vhodné mechanizmy na urovnanie prípadných konfliktov medzi vnútroštátnymi súdmi, ak tak už neurobilo. Samotná možnosť, že k takým konfliktom dôjde, podľa môjho názoru nestačí na tvrdenie, že tento systém je v rozpore s článkom 47 Charty.

V. Návrh

109.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko) takto:

Vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje súdne preskúmanie zoznamu vypracovaného národným štatistickým úradom, ktorý obsahuje inštitucionálne jednotky klasifikované ako verejná správa podľa ESA 2010, vnútroštátnym Dvorom audítorov, na incidenčné konanie, a priznáva priame súdne preskúmanie tohto rozhodnutia správnym súdom, neporušuje právo na účinný prostriedok nápravy chránené článkom 47 Charty základných práv Európskej únie.

( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.

( 2 ) Judikatúra Súdneho dvora v tejto oblasti je stále nedostatočná a v začiatkoch, predovšetkým rozsudok z 11. septembra 2019, FIG a FISE ( C‑612/17 a C‑613/17 , EU:C:2019:705 ); ďalej len „rozsudok FIG a FISE“.

( 3 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 21. mája 2013 o európskom systéme národných a regionálnych účtov v Európskej únii ( Ú. v. EÚ L 174, 2013, s. 1 ).

( 4 ) Smernica Rady z 8. novembra 2011 o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov ( Ú. v. EÚ L 306, 2011, s. 41 ).

( 5 ) Ďalej len „Protokol č. 12 o nadmernom deficite“.

( 12 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 13 ) ISTAT každoročne zostavuje tento zoznam v súlade s článkom 1 ods. 3 zákona č. 196/2009 na základe nariadenia č. 549/2013.

( 14 ) Táto žiadosť nebola prijatá.

( 15 ) Vnútroštátny súd uvádza, že rovnaká zmena bola zavedená článkom 5 ods. 2 iného zákonného dekrétu (č. 154 z 23. novembra 2020). Tento článok bol zrušený zákonom č. 176/2020, ktorým sa zákonný dekrét č. 137/20 zmenil na zákon, ktorý však prevzal jeho obsah do článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020.

( 16 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. novembra 2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne ( Ú. v. EÚ L 306, 2011, s. 1 ).

( 17 ) Podľa jeho názoru, ak by oba súdy (Dvor audítorov aj správny súd) mali preskúmať správnosť uplatnenia ESA 2010 vo vzťahu k tomu istému subjektu, existuje riziko protichodných súdnych rozhodnutí o tej istej otázke a o správnom vymedzení subjektov patriacich do sektora S.13, výsledkom čoho je zníženie záväzných účinkov práva Únie.

( 24 ) Bod 30 a nasl. vyššie.

( 25 ) Rozsudky zo 17. marca 2022, Daimler ( C‑232/20 , EU:C:2022:196 , bod 44 ), a z 25. novembra 2021, job‑medium ( C‑233/20 , EU:C:2021:960 , bod 17 ).

( 26 ) Členské štáty v zásade nesmú mať deficit verejných financií vyšší ako 3 % ich HDP, ani mať verejný dlh nad 60 % ich HDP (článok 126 ZFEÚ a Protokol č. 12 o nadmernom deficite).

( 27 ) Všeobecným predpisom Únie v oblasti štatistiky je nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 z 11. marca 2009 o európskej štatistike a o zrušení nariadenia (ES, Euratom) č. 1101/2008 o prenose dôverných štatistických údajov Štatistickému úradu Európskych spoločenstiev, nariadenia Rady (ES) č. 322/97 o štatistike Spoločenstva a rozhodnutia Rady 89/382/EHS, Euratom o založení Výboru pre štatistické programy Európskych spoločenstiev ( Ú. v. EÚ L 87, 2009, s. 164 ). Toto nariadenie stanovuje, že Európsky štatistický systém predstavuje partnerstvo medzi štatistickým orgánom Spoločenstva, ktorým je Komisia (Eurostat), a národnými štatistickými úradmi a inými vnútroštátnymi orgánmi zodpovednými v každom členskom štáte za rozvoj, tvorbu a šírenie európskej štatistiky.

( 28 ) Nariadenie Rady z 25. mája 2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva ( Ú. v. EÚ L 145, 2009, s. 1 ).

( 29 ) Eurostat vykonáva v mene Komisie úlohu štatistického orgánu v súlade s rozhodnutím Komisie 97/281/ES z 21. apríla 1997 o úlohe Eurostatu pri tvorbe štatistiky Spoločenstva ( Ú. v. ES L 112, 1997, s. 56 ). Eurostat je v mene Komisie zodpovedný aj za hodnotenie kvality údajov a za poskytovanie údajov, ktoré sa majú použiť v rámci postupu pri nadmernom deficite.

( 36 ) Rozsudok z 28. apríla 2022 ( C‑277/21 , EU:C:2022:318 ).

( 37 ) Rozsudok FIG a FISE (bod 32): „Ako vyplýva z odôvodnení 1 a 3, ako aj z prílohy A odsekov 1.01 a 1.19 nariadenia č. 549/2013, ESA 2010 stanovuje referenčný rámec pre zostavovanie účtov členských štátov pre potreby občanov Únie i samotnej Únie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 38 ) Písomné pripomienky talianskej vlády, body 13 a 14. Zdôrazňuje sa v nich, že subjekt zaradený do zoznamu ISTAT 2020 nebude môcť napríklad poskytnúť svojim zamestnancom určité sociálne výhody alebo bude podliehať obmedzeniam pri nákupe a predaji určitého tovaru.

( 39 ) V niektorých členských štátoch sa spory medzi subjektmi verejnej správy alebo verejnými inštitúciami musia nevyhnutne riešiť inak ako súdnou cestou.

( 40 ) Komisia uvádza, že existujú členské štáty, ktoré stanovili pravidlá podobné talianskym pravidlám tým, že zaviedli nomenklatúru ESA 2010 pri poskytovaní údajov svojim štatistickým úradom, zatiaľ čo iné používajú odlišné nomenklatúry.

( 41 ) Pozri body 39 až 41 vyššie.

( 48 ) „… s výhradou existencie pravidiel Únie v tejto oblasti, prináleží vnútroštátnemu právnemu systému každého členského štátu, aby na základe zásady procesnej autonómie stanovil procesnú úpravu prostriedkov nápravy…, avšak za predpokladu, že táto úprava nie je v situáciách upravených právom Únie menej priaznivá ako v podobných situáciách upravených vnútroštátnym právom (zásada ekvivalencie) a v praxi neznemožňuje alebo nadmerne nesťažuje výkon práv priznaných právom Únie (zásada efektivity)“. Rozsudky z 21. decembra 2021, Randstad Italia ( C‑497/20 , EU:C:2021:1037 , bod 58 ), a z 10. marca 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. ( C‑949/19 , EU:C:2021:186 , bod 43 ).

( 49 ) Ako bolo uvedené na pojednávaní, správne súdy opätovne získali všeobecnú právomoc, ktorá im bola priznaná článkom 7 Codice del processo amministrativo, Decreto legislativo, n. o 101, de 2 de julio de 2010 (Správny súdny poriadok, legislatívny dekrét č. 104 z 2. júla 2010) (GURI zo 7. júla 2010, s. 1), pokiaľ sa neuplatňuje osobitný predpis. Ako som už uviedol, v rokoch 2012 až 2020 mal túto právomoc zrušiť Corte dei conti (Dvor audítorov).

( 50 ) Išlo by o prekážku konania podobnú námietke nezákonnosti článku 277 ZFEÚ.

( 51 ) Pozri článok 7 ods. 5 del Decreto Legislativo n. 546, di 31 dicembre 1992, Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413 (legislatívny dekrét č. 546 z 31. decembra 1992 o pravidlách daňového konania podľa splnomocnenia udeleného vláde článkom 30 zákona č. 413 z 30. decembra 1991) (GU[RI] č. 9 z 13. januára 1993 – riadna príloha č. 8).