C-404/21

62021CC0404

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PRIIT PIKAMÄE

prednesené 7. júla 2022 ( 1 )

Vec C‑404/21

WP

1.

Predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal na základe článku 267 ZFEÚ Tribunale Ordinario di Asti (Súd prvej inštancie Asti, Taliansko), je výklad článku 4 ods. 3 ZEÚ, článkov 45 a 48 ZFEÚ, článku 11 prílohy VIII k Služobnému poriadku úradníkov Európskej únie a ostatných zamestnancov Únie (ďalej len „služobný poriadok“) a článku 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania zamestnancov Európskej centrálnej banky (ďalej len „ECB“) (ďalej len „podmienky zamestnávania ECB“).

2.

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi WP na jednej strane a Istituto nazionale della previdenza sociale [Národný inštitút sociálneho zabezpečenia (INSP), Taliansko] a Talianskou republikou na druhej strane, týkajúceho sa prevodu sumy poistno‑matematického ekvivalentu zodpovedajúceho právam na dôchodok, založeným v prospech žalobcu v rámci Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (Dôchodkový fond pre zamestnancov) INPS, do dôchodkového systému ECB.

3.

Vnútroštátny súd kladie Súdnemu dvoru dve otázky týkajúce sa možnosti zamestnanca ECB nechať si previesť svoje práva na dôchodok získané v talianskom dôchodkovom systéme do dôchodkového systému ECB, v situácii, že medzi ECB a Talianskou republikou nie je uzatvorená dohoda upravujúca takýto prevod. Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť spresniť, aké povinnosti majú členské štáty voči ECB podľa práva Únie, pokiaľ ide o prijatie opatrení potrebných na zabezpečenie takéhoto prevodu práv na dôchodok.

„36. 1 Rada guvernérov [ECB] na návrh Výkonnej rady stanoví podmienky zamestnávania zamestnancov ECB.

…“

2. Protokol o výsadách a imunitách

5.

V článku 14 Protokolu č. 7 o výsadách a imunitách Európskej únie, ktorý tvorí prílohu k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ ( 3 ) (ďalej len „PVI“), sa uvádza:

„Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s dotknutými inštitúciami prostredníctvom nariadení stanovia systém dávok sociálneho zabezpečenia pre úradníkov a ostatných zamestnancov Únie.“

V článku 1a ods. 1 služobného poriadku sa uvádza:

„Na účely tohto služobného poriadku ‚úradník Únie‘ je každá osoba, ktorá bola vymenovaná podľa služobného poriadku na stále pracovné miesto z pracovníkov jedného z orgánov [jednej z inštitúcií – neoficiálny preklad ] Únie listinou vydanou menovacím orgánom tohto orgánu [tejto inštitúcie – neoficiálny preklad ].“

9.

Článok 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku stanovuje:

„…

2. Úradník, ktorý vstúpi do služieb Únie po:

V takom prípade menovací orgán inštitúcie, v ktorej je zamestnanec [úradník – neoficiálny preklad ] zamestnaný, určí s ohľadom na základnú mzdu zamestnanca [úradníka – neoficiálny preklad ], jeho vek a kurz platný v deň žiadosti o prevod, pomocou všeobecných vykonávacích ustanovení, počet rokov zamestnania, potrebných pre odchod do dôchodku, ktoré sú mu započítané v rámci systému dôchodkového zabezpečenia Únie za predchádzajúce obdobie služby, na základe prevedeného kapitálu, po odpočítaní čiastky predstavujúcej zhodnotenie kapitálu medzi dňom žiadosti o prevod a skutočným dňom prevodu.

Zamestnanci [Úradníci – neoficiálny preklad ] môžu použiť tento postup len raz pre každý členský štát a príslušný penzijný fond.“

4. PZOZ

10.

Článok 1 Podmienok zamestnávania ostatných zamestnancov Únie (ďalej len „PZOZ“) stanovuje:

„Podmienky zamestnávania sa vzťahujú na zamestnancov zamestnaných Úniou na základe zmluvy. Takýmito zamestnancami sú:

Podľa článku 39 ods. 2 a článku 109 ods. 2 PZOZ sa článok 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku uplatňuje na dočasných a zmluvných zamestnancov.

5. Podmienky zamestnávania ECB

12.

Rada guvernérov ECB, konajúc okrem iného na základe článku 36 ods. 1 protokolu o ESCB a ECB, prijala podmienky zamestnávania v ECB, ktorých článok 9 písm. c) stanovuje:

„Neexistuje žiadny osobitný vnútroštátny právny predpis, ktorý by upravoval tieto podmienky zamestnávania. ECB bude uplatňovať i) všeobecné právne zásady spoločné pre členské štáty, ii) všeobecné zásady práva Únie a iii) pravidlá obsiahnuté v nariadeniach a smerniciach Únie týkajúcich sa sociálnej politiky, určených členským štátom. V prípade potreby ECB tieto právne akty vykoná. Náležite sa zohľadnia odporúčania Únie v oblasti sociálnej politiky. Na účely výkladu práv a povinností upravených v týchto podmienkach zamestnávania sa zohľadnia zásady zakotvené v nariadeniach, pravidlách a judikatúre, ktoré sa uplatňujú na zamestnancov iných inštitúcií Únie.“ [ neoficiálny preklad ]

13.

Článok 1 legge n. 29 – Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali (zákon č. 29 o uznávaní dôb poistenia pracovníkov, na základe ktorých vzniká nárok na dôchodok) zo 7. februára 1979 ( 4 ) stanovuje:

„Zamestnanec vo verejnom alebo súkromnom sektore, ktorý je alebo bol súčasťou systému povinných foriem sociálneho zabezpečenia rovnocenných so všeobecným systémom povinného invalidného, starobného a pozostalostného poistenia zamestnancov, ktorý spravuje INPS, alebo na základe ktorých došlo k vylúčeniu alebo oslobodeniu od takéhoto poistenia, má možnosť kedykoľvek na účely priznania a stanovenia výšky jedného dôchodku požiadať o sčítanie všetkých období odvádzania povinných, dobrovoľných a fiktívnych príspevkov do uvedených foriem sociálneho zabezpečenia, a to prostredníctvom registrácie do všeobecného systému povinného poistenia, a o vytvorenie zodpovedajúcich práv na dôchodok v rámci tohto systému. Na tento účel správca alebo správcovia systémov sociálneho zabezpečenia, z ktorých zamestnanci pochádzajú, prevedú správcovi všeobecného systému povinného poistenia sumu príspevkov, ktorú majú…“

15.

Článok 18 legge n. 115 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2014 (zákon č. 115 o ustanoveniach na vykonávanie povinností vyplývajúcich z členstva Talianska v Európskej únii – Európsky zákon 2014) z 29. júla 2015 ( 5 ) stanovuje:

„1. Od 1. januára 2016 majú občania Európskej únie…, ktorí sú alebo boli súčasťou všeobecného systému povinného invalidného, starobného a pozostalostného poistenia zamestnancov…, možnosť, aby sa doby poistenia získané v rámci týchto systémov poistenia sčítali s dobami poistenia získanými v medzinárodných organizáciách.

5. Obdobia zamestnania v medzinárodnej organizácii je možné za predpokladu, že nezakladajú nárok na dôchodkovú dávku vyplácanú z dôchodkového fondu tejto medzinárodnej organizácie, odkúpiť v rámci talianskeho dôchodkového systému, v súlade s právnymi predpismi upravujúcimi odkúpenie období zamestnania dosiahnutých v zahraničí. Právo na odkúpenie uplatňujú najmä pozostalí po zamestnancovi medzinárodnej organizácie za podmienok stanovených pravidlami talianskej inštitúcie sociálneho zabezpečenia, v ktorej sa žiada o odkúpenie.

…“

16.

V obežníku INPS č. 14 z 23. januára 2001 sa uvádza, že 24. novembra 2000 bola uzavretá dohoda medzi INPS a Európskou investičnou bankou (EIB) na účely prevodu práv nadobudnutých zamestnancami banky. Článok 2 tejto dohody stanovuje:

„Žiadosť o prevod práv na dôchodok môže byť podaná priamo na INPS a pre informáciu oznámená EIB zo strany zamestnanca, ktorý je v čase podania žiadosti v službách, a to vo vzťahu k dobám poistenia odsúhlaseným v INPS, na základe ktorých nedošlo k vyplácaniu dôchodku.

EIB si vyžiada od INPS poistno‑matematický ekvivalent zodpovedajúci právam nadobudnutým v rámci príslušného fondu…, vypočítaný na základe pravidiel upravujúcich dôchodky v rámci príslušného fondu v deň podania žiadosti…

INPS zamietol žiadosť WP s odôvodnením, že požadovaný prevod nie je možné uskutočniť vzhľadom na neexistenciu osobitného legislatívneho opatrenia alebo dvojstrannej dohody. Odvolanie WP v správnom konaní proti zamietnutiu jeho žiadosti, podané 28. novembra 2017, bolo rozhodnutím z 11. apríla 2018 vyhlásené za neprípustné.

19.

WP následne podal na vnútroštátny súd žalobu, ktorou sa domáhal predovšetkým toho, aby sa určilo a vyhlásilo, že INPS a/alebo Talianska republika boli povinní prijať všetky opatrenia potrebné na prevod určitej sumy, zodpovedajúcej právam na dôchodok vzniknutým v jej prospech, do dôchodkového systému ECB, a aby sa v dôsledku toho INPS a/alebo Talianskej republike uložila povinnosť prijať všetky opatrenia potrebné na účely prevodu tejto sumy do dôchodkového systému ECB. Subsidiárne WP navrhuje, aby sa určilo a vyhlásilo, že INPS a/alebo Talianska republika sú povinní previesť do dôchodkového systému ECB určitú sumu ako náhradu škody, a v dôsledku toho aby sa INPS a/alebo Talianskej republike uložila povinnosť previesť túto sumu ako náhradu škody do dôchodkového systému ECB.

20.

Vnútroštátny súd sa zamýšľa nad tým, či právo Únie priznáva zamestnancovi ECB právo na prevod práv na dôchodok, nadobudnutých v inštitúcii sociálneho zabezpečenia členského štátu, do dôchodkového systému ECB a či sa toto právo musí priznať aj bez ohľadu na prijatie vnútroštátnej transpozičnej normy alebo na uzavretie osobitnej dohody medzi dotknutým členským štátom alebo dotknutou vnútroštátnou inštitúciou sociálneho zabezpečenia a ECB, vymedzujúcej podrobnosti realizácie tohto práva. Vnútroštátny súd odkazuje na viaceré ustanovenia práva Únie, ako aj na nich sa vzťahujúcu judikatúru, avšak bez toho, aby dospel k jasnému záveru.

IV. Konanie na Súdnom dvore

22.

Rozhodnutie vnútroštátneho súdu z 13. januára 2021 bolo doručené do kancelárie Súdneho dvora 30. júna 2021.

23.

Účastníci konania vo veci samej, talianska, grécka, španielska, poľská a portugalská vláda, Európska komisia a ECB predložili písomné pripomienky v stanovenej lehote v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

24.

26.

V záujme štruktúrovanej a koherentnej analýzy právnych otázok položených vnútroštátnym súdom navrhujem preformulovať prvú prejudiciálnu otázku v tom zmysle, že je potrebné rozhodnúť, či sa článok 4 ods. 3 ZEÚ, články 45 a 48 ZFEÚ, článok 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku a článok 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB majú vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorému ECB navrhne uzavrieť takúto dohodu, je povinný ju uzavrieť.

27.

V prípade kladnej odpovede bude potrebné v rámci preskúmania druhej prejudiciálnej otázky stanoviť, či sa vyššie uvedené ustanovenia majú vykladať v tom zmysle, že umožňujú súdu členského štátu, na ktorý sa dotknutá osoba obrátila, nariadiť prevod práv na dôchodok, ktoré táto osoba nadobudla v dôchodkovom systéme tohto členského štátu, do dôchodkového systému ECB, a to aj v prípade neexistencie ustanovenia vnútroštátneho práva alebo dohody uzatvorenej medzi dotknutým členským štátom a ECB, upravujúcej takýto prevod.

B.

O prvej prejudiciálnej otázke

30.

Právo úradníkov a ostatných zamestnancov Únie zvoliť si prevod dôchodkových príspevkov na Úniu má svoj základ v článku 14 PVI. Toto ustanovenie priznáva Európskemu parlamentu a Rade všeobecnú právomoc stanoviť systém sociálnych dávok uplatniteľných na úradníkov a ostatných zamestnancov Únie. Normotvorca Únie toto poverenie prijal, keď v služobnom poriadku v článku 11 ods. 2 prílohy VIII stanovil, že úradníci, ktorí odchádzajú zo služieb Únie, majú nárok na prevedenie poistno‑matematického ekvivalentu svojich práv na starobný dôchodok, ktoré nadobudli v Únii, do iného dôchodkového fondu a úradníci, ktorí vstupujú do služieb Únie, majú právo na kapitálovú hodnotu zodpovedajúcu právam na dôchodok, ktoré získali na základe už predtým vykonávaných činností v dôchodkovom systéme Únie. Článok 14 PVI v spojení s článkom 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku neponecháva priestor na výklad, pokiaľ ide o skutočnosť, že existuje celkom osobitné právo úradníkov a ostatných zamestnancov Únie previesť príspevky na dôchodkové zabezpečenie.

31.

Dosah týchto ustanovení je osobitne relevantný, pokiaľ ide o zistenie „rovnocenného“ práva pre zamestnancov ECB. V tejto súvislosti treba uviesť, že PVI, vrátane svojho článku 14, sa uplatňuje na zamestnancov ECB na základe jeho článku 22 ods. 1, ktorý stanovuje, že PVI „sa rovnako uplatní na [ECB], na členov jej orgánov, jej zamestnancov… bez toho, aby tým boli dotknuté ustanovenia protokolu o [ESCB a ECB]“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). V článku 22 ods. 1 PVI sa jasne odráža zámer autorov Zmlúv dbať na to, aby sa so zamestnancami ECB ako s osobami zamestnanými inštitúciou Únie zaobchádzalo rovnako ako s každým iným úradníkom alebo zamestnancom Únie, ibaže štatút ESCB a ECB a právne akty prijaté na jeho základe stanovujú inak.

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že rovnosť zaobchádzania je základnou zásadou práva Únie a je zakotvená v článku 20 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Podľa ustálenej judikatúry ( 8 ) všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania ako všeobecná zásada práva Únie ukladá, aby sa porovnateľné situácie neposudzovali rozdielne a rozdielne situácie neposudzovali rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené. Táto zásada sa uplatňuje na ECB ako inštitúciu Únie na základe článku 13 ZEÚ, a to rovnako ako sa uplatňuje na inštitúcie a orgány, na ktoré sa vzťahuje služobný poriadok úradníkov Únie. Ako totiž Súdny dvor nedávno pripomenul, všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania, ktorá je v súčasnosti zakotvená v článku 20 Charty, sa na základe jej článku 51 ods. 1 uplatňuje na všetky inštitúcie a orgány Únie, vrátane ECB. ( 9 ) Rovnako platí, že ustanovenia Charty sa uplatňujú na členské štáty Únie, vrátane Talianskej republiky, keď preberajú právo Únie.

34.

36.

Rovnako Súdny dvor uviedol, že s cieľom mať väčší výber spomedzi zamestnancov s primeranou odbornou praxou je potrebné mať „väčšiu flexibilitu v oblasti prenosnosti práv [do dôchodkových systémov Únie a vice versa ], čím [tiež] ukončil neistotu, ktorej museli niektorí zamestnanci čeliť z hľadiska možnosti skončenia ich pracovného pomeru a nemožnosti získať rovnocenné práva na starobný dôchodok“ ( 11 ). Možnosť previesť príspevky na dôchodkové poistenie tak zohráva kľúčovú úlohu na účely zaručenia toho, aby rozhodnutiu osôb, pokiaľ ide o príležitosť a spôsob práce v službách inštitúcie Únie, nestáli v ceste žiadne prekážky súvisiace s požívaním dôchodkových dávok.

37.

Hneď na úvod je potrebné poukázať na to, že „právo“ uvedené v článku 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku má za cieľ založiť v prospech úradníkov právo, ktorého uplatnenie závisí len od ich vlastného rozhodnutia. Uplatnenie tohto práva je umožnené tým, že služobný poriadok má ako nariadenie na základe článku 288 ZFEÚ všeobecnú platnosť, je záväzný v celom rozsahu a priamo uplatniteľný v každom členskom štáte. ( 13 ) Z toho vyplýva, že aj keď článok 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku nevedie k harmonizácii vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti dôchodkov, nič to nemení na skutočnosti, že služobný poriadok nad rámec účinkov, ktoré vyvoláva v internom poriadku administratívy Únie, zaväzuje aj členské štáty v rozsahu, v akom je ich súčinnosť potrebná na jeho vykonávanie. Súdny dvor vo svojej judikatúre týkajúcej sa tohto ustanovenia spresnil, že z neho vyplýva, že v prípade, že ustanovenie služobného poriadku vyžaduje vykonávacie opatrenia na vnútroštátnej úrovni, členské štáty sú povinné prijať všetky primerané všeobecné alebo osobitné opatrenia na základe článku 5 Zmluvy o EHS, ktorý zodpovedá článku 4 ods. 3 ZEÚ. ( 14 ) Podľa Súdneho dvora, vzhľadom na účel článku 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku je úlohou členských štátov uplatniť konkrétne prostriedky umožňujúce výkon práva priznaného úradníkom, spočívajúceho v prevode práv, nadobudnutých v rámci vnútroštátneho právneho poriadku, do dôchodkového systému Únie. ( 15 )

39.

41.

Z tohto hľadiska je logické vyvodiť, že vzhľadom na neexistenciu takejto dohody upravujúcej podmienky na zabezpečenie prevodu práv na dôchodok nebude mať zamestnanec ECB možnosť si uplatniť právo „rovnocenné“ s právom stanoveným v článku 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku. Vzhľadom na to, že článok 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB, po prvé, odkazuje výlučne na právomoc ECB uzatvárať tieto dohody, pričom však o úlohe členských štátov mlčí, a po druhé, nevyvoláva právne účinky voči tretím osobám, v tomto štádiu analýzy je ako predbežný záver potrebné konštatovať, že toto ustanovenie samo osebe nepredstavuje dostatočný právny základ na to, aby sa členskému štátu uložila povinnosť uzavrieť dohodu s ECB. Účasť tohto členského štátu je pritom nevyhnutná, a to z dôvodu, že dvojstranná dohoda si už zo svojej podstaty vyžaduje dva súhlasné prejavy vôle.

42.

Z rovnakých dôvodov treba odmietnuť použitie článku 9 písm. c) podmienok zamestnávania ECB ako právny základ. Hoci sa v tomto ustanovení uvádza, že „na účely výkladu práv a povinností upravených v týchto podmienkach zamestnávania sa zohľadnia zásady zakotvené v nariadeniach, pravidlách a judikatúre, ktoré sa uplatňujú na zamestnancov iných inštitúcií Únie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát), nič to nemení na skutočnosti, že uvedené ustanovenie ako jednoduché výkladové pravidlo týchto (interných) podmienok zamestnávania nie je spôsobilé vyvolávať právne záväzné účinky pre členské štáty. Tým viac sa nemožno domnievať, že by samotné toto ustanovenie mohlo napraviť neexistenciu dvojstrannej dohody medzi ECB a členským štátom. Toto ustanovenie sa mi preto v danom kontexte zdá byť irelevantným.

46.

Napriek tomu, že úvahy uvedené v týchto záveroch, súvisiace so zásadou rovnosti zaobchádzania na základe článku 20 Charty, ako aj s verejným záujmom na „otvorenej, efektívnej a nezávislej európskej administratíve“ v zmysle článku 298 ZFEÚ, sa môžu zdať byť relevantnými pri stanovovaní konkrétnych pravidiel prevodu práv na dôchodok v rámci rokovaní, ktorých cieľom je uzavretie dohody medzi ECB a členským štátom, predovšetkým na podporu nediskriminačného zaobchádzania so zamestnancami ECB a v záujme toho, aby sa tejto inštitúcii umožnilo využívať kvalifikovaných zamestnancov, prijatých do zamestnania zo všetkých členských štátov, je pritom potrebné uznať, že vyššie uvedené ustanovenia nemôžu len samé osebe slúžiť ako právny základ pre uloženie povinnosti členskému štátu uzavrieť takúto dohodu.

c) Predbežný záver

47.

Z tejto analýzy pravidiel verejnej služby, upravujúcich prevod práv na dôchodok, vyplýva, že článok 11 ods. 2 prílohy VIII k služobnému poriadku sa na zamestnancov ECB neuplatňuje, a to ani priamo, ani analogicky. Z tohto ustanovenia preto nemožno vyvodiť žiadnu povinnosť členského štátu, spočívajúcu v uzavretí dohody s touto inštitúciou. Ani článok 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB nepredstavuje dostatočný právny základ na to, aby mu bola takáto povinnosť uložená.

2. Ustanovenia o voľnom pohybe pracovníkov

51.

Súdny dvor spresnil, že toto ustanovenie neukladá povinnosť uzavrieť medzinárodnú dohodu na tento účel, ( 24 ) čo považujem za dôležité poznamenať v kontexte preskúmania tejto prvej prejudiciálnej otázky, vzhľadom na požiadavku, uvedenú v článku 8 prílohy IIIa podmienok zamestnávania ECB, spočívajúcu v uzavretí dvojstrannej dohody za tým účelom, aby sa umožnil takýto prevod práv na dôchodok do dôchodkového systému ECB. Tento záver je výsledkom výkladu povinností vyplývajúcich z článku 45 ZFEÚ, ako aj článku 48 ZFEÚ a nariadení prijatých na jeho základe, ktoré nestanovujú právo na uskutočnenie tohto prevodu.

52.

Keďže je tento záver dôsledkom výkladu relevantných ustanovení primárneho práva, a nevyplýva zo skutočnosti, že, v tomto konkrétnom prípade, predmetná organizácia – t. j. Európsky patentový úrad (EPÚ) – bola subjektom stojacim mimo inštitúcií Únie, nemožno prijať tvrdenie WP, podľa ktorého vzhľadom na skutočnosť, že v prejednávanej veci je ECB naopak inštitúciou Únie, jednoducho len výklad a contrario vo vzťahu k rozsudku zo 4. júla 2013, Gardella ( C–233/12 , EU:C:2013:449 ), umožňuje dospieť k záveru, že to, že mu INSP odmietla priznať predmetný prevod, je v rozpore s voľným pohybom pracovníkov. Neexistencia povinnosti súhlasiť s prevodom práv na dôchodok na základe ustanovení Zmluvy o voľnom pohybe pracovníkov tak platí tiež pre inštitúcie Únie, na ktoré sa článok 11 ods. 2 prílohy VIII služobného poriadku nevzťahuje, tak ako to spresnila neskoršia judikatúra v oblasti verejnej služby. ( 25 )

53.

Z vyššie uvedených dôvodov treba ako predbežný záver konštatovať, že ustanovenia uvedené v článkoch 45 a 48 ZFEÚ, týkajúce sa voľného pohybu pracovníkov, neukladajú členskému štátu povinnosť zabezpečiť prevod práv na dôchodok do dôchodkového systému ECB prostredníctvom dvojstrannej dohody, ktorá by sa mala na tento účel uzavrieť.

Podľa ustálenej judikatúry sú členské štáty na základe zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ povinné prijať všetky potrebné opatrenia na to, aby umožnili inštitúciám Únie plniť ich úlohy. Predovšetkým, tak ako Súdny dvor uviedol vo svojej judikatúre, táto zásada bráni takému konaniu členských štátov v oblasti prevodu dôchodkových práv, ktoré má za dôsledok sťaženie prijímania zamestnancov do inštitúcií Únie. ( 27 )

57.

Pokiaľ ide konkrétne o potenciálnych úradníkov inštitúcií Únie, ktorí už majú určité pracovné skúsenosti, Súdny dvor nedávno pripomenul, že na základe zásady lojálnej spolupráce členské štáty nemôžu sťažiť „prijímanie štátnych úradníkov, ktorí mali určitý počet odpracovaných rokov, do zamestnania Únie“ ( 28 ). Domnievam sa, že zásady vyplývajúce z tohto rozsudku, ktorý bol vydaný vo veci týkajúcej sa bývalého zamestnanca vnútroštátneho orgánu štátnej správy, by sa mali uplatňovať aj na tých, ktorí majú tak ako WP pracovné skúsenosti v súkromnom sektore, pretože požiadavka spočívajúca v tom, aby inštitúcie Únie neboli zbavené prínosu skúsených zamestnancov, má všeobecný charakter a uplatňuje sa bez ohľadu na špecifickosť skúseností dotknutej osoby.

58.

Okrem toho je dôležité poukázať na to, že spolupráca členského štátu sa v tomto kontexte javí ako zásadná za tým účelom, aby sa predišlo situácii, ktorá je ťažko zlučiteľná s rovnosťou zaobchádzania, na ktorú som už upozornil v týchto návrhoch, ( 29 ) a to konkrétne riziku, že sa so zamestnancami ECB, ktorí sú štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu, bude zaobchádzať menej priaznivo, ako so štátnymi príslušníkmi iných, svedomitejších členských štátov, ktoré už takúto dohodu uzavreli, a teda svojim štátnym príslušníkom zamestnaným v ECB umožňujú efektívne využívať možnosť uvedenú v článku 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB.

61.

Hoci si členské štáty ponechávajú svoju právomoc organizovať svoje systémy sociálneho zabezpečenia tým, že stanovia podmienky priznávania dávok sociálneho zabezpečenia, musia pri výkone tejto právomoci dodržiavať právo Únie ( 32 ). Domnievam sa, že jednoduché odmietnutie viesť rokovania alebo vážne preskúmať konkrétny návrh predložený zo strany ECB nepredstavuje postoj, ktorý je v súlade s duchom lojálnej spolupráce, na ktorý sa odvoláva článok 4 ods. 3 ZEÚ. Takýto postoj by totiž znemožňoval plnenie úloh zverených orgánom ECB.

62.

V tejto súvislosti treba poznamenať, že z pripomienok predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že formálna žiadosť ECB s cieľom dospieť k dohode pochádza je z 22. decembra 2005. Na tento účel ECB údajne vypracovala a oznámila návrh dvojstrannej dohody, ktorá mala byť podpísaná s INPS a ktorá sa vo veľkej miere zakladala na platnej dohode medzi INPS a EIB. Už šestnásť rokov tak ECB žiada Taliansku republiku o uzavretie dohody podľa článku 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB, bez toho, aby dostala odpoveď, a to preto, lebo podľa talianskych orgánov sa prevod dôchodkových práv v danom prípade nemôže uskutočniť bez „legislatívnej iniciatívy“.

63.

Ako uviedli viaceré zainteresované strany vo svojich pripomienkach, situácia, v akej sa ECB v súčasnosti nachádza vo vzťahu k Talianskej republike a ktorá sa vyznačuje dlhým obdobím právnej neistoty, pokiaľ ide o možnosť zabezpečiť prevod dôchodkových práv, je spôsobilá odradiť záujemcov, ktorí už majú určité pracovné skúsenosti, od prijatia zamestnania v ECB. Tento odstrašujúci účinok je tým značnejší, že ostatné inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie, na ktoré sa vzťahuje služobný poriadok a PZOZ a vo vzťahu ku ktorým je ECB do určitej miery v konkurenčnom postavení pri prijímaní skúsených zamestnancov do zamestnania, sú schopné takýto prevod zabezpečiť. Táto situácia je tiež ťažko zlučiteľná so zásadou rovnosti zaobchádzania, keďže s jej zamestnancami, ktorí sú talianskymi štátnymi príslušníkmi, sa zaobchádza menej priaznivo, ako so zamestnancami pochádzajúcimi z iných členských štátov, ktorých zamestnáva samotná ECB, alebo ako so zamestnancami, ktorí pracujú v iných inštitúciách Únie. V tomto štádiu analýzy musím konštatovať, že sa zdá, že riziká pre ECB a jej zamestnancov, na ktoré sa odkazuje v týchto návrhoch, sa v tomto konkrétnom prípade zhmotnili.

65.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že zásada lojálnej spolupráce zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ predstavuje vhodný právny základ, keďže umožňuje od dotknutého členského štátu požadovať, aby prijal všetky opatrenia potrebné na podporu ECB pri plnení jej úloh. To platí tým skôr pre opatrenia, ktoré si vyžadujú aktívnu účasť tohto členského štátu, a akým je aj uzatváranie dvojstranných dohôd, ktorých cieľom je zabezpečenie prevodu dôchodkových práv.

O druhej prejudiciálnej otázke

1. Všeobecné úvahy

68.

Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 4 ods. 3 ZEÚ, články 45 a 48 ZFEÚ, článok 11 prílohy VIII k služobnému poriadku a článok 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB majú vykladať v tom zmysle, že oprávňujú súd členského štátu, na ktorý sa obrátila dotknutá osoba, na to, aby nariadil prevod dôchodkových práv, ktoré dotknutá osoba nadobudla v dôchodkovom systéme tohto členského štátu, do dôchodkového systému ECB, a to aj v prípade, že neexistuje ustanovenie vnútroštátneho práva alebo dohoda uzavretá medzi dotknutým členským štátom a ECB, ktoré by takýto prevod upravovali.

69.

Ako bolo uvedené v bode 54 vyššie, podpísanie takejto dohody medzi ECB a dotknutým členským štátom je „nevyhnutnou podmienkou“ výkonu práva na prevod dôchodkových práv. Už len jasné znenie článku 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB neponecháva v tejto súvislosti žiadne pochybnosti. Žiadne z jednotlivých ustanovení, ktoré boli preskúmané v rámci tejto analýzy, totiž samé osebe neumožňuje napraviť neexistenciu takejto dohody. Na základe uplatnenia zásady lojálnej spolupráce však možno vyžadovať, aby sa členský štát zaviazal prispieť k úspechu rokovaní smerujúcich k uzavretiu tejto dohody.

Rovnako je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v prípade neexistencie právnej úpravy Únie v danej oblasti prináleží každému členskému štátu, aby vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku určil príslušné súdy a upravil procesné podmienky žalôb zameraných na zabezpečenie plnej ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie. Tieto podmienky nesmú byť menej výhodné, ako právna úprava, ktorá upravuje zhodné skutkové okolnosti vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie), a nesmú viesť k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity). Pokiaľ ide o zásadu efektivity, treba pripomenúť, že článok 47 Charty zakotvuje právo na účinný prostriedok nápravy pred nestranným súdom, ktoré je potvrdením zásady účinnej súdnej ochrany. ( 35 )

3. O možnosti požiadať príslušný súd, aby prinútil správne orgány rokovať v dobrej viere a uzavrieť dohodu

73.

Podľa môjho názoru je z úvah uvedených v predchádzajúcich bodoch možné vyvodiť, že keď sa súd členského štátu domnieva, že príslušné orgány tohto členského štátu v rozpore s právom Únie opomenuli uzavrieť s ECB dohodu, ktorú ECB navrhla na účely prevodu dôchodkových práv, ktoré nadobudli jej zamestnanci v dôchodkovom systéme uvedeného členského štátu, do jej dôchodkového systému, alebo prinajmenšom opomenuli sa aktívne a v dobrej viere zúčastňovať na rokovaniach zameraných na uzavretie takejto dohody s ECB, daný súd musí preukázať protiprávnosť tohto opomenutia , a prípadne prijať opatrenia stanovené uplatniteľnými vnútroštátnymi procesnými pravidlami, s cieľom prinútiť tieto orgány, aby začali rokovania s ECB s cieľom dosiahnuť dohodu a následne uskutočniť požadovaný prevod .

4. O možnosti založiť zodpovednosť dotknutého členského štátu za porušenie práva Únie z dôvodu opomenutia rokovať v dobrej viere

77.

Nemožno vylúčiť ani možnosť, na ktorú upozornili niektoré zainteresované strany, založiť zodpovednosť dotknutého členského štátu za porušenie práva Únie, ak tento členský štát v rozpore s právom Únie neuzavrie dohodu a nesúhlasí s požadovaným prevodom, pokiaľ sú splnené podmienky. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora poškodení jednotlivci majú právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, ktoré možno pripísať členskému štátu, pokiaľ sú splnené tri podmienky, t. j. pokiaľ je cieľom porušenej normy Únie priznať jednotlivcom práva, pokiaľ porušenie tejto normy je dostatočne závažné a pokiaľ medzi týmto porušením a škodou, ktorú utrpeli poškodení jednotlivci, existuje priama príčinná súvislosť. ( 39 ) Uplatňovanie týchto podmienok dovoľujúcich konštatovať zodpovednosť členských štátov za škody spôsobené jednotlivcom porušeniami práva Únie musí v zásade prislúchať vnútroštátnym súdom podľa usmernení Súdneho dvora na účely tohto uplatňovania. ( 40 )

78.

Bez toho, aby som a priori vylúčil, že súdu, na ktorý bola podaná žaloba o náhradu škody proti členskému štátu, ktorý porušil právo, sa prípadne podarí prekonať vyššie uvedené prekážky, napríklad tým, že stanoví určitú sumu zodpovedajúcu vzniknutej ujme na základe určitých kritérií uznaných stranami sporu, sa domnievam, že prvý prístup navrhovaný v týchto návrhoch najlepšie slúži záujmom dotknutých zamestnancov ECB. Takýto prístup totiž ponúka dlhodobé riešenie pre všetkých zamestnancov, ktoré zabezpečuje potrebnú právnu istotu. Navyše rokovania o dohode umožňujú upraviť aj prevod dôchodkových práv v opačnom smere, to znamená z dôchodkového systému ECB do vnútroštátneho dôchodkového systému, čo môže byť zaujímavé pre všetkých zamestnancov ECB, ktorí sa chcú vrátiť do členského štátu svojho pôvodu. Napokon má výhodu v tom, že umožňuje správnym orgánom dotknutého členského štátu plniť si – prinajmenšom následne – svoje povinnosti vyplývajúce zo zásady lojálnej spolupráce.

80.

Príslušnému súdu však prináleží preskúmať, aký prístup sa zdá byť realizovateľný na základe jeho vnútroštátneho právneho poriadku a na účely dosiahnutia sledovaného cieľa, ktorým je zabezpečiť prevod dôchodkových práv, nadobudnutých v dôchodkovom systéme dotknutého členského štátu, do dôchodkového systému ECB.

5. Odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku

81.

So zreteľom na vyššie uvedené úvahy navrhujem na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 4 ods. 3 ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že ak sa na súd členského štátu obráti dotknutá osoba, ktorá žiada o prevod svojich dôchodkových práv, nadobudnutých v dôchodkovom systéme tohto členského štátu, do dôchodkového systému ECB, tento súd musí prijať všetky opatrenia stanovené uplatniteľnými vnútroštátnymi procesnými normami, s cieľom prinútiť správne orgány, aby sa aktívne a v dobrej viere zúčastňovali na rokovaniach zameraných na uzavretie dohody podľa článku 8 prílohy IIIa k podmienkam zamestnávania ECB a uskutočnili požadovaný prevod. Tento súd musí tiež posúdiť možnosť založenia zodpovednosti dotknutého členského štátu za porušenie zásady lojálnej spolupráce z dôvodu nesplnenia si týchto povinností.

Článok 4 ods. 3 ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že ak sa na súd členského štátu obráti dotknutá osoba, ktorá žiada o prevod svojich dôchodkových práv, nadobudnutých v dôchodkovom systéme tohto členského štátu, do dôchodkového systému ECB, tento súd musí prijať všetky opatrenia stanovené uplatniteľnými vnútroštátnymi procesnými normami, s cieľom prinútiť správne orgány, aby sa aktívne a v dobrej viere zúčastňovali na rokovaniach zameraných na uzavretie dohody s ECB a uskutočnili požadovaný prevod. Uvedený súd musí tiež posúdiť možnosť založenia zodpovednosti dotknutého členského štátu za porušenie zásady lojálnej spolupráce z dôvodu nesplnenia si týchto povinností.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 230 .

( 3 ) Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 266 .

( 4 ) GURI č. 40 z 9. februára 1979, s. 1317.

( 5 ) GURI č. 178 z 3. augusta 2015, s. 1.

( 11 ) Pozri rozsudok zo 4. februára 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire a Ministre de l’Action et des Comptes publics ( C‑903/19 , EU:C:2021:95 , bod 24 ).

( 12 ) Ako zdôrazňuje generálna advokátka Trstenjak v návrhoch, ktoré predniesla vo veci Dominguez ( C‑282/10 , EU:C:2011:559 , bod 78 ), normy, ktoré zakotvujú základné práva, môžu byť v zásade formulované veľmi abstraktne, najmä s cieľom zohľadniť politické alebo sociálne zmeny. To platí tým skôr v oblasti sociálnych práv, ktoré si často vyžadujú konkretizáciu, a to najmä preto, lebo náklady, ktoré sú s nimi spojené, môžu v konečnom dôsledku podmieniť realizáciu týchto práv skutočnými hospodárskymi možnosťami štátu. Pokiaľ ide o uplatňovanie sociálnych práv prostredníctvom podzákonných právnych predpisov, pozri FRENZ, W.: Handbuch Europarecht . vol. 4 ( Europäische Grundrechte ). Wien, 2009, s. 135, bod 444, a TRIDIMAS, T.: On Constitutional Rights and Political Choices. In: European Papers – A Journal on Law and Integration . 2019, č. 2, s. 568.

( 13 ) Pozri rozsudky z 20. októbra 1981, Komisia/Belgicko ( 137/80 , EU:C:1981:237 , bod 7 ), a zo 4. februára 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire a Ministre de l’Action et des Comptes publics ( C‑903/19 , EU:C:2021:95 , body 36 a 37 ).

( 14 ) Pozri rozsudok z 20. októbra 1981, Komisia/Belgicko ( 137/80 , EU:C:1981:237 , bod 9 ).

( 15 ) Pozri rozsudok zo 17. decembra 1987, Komisia/Luxembursko ( 315/85 , EU:C:1987:569 , bod 19 ).

( 16 ) Ako som vysvetlil v návrhoch, ktoré som predniesol vo veci Komisia/Hansol Paper ( C‑260/20 P , EU:C:2022:13 , bod 127 ), pri metóde právneho výkladu použitie analógie vo všeobecnosti podlieha určitým podmienkam, a to nevyhnutnosti vyplniť právnu medzeru uplatnením určitej právnej normy na inú situáciu, s ktorou však právne neupravený prípad vykazuje určitú podobnosť, pokiaľ ide o „ratio“, resp. „podstatnú totožnosť“. Samozrejme, platí to len pod podmienkou, že normotvorca s tým formálne nevyjadril nesúhlas.

( 23 ) Rozsudok zo 4. júla 2013, Gardella ( C‑233/12 , EU:C:2013:449 , body 35 a 36 ).

( 24 ) Tamže, bod 35.

( 25 ) Pozri rozsudok zo 16. januára 2014, Guinet/EIB ( F‑107/12 , EU:F:2014:1 , bod 77 ), v ktorom Súd pre verejnú službu rozhodol, že z článku 45 ZFEÚ nevyplýva, že je členský štát povinný stanoviť pre zamestnanca EIB možnosť previesť kapitálovú hodnotu predstavujúcu jeho predtým nadobudnuté práva na dôchodok do dôchodkového systému EIB, ani že je povinný uzavrieť na tento účel dohodu.

( 26 ) Vo francúzskej („La BCE conclut des accords“) a anglickej („The ECB shall enter into agreements “) jazykovej verzii (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 27 ) Pozri rozsudok zo 16. decembra 2004, My ( C‑293/03 , EU:C:2004:821 , bod 48 ), a uznesenie predsedu Súdneho dvora z 18. septembra 2009, Ricci a Pisaneschi ( C‑286/09 a C‑287/09 , neuverejnené, EU:C:2009:566 , bod 33 ).

( 28 ) Rozsudok zo 4. februára 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire a Ministre de l’Action et des Comptes publics ( C‑903/19 , EU:C:2021:95 , bod 34 ).

( 35 ) Pozri rozsudok z 26. júna 2019, Craeynest a i. ( C‑723/17 , EU:C:2019:533 , bod 54 ).

( 36 ) Pozri rozsudky z 19. novembra 2014, ClientEarth ( C‑404/13 , EU:C:2014:2382 , bod 58 ), a z 26. júna 2019, Craeynest a i. ( C‑723/17 , EU:C:2019:533 , bod 56 ), v ktorých Súdny dvor uložil vnútroštátnym súdom povinnosť prijať vo vzťahu k príslušným správnym orgánom akékoľvek potrebné opatrenie, akým je aj uloženie povinnosti, s cieľom zaručiť dodržiavanie práva životného prostredia Únie. Cieľom uloženia povinnosti, o ktorom mali rozhodnúť vnútroštátne súdy, bolo prinútiť správne orgány, aby prijali konkrétne opatrenia stanovené právnymi predpismi Únie, a to aby vypracovali plán týkajúci sa kvality ovzdušia, a zriadili stanice na odber vzoriek, umožňujúce merať kvalitu ovzdušia.

( 37 ) Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Wall ( C‑91/08 , EU:C:2009:659 , body 132 a 133 ).

( 38 ) Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Wall ( C‑91/08 , EU:C:2009:659 , bod 134 ).

( 39 ) Pozri rozsudky zo 16. júla 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri ( C‑129/19 , EU:C:2020:566 , bod 34 ), a z 25. marca 2021, Bălgarska Narodna Banka ( C‑501/18 , EU:C:2021:249 , bod 113 ).

( 40 ) Pozri rozsudok zo 16. júla 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri ( C‑129/19 , EU:C:2020:566 , bod 35 ).