C-508/21

62021CC0508

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTHONY MICHAEL COLLINS

prednesené 16. marca 2023 ( 1 )

Spojené veci C‑508/21 P a C‑509/21 P

Európska komisia

Európska komisia (C‑509/21 P)

„Odvolanie – Štátna pomoc – Predaj nápojov v jednorazových obaloch v nemeckých prihraničných obchodoch dánskym a švédskym rezidentom – Sťažnosť – Oslobodenie od povinnosti vyberať zálohu na jednorazové obaly pod podmienkou, že kúpené nápoje sa skonzumujú mimo nemeckého územia – Nevyberanie dane z pridanej hodnoty (DPH) zo zálohy – Neuloženie pokuty – Rozhodnutie Komisie o nevznesení námietok – Neexistencia podpory – Smernica 94/62/ES – Závažné ťažkosti“

I. Úvod

1.

3.

Dansk Erhverv Komisii podalo 14. marca 2016 sťažnosť v tom zmysle, že Nemecko poskytuje skupine maloobchodných predajní nachádzajúcich sa v blízkosti hranice tohto členského štátu s Dánskom (ďalej len „prihraničné obchody“) štátnu pomoc, ktorá je nezlučiteľná s vnútorným trhom. Podľa Dansk Erhverv prihraničné obchody predávali nápoje v jednorazových obaloch spotrebiteľom, predovšetkým rezidentom Dánska a Švédska, ktorí podpísali „vývozné vyhlásenie“ v tom zmysle, že nápoje skonzumujú a prázdne obaly zlikvidujú mimo nemeckého územia, pričom obchody nevyberali zálohu na tieto obaly vyžadovanú nemeckým právom. Údajná štátna pomoc spočívala v tom, že orgány dvoch spolkových krajín, Šlezvicka‑Holštajnska a Meklenburska‑Predpomoranska (Nemecko), (ďalej len „regionálne orgány“) poskytli de facto oslobodenie od povinnosti vyberať daň z pridanej hodnoty (DPH) zo zálohy a prevádzkovateľom prihraničných obchodov, ktorí nevyberali zálohu, neukladali pokuty.

4.

Komisia 4. októbra 2018 prijala rozhodnutie C(2018) 6315 final, ktoré sa týkalo štátnej pomoci SA.44865 (2016/FC) – Nemecko – Údajná štátna pomoc v prospech nemeckých pohraničných obchodov s nápojmi (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

5.

V oddiele 3.3 napadnutého rozhodnutia sa posudzovalo, či neukladanie pokút prihraničným obchodom na základe ich údajného porušenia nariadenia o odpadoch z obalov (ďalej len „tretie opatrenie“) predstavuje štátnu pomoc. Komisia súhlasila, že oslobodenie od povinnosti platiť pokuty v zásade môže predstavovať výhodu poskytnutú prostredníctvom štátnych prostriedkov. Poznamenala však, že vnútornou vlastnosťou každého právneho systému je, že jednotlivci by nemali byť vystavení riziku, že budú potrestaní za zákonné správanie. ( 9 ) Ťažkosti pri výklade práva sú súčasťou všetkým právnych systémov. Preto by mohlo byť nevhodné, aby orgány, ktoré majú odôvodnené pochybnosti o výklade práva, ukladali pokuty za domnelé porušovanie práva. ( 10 ) Komisia konštatovala, že regionálne orgány neoslobodili prihraničné obchody od platenia pokút, ktoré inak považovali za splatné. Tieto orgány naopak zaujali stanovisko, že prihraničným obchodom zo zákona nevyplývala povinnosť vyberať zálohy, a preto sa nedopustili žiadneho priestupku. ( 11 )

8.

B.

Napadnutý rozsudok

10.

Dansk Erhverv podalo 23. januára 2019 na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť napadnutého rozhodnutia. IGG vstúpilo do konania s cieľom podporiť Komisiu. Dansk Erhverv tvrdilo, že Komisia tým, že nezačala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ napriek existencii vážnych ťažkostí pri preskúmaní opatrení, porušila jeho procesné práva ako zainteresovanej strany. ( 19 ) V prvej časti svojho jediného žalobného dôvodu Dansk Erhverv tvrdilo, že Komisia nepreskúmala zlučiteľnosť nevyberania zálohy s článkom 4 ods. 3 ZEÚ, so smernicou 94/62, zásadou „znečisťovateľ platí“ a s určitými ustanoveniami nemeckého práva. V druhej časti tohto jediného žalobného dôvodu uviedlo údajné nedostatky v tom, ako Komisia preskúmala nevyberanie DPH zo zálohy. V tretej časti tvrdilo, že v napadnutom rozhodnutí sa požadovaným štandardným spôsobom nepreskúmalo neukladanie pokút regionálnymi orgánmi. ( 20 )

11.

V prvej časti Všeobecný súd rozhodol, že hoci nesúlad vnútroštátneho opatrenia s inými právnymi predpismi Únie než s tými, ktoré sa týkajú štátnej pomoci, môže byť relevantný na účel posúdenia jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom, nemá žiaden vplyv na existenciu štátnej pomoci, ktorá sa skúma výhradne s odkazom na článok 107 ods. 1 ZFEÚ. ( 21 ) Rovnaké odôvodnenie platí a fortiori aj pre súlad opatrenia s vnútroštátnym právom. ( 22 ) Ak by sa aj ukázalo, že Komisia preskúmala nevyberanie zálohy nedostatočne, tieto nedostatky by nemohli viesť k zrušeniu napadnutého rozhodnutia. Všeobecný súd preto túto prvú časť zamietol ako neúčinnú. ( 23 )

Všeobecný súd následne toto kritérium vymedzil rozhodnutím, že takéto ťažkosti môžu odôvodniť neukladanie pokút na ohraničené a primerané časové obdobie, počas ktorého je potrebné postupne objasniť pôsobnosť a zmysel uplatniteľných právnych predpisov. ( 30 ) Keď je cieľom takýchto právnych predpisov prebratie smernice, ako je to v prejednávanej veci, môže byť nejednoznačnosť ich výkladu menej spôsobilá odôvodniť zistenie, že nedochádza k štátnej pomoci. ( 31 ) V napadnutom rozhodnutí neboli zistené žiadne osobitné okolnosti, ktoré by odôvodňovali stav právnej neistoty, ktorý existoval od roku 2005, keď sa začala prax neukladania pokút, do roku 2018, keď bolo prijaté napadnuté rozhodnutie. ( 32 ) Spolkové orgány nevyužili konanie na objasnenie práva prostredníctvom predloženia veci na Bundesrat (Spolková rada, Nemecko) ( 33 ). Rozsudky vnútroštátnych súdov, ktoré podporovali výklad regionálnych orgánov, boli vynesené v kontexte žalôb týkajúcich sa dočasných opatrení. ( 34 ) Vnútroštátne súdy mohli v rámci týchto konaní položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky týkajúce sa súladu neukladania pokút s právom Únie. ( 35 )

15.

Na základe týchto dôvodov dospel Všeobecný súd k záveru, že v napadnutom rozhodnutí sa vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia, pretože sa v ňom neposúdilo, či ťažkosti pri výklade, na ktoré sa odvolávali regionálne orgány, boli dočasné a vlastné procesu postupného objasňovania práva. ( 36 ) V každom prípade sa napadnuté rozhodnutie nemohlo opierať o kritérium založené na existencii ťažkostí pri výklade uplatniteľných právnych predpisov, keďže regionálne orgány sa pri odôvodnení neukladania pokút na takéto ťažkosti neodvolávali, ale namiesto toho zastávali názor, že prihraničné obchody neboli zo zákona povinné vyberať zálohu. ( 37 )

III. Posúdenie

18.

Odvolacie dôvody posúdim v tomto poradí: po prvé údajne nedostatočné a rozporuplné odôvodnenie napadnutého rozsudku; po druhé nesprávne právne posúdenie pri zrušení napadnutého rozhodnutia v celom rozsahu; po tretie nesprávne právne posúdenie pri zistení, že Komisia čelila vážnym ťažkostiam pri skúmaní neukladania pokút regionálnymi orgánmi.

A.

Odôvodnenie

napadnutého rozsudku

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Analýza

22.

Podľa ustálenej judikatúry je povinnosť uviesť dôvody prijatia nejakého opatrenia zásadnou procesnou požiadavkou, ktorú treba odlišovať od vecnej zákonnosti použitého odôvodnenia. ( 40 )

23.

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora musia byť dôvody v rozsudku Všeobecného súdu jasne a jednoznačne uvedené, aby to dotknutým osobám umožnilo tieto dôvody zistiť a Súdnemu dvoru vykonať svoju právomoc preskúmania. ( 41 ) Prítomnosť protirečení a nedostatkov v odôvodneniach rozsudku Všeobecného súdu je právnou otázkou, ktorá môže byť uvedená v rámci odvolania. ( 42 )

24.

Na posúdenie dôvodnosti takejto kritiky je potrebné preskúmať základné prvky napadnutého rozhodnutia, ako sú opísané v bodoch 5 až 9 vyššie. Z obsahu aj štruktúry napadnutého rozhodnutia jasne vyplýva, že Komisia preskúmala existenciu štátnej pomoci a vyjadrila sa k nej so zreteľom na tri oddelené a odlišné opatrenia. Napadnutý rozsudok neobsahuje žiadne vysvetlenie toho, ako by malo zistenie, že jedno z daných troch opatrení by mohlo predstavovať štátnu pomoc, súvisieť s existenciou štátnej pomoci v rámci ktoréhokoľvek z ďalších dvoch opatrení tak, aby to odôvodnilo zrušenie celého rozhodnutia. Ďalej možno konštatovať, že povaha a pôsobnosť odvolania Komisie vo veci C‑508/21 P presvedčivo ukazujú, že zrušenie napadnutého rozhodnutia v celom rozsahu, na rozdiel od časti, ktorú Všeobecný súd vyhlásil sa nezákonnú, má praktické dôsledky pre spôsob, akým môže táto inštitúcia vykonávať svoje právomoci podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ.

28.

Existujú ďalšie dva dôkazy značnej rozporuplnosti v prístupe Všeobecného súdu. Po prvé v bodoch 74 a 75 napadnutého rozsudku bola ako neúčinná zamietnutá prvá časť jediného žalobného dôvodu založená na „nedostatočnom preskúmaní opatrenia spočívajúceho v nevyberaní zálohy zo strany Komisie“. Po druhé v bodoch 89 až 105 napadnutého rozsudku sa konštatovalo, že „Komisia mohla… oprávnene dospieť k záveru, že podmienka týkajúca sa štátnych prostriedkov nebola splnená, pokiaľ ide o nevyberanie DPH zo zálohy“, a v dôsledku toho sa v nich zamietla druhá časť jediného žalobného dôvodu. V rozsudku sa nevysvetľuje, ako možno tieto zistenia uviesť do súladu so zrušením prvého a druhého opatrenia spoločne s tretím. Bez jasného vysvetlenia opaku sú tieto zistenia podľa všetkého v rozpore so záverom, ku ktorému Všeobecný súd dospel v bode 238 svojho rozsudku.

Komisia vo svojom prvom a treťom odvolacom dôvode tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že zrušil napadnuté rozhodnutie v celom jeho rozsahu, a to aj napriek zisteniu, že zo žalobných dôvodov predložených žalobcom bol dôvodný len ten, ktorý sa týkal nevyberania pokút. Komisia uvádza, že dané tri opatrenia, ktoré sa v napadnutom rozhodnutí analyzovali, je možné od seba oddeliť. Na tieto tri opatrenia sa uplatňujú rôzne právne režimy a podieľajú sa na nich rôzne subjekty. V napadnutom rozhodnutí sa opatrenia analyzovali v troch samostatných oddieloch ako samostatné a navzájom nezávislé. Pochybenia, ktoré Všeobecný súd identifikoval v súvislosti s tretím opatrením, tak nemôžu mať vplyv na posúdenie Komisie, že prvé a druhé opatrenie sú platné. Zrušenie napadnutého rozhodnutia sa teda musí obmedziť na zistenie, že Komisia čelila vážnym ťažkostiam pri posudzovaní neukladania pokút. Aj v druhej časti šiesteho odvolacieho dôvodu IGG sa tvrdí, že zrušením napadnutého rozhodnutia v celom jeho rozsahu sa v napadnutom rozsudku neuplatnil pojem oddeliteľnosti, čo bolo chybou.

31.

33.

Z bodu 238 napadnutého rozsudku vyplýva, že dané tri opatrenia sú neoddeliteľné. Ako sa uvádza v bodoch 5 až 9 vyššie, v napadnutom rozhodnutí sa tieto tri opatrenia analyzovali v samostatných oddieloch a dospelo sa k záveru, že ani jedno z nich z rôznych dôvodov nepredstavovalo štátnu pomoc. Hoci existencia povinnosti prihraničných obchodov vyberať zálohu je relevantná na účel analýzy troch opatrení s odkazom na pravidlá štátnej pomoci, nevyplýva z toho, že každé z týchto opatrení automaticky spĺňa podmienky článku 107 ods. 1 ZFEÚ. ( 46 ) Prvé opatrenie zahŕňalo súkromné dohody medzi súkromnými podnikmi bez využívania štátnych prostriedkov, proti čomu navyše účastníci konania nenamietajú. Druhé opatrenie je právnym dôsledkom nevyberania zálohy od spotrebiteľov pri nákupe opakovane použiteľných nápojových obalov. Tretie zahŕňa vykonávanie policajných právomocí verejným orgánom v súvislosti s ukladaním pokút osobám za správanie, ktoré podľa neho nepredstavuje porušenie zákona, a za okolností, v ktorých je výklad tohto zákona neistý. V rozpore s tým, čo tvrdí Dansk Erhverv, vedie objektívny pohľad na povahu a obsah troch opatrení analyzovaných v napadnutom rozhodnutí k záveru, že každé z nich má odlišný charakter a odlišné dôsledky. Za týchto okolností by sa čiastočným zrušením napadnutého rozhodnutia nezmenila podstata ani jedného z troch rozhodnutí, ktoré obsahovalo.

34.

Vo veci Komisia/Holandsko a ING Groep ( 48 ) holandská vláda oznámila Komisii plán reštrukturalizácie úverovej inštitúcie, ktorý spočíval v troch opatreniach: kapitálovej injekcii, opatrení týkajúcom sa znehodnotených aktív a následnej zmene podmienok splácania kapitálovej injekcie. Komisia tieto opatrenia vyhlásila za zlučiteľné s vnútorným trhom za predpokladu, že budú poskytnuté určité záväzky. Všeobecný súd po zistení, že Komisia vykonala nesprávne právne posúdenie zmeny podmienok splácania kapitálovej injekcie, ktorú považovala za „dodatočnú pomoc“, zrušil celý výrok jej rozhodnutia. V odvolacom konaní Súdny dvor rozhodol, že keďže nebolo možné určiť presnú výšku „dodatočnej pomoci“, čiastočné zrušenie výroku napadnutého rozhodnutia by zmenilo jeho podstatu. ( 49 )„Dodatočná pomoc“ predstavovala neoddeliteľnú súčasť posúdenia Komisie týkajúceho sa záväzkov, ktoré požadovala na to, aby sa pomoc mohla považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom. ( 50 ) Ak by „dodatočná pomoc“ nepredstavovala štátnu pomoc alebo by ňou bola v menšej výške, na to, aby sa ostatné opatrenia mohli považovať za zlučiteľné, by bolo možné požadovať menej záväzkov. Tieto skutkové okolnosti ničím nepripomínajú prejednávanú vec, v rámci ktorej by na úspech tretej časti jediného žalobného dôvodu združenia Dansk Erhverv bolo potrebné, aby Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ iba v súvislosti s tretím opatrením. Rozsudok vo veci Trapeza Eurobank Ergasias ( 51 ) nijako nepodporuje tvrdenie združenia Dansk Erhverv, keďže toto rozhodnutie nezahŕňalo čiastočné zrušenie opatrenia.

39.

IGG v rámci svojho odvolania vo veci C‑509/21 P predkladá päť dôvodov v tom zmysle, že Všeobecný súd sa dopustil viacerých nesprávnych právnych posúdení, pokiaľ ide o existenciu vážnych ťažkostí, ktorým čelila Komisia pri skúmaní neukladania pokút regionálnymi orgánmi.

40.

Týchto päť odvolacích dôvodov je potrebné posudzovať so zreteľom na povinnosti uložené Komisii, keď pristúpi k predbežnému preskúmaniu podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Postup podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ sa uplatňuje vždy, keď má Komisia vážne ťažkosti určiť, či je pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom. Komisia sa na postup podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ môže obmedziť len vtedy, ak sa – po predbežnom preskúmaní – môže sama uistiť, že sa neposkytuje žiadna pomoc alebo že akákoľvek takáto pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom. Ak predbežné preskúmanie dovedie Komisiu k opačnému záveru alebo jej neumožní prekonať všetky ťažkosti pri určení zlučiteľnosti takejto pomoci s vnútorným trhom, má povinnosť požiadať o stanoviská zainteresovaných strán a začať na tento účel postup podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. ( 52 ) Od Komisie sa vyžaduje, aby predtým vykonala dôkladné a nestranné preskúmanie opatrení, aby pri prijímaní konečného rozhodnutia o existencii pomoci a/alebo jej nezlučiteľnosti alebo nezákonnosti mala k dispozícii čo najúplnejšie a najspoľahlivejšie informácie. ( 53 ) Pri určovaní existencie a zákonnosti štátnej pomoci môže mať Komisia povinnosť ísť nad rámec preskúmania skutkových a právnych okolností, o ktorých sa dozvedela. Nemá však povinnosť z vlastnej iniciatívy a pri nedostatku dôkazov vyhľadávať všetky informácie, ktoré by s prípadom, ktorý jej bol predložený, mohli súvisieť. ( 54 )

43.

Hoci Všeobecný súd v zásade súhlasil, že bolo vhodné, že sa Komisia opierala o nové právne kritérium s cieľom určiť, či sa výhoda poskytuje zo štátnych prostriedkov v prípadoch, keď existujú ťažkosti pri výklade práva, dopustil sa nesprávneho právneho posúdenia tým, že rozhodol, že toto kritérium sa neuplatňovalo z dôvodu, že regionálne orgány sa na takéto ťažkosti neodvolávali. Všeobecný súd sa takisto dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že rozhodol, že takéto ťažkosti môžu odôvodňovať neukladanie pokút len na obmedzené časové obdobie, počas ktorého je potrebné uplatniteľné právne predpisy objasniť. Všeobecný súd sa dopustil ďalšieho nesprávneho právneho posúdenia, keďže požadoval, aby Komisia vyčerpávajúcim spôsobom preskúmala povinnosť vyberania zálohy ako otázku nemeckého práva, pričom takéto preskúmanie by mohlo viesť k zasahovaniu do právomocí vnútroštátnych orgánov a vnútroštátnych súdov.

44.

Dansk Erhverv uvádza, že prvý, druhý a tretí odvolací dôvod združenia IGG by sa mali zamietnuť. Tvrdí, že pokiaľ IGG spochybňuje obsah nemeckých právnych predpisov, sú jeho odvolacie dôvody neprípustné. Táto otázka nepatrí do jurisdikcie Súdneho dvora, pokiaľ IGG nemôže preukázať, že napadnutý rozsudok skreslil uplatniteľné nemecké právo.

45.

Podľa združenia Dansk Erhverv Všeobecný súd správne uviedol, že je pravdepodobné, že pokuty by boli uložené v prípadoch, ak by nejaký podnik vytrvalo odmietal vyberať zálohu. Takisto správne odmietol možnosť, aby sa Komisia odvolávala na primerané ťažkosti regionálnych orgánov pri výklade práva za okolností, keď sa ony samy na takéto ťažkosti neodvolávali. V každom prípade sa dané orgány na ťažkosti takejto povahy nemôžu odvolávať donekonečna. Nemecké orgány v prejednávanej veci neurobili na objasnenie práva nič. Napadnutým rozsudkom nebola Komisii uložená nadmerne vysoká záťaž súvisiaca s preskúmaním.

V predmetnom odvolaní vzniká otázka, či mali prihraničné obchody zákonnú povinnosť vyberať zálohu, a ak áno, či by jej nevyberanie malo viesť k uloženiu pokút orgánmi, ktoré na to majú právomoc. Pokiaľ by existencia takejto zákonnej povinnosti bola jasne stanovená, napadnutý rozsudok by nemohol byť spochybnený za to, že sa v ňom dospelo k záveru, že si Komisia nesplnila svoje povinnosti na základe postupu podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ.

49.

Na úvod konštatujem, že v bode 172 napadnutého rozsudku sa uvádza, že „pokiaľ ide o právo Únie, Komisia v napadnutom rozhodnutí ([odôvodnenie] 67) uviedla, že smernica 94/62 nestanovuje výnimku, ktorá by odôvodňovala neuplatnenie zálohy na prihraničné obchody“. V napadnutom rozhodnutí sa skutočne dospelo k záveru, že článkom 7 ods. 1 smernice 94/62 sa členským štátom neukladá povinnosť vyberať zálohu za maloobchodné nákupy jednorazových obalov na účely ich konzumácie mimo ich územia, ako Komisia potvrdila na pojednávaní. ( 59 )

50.

S výkladom článku 7 ods. 1 smernice 94/62 uvedeným v napadnutom rozhodnutí súhlasím. V tomto článku sa uvádza, že členské štáty musia zabezpečiť, že sa vytvoria systémy na návrat a/alebo zber použitých obalov a/alebo odpadov z obalov od spotrebiteľa. Takéto systémy sa musia za nediskriminačných podmienok vzťahovať aj na dovážané výrobky, aby sa zabránilo vytváraniu prekážok obchodu a narúšaniu hospodárskej súťaže. V odpovediach na otázky Súdneho dvora Komisia vyjadrila svoj názor, že ak si spotrebitelia, ktorí bývajú v jednom členskom štáte, kupujú nápojové obaly v inom členskom štáte na účely konzumácie ich obsahu v členskom štáte, v ktorom majú pobyt, prázdne obaly sa stávajú odpadom v poslednom uvedenom členskom štáte. ( 60 ) Týmto spôsobom sa v článku 7 ods. 1 smernice 94/62 zosúlaďujú požiadavky ochrany životného prostredia s požiadavkami voľného pohybu tovaru.

Hoci sa v napadnutom rozhodnutí usúdilo, že výklad regionálnych orgánov týkajúci sa uplatniteľných pravidiel bol primeraný v rámci toho, že išlo o otázku práva Únie aj nemeckého práva z dôvodov uvedených v bode 8 vyššie, zohľadnila sa aj skutočnosť, že spolkové orgány proti tomuto výkladu namietali. Práve v tomto kontexte sa v napadnutom rozhodnutí posudzovalo, či bude tretie opatrenie predstavovať štátnu pomoc, ak by sa ukázalo, že výklad regionálnych orgánov je nesprávny. V odôvodneniach 56 až 60 napadnutého rozhodnutia sa poukazuje na existenciu dvoch protichodných právnych názorov na povinnosť vyberania záloh. Podľa odôvodnenia 61 napadnutého rozhodnutia existujúca judikatúra podporila stanovisko regionálnych orgánov. V odôvodnení 62 napadnutého rozhodnutia sa konštatuje, že spolkové orgány neuplatnili postup, v rámci ktorého môže Bundesrat (Spolková rada) v sporoch medzi spolkovými a regionálnymi orgánmi rozhodnúť o výklade vnútroštátneho práva.

54.

Vzhľadom na tieto úvahy sa v odôvodneniach 69 a 70 napadnutého rozhodnutia vyvodzuje záver, že dokonca aj v prípade, ak by sa v rámci nemeckého práva od prihraničných obchodov vyžadovalo, aby vyberali zálohy, neukladanie pokút by nepredstavovalo výhodu poskytnutú zo štátnych prostriedkov, a to zo štyroch dôvodov. Po prvé existencia závažných a odôvodnených pochybností týkajúcich sa výkladu nariadenia o odpadoch z obalov. Po druhé neprítomnosť akéhokoľvek objasnenia tohto výkladu prostredníctvom konania na vnútroštátnych súdoch alebo iných konaní na tento účel. Po tretie skutočnosť, že regionálne orgány uplatňovali svoj výklad na všetky subjekty, ktoré sa ocitli v podobnej situácii. Po štvrté skutočnosť, že výklad regionálnych orgánov týkajúci sa nariadenia o odpadoch z obalov nebol v rozpore so smernicou 94/62.

V bodoch 140 a 141 napadnutého rozsudku sa pripomenulo, že zásada, že trestné činy a tresty musia mať riadny právny základ, je všeobecnou právnou zásadou, ktorá je základom ústavných tradícií spoločných pre členské štáty a vyžaduje si jasné vymedzenie priestupkov a trestov, ktoré sú za ne uložené. V bode 147 napadnutého rozsudku sa uvádza, že podľa rozsudku Súdneho dvora vo veci AC‑Treuhand ( 64 ) táto zásada nebráni postupnému objasňovaniu pravidiel trestnej zodpovednosti prostredníctvom súdneho výkladu každého jednotlivého prípadu pod podmienkou, že výsledok je primerane predvídateľný v čase, keď došlo k porušeniu. V bodoch 146 a 148 napadnutého rozsudku však Všeobecný súd dodal, že na takéto ťažkosti sa možno odvolávať s cieľom podporiť zistenie, že štátna pomoc neexistuje, za predpokladu, že sú splnené dve podmienky: ťažkosti pri výklade sú dočasnej povahy a sú súčasťou procesu vedúceho k postupnému objasneniu zákona. V napadnutom rozsudku sa v bodoch 149 až 156 dospelo k záveru, že napadnuté rozhodnutie tieto dve podmienky nesplnilo.

57.

59.

V rozpore so zisteniami v bodoch 151 a 152 napadnutého rozsudku nemôže neochota spolkových orgánov požiadať Bundesrat (Spolková rada) o objasnenie uplatniteľného práva zabrániť dotknutým osobám, aby sa odvolávali na akúkoľvek výslednú právnu neistotu s cieľom namietať proti tomu, aby im bola uložená pokuta. Keďže tieto osoby nemajú k tomuto postupu prístup, nemali by znášať negatívne dôsledky neochoty orgánov aktivovať ho.

60.

Dôvody uvedené v bodoch 144 a 145 napadnutého rozsudku nepodporujú zistenia, ku ktorým sa v ňom dospelo. Hoci sa pripúšťa, že nemusí byť možné odvolávať sa na nedostatočnú jasnosť vnútroštátnych právnych predpisov prijatých na účely transponovania určitej smernice, v smernici 94/62 sa členským štátom neukladá povinnosť vyžadovať od prihraničných obchodov, aby vyberali zálohu, ako sa vysvetľuje v bodoch 49 až 51 vyššie.

61.

V rozpore so zisteniami v bodoch 160 až 163 napadnutého rozsudku Komisii nič nebránilo, aby vo svojom preskúmaní zohľadnila existenciu primeraných ťažkostí pri výklade uplatniteľného vnútroštátneho práva s cieľom zistiť, či neukladanie pokút predstavuje štátnu pomoc. To, či regionálne orgány neukladali pokuty preto, lebo sa opierali o existenciu takýchto ťažkostí, alebo preto, že nedošlo k porušeniu práva, nie je dôležité. Ak by sa aj následne ukázalo, že podľa nemeckého práva sa vyžaduje vyberanie zálohy, odôvodnené ťažkosti, ktorým regionálne orgány čelili pri určovaní existencie tejto povinnosti, poskytujú objektívne odôvodnenie na neukladanie pokút prihraničným obchodom. Ako uviedlo IGG, vyššie uvedené zistenia napadnutého rozsudku sú tiež poznačené nesprávnym právnym posúdením.

65.

Pokiaľ by Súdny dvor s týmto návrhom súhlasil, preskúmanie štvrtého a piateho odvolacieho dôvodu združenia IGG už nebude potrebné. Pre prípad, že sa Súdny dvor rozhodne moje odporúčanie v tomto smere neprijať, oba tieto dôvody preskúmam.

2. Nesprávne právne posúdenie týkajúce sa úvah na podporu existencie vážnych ťažkostí, ktorým čelila Komisia

a) Tvrdenia účastníkov konania

66.

IGG vo svojom štvrtom odvolacom dôvode tvrdí, že sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri preskúmaní dodatočných argumentov združenia Dansk Erhverv na podporu zistenia, že Komisia čelila vážnym ťažkostiam, pokiaľ ide o existenciu výhody poskytnutej prostredníctvom štátnych prostriedkov vyplývajúcej z neukladania pokút.

70.

Po štvrté v napadnutom rozsudku boli skreslené dôkazy tým, že sa selektívne odvolával na znenie návrhu z roku 2004 na zmenu nariadenia o odpadoch z obalov, ktoré obsahovalo výrok, že jeho cieľom je podpora cieľov smernice 94/62 a uloženie požiadavky prihraničným obchodom, aby sa zapojili do systémov zálohovania iných členských štátov.

71.

Po piate Všeobecný súd nesprávne použil pojem vážne ťažkosti, keď od Komisie požadoval, aby vyčerpávajúcim spôsobom preskúmala vnútroštátny právny rámec týkajúci sa povinnosti vyberať zálohu.

72.

Po šieste Všeobecný súd skreslil napadnuté rozhodnutie, keď odmietol analógiu použitú na účely výberu zálohy medzi tovarom na vývoz a nápojmi v jednorazových obaloch kupovaných na konzumáciu v zahraničí.

IGG tvrdí, že v bodoch 178 až 182 napadnutého rozsudku bolo napadnuté rozhodnutie skreslené tým, že sa v nich tvrdilo, že Komisia nepreukázala, že sa výklad nemeckého práva uplatňuje v príslušných pohraničných oblastiach konzistentne.

76.

V súlade s článkom 256 ods. 1 druhým pododsekom ZFEÚ a článkom 58 ods. 1 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie sa odvolanie obmedzuje len na právne otázky. Keďže Všeobecný súd má výlučnú právomoc zisťovať a hodnotiť rozhodujúce skutkové okolnosti a posudzovať dôkazy, hodnotenie týchto skutočností a dôkazov nezakladá, s výnimkou prípadu ich skreslenia, právnu otázku, ktorá podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v rámci odvolacieho konania. ( 69 ) V tvrdení o skreslení dôkazov Všeobecným súdom sa musia podľa článku 256 ZFEÚ, článku 58 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 168 ods. 1 písm. d) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora presne uviesť skutočnosti, ktoré boli skreslené Všeobecným súdom, a preukázať nesprávne posúdenia, ktoré ho viedli k tomuto skresleniu. Takéto skreslenie musí zjavne vyplývať z dokumentov v spise Súdneho dvora bez toho, aby bolo potrebné vykonať nové posúdenie skutkových okolností a dôkazov. ( 70 )

77.

Ako zdôrazňuje IGG, v odôvodnení 11 napadnutého rozhodnutia sa konštatuje, že prihraničný obchod existuje v dvoch dotknutých spolkových krajinách z dôvodu rozdielov v cenách piva a iných nápojov medzi Nemeckom, Dánskom a Švédskom. Z bodu 179 napadnutého rozsudku je zrejmé, že písomné pripomienky Komisie túto skutočnosť potvrdili. Nič nenasvedčuje tomu, že by podobné prihraničné obchody fungovali aj v iných spolkových krajinách. Zistenia uvedené v bodoch 178 až 182 napadnutého rozsudku sa tak zakladajú na skreslení obsahu napadnutého rozhodnutia, ako aj dôkazov predložených Všeobecnému súdu.

3. Nesprávne právne posúdenia týkajúce sa ďalších úvah na podporu neexistencie vážnych ťažkostí, ktorým čelila Komisia

a) Tvrdenia účastníkov konania

81.

Vo svojom piatom odvolacom dôvode IGG uvádza, že sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď zamietol dve tvrdenia, ktoré predložilo na podporu neexistencie vážnych ťažkostí týkajúcich sa existencie štátnej pomoci pri vykonávaní preskúmania Komisiou.

82.

Po prvé, v rozpore so zistením Všeobecného súdu, príslušné orgány „môžu“ uložiť pokuty v prípade nedodržiavania povinnosti vyberať zálohu. Z toho vyplýva, že tieto orgány majú právomoc, nie povinnosť, ukladať pokuty. Napadnutý rozsudok tak skreslil obsah napadnutého rozhodnutia a dôkazy predložené Všeobecnému súdu.

V rámci prvej časti piateho odvolacieho dôvodu IGG tvrdí, že regionálne orgány majú pri ukladaní sankcií priestor na voľnú úvahu bez ohľadu na jasnosť alebo nejasnosť pravidiel, ktoré sa majú uplatňovať.

86.

Ako sa uvádza v odôvodnení 22 napadnutého rozhodnutia a bode 4 napadnutého rozsudku, podľa § 15 ods. 1 bodu 14 nariadenia o odpadoch z obalov predstavuje nevyberanie zálohy v rozpore s § 9 ods. 1 správny priestupok. V § 69 ods. 3 Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts (zákon o prepracovaní zákona o obehovom hospodárstve a zákona o odpadoch) z 24. februára 2012 ( 73 ) sa stanovuje, že tento druh priestupku možno potrestať pokutou maximálne 100000 eur.

87.

Hoci sa v bode 136 napadnutého rozsudku uznáva, že členské štáty majú v rámci verejnej politiky priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o rozhodnutie o uložení pokút, a to najmä ak čelia ťažkostiam pri výklade uplatniteľných ustanovení, v jeho bode 223 sa správne uvádza, že napadnuté rozhodnutie sa o túto argumentáciu neopiera. Preto navrhujem, aby Súdny dvor prvú časť piateho odvolacieho dôvodu IGG zamietol.

88.

91.

Vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 47 až 64 a 75 až 80 vyššie Súdnemu dvoru navrhujem, aby zamietol žalobu v napadnutom rozsudku o neplatnosť napadnutého rozhodnutia, ktorým Komisia rozhodla o nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.

V. O trovách

92.

Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor v prípade, ak je odvolanie dôvodné a sám vo veci rozhodne s konečnou platnosťou, rozhodne aj o trovách konania.

93.

1.

Rozsudok

Všeobecného súdu Európskej únie z 9. júna 2021, Dansk Erhverv/Komisia ( T‑47/19 , EU:T:2021:331 ), sa zrušuje.

2.

Žaloba vo veci T‑47/19, ktorú na Všeobecný súd Európskej Únie podalo Dansk Erhverv, sa zamieta.

3.

Združenie Dansk Erhverv znáša svoje vlastné trovy konania a je povinné nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii a združeniu Interessengemeinschaft der Grenzhändler (IGG) v súvislosti s konaním na Všeobecnom súde a odvolacími konaniami.

( 7 ) Odôvodnenie 33 napadnutého rozhodnutia.

( 8 ) Odôvodnenia 40 až 43 napadnutého rozhodnutia.

( 9 ) Odôvodnenia 45 a 47 napadnutého rozhodnutia.

( 10 ) Odôvodnenia 48 a 49 napadnutého rozhodnutia.

( 11 ) Odôvodnenie 50 napadnutého rozhodnutia.

( 12 ) Odôvodnenie 51 a 53 napadnutého rozhodnutia.

( 19 ) Bod 45 napadnutého rozsudku.

( 20 ) Bod 46 napadnutého rozsudku.

( 21 ) Body 59 až 65 napadnutého rozsudku.

( 22 ) Body 68 a 69 napadnutého rozsudku.

( 23 ) Body 74 a 75 napadnutého rozsudku.

( 24 ) Bod 88 napadnutého rozsudku.

( 31 ) Bod 144 napadnutého rozsudku.

( 32 ) Bod 149 napadnutého rozsudku.

( 33 ) Body 150 až 152 napadnutého rozsudku.

( 34 ) Body 153 až 154 napadnutého rozsudku.

( 35 ) Bod 155 napadnutého rozsudku.

( 36 ) Bod 157 napadnutého rozsudku.

( 43 ) Rozsudok z 10. decembra 2002, Komisia/Rada ( C‑29/99 , EU:C:2002:734 , bod 45 ).

( 44 ) Rozsudky z 11. decembra 2008, Komisia/Département du Loiret ( C‑295/07 P , EU:C:2008:707 , bod 104 ), a zo 6. decembra 2012, Komisia/Verhuizingen Coppens ( C‑441/11 P , EU:C:2012:778 , bod 37 ).

( 45 ) Rozsudky z 11. decembra 2008, Komisia/Département du Loiret ( C‑295/07 P , EU:C:2008:707 , body 105 a 106 ), a zo 6. decembra 2012, Komisia/Verhuizingen Coppens ( C‑441/11 P , EU:C:2012:778 , bod 38 ).

( 46 ) Po prvé musí ísť o zásah zo strany štátu alebo zo štátnych prostriedkov. Po druhé musí poskytnúť výhodu svojmu príjemcovi. Po tretie musí zvýhodňovať určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru vo vzťahu k ostatným podnikateľom, ktorí sa nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii (selektívnosť). Po štvrté zásah musí byť spôsobilý ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Po piate musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. júla 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00 , EU:C:2003:415 , body 74 a 75 , a z 3. marca 2005, Heiser, C‑172/03 , EU:C:2005:130 , bod 40 ).

( 47 ) Rozsudok zo 17. marca 1993, Sloman Neptun ( C‑72/91 a C‑73‑/91 , EU:C:1993:97 ). Zastávam názor, že Všeobecný súd správne súhlasil s odvolávaním sa Komisie na tento rozsudok. Preto Súdnemu dvoru odporúčam, aby zamietol neopodstatnenú žiadosť združenia Dansk Erhverv nahradiť dôvody uvedené v bodoch 96 až 105 napadnutého rozsudku.

( 48 ) Rozsudok z 3. apríla 2014, Komisia/Holandsko a ING Groep ( C‑224/12 P , EU:C:2014:213 ).

( 55 ) Tamže, bod 55.

( 56 ) Rozsudok z 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland a i./Komisia ( C‑817/18 P , EU:C:2020:637 , bod 79 ).

( 57 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 1. decembra 1998, Ecotrade ( C‑200/97 , EU:C:1998:579 , body 42 a 43 ); zo 17. júna 1999, Piaggio ( C‑295/97 , EU:C:1999:313 , body 41 a 42 ), a z 8. septembra 2011, Komisia/Holandsko ( C‑279/08 P , EU:C:2011:551 , bod 106 ).

( 58 ) Rozsudok zo 14. januára 2015, Eventech ( C‑518/13 , EU:C:2015:9 , bod 36 ).

( 59 ) Pozri odôvodnenia 54, 63 až 68 a poznámku pod čiarou 19 napadnutého rozhodnutia. Pozri aj bod 8 vyššie.

( 60 ) Pozri analogicky, pokiaľ ide o pojem „odpad“, rozsudky z 3. októbra 2013, Brady ( C‑113/12 , EU:C:2013:627 ), a zo 17. novembra 2022, Porr Bau ( C‑238/21 , EU:C:2022:885 ).

( 67 ) Rozsudok z 22. októbra 2015, AC‑Treuhand/Komisia ( C‑194/14 P , EU:C:2015:717 , bod 40 ).

( 68 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. novembra 2011, Komisia a Španielsko/Government of Gibraltar a Spojené kráľovstvo ( C‑106/09 P a C‑107/09 P , EU:C:2011:732 ), v ktorom Komisia úspešne tvrdila, že navrhovaná reforma gibraltárskeho zákona o dani z príjmov právnických osôb predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom.

( 69 ) Rozsudok z 12. januára 2023, Lietuvos geležinkeliai/Komisia ( C‑42/21 P , EU:C:2023:12 , bod 60 a citovaná judikatúra).

( 70 ) Rozsudok z 12. januára 2023, HSBC Holdings a i./Komisia ( C‑883/19 P , EU:C:2023:11 , bod 167 a citovaná judikatúra).

( 71 ) Rozsudok zo 14. decembra 2004, Radlberger Getränkegesellschaft a S. Spitz ( C‑309/02 , EU:C:2004:799 ).

( 72 ) Tamže, bod 46.