C-292/21

62021CJ0292

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (tretia komora)

z 19. januára 2023 ( *1 )

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2006/123/ES – Služby na vnútornom trhu – Článok 2 ods. 2 písm. d) – Vecná pôsobnosť – Služba v oblasti dopravy – Organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení – Koncesia na služby vo verejnom záujme – Článok 15 – Požiadavky – Rozdelenie relevantného územia na päť častí – Kvantitatívne a územné obmedzenie prístupu k predmetnej činnosti – Naliehavé dôvody všeobecného záujmu – Odôvodnenie – Bezpečnosť cestnej premávky – Proporcionalita – Služby všeobecného hospodárskeho záujmu“

Vo veci C‑292/21,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) zo 6. apríla 2021 a doručený Súdnemu dvoru 7. mája 2021, ktorý súvisí s konaním:

SÚDNY DVOR (tretia komora),

v zložení: predsedníčka tretej komory K. Jürimäe, sudcovia M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (spravodajca) a M. Gavalec,

generálny advokát: N. Emiliou,

tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 1. júna 2022,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

česká vláda, v zastúpení: M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,

–

holandská vláda, v zastúpení: M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,

–

Európska komisia, v zastúpení: L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija a P. Němečková, splnomocnení zástupcovia,

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi na jednej strane Administración General del Estado (všeobecná štátna správa, Španielsko) (ďalej len „všeobecná správa“), Confederación National de Autoescuelas (CNAE) a dočasne vytvoreným združením podnikov (UTE), ktoré tvorili CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT (ďalej len spoločne „CNAE“), a na druhej strane Ministerio fiscal (prokuratúra, Španielsko) a Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA), vo veci právneho režimu uplatniteľného na organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení.

Právny rámec

Právo Únie

Smernica 2006/123

3

Odôvodnenia 33, 40 a 70 smernice 2006/123 znejú:

(70)

Na účely tejto smernice sa služby môžu považovať za služby všeobecného hospodárskeho záujmu v tejto smernici a bez toho, aby bol dotknutý článok 16 [ES], len ak sú poskytované pri vykonávaní osobitných úloh verejného záujmu, ktorými poveril príslušný členský štát poskytovateľa. Toto poverenie by sa malo vykonať prostredníctvom jedného alebo viacerých aktov, ktorých formu si určí každý členský štát, a malo by určiť presný charakter osobitnej úlohy.“

4

Článok 2 tejto smernice stanovuje:

„1. Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.

2. Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:

5

Podľa článku 4 uvedenej smernice:

„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:

1.

‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 [ES];

…

6

Kapitola III smernice 2006/123 je nazvaná „Sloboda poskytovateľov usadiť sa“. Články 9 až 13 tejto smernice sú súčasťou oddielu 1 tejto kapitoly, nazvaného „Udeľovanie povolení“.

7

Článok 9 uvedenej smernice, nazvaný „Systémy udeľovania povolení“, stanovuje:

„1. Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie systémom udeľovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky:

a)

3. Tento oddiel sa nevzťahuje na tie aspekty systémov udeľovania povolení, ktoré sa priamo alebo nepriamo riadia inými nástrojmi Spoločenstva.“

8

Článok 15 tej istej smernice sa nachádza v oddiele 2 jej kapitoly III, nazvanom „Zakázané požiadavky alebo požiadavky podliehajúce hodnoteniu“. Tento článok sa týka požiadaviek, ktoré musia byť skúmané členskými štátmi, a stanovuje:

„1. Členské štáty skúmajú, či sa podľa ich právnych systémov uplatňujú niektoré z požiadaviek uvedených v odseku 2, a zabezpečujú, aby všetky takéto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami ustanovenými v odseku 3. Členské štáty prispôsobia zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia tak, aby boli zlučiteľné s týmito podmienkami.

2. Členské štáty skúmajú, či ich právne systémy podmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie splnením niektorej z týchto nediskriminačných požiadaviek:

a)

nevyhnutnosť: požiadavky musia byť opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu;

c)

proporcionalita: požiadavky musia slúžiť na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa; nesmú prekročiť rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa; a nesmie byť možné nahradiť tieto požiadavky inými, menej obmedzujúcimi opatreniami, ktorými sa dosiahnu rovnaké výsledky.

4. Odseky 1, 2 a 3 platia pre právne predpisy v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá im bola zverená.

…“

Smernica 2014/23/EÚ

‚Koncesie‘ sú koncesie na stavebné práce alebo koncesie na služby vymedzené v písmenách a) a b):

…

b)

,koncesia na služby‘ je odplatná zmluva uzavretá písomne, prostredníctvom ktorej jeden alebo viacerí verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia poverujú poskytovaním a riadením iných služieb ako je uskutočnenie stavebných prác uvedené v písmene a) jeden alebo viaceré hospodárske subjekty, pričom jej protiplnením je buď len právo na využívanie služieb, ktoré sú predmetom zmluvy, alebo toto právo spolu s peňažným plnením.

…“

11

14

Smernica 2006/123 bola do španielskeho právneho poriadku prebratá prostredníctvom Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (zákon č. 17/2009 o slobodnom prístupe k činnostiam v oblasti služieb a ich vykonávaní) z 23. novembra 2009 (BOE č. 283 z 24. novembra 2009, s. 99570). V článku 3 tohto zákona sa uvádza, že „služba“ je „akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 [ES]“. Okrem toho z článku 5 tohto zákona vyplýva, že prístup k činnosti v oblasti služieb možno podmieniť získaním povolenia, ak sú splnené tri podmienky: nediskriminácia, nevyhnutnosť a proporcionalita.

15

Podľa Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (zákon č. 17/2005, ktorým sa upravujú vodičské oprávnenia a bodové hodnotenie vodičských oprávnení a mení sa zákon o doprave, prevádzke motorových vozidiel a bezpečnosti cestnej premávky) z 19. júla 2005 (BOE č. 172 z 20. júla 2005, s. 25781), musí byť organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení zadávané prostredníctvom koncesie na služby vo verejnom záujme.

16

18

Zmluva, ktorá bola predmetom uvedeného verejného obstarávania, bola formulovaná ako zmluva o koncesii na služby vo verejnom záujme. Na tento účel bolo celé územie štátu, okrem Katalánska a Baskicka, rozdelené do piatich oblastí, z ktorých každá zodpovedala jednej z piatich častí tohto verejného obstarávania. Na konci obstarávania sa úspešný uchádzač v každej z týchto častí mal stať jediným subjektom oprávneným organizovať uvedené informačné a preškoľovacie kurzy týkajúce sa cestnej premávky v príslušnej geografickej oblasti.

19

Audica napadla predmetné verejné obstarávanie na Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Ústredný správny súd pre opravné prostriedky týkajúce sa verejných zákaziek, Španielsko) z dôvodu, že zadávanie týchto informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky prostredníctvom koncesií na služby vo verejnom záujme je v rozpore so slobodným poskytovaním služieb.

20

Rozhodnutím z 23. januára 2015 Ústredný správny súd pre opravné prostriedky vo veciach verejných zákaziek zamietol žalobu združenia Audica. Toto združenie následne podalo proti tomuto rozhodnutiu správny opravný prostriedok na Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (správny senát Vrchného súdu s celoštátnou pôsobnosťou, Španielsko).

24

Vnútroštátny súd zdieľa pochybnosti, ktoré pred ním vyjadrila prokuratúra, pokiaľ ide o zlučiteľnosť udeľovania koncesií na organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení najmä so smernicou 2006/123. Tento súd sa však domnieva, že argumentácia všeobecnej správy, podľa ktorej nie je možné účinne porovnať počiatočnú výučbu ponúkanú autoškolami a informačné a preškoľovacie kurzy týkajúce sa cestnej premávky, nie je irelevantná. Medzi týmito dvoma druhmi kurzov existuje podľa jeho názoru kvalitatívny rozdiel. Na rozdiel od informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky nie je počiatočná výučba určená osobám, ktoré porušili pravidlá cestnej premávky. Získanie vodičského preukazu si okrem toho vyžaduje úspešné zloženie skúšky, ktorú nezabezpečujú samotné autoškoly.

25

Tento súd spresňuje, že podľa súčasnej španielskej právnej úpravy musia autoškoly získať iba jednoduché administratívne povolenie. Táto kontrola autoškôl zo strany správnych orgánov neobmedzuje prístup k predmetnej činnosti ani počet autoškôl. Ak by bola prípustná analógia medzi počiatočnou výučbou a uvedenými informačnými a preškoľovacími kurzami týkajúcimi sa cestnej premávky, bolo by možné položiť si otázku, z akého dôvodu španielsky zákonodarca nepodriadil ponúkanie týchto informačných a preškoľovacích kurzov jednoduchému režimu administratívneho povolenia a namiesto toho ho kvalifikoval ako službu vo verejnom záujme, ktorá sa má poskytovať na základe koncesie.

28

S cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď na túto otázku je potrebné v prvom rade overiť, či organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení patrí do vecnej pôsobnosti smernice 2006/123.

29

V tejto súvislosti treba najprv pripomenúť, že smernica 2006/123 sa uplatňuje na služby ponúkané poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte. Článok 4 bod 1 tejto smernice spresňuje, že na účely tejto smernice „služba“ predstavuje akúkoľvek samostatne zárobkovú hospodársku činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu.

30

V prejednávanej veci treba zhodne s názorom vnútroštátneho súdu vychádzať z toho, že organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení na základe koncesie spadá pod pojem „služba“, keďže koncesná zmluva umožňuje koncesionárovi poskytovať dotknuté kurzy za odplatu. Táto činnosť sa okrem toho vzťahuje na stálu prevádzku, odkiaľ je poskytovanie služieb skutočne zabezpečené.

34

V tomto rámci, ako uviedol generálny advokát v bode 31 svojich návrhov, je teda potrebné rozlišovať na jednej strane medzi službami, ktoré sú vnútorne spojené s fyzickým aktom presunu osôb alebo tovaru z jedného miesta na druhé dopravným prostriedkom, a na druhej strane službami, ktoré patria do pôsobnosti tejto smernice, pretože ich primárnym účelom nie je premiestňovanie osôb alebo tovaru.

35

Na to, aby bolo možné vykonať toto rozlíšenie, je potrebné zohľadniť hlavný cieľ dotknutej služby (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. októbra 2015, Trijber a Harmsen, C‑340/14 a C‑341/14 , EU:C:2015:641 , bod 51 ).

36

V súlade s odôvodnením 33 smernice 2006/123 sa táto smernica vzťahuje okrem iného na služby prenájmu dopravných prostriedkov, cestovné kancelárie a služby spotrebiteľom v oblasti cestovného ruchu, vrátane sprievodcov.

40

Tieto činnosti sú však predbežnou a nevyhnutnou podmienkou výkonu hlavnej činnosti, ktorou je doprava. Na rozdiel od týchto činností, ktoré sa uskutočňuje priamo na vozidle ako dopravnom prostriedku, však právne predpisy, ktoré upravujú získanie alebo udržanie vodičského preukazu, určujú podmienky, za akých môže osoba viesť určitý typ dopravného prostriedku, a teda sa ako také viažu skôr na osobou než na samotné vozidlo.

41

Preto treba dospieť k záveru, že organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení nemôže podliehať výnimke uvedenej v článku 2 ods. 2 písm. d) smernice 2006/123.

42

V druhom rade je potrebné overiť, či za okolností vo veci samej má na uplatniteľnosť smernice 2006/123 vplyv iný predpis práva Únie, ako napr. smernica 2014/23, ktorej uplatniteľnosť bola na pojednávaní predmetom diskusií medzi účastníkmi konania vo veci samej.

46

V prejednávanej veci zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že informačné a preškoľovacie kurzy týkajúce sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení musia byť organizované na základe koncesie na služby vo verejnom záujme, ktorá pokrýva určitú geografickú oblasť a ktorá sa týka poskytovania osobitnej služby v tejto oblasti. Okrem toho cieľom takejto koncesie je previesť právo na organizovanie dotknutých kurzov z verejného obstarávateľa na jednotlivých koncesionárov. Treba teda konštatovať, že koncesie na služby vo verejnom záujme, o ktoré ide vo veci samej, patria do vecnej pôsobnosti smernice 2014/23.

47

Pokiaľ ide ďalej o uplatniteľnosť ratione temporis smernice 2014/23, z článku 54 druhého odseku tejto smernice vyplýva, že dotknutá koncesia musela byť ponúkaná alebo zadaná po 17. apríli 2014.

48

Treba ale uviesť, že CNAE a španielska vláda tvrdia, že koncesie dotknuté vo veci samej boli ponúkané pred 18. aprílom 2016, pričom tento dátum je v súlade s článkom 51 ods. 1 smernice 2014/23 dátum uplynutia lehoty na jej prebratie do vnútroštátneho práva. Táto ponuka bola teda predložená v čase, keď bol ešte účinný vnútroštátny právny režim, ktorý bol predtým uplatniteľný a ku ktorému táto smernica ešte nebola začlenená do tohto práva.

52

Hoci v konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či je táto podmienka v prejednávanej veci splnená, treba poznamenať, že na základe informácií poskytnutých zo strany CNAE, španielskej vlády a Európskej komisie na pojednávaní sa zdá, že hodnota zmluvy, o ktorú ide vo veci samej, je nižšia ako táto suma.

53

Preto treba vychádzať z predpokladu, že smernica 2014/23 sa neuplatňuje na skutkové okolnosti sporu vo veci samej. Z toho vyplýva, že kapitola III smernice 2006/123 je uplatniteľná, aj keď, ako je to v prejednávanej veci, ide o čisto vnútroštátnu situáciu, teda o situáciu, ktorej všetky relevantné okolnosti sa obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 a C‑727/18 , EU:C:2020:743 , body 55 a 56 ).

54

V treťom rade je teda potrebné preskúmať, či vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa zákazky na organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení musia zadávať prostredníctvom koncesie na služby vo verejnom záujme, je zlučiteľná s článkom 15 smernice 2006/123.

58

Vzhľadom na opis dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy nachádzajúci sa v bode 56 tohto rozsudku treba konštatovať, že táto právna úprava predstavuje súčasne kvantitatívne obmedzenie, ako aj územné obmedzenie v zmysle článku 15 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123.

59

Takéto obmedzenie slobody usadiť sa je povolené len vtedy, ak je zlučiteľné s podmienkami uvedenými v článku 15 ods. 3 tejto smernice. Musí byť nediskriminačné, nevyhnutné a primerané.

60

Pokiaľ ide po prvé o dodržanie podmienky „zákazu diskriminácie“ uvedenej v článku 15 ods. 3 písm. a) smernice 2006/123, stačí uviesť, podobne ako to uviedli všetci účastníci konania, ktorí predložili pripomienky, že dotknutá vnútroštátna právna úprava sa uplatňuje bez diskriminácie na všetkých poskytovateľov, ktorí chcú poskytovať službu, o ktorú ide vo veci samej.

64

Pokiaľ ide na jednej strane o vhodnosť opatrenia na dosiahnutie cieľa smerujúceho k zlepšeniu bezpečnosti cestnej premávky, z informácií poskytnutých Súdnemu dvoru vyplýva, že opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, má za cieľ zabezpečiť, aby existoval aspoň jeden subjekt poverený vykonávať predmetnú činnosť v každej z piatich zón nachádzajúcich sa na celom relevantnom území.

65

Zdá sa, že takéto opatrenie môže dosiahnuť sledovaný cieľ, keďže jeho účelom je zabezpečiť prístup vodičov do vzdelávacích centier na celom relevantnom území, a to aj v geograficky izolovaných alebo menej atraktívnych oblastiach (pozri analogicky rozsudky z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07 , EU:C:2009:141 , body 51 a 52 , ako aj z 1. júna 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez, C‑570/07 a C‑571/07 , EU:C:2010:300 , bod 70 ).

66

Pokiaľ ide na druhej strane o otázku, či opatrenie dotknuté vo veci samej ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, treba uviesť, že toto opatrenie predstavuje významné obmedzenie slobody usadiť sa, pretože predpokladá rozdelenie relevantného územia do piatich veľkých zón, v ktorých je oprávnený poskytovať dotknutú službu len jeden poskytovateľ služieb.

70

Toto osobitné pravidlo stanovuje, že pravidlá uvedené v článku 15 ods. 1 až 3 smernice 2006/123 sa uplatňujú na dotknutú vnútroštátnu právnu úpravu v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá bola zverená.

71

Súdny dvor v tejto súvislosti spresnil, že článok 15 ods. 4 uvedenej smernice nebráni tomu, aby vnútroštátne opatrenie uložilo územné obmedzenie, ak je toto obmedzenie nevyhnutné a primerané výkonu osobitnej úlohy poskytovateľov dotknutej služby všeobecného hospodárskeho záujmu za ekonomicky životaschopných podmienok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14 , EU:C:2015:843 , bod 73 ).

72

Ako uviedol generálny advokát v bode 100 svojich návrhov, nie je vylúčené, že možno preukázať, že rozdelenie príslušného územia na väčší počet geografických oblastí, než je päť existujúcich, by prispelo k uľahčeniu poskytovania predmetných služieb v menej atraktívnych miestach. Za týchto okolností územné rozdelenie a kvantitatívne obmedzenie stanovené opatrením dotknutým vo veci samej sa nejaví ako nevyhnutné na výkon dotknutej osobitnej úlohy za ekonomicky životaschopných podmienok.

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

Článok 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu

sa má vykladať v tom zmysle, že:

toto ustanovenie bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa zákazky na organizovanie informačných a preškoľovacích kurzov týkajúcich sa cestnej premávky na opätovné získanie bodov pre držiteľov vodičských oprávnení musia zadávať prostredníctvom koncesie na služby vo verejnom záujme, v rozsahu, v akom táto právna úprava ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa všeobecného záujmu, ktorým je zaistiť bezpečnosť cestnej premávky.

Podpisy