C-545/21

62021CJ0545

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (tretia komora)

z 8. júna 2023 ( *1 )

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Štrukturálne fondy Európskej únie – Nariadenie (EÚ) č. 1083/2006 – Článok 2 bod 7 – Pojem ‚nezrovnalosť‘ – Článok 98 ods. 1 a 2 – Finančné opravy zo strany členských štátov v súvislosti so zistenými nezrovnalosťami – Uplatniteľné kritériá – Smernica 2004/18/ES – Článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) – Pojem ‚vážne profesionálne pochybenie‘“

Vo veci C‑545/21,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko) zo 4. augusta 2021 a doručený Súdnemu dvoru 31. augusta 2021, ktorý súvisí s konaním:

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS), v zastúpení: R. Bifulco, P. Pittori, a E. Scotti, avvocati,

–

1

Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 1 Dohovoru vypracovaného na základe článku K.3 Zmluvy o Európskej únii, o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, podpísaného v Bruseli 26. júla 1995 a vyhotoveného aktom Rady z 26. júla 1995 ( Ú. v. ES C 316, 1995, s. 48 , ďalej len „dohovor PIF“), článku 1 ods. 2 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev ( Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1 ; Mim. vyd. 01/001, s. 340), článku 70 ods. 1 písm. b) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 ( Ú. v. EÚ L 210, 2006, s. 25 ), článku 27 písm. c) nariadenia Komisie (ES) č. 1828/2006 z 8. decembra 2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia č. 1083/2006 a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja ( Ú. v. EÚ L 371, 2006, s. 1 ), článku 3 ods. 2 písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 z 5. júla 2017 o boji proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie prostredníctvom trestného práva ( Ú. v. EÚ L 198, 2017, s. 29 ) a článku 45 ods. 2 prvého pododseku písm. d) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby ( Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114 ; Mim. vyd. 06/007, s. 132).

„Nezrovnalosť je akékoľvek porušenie ustanovenia práva [Európskeho] spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu spoločenstiev alebo rozpočtov nimi spravovaných, buď zmenšením, alebo stratou výnosov plynúcich z vlastných zdrojov vyberaných priamo v mene spoločenstiev alebo neoprávnenou výdajovou položkou.“

4

Článok 4 tohto nariadenia znie:

„1. Je všeobecným pravidlom, že pri akejkoľvek nezrovnalosti sa neprávom získaná výhoda odníme:

–

povinnosťou zaplatiť alebo vrátiť dlžné alebo neprávom získané sumy,

Nariadenie č. 1083/2006

6

Nariadenie č. 1083/2006 bolo s účinnosťou od 1. januára 2014 zrušené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 ( Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320 ), napriek tomu sa vzhľadom na dátum vzniku dotknutých skutočností spor vo veci samej naďalej riadi nariadením č. 1083/2006. Článok 2 body 4 a 7 tohto nariadenia stanovoval:

„Na účely tohto nariadenia majú nasledujúce pojmy tento význam:

…

4)

8

Článok 98 uvedeného nariadenia s názvom „Finančné opravy členských štátov“ stanovoval:

„1. Členské štáty nesú v prvom rade zodpovednosť za vyšetrovanie nezrovnalostí, konajú na základe dôkazov o akejkoľvek väčšej zmene ovplyvňujúcej povahu alebo podmienky vykonávania operácií alebo operačných programov, alebo ich kontroly a uskutočňujú požadované finančné opravy.

2. Členský štát vykoná požadované finančné opravy v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami zistenými v operáciách alebo operačných programoch. Opravy členského štátu pozostávajú zo zrušenia celého verejného príspevku na operačný program alebo jeho časti. Členský štát vezme do úvahy i povahu a závažnosť nezrovnalostí a finančnú stratu spôsobenú fondu.

…“

Nariadenie č. 1828/2006

11

Článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) tejto smernice znie:

„Každý hospodársky subjekt môže byť z účasti v zadávacom konaní vylúčený, ak:

…

d)

bol uznaný vinným zo závažného porušenia odborných povinností [sa dopustil vážneho profesionálneho pochybenia – neoficiálny preklad ], ktoré verejní obstarávatelia dokážu preukázať akýmikoľvek prostriedkami.“

Závažnosť nezrovnalosti týkajúcej sa nedodržania pravidiel verejného obstarávania a súvisiaci finančný vplyv na rozpočet Únie sa posudzujú s ohľadom na tieto faktory: úroveň hospodárskej súťaže, transparentnosť a rovnaké zaobchádzanie. Ak má predmetný nesúlad odradzujúci účinok na potenciálnych uchádzačov alebo ak vedie k zadaniu zákazky inému uchádzačovi ako tomu, ktorému mala byť zadaná, je to silný ukazovateľ závažnosti nezrovnalosti.

…

V najzávažnejších prípadoch, keď sa v rámci nezrovnalosti uprednostní určitý uchádzač/záujemca alebo keď sa týka podvodu, ktorý odhalil príslušný súdny alebo správny orgán, môže sa uplatniť finančná oprava 100 %.“

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

14

Rozhodnutím K(2007) 6318 zo 7. decembra 2007 Európska komisia schválila národný operačný program „Siete a mobilita“ na roky 2007 – 2013. Spoločnosti ANAS ako prijímateľovi v súvislosti s týmto programom v zmysle článku 2 ods. 4 nariadenia č. 1083/2006 boli poskytnuté finančné prostriedky najmä na realizáciu projektu modernizácie jednej cesty.

18

ANAS podala proti uvedenému rozhodnutiu žalobu o neplatnosť na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Tvrdí, že nebola odsúdená za žiadny trestný čin a že jej nemožno pripísať žiadne protiprávne konanie členov pre verejné obstarávanie. Okrem toho neexistuje žiadna súvislosť medzi nezrovnalosťou alebo údajným podvodom a vzniknutými výdavkami, keďže práce financované zo všeobecného rozpočtu Únie boli vykonané účinne a správne. Rovnako sa nepreukázalo, že Aleandri získala predmetnú verejnú zákazku nezákonne.

19

Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že jediná nezrovnalosť spáchaná počas postupu verejného obstarávania dotknutého vo veci samej, ktorá je čiastočne preukázaná, je konanie právneho zástupcu spoločnosti Aleandri, ktorého cieľom bolo ovplyvniť výsledok tohto postupu a ktoré spadá pod trestný čin aktívnej korupcie. Vnútroštátny súd však uvádza, že trestné konanie proti tomuto zástupcovi stále prebieha. Pokiaľ ide o ANAS, jej riaditeľka údajne požiadala dvoch úradníkov, ktorí boli členmi komisie pre verejné obstarávanie, z ktorých jeden bol jej predsedom, aby uprednostnili spoločnosť Aleandri. V trestnom konaní sa však nepreukázalo, či títo úradníci skutočne zvýhodnili tohto uchádzača, ani či by v prípade, že by k takémuto zásahu nedošlo, bola zákazka zadaná konkurentovi spoločnosti Aleandri.

20

Vnútroštátny súd sa teda domnieva, že napriek podozreniu nemôže rozhodnúť, a to ani incidenčne, že zákazka bola zadaná spoločnosti Aleandri nezákonne, a to z dôvodu konania zástupcu tejto spoločnosti a že priebeh postupu verejného obstarávania mu neumožňuje dospieť k záveru, že technický projekt predložený spoločnosťou Aleandri si nezaslúžil získanú známku alebo že komisia pre verejné obstarávanie uplatnila iné kritériá ako tie, ktoré boli uvedené v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania. Vnútroštátny súd spresňuje, že verejné obstarávanie vyhlásené v roku 2012 sa riadilo legislatívnym dekrétom č. 163/2006, ktorého článok 38 ods. 1 písm. c) a f) nestanovoval žiadnu doložku o vylúčení hospodárskeho subjektu, ktorý sa pokúsil ovplyvniť výsledok takéhoto postupu.

3.

V prípade kladnej odpovede na jednu alebo obidve vyššie uvedené otázky, majú sa vyššie uvedené ustanovenia vykladať v tom zmysle, že vždy ukladajú odňatie príspevku členským štátom a finančnú opravu Komisiou v 100 % výške, hoci tento príspevok bol v každom prípade použitý na účel, na ktorý bol určený a na projekt oprávnený na európske financovanie, ktorý bol skutočne zrealizovaný?

4.

V prípade zápornej odpovede na tretiu otázku alebo v tom zmysle, že sa neuplatní odňatie príspevku alebo finančná oprava v 100 % výške, umožňujú pravidlá uvedené v prvom bode a súlad so zásadou proporcionality určiť odňatie príspevku a finančnú opravu s prihliadnutím na skutočne spôsobenú finančnú ujmu všeobecnému rozpočtu Európskej únie? Konkrétne v prípade, o aký ide v prejednávanej veci, možno finančné dôsledky v zmysle článku [99] ods. 3 nariadenia č. 1083/2006 určiť paušálne na základe uplatnenia kritérií uvedených v tabuľke nachádzajúcej sa v odseku 2 [prílohy k usmerneniam z roku 2013]?“

O prejudiciálnych otázkach

O prvej otázke

25

Takýto pojem, ako uviedol generálny advokát v bode 18 svojich návrhov, zahŕňa užší pojem „podozrenie z podvodu“ uvedený v článku 27 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1828/2006.

26

V dôsledku toho treba dospieť k záveru, že svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má pojem „nezrovnalosť“ v zmysle článku 2 bodu 7 nariadenia č. 1083/2006 vykladať v tom zmysle, že zahŕňa konanie, ktoré možno kvalifikovať ako „korupčné konanie“ v rámci postupu verejného obstarávania na uskutočnenie prác spolufinancovaných zo štrukturálneho fondu Únie, a v súvislosti s ktorým sa začalo správne alebo súdne konanie, a to aj v prípade, ak sa nepreukáže, že takéto konanie malo skutočný vplyv na postup výberu uchádzača, a ak sa nepreukáže skutočná škoda pre rozpočet Únie.

27

Pojem „nezrovnalosť“ je definovaný v článku 2 bode 7 nariadenia č. 1083/2006 a v podobnom zmysle najmä v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2988/95, ako akékoľvek porušenie ustanovení práva Únie, ktoré vyplýva z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Únie zaťažením všeobecného rozpočtu neoprávnenou výdavkovou položkou.

31

Únia je teda ochotná financovať zo svojich prostriedkov len tie činnosti, ktoré sa vykonávajú v plnom súlade so zásadami a pravidlami verejného obstarávania (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14 , EU:C:2016:562 , bod 43 , a zo 6. decembra 2017, Compania Nažională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16 , EU:C:2017:940 , bod 57 ), najmä so zásadou rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi a zásadou transparentnosti, ako je zaručená v článku 2 smernice 2004/18.

32

Zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby hospodárske subjekty, ktoré majú záujem o verejnú zákazku, mali rovnaké príležitosti pri formulovaní svojich ponúk, presne poznali obmedzenia postupu a aby si boli isté, že rovnaké požiadavky platia pre všetkých konkurentov (rozsudok zo 14. decembra 2016, Connexxion Taxi Services, C‑171/15 , EU:C:2016:948 , bod 39 a citovaná judikatúra). S uchádzačmi sa musí zaobchádzať rovnako tak v čase vypracúvania ich ponúk, ako aj v čase, keď sú tieto ponuky hodnotené verejným obstarávateľom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. decembra 2008, Michaniki, C‑213/07 , EU:C:2008:731 , bod 45 a citovanú judikatúru).

33

Cieľom povinnosti transparentnosti, ktorá je priamym dôsledkom tejto zásady, je vylúčiť riziko uprednostňovania a svojvoľnosti zo strany verejného obstarávateľa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. októbra 2019, Irgita, C‑285/18 , EU:C:2019:829 , bod 55 ).

37

V tejto súvislosti je potrebné spresniť, že na to, aby sa konanie alebo opomenutie, ktoré predstavuje porušenie práva Únie alebo uplatniteľného vnútroštátneho práva, považovalo za „nezrovnalosť“ v zmysle článku 2 bodu 7 nariadenia č. 1083/2006, nie je potrebné preukázať úmysel alebo nedbanlivosť dotknutého hospodárskeho subjektu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. októbra 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18 , EU:C:2020:767 , bod 65 ).

38

Pokiaľ ide o tretiu podmienku potrebnú na zistenie „nezrovnalosti“ v zmysle článku 2 bodu 7, teda, že porušenie práva Únie alebo vnútroštátneho práva zo strany hospodárskeho subjektu má alebo by mohlo mať za následok poškodenie všeobecného rozpočtu Únie, je dôležité zdôrazniť, ako to vyplýva najmä zo slov „dôsledkom čoho… by bolo“, že táto podmienka nevyžaduje dôkaz existencie konkrétneho finančného vplyvu na rozpočet Únie. Porušenie uplatniteľných pravidiel predstavuje nezrovnalosť v zmysle tohto článku, pokiaľ nemožno vylúčiť možnosť, že toto porušenie môže mať dôsledky pre rozpočet dotknutého fondu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2017, Compania Nažională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16 , EU:C:2017:940 , body 60 a 61 , ako aj citovanú judikatúru).

39

Preto je potrebné poznamenať, že konanie, ktoré možno kvalifikovať ako „korupčné konanie v kontexte postupu verejného obstarávania“, môže svojou povahou ovplyvniť zadanie tejto zákazky. Preto nemožno vylúčiť, že takéto konanie môže mať vplyv na rozpočet príslušného fondu.

Podľa článku 98 ods. 1 nariadenia č. 1083/2006, ktorý sa týka najmä finančných opráv vykonaných členskými štátmi, členské štáty v prvom rade nesú zodpovednosť za vyšetrovanie nezrovnalostí, prijatie opatrení v prípade zistenia významnej zmeny ovplyvňujúcej povahu alebo podmienky vykonávania alebo kontroly operácií alebo operačných programov a uskutočnenie požadovaných finančných opráv. Odsek 2 tohto článku spresňuje, že na jednej strane členský štát vykoná požadované finančné opravy v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami zistenými v týchto operáciách alebo operačných programoch a na druhej strane, že uvedené opravy pozostávajú zo zrušenia celého verejného príspevku na operačný program alebo jeho časti, pričom sa berú do úvahy povaha a závažnosť nezrovnalostí, ako aj finančná stratu spôsobenú fondu.

43

Tieto kritériá sú vyjadrením zásady proporcionality, ktorá je jednou zo všeobecných zásad práva Únie (rozsudky z 18. novembra 1987, Maizena a i., 137/85 , EU:C:1987:493 , bod 15 ; z 10. júla 2003, Komisia/ECB, C‑11/00 , EU:C:2003:395 , bod 156 , ako aj z 11. januára 2017, Španielsko/Rada, C‑128/15 , EU:C:2017:3 , bod 71 ).

44

Z toho vyplýva, že výklad článku 98 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1083/2006, podľa ktorého členské štáty v prípade zistenia nezrovnalosti v zmysle článku 2 bodu 7 tohto nariadenia systematicky požadujú, aby priznané finančné prostriedky boli v plnej výške odňaté a už vyplatené sumy vrátené, vrátane prípadov, keď boli tieto finančné prostriedky použité na zamýšľané účely a na práce oprávnené na európske financovanie a skutočne vykonané, okrem toho, že nenachádza oporu v znení týchto ustanovení, by automaticky zaviedol sadzbu finančnej opravy vo výške 100 %, čím by porušil kritériá stanovené v odseku 2 tohto článku 98 a zásadu proporcionality.

48

V prejednávanej veci vnútroštátny súd konštatuje, že nezrovnalosť zistená v rámci predmetného postupu verejného obstarávania viedla k začatiu správneho a súdneho konania na vnútroštátnej úrovni s cieľom určiť existenciu podvodného konania, ktoré spadá pod trestný čin korupcie. S výhradou posúdenia, ktoré má v tejto súvislosti vykonať vnútroštátny súd podľa článku 27 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1828/2006, však takáto nezrovnalosť môže spadať pod pojem „podozrenie z podvodu“, a teda môže byť kvalifikovaná ako „závažná“ v súlade s bodom 1.3 druhým odsekom usmernení z roku 2013.

49

Vzhľadom na predchádzajúce dôvody treba na tretiu a štvrtú otázku odpovedať tak, že článok 98 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1083/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že v prípade „nezrovnalosti“, ako je definovaná v článku 2 bode 7 tohto nariadenia, sú členské štáty povinné na účely určenia uplatniteľnej finančnej opravy vykonať individuálne posúdenie, najmä s ohľadom na zásadu proporcionality, pričom zohľadnia najmä povahu a závažnosť zistených nezrovnalostí, ako aj ich finančný dosah na dotknutý fond.

O druhej otázke

50

Aby však toto porušenie mohlo viesť k vylúčeniu hospodárskeho subjektu, ktorý sa ho dopustil, z postupu verejného obstarávania, musí byť zistené pred ukončením tohto postupu (pozri analogicky rozsudok z 20. decembra 2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani a Guerrato, C‑178/16 , EU:C:2017:1000 , bod 38 ).

54

V prejednávanej veci však z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že ANAS bola upozornená na možnú existenciu korupčného systému, do ktorého boli zapojení niektorí jej úradníci, až keď sa niekoľko rokov po zadaní verejnej zákazky dotknutej vo veci samej začalo trestné vyšetrovanie postupu zadávania tejto verejnej zákazky. Keďže ANAS nevedela, že právny zástupca spoločnosti Aleandri sa mohol dopustiť korupčného konania vo vzťahu k niektorým jej úradníkom, nemohla z dôvodu tohto konania tvrdiť vážne profesionálne pochybenie a v dôsledku toho vylúčiť z predmetného postupu dočasné zoskupenie podnikov, ktorého členom bola aj táto spoločnosť.

55

Za týchto okolností nie je potrebné skúmať, či sa má článok 45 ods. 2 prvý pododsek písm. d) smernice 2004/18 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá neumožňuje vylúčiť z postupu verejného obstarávania hospodársky subjekt, ktorý sa pokúsil ovplyvniť výsledok tohto postupu, najmä aktívnym korupčným konaním vo vzťahu k členom komisie pre verejné obstarávanie.

O trovách

pojem „nezrovnalosť“ v zmysle tohto ustanovenia zahŕňa konanie, ktoré možno kvalifikovať ako „korupčné konanie“ v rámci postupu verejného obstarávania na uskutočnenie prác spolufinancovaných zo štrukturálneho fondu Európskej únie, a v súvislosti s ktorým sa začalo správne alebo súdne konanie, a to aj v prípade, ak sa nepreukáže, že takéto konanie malo skutočný vplyv na postup výberu uchádzača, a ak nie je konštatovaná žiadna skutočná škoda pre rozpočet Únie.

2.

Článok 98 ods. 1 a 2 nariadenia 1083/2006

sa má vykladať v tom zmysle, že:

v prípade „nezrovnalosti“, ako je definovaná v článku 2 bode 7 tohto nariadenia, sú členské štáty povinné na účely určenia uplatniteľnej finančnej opravy vykonať individuálne posúdenie, najmä s ohľadom na zásadu proporcionality, pričom zohľadnia najmä povahu a závažnosť zistených nezrovnalostí, ako aj ich finančný dosah na dotknutý fond.

Podpisy