C-11/22

62022CC0011

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ATHANASIOS RANTOS

prednesené 23. marca 2023 ( 1 )

Vec C‑11/22

Est Wind Power OÜ

Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 19 (44) a poznámky pod čiarou 66 k bodu 126 usmernení o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020 (ďalej len „usmernenia z roku 2014“) ( 2 ).

2.

Návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Est Wind Power OÜ (ďalej len „EWP“), výrobcom energie z obnoviteľných zdrojov, a spoločnosťou Elering, estónskym orgánom zodpovedným za poskytovanie pomoci na obnoviteľné zdroje energie, o zákonnosť stanoviska tohto posledného uvedeného orgánu, ktorý konštatoval, že stav projektu výstavby veternej elektrárne realizovaného spoločnosťou EWP nespĺňa požiadavky vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá umožňuje spoločnosti EWP získať na výstavbu tejto veternej elektrárne podporu na obnoviteľné zdroje energie v rámci schémy pomoci zavedenej Estónskou republikou.

3.

V súlade s požiadavkou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na analýzu prvej a ôsmej prejudiciálnej otázky, ktoré sa týkajú výkladu pojmov „začatie prác“ a „vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu“ uvedených v prvom rade v bode 19 (44) a v poznámke pod čiarou 66 k bodu 126 usmernení z roku 2014, a v druhom rade v odôvodnení 42 rozhodnutia zo6. decembra 2017 o zmene estónskej schémy štátnej pomoci pre obnoviteľné zdroje energie a kombinovanú výrobu elektriny a tepla (štátna pomoc SA.47354) ( 3 ) (ďalej len „rozhodnutie z roku 2017“), teda pojmov, ktoré predstavujú podmienky na poskytnutie predmetnej pomoci.

Právny rámec

V bode 50 týchto usmernení sa uvádza:

„Komisia sa domnieva, že pomoc nemá stimulačný účinok na príjemcu vo všetkých prípadoch, v ktorých sa projekt začal realizovať ešte predtým, než príjemca podal žiadosť o pomoc vnútroštátnym orgánom. V takých prípadoch, keď príjemca začne realizovať projekt pred podaním žiadosti o pomoc, žiadna pomoc poskytnutá na daný projekt sa nebude považovať za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom.“

6.

V bode 126 usmernení sa okrem iného uvádza, že:

„…

Od 1. januára 2017 platia tieto požiadavky:

Odôvodnenia 42 až 44 rozhodnutia z roku 2017 znejú takto:

„(42)

Poznámku pod čiarou 66 [usmernení z roku 2014] možno chápať ako transpozíciu právnej zásady legitímnej dôvery a úzko súvisí s požiadavkou stimulačného účinku vnútroštátnej pomoci. V praxi to znamená, že orgány poskytujúce pomoc by za existujúcich výrobcov mali považovať tých výrobcov, ktorých projekt bol k 1. januáru 2017 v štádiu rozpracovanosti, v ktorom je veľmi pravdepodobné, že bude dokončený, a preto by sa im mala v rámci existujúcej schémy pomoci poskytnúť pomoc (legitímna dôvera). Uvedené si prinajmenšom vyžaduje, aby žiadateľ získal potrebné vnútroštátne povolenie na realizáciu projektu a mal zákonné právo využívať pozemok, na ktorom sa má projekt uskutočniť.

(43)

Vymedzenie pojmu ‚začatie prác‘ v bode 19 (44) [usmernení z roku 2014] poskytuje v tejto súvislosti ďalšie podrobnosti. Poznámku pod čiarou 66 [usmernení z roku 2014] by preto orgány poskytujúce pomoc mali chápať a vykladať za základe uvedených skutočností. Komisia v tejto súvislosti poznamenáva, že členské štáty sú naďalej zodpovedné za riadne vykonávanie opatrení pomoci prostredníctvom svojich príslušných orgánov.

(44)

2. Prevádzkovateľ prenosovej sústavy vypláca podporu výrobcovi na jeho žiadosť:

…

2 1 . Pomoc uvedená v odseku 2 tohto paragrafu predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 [ZFEÚ], ktorá sa poskytuje v súlade s usmerneniami z [2014], ako aj na základe rozhodnutia z [2017].

2 2 . O pomoc uvedenú v odseku 2 tohto paragrafu na energiu vyrobenú výrobným zariadením s elektrickým výkonom najmenej 1 MW môže požiadať výrobca, ktorý v súvislosti s investičným projektom týkajúcim sa tohto výrobného zariadenia začal práce na ňom najneskôr do 31. decembra 2016, pričom vykonal aspoň jednu z nasledujúcich činností:

(1)

začal vyrábať elektrickú energiu;

2 3 . Ak výrobca požiada prevádzkovateľa prenosovej sústavy o stanovisko k dodržiavaniu podmienok uvedených v odseku 2 2 tohto paragrafu, musí mu ho poskytnúť do 90 dní od prijatia žiadosti.

…“

Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore

10.

EWP podnikla na výstavbu veternej elektrárne Päite‑Vaivina s 28 veternými turbínami s celkovým výkonom 64,4 MW v obci Toila v Estónsku nasledujúce kroky: 27. apríla 2004 EWP uzavrela s prevádzkovateľom prenosovej sústavy, spoločnosťou Elering, zmluvu o pripojení a zaplatila poplatok za pripojenie vo výške 522813,93 eura; EWP v roku 2008 vo veternej elektrárni vybudovala stožiare veterného merača, pričom jej v tejto súvislosti vznikli náklady vo výške 212002,15 eura. Dňa 11. mája 2010 EWP získala právo stavby na 28 pozemkoch určených na výstavbu plánovanej veternej elektrárne.

11.

Vnútroštátny súd pripomína, že v rámci konania vo veci samej požiadal Európsku komisiu o stanovisko podľa článku 29 ods. 1 nariadenia (EÚ) 2015/1589 ( 4 ) k výkladu odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017, a najmä k pojmu „existujúci výrobca“ v ňom obsiahnutom.

15.

Komisia vo svojom stanovisku zo 17. januára 2020 odpovedala, že odôvodnenie 42 rozhodnutia z roku 2017 sa má vykladať v tom zmysle, že sa v ňom vyžaduje, aby k 1. januáru 2017„žiadateľ získal potrebné vnútroštátne povolenie na realizáciu projektu a mal zákonné právo na užívanie pozemku, na ktorom sa bude projekt realizovať“. Dodala, že na to, aby sa spoločnosť mohla považovať za „existujúceho výrobcu“, a teda aby mohla využiť štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom podľa rozhodnutia z roku 2017, musia byť splnené tieto dve podmienky v spojení s jednou z troch alternatívnych udalostí uvedených v prvej vete bodu 19 (44) usmernení z roku 2014.

16.

S ohľadom na toto stanovisko vnútroštátny súd považuje za potrebné podrobnejšie sa oboznámiť s pojmami „začatie prác“, „stavebné práce na investícii“, „akýkoľvek iný záväzok, na základe ktorého je investícia nezvratná“ a „vnútroštátny súhlas na realizáciu investičného projektu“ uvedených v bode 19 (44) a v bode 126 usmernení z roku 2014, ako aj s požiadavkami, ktoré z toho vyplývajú pre vnútroštátne orgány, pokiaľ ide o posúdenie pravdepodobnosti, že investičný projekt bude naozaj realizovaný.

17.

V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: možno pri posudzovaní štádia rozpracovanosti investičného projektu prihliadnuť na iné objektívne okolnosti, ako napríklad na prebiehajúce právne spory, ktoré bránia pokračovaniu v realizácii investičného projektu?

4.

Je v prejednávanom prípade relevantné, že Súdny dvor Európskej únie v rozsudku z 5. marca 2019, Eesti Pagar ( C‑349/17 , EU:C:2019:172 ), v bodoch 61 a 68 konštatoval, že existencia alebo neexistencia stimulačného účinku sa nemôže považovať za jasné a jednoduché kritérium, ktoré majú vnútroštátne orgány uplatniť, keďže jeho overenie by si okrem iného vyžadovalo, aby sa v jednotlivých prípadoch vykonalo komplexné ekonomické posúdenie, a preto takéto kritérium nie je v súlade s požiadavkou, aby kritériá uplatnenia výnimky boli pre vnútroštátne orgány jasné a jednoducho uplatniteľné?

5.

V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: majú sa právne predpisy Európskej únie v oblasti štátnej pomoci, a predovšetkým poznámka pod čiarou 66 k bodu 126 [usmernení z roku 2014] v spojení s bodom 19 (44) [týchto usmernení] vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny orgán pri skúmaní kritéria začatia prác nie je v jednotlivom prípade povinný vykonať ekonomické posúdenie investičného projektu?

6.

Písomné pripomienky predložili EWP a Elering, estónska vláda a Komisia. Títo účastníci konania sa vyjadrili aj na pojednávaní, ktoré sa konalo 12. januára 2023.

Analýza

O prípustnosti prvej až šiestej prejudiciálnej otázky

19.

Na úvod je potrebné posúdiť námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia v súvislosti s prvou až šiestou prejudiciálnou otázkou.

20.

Vzhľadom na skutočnosť, že otázka výkladu pojmu „vnútroštátne povolenie“ je predmetom rozdielnych výkladov medzi účastníkmi konania bez toho, aby bola definitívne vyriešená, sa preto domnievam, že prvá až šiesta otázka týkajúce sa definície hlavného kritéria poskytnutia pomoci zostávajú relevantné, a preto by sa mala námietka neprípustnosti vznesená Komisiou zamietnuť.

O veci samej

Úvodné pripomienky

24.

Svojimi ôsmimi prejudiciálnymi otázkami vnútroštátny súd žiada Súdny dvor o výklad usmernení z roku 2014 s cieľom určiť, či príslušný vnútroštátny orgán, konkrétne prevádzkovateľ prenosovej sústavy, Elering, postupovala správne, keď 31. decembra 2016 odmietla uznať EWP za „existujúceho výrobcu“, čo je štatút, ktorý by jej umožnil využívať pomoc podľa starej schémy pomoci, ktorá bola od 1. januára 2017 nahradená.

25.

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora posúdenie zlučiteľnosti opatrení pomoci so spoločným trhom podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ patrí do výlučnej právomoci Komisie, ktorej konanie podlieha preskúmaniu vykonávanému súdmi Únie. V tejto súvislosti má Komisia širokú mieru voľnej úvahy, ktorej uplatnenie zahŕňa komplexné hodnotenie hospodárskeho a sociálneho charakteru. V rámci výkonu tejto právomoci Komisia môže prijímať usmernenia a stanoviť tak kritériá, na základe ktorých bude posudzovať zlučiteľnosť štátnej pomoci, ktorú členské štáty plánujú poskytnúť, s vnútorným trhom. ( 5 )

29.

Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že usmernenia prijaté Komisiou prostredníctvom oznámení sú v zásade obmedzené na to, aby zaväzovali Komisiu vo výkone voľnej úvahy, a nie sú spôsobilé zakladať samostatné právne záväzky pre členské štáty. ( 6 ) V oblasti štátnej pomoci sú teda pre členské štáty záväzné len rozhodnutia prijaté Komisiou, ktorá je povinná zabezpečiť ich dodržiavanie.

30.

Je však potrebné poznamenať, že rozhodnutie z roku 2017 vychádza z usmernení z roku 2014 a výslovne sa na ne odvoláva, čo im dáva záväzný charakter. Podmienky uvedené v usmerneniach z roku 2014, ktoré sú prevzaté a zachované ako kritériá zlučiteľnosti v rozhodnutí z roku 2017, sú preto neoddeliteľnou súčasťou tohto rozhodnutia, takže Komisia vyžaduje, aby ich Estónska republika dodržiavala. ( 7 )

31.

34.

Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, ako sa má vykladať prvá alternatíva definície pojmu „začatie prác“ v bode 19 (44) usmernení z roku 2014, a to „začiatok stavebných prác na investícii“.

35.

Konkrétne vzhľadom na skutočnosť, že EWP už postavila stožiare na meranie vetra a zriadila potrebné prípojky, prvá otázka znie, či tieto práce predstavujú „začiatok stavebných prác na investícii“ v zmysle tohto ustanovenia, ako tvrdí EWP, alebo či sa tento pojem vzťahuje len na začatie stavebných prác na zariadeniach na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov, a teda v tomto prípade na veterných turbínach, ako tvrdia Elering a estónska vláda? ( 10 )

36.

Na úvod je potrebné poznamenať, že definícia uvedená v bode 19 (44) prvej vete usmernení z roku 2014, ktorá bola prevzatá do odôvodnenia 36 rozhodnutia z roku 2017, neurčuje druh prác, na ktoré sa vzťahuje pojem „stavebné práce na investícii“, ani nestanovuje hranicu, pokiaľ ide o náklady, pri prekročení ktorej by sa začaté práce mali považovať za práce spĺňajúce podmienky na poskytnutie pomoci.

40.

Na základe uvedených pripomienok zastávam názor, že je potrebné odmietnuť výklad, ktorý predložila EWP, podľa ktorého by samotný fakt začatia prác na jej investičnom projekte postačoval na to, aby bola kvalifikovaná ako „existujúci výrobca“ na účely získania pomoci podľa rozhodnutia z roku 2017.

41.

Hoci nie je sporné, že práce vykonané spoločnosťou EWP sú skutočne jedným z nevyhnutných krokov na výstavbu a prevádzku plánovanej veternej elektrárne, výklad, ktorý predložila EWP, je ťažko zlučiteľný s podmienkami poskytnutia pomoci stanovenými v rozhodnutí z roku 2017.

42.

Výklad, ktorý zastáva EWP, by v prvom rade viedol k rozšíreniu pojmu „existujúci výrobca“, ktorý nemá oporu v tomto rozhodnutí, pretože by spôsobil, že výrobcovia, ktorí už pôsobia na trhu (a výrobcovia, ktorých vstup na trh sa blíži), by boli stotožnení s výrobcami, ktorých práce sú v ranom štádiu a u ktorých nie je zaručené (k 31. decembru 2016), že tieto práce budú dokončené. Výklad, ktorý prijala EWP, by však umožnil, aby bol každý výrobca bez ohľadu na povahu vykonaných prác a už uskutočnených investícií oprávnený na poskytnutie štátnej pomoci.

46.

Po tretie je potrebné pripomenúť, že definícia pojmu začatie prác v bode 19 (44) usmernení z roku 2014 výslovne vylučuje „prípravné práce, ako napr.… uskutočňovanie predbežných štúdií uskutočniteľnosti“.

47.

S výhradou skutkových zistení, ktoré v tejto súvislosti vykoná vnútroštátny súd, sa zdá, že vlastnosti a ciele zariadenia, akým sú stožiare na meranie vetra (a kroky, ktoré podnikla EWP na vytvorenie potrebných prípojok), pripomínajú skôr „predbežnú štúdiu uskutočniteľnosti“, ktorá umožňuje dotknutému investorovi určiť, či je vybraná lokalita vhodná na výstavbu veternej elektrárne, a to ešte pred začatím prác potrebných na realizáciu tejto investície. ( 15 )

48.

Z uvedeného sa preto zdá, že k 1. januáru 2017 nebol projekt spoločnosti EWP v takom štádiu vývoja, aby bolo veľmi pravdepodobné, že bude dokončený a v ktorom by sa mu mala poskytnúť pomoc podľa existujúcej schémy pomoci v zmysle odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017.

Je potrebné uviesť, že účastníci konania vo veci samej sa nezhodujú v tom, aký obsah treba priradiť pojmu „vnútroštátne povolenie“. Na jednej strane sa Elering, estónska vláda a Komisia domnievajú, že vnútroštátne povolenie predpokladá stavebné povolenie, t. j. povolenie, ktoré priamo udeľuje právo na výstavbu veternej elektrárne. Na druhej strane EWP zastáva názor, že nemusí ísť nevyhnutne o konečné povolenie vydané na výstavbu všetkých častí projektu a že v tomto prípade je kritérium vnútroštátneho povolenia už splnené z dôvodu existencie všeobecného územného plánu, ktorý zahŕňa veternú elektráreň.

52.

Vzhľadom na to, že v rozhodnutí z roku 2017 nebol objasnený typ požadovaného povolenia a s ohľadom na absenciu harmonizácie na úrovni práva Únie, je potrebné hneď na začiatku uviesť, že pojem „vnútroštátne povolenie“ sa má vykladať z hľadiska vnútroštátneho práva. V tejto súvislosti je potrebné na jednej strane uviesť, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, že Súdnemu dvoru neprináleží vyjadrovať sa k výkladu vnútroštátnych ustanovení. ( 17 ) Na druhej strane je dôležité zdôrazniť, že vnútroštátny súd je v rámci svojej miery voľnej úvahy povinný rešpektovať rozhodnutie z roku 2017. ( 18 )

53.

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že získanie vnútroštátneho povolenia je jednou z podmienok, aby bolo možné investora kvalifikovať ako „existujúceho výrobcu“ a aby ako taký mohol využívať výhody starej schémy pomoci, keďže získanie tohto povolenia zvyčajne predchádza vzniku udalosti súvisiacej s tromi prípadmi uvedenými v bode 19 (44) usmernení z roku 2014.

57.

Okrem toho so zreteľom na prepojenie, ktoré je uvedené v odôvodnení 42 rozhodnutia z roku 2017 medzi zásadou legitímnej dôvery a požadovaným štátnym povolením, zdieľam stanovisko spoločnosti Elering a estónskej vlády, a to, že legitímna dôvera týkajúca sa realizácie investičného projektu nemôže spoločnosti vzniknúť, kým nie sú splnené všetky požiadavky vnútroštátneho práva. Do pôsobnosti zásady legitímnej dôvery môže spadať len legálne vzniknutá situácia. Preto sa na túto zásadu nemožno odvolávať, ak právny stav nie je definitívne stanovený alebo ak sú splnené len niektoré právne požiadavky, zatiaľ čo iné splnené nie sú. Okrem toho táto zásada nechráni samotnú možnosť alebo perspektívu nadobudnutia práva v budúcnosti, najmä ak je podmienená ďalšími podmienkami, ako je to podľa všetkého v prejednávanej veci (vzhľadom na to, že územný plán by následne, ale pod podmienkou získania ďalších povolení, umožnil získanie stavebného povolenia).

58.

Skutočnosť, že podľa informácií obsiahnutých v návrhu na začatie prejudiciálneho konania ministerstvo obrany 20. apríla 2016 odmietlo schváliť projekt výstavby veternej elektrárne a že obecné zastupiteľstvo obce Toila odmietlo rozhodnutím z 26. apríla 2016 vydať stavebné povolenie, zrejme naznačuje, že všetky potrebné štátne povolenia v zmysle odôvodnenia 42 rozhodnutia z roku 2017 neboli k dispozícii (a že vzhľadom na uvedené odmietnutia v žiadnom prípade nemohli byť k dispozícii) do 31. decembra 2016.

59.

Na základe uvedeného navrhujem odpovedať na ôsmu otázku v tom zmysle, že pojem „vnútroštátne povolenie na realizáciu investičného projektu“ by mal byť definovaný v zmysle vnútroštátneho práva. Okrem toho v prípade, keď si realizácia investičného projektu vyžaduje vykonanie stavebných prác, ku ktorým je potrebné stavebné povolenie, „vnútroštátnym povolením na realizáciu investičného projektu“ môže byť len stavebné povolenie, t. j. konečné povolenie, na základe ktorého sa stavebné práce vykonávajú.

prvá alternatíva definície pojmu „začatie prác“, konkrétne „začiatok stavebných prác na investícii“, sa nevzťahuje na začatie akýchkoľvek stavebných prác súvisiacich s investičným projektom, ale len na začatie stavebných prác na zariadeniach na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov.

2.

Usmernenia o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020

sa majú vykladať v tom zmysle, že:

–

pojem „vnútroštátny súhlas na realizáciu investičného projektu“ musí byť definovaný v súlade s vnútroštátnym právom a zároveň musí byť v súlade s rozhodnutiami prijatými Európskou komisiou o štátnej pomoci,

( 5 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júla 2016, Kotnik a i. ( C‑526/14 , EU:C:2016:570 , body 37 až 39 ).

( 6 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. júla 2016, Kotnik a i. ( C‑526/14 , EU:C:2016:570 , bod 40 ), a z 15. decembra 2022, Veejaam a Espo ( C‑470/20 , EU:C:2022:981 , bod 30 ).

( 7 ) Treba v tejto súvislosti spresniť, že tak možnosť stanoviť výnimku z nového systému súťažného výberového konania (opísaná v odôvodneniach 34 a 35 rozhodnutia z roku 2017), ako aj podmienky poskytovania štátnej pomoci (vymedzené v odôvodneniach 36 až 44 rozhodnutia z roku 2017) vychádzajú z usmernení z roku 2014.

( 8 ) Pozri napríklad odôvodnenie 37 rozhodnutia z roku 2017, v ktorom Komisia konštatuje, že vymedzenie pojmu „existujúci výrobca“ v estónskom práve je v súlade s pojmom „začatie prác“ stanoveným v bode 19 (44) usmernení z roku 2014.

( 9 ) Hoci to tak nie je v tejto veci, je nutné uviesť, že členské štáty si ponechávajú možnosť oznámiť Komisii projekty štátnej pomoci, ktoré nespĺňajú (alebo nie úplne) kritériá stanovené v usmerneniach, pričom to nemusí nevyhnutne znamenať, že Komisia takéto projekty neschváli. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júla 2016, Kotnik a i. ( C‑526/14 , EU:C:2016:570 , bod 43 ), ako aj z 15. decembra 2022, Veejaam a Espo ( C‑470/20 , EU:C:2022:981 , bod 31 ).

( 10 ) Zdá sa, že stanovisko Komisie je blízke stanovisku, ktoré podporujú obaja účastníci konania, hoci z jej ústnych vyjadrení to nie je jasné, keďže sa na pojednávaní zamerala najmä na abstraktnejšie kritériá poskytovania pomoci uvedené v rozhodnutí z roku 2017 bez toho, aby poskytla konkrétne stanovisko k danej veci. Z dôvodov uvedených v bode 21 vyššie Komisia nepredložila k tejto otázke žiadne písomné pripomienky.

( 17 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. septembra 2022, Ametic ( C‑263/21 , EU:C:2022:644 , bod 64 ).

( 18 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. decembra 2022, Veejaam a Espo ( C‑470/20 , EU:C:2022:981 , bod 26 ), ako aj moje návrhy vo veci Veejaam a Espo ( C‑470/20 , EU:C:2022:430 , bod 24 ).

( ) Zdá sa, že to potvrdzujú skutočnosti, ktoré viedli k sporu vo veci samej, najmä odmietnutie ministerstva obrany schváliť plány výstavby veternej elektrárne, ako aj odmietnutie obecného zastupiteľstva obce Toila vydať stavebné povolenie, o ktoré požiadala EWP.