C-167/22

proti

Dánskemu kráľovstvu

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Cestná doprava – Nariadenie (ES) č. 1072/2009 – Článok 8 – Kabotážna preprava – Všeobecná zásada – Článok 9 – Pravidlá uplatniteľné na kabotážnu prepravu – Nariadenie (ES) č. 561/2006 – Doba odpočinku – Vnútroštátna právna úprava zavádzajúca maximálnu dobu parkovania na verejných odpočívadlách pozdĺž diaľničnej siete – Obmedzenie na 25 hodín – Článok 56 ZFEÚ – Prekážka slobodného poskytovania služieb cestnej dopravy“

Úvod

1.

Európska komisia svojou žalobou o nesplnenie povinnosti navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Dánske kráľovstvo si tým, že stanovilo maximálnu dobu parkovania v trvaní 25 hodín pre nákladné vozidlá na odpočívadlách verejnej diaľničnej siete (ďalej len „pravidlo 25 hodín“), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovení práva Únie týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb cestnej dopravy uvedených v článkoch 1, 8 a 9 nariadenia (ES) č. 1072/2009 ( 2 ). Toto pravidlo podľa Komisie vodičovi sťažuje dodržiavanie doby pravidelného týždenného odpočinku v trvaní najmenej 45 hodín alebo doby skráteného týždenného odpočinku od 24 do 45 po sebe idúcich hodín, ktoré sú stanovené v článku 8 nariadenia (ES) č. 561/2006 ( 3 ), a v dôsledku toho predstavuje prekážku slobodného poskytovania služieb cestnej dopravy, ktorá nie je odôvodnená žiadnym z naliehavých dôvodov verejného záujmu uvádzaných Dánskym kráľovstvom.

Článok 1 nariadenia č. 1072/2009, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, v odsekoch 1 a 4 stanovuje:

„1. Toto nariadenie sa uplatňuje na medzinárodnú prepravu tovaru po ceste vykonávanú v prenájme alebo za úhradu na území Spoločenstva.

…

4. Toto nariadenie sa uplatňuje na vnútroštátnu prepravu tovaru po ceste, ktorú dočasne vykonáva dopravca, ktorý nie je usadený v danom členskom štáte, ako sa ustanovuje v kapitole III.

…“

4.

Článok 9 uvedeného nariadenia, nazvaný „Pravidlá platné pre kabotážnu prepravu“, uvádza:

„1. Vykonávanie kabotážnej prepravy podlieha, ak nie je inak uvedené v právnych predpisoch Spoločenstva, zákonom, iným právnym predpisom a správnym opatreniam platným v hostiteľskom členskom štáte s ohľadom na:

…

d) čas jazdy a čas odpočinku;

…

2. Zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia uvedené v odseku 1 uplatňujú členské štáty na dopravcov, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte, za tých istých podmienok, aké sa ukladajú dopravcom usadeným v hostiteľskom členskom štáte, s cieľom zabrániť akejkoľvek diskriminácii z dôvodu štátnej príslušnosti alebo miesta usadenia.“

„Na účely tohto nariadenia platia tieto vymedzenia pojmov:

…

f)

‚odpočinok‘ je akýkoľvek neprerušovaný časový úsek, počas ktorého môže vodič voľne disponovať svojím časom;

g)

‚doba denného odpočinku‘ je akákoľvek denná doba, počas ktorej môže vodič voľne disponovať svojím časom, a zahŕňa ‚dobu pravidelného denného odpočinku‘ a ‚dobu skráteného denného odpočinku‘:

–

‚doba pravidelného týždenného odpočinku‘ je akákoľvek doba odpočinku trvajúca najmenej 45 hodín,

–

‚doba skráteného týždenného odpočinku‘ je akákoľvek doba odpočinku trvajúca menej ako 45 hodín, ktorá sa môže, pokiaľ článok 8 ods. 6 neustanovuje inak, skrátiť na najmenej 24 po sebe idúcich hodín;

…“

8.

jednu dobu pravidelného týždenného odpočinku a jednu dobu skráteného týždenného odpočinku trvajúcu najmenej 24 hodín. Toto skrátenie sa však nahradí primeraným odpočinkom čerpaným vcelku pred ukončením tretieho týždňa nasledujúceho po predmetnom týždni.

Týždenná doba odpočinku sa začne najneskôr na konci šiestich 24‑hodinových období od ukončenia predchádzajúcej doby týždenného odpočinku.

…

7. Každý odpočinok čerpaný ako náhrada doby skráteného týždenného odpočinku sa pripočíta k ďalšej dobe odpočinku trvajúcej aspoň deväť hodín.

8. Ak sa tak vodič rozhodne, môžu sa doby denného odpočinku a doby skráteného týždenného odpočinku mimo základne čerpať vo vozidle, pokiaľ je vybavené vhodnými zariadeniami na spanie pre každého vodiča a vozidlo nie je v pohybe.

9. Doba týždenného odpočinku, ktorá spadá do dvoch týždňov, sa môže započítať do ktoréhokoľvek týždňa, nie však do oboch.“

11.

V rámci tohto konania Komisia zaslala dánskej vláde 2. mája 2018 žiadosť o informácie, 20. júla 2018 formálnu výzvu, 14. januára 2019 žiadosť o doplňujúce informácie a 15. mája 2020 odôvodnené stanovisko. Keďže zastávala názor, že tvrdenia predložené dánskou vládou v jednotlivých fázach neboli presvedčivé, podala žalobu o nesplnenie povinnosti.

Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania

12.

Návrhom zo 4. marca 2022 Komisia podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.

13.

uložil Dánskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.

15.

Dánske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:

–

zamietol žalobu,

–

Komisia namieta, že žalobné návrhy a žalobné dôvody a tvrdenia uvedené na ich podporu sú formulované jasne a presne.

18.

Podľa môjho názoru zo žaloby jasne vyplýva, že podľa Komisie pravidlo 25 hodín porušuje všeobecné zásady v oblasti slobodného poskytovania služieb prepravy tovaru v Únii uvedené v článkoch 1, 8 a 9 nariadenia č. 1072/2009 z dôvodu, že toto pravidlo obmedzuje možnosť čerpať dobu odpočinku na dánskej cestnej sieti v súlade s nariadením č. 561/2006, a v dôsledku toho sťažuje poskytovanie služieb prepravy tovaru v tomto členskom štáte.

19.

Konkrétne Komisia netvrdí, že toto pravidlo 25 hodín je v rozpore s právnou úpravou uplatniteľnou na doby odpočinku a najmä s nariadením č. 561/2006, ale skôr to, že takéto obmedzenie parkovania v praxi bráni možnosti vodičov a prepravných podnikov poskytovať svoje služby na dánskom území. ( 10 )

20.

23.

Ako však správne zdôrazňuje Komisia, toto tvrdenie nepovažujem za relevantné, keďže Komisia nespochybňuje zlučiteľnosť pravidiel parkovania, akým je pravidlo 25 hodín, so Zmluvou o FEÚ, ale skôr skutočnosť, že zavedením tohto pravidla 25 hodín, ktoré je samo osebe legitímne, Dánske kráľovstvo stanovilo prekážku slobodného poskytovania dopravných služieb. ( 11 )

24.

Dánska vláda tiež na úvod tvrdí, že služby upravené článkom 58 ZFEÚ sú vylúčené z pôsobnosti článku 56 ZFEÚ.

25.

Je pritom pravda, že podľa článku 58 ods. 1 ZFEÚ sa slobodné poskytovanie služieb v oblasti dopravy neriadi ustanovením článku 56 ZFEÚ, ktoré sa týka všeobecne slobodného poskytovania služieb, ale skôr ustanoveniami hlavy Zmluvy o FEÚ týkajúcej sa dopravy, ktorú tvoria články 90 až 100 ZFEÚ. ( 12 )

O existencii obmedzenia slobodného poskytovania služieb

29.

Komisia vo svojej žalobe o nesplnenie povinnosti tvrdí, že Dánske kráľovstvo si zavedením pravidla 25 hodín nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 1, 8 a 9 nariadenia č. 1072/2009 vykladaných s ohľadom na všeobecnú zásadu slobodného poskytovania služieb uvedenú v článku 56 ZFEÚ.

30.

Hoci nariadenie č. 1072/2009 neobsahuje výslovné ustanovenie, ktoré by členským štátom ukladalo povinnosť zabezpečiť parkoviská pre vodičov nákladných vozidiel, Komisia zastáva názor, že existencia týchto zón na celom území Únie, či už bezplatných alebo platených, verejných alebo súkromných, je nevyhnutná pre slobodné poskytovanie služieb cestnej dopravy zaručené vyššie uvedenými ustanoveniami a že zavedenie pravidla 25 hodín ovplyvňuje schopnosť vodičov splniť si povinnosti pravidelného týždenného odpočinku v trvaní 45 hodín a skráteného týždenného odpočinku v trvaní viac ako 25 hodín, ( 17 ) ako aj povinnosť týkajúcu sa celkového času jazdy, ktoré sú stanovené v článkoch 4, 6 a 8 nariadenia č. 561/2006.

31.

Diaľničné odpočívadlá, ktorých sa týka prejednávaná vec, nie sú navrhnuté tak, aby umožňovali čerpať dlhé doby odpočinku a prepravné podniky sú v každom prípade povinné plánovať prepravu podľa článku 10 ods. 2 nariadenia č. 561/2006 a znášať náklady na ubytovanie v súlade s článkom 8 ods. 8 tohto nariadenia. Navyše pravidlo 25 hodín zvyšuje kapacitu krátkodobého parkovania tým, že umožňuje vodičom čerpať kratšie doby odpočinku, a podnecuje trh k vytváraniu zabezpečených parkovísk, ktoré sú viac prispôsobené požiadavkám na dlhodobé parkovanie.

35.

Na úvod treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou v rámci konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii, aby preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti a predložila Súdnemu dvoru podklady potrebné na to, aby preveril existenciu uvedeného nesplnenia povinnosti, pričom Komisia sa nemôže opierať o akúkoľvek domnienku. ( 19 )

36.

V prejednávanej veci je po diskusii medzi účastníkmi konania zrejmé, že v čase prijatia odôvodneného stanoviska existovalo v Dánsku 1400 parkovacích miest na verejných odpočívadlách a prinajmenšom 855 parkovacích miest bez časového obmedzenia poskytovaných súkromným sektorom. ( 20 )

37.

Je pravda, že podľa článku 39 ods. 2 písm. c) nariadenia (EÚ) č. 1315/2013 ( 23 ) sú členské štáty v prípade cestnej dopravnej infraštruktúry povinné predovšetkým vybudovať odpočívadlá „na diaľniciach približne každých 100 km v súlade s potrebami spoločnosti, trhu a životného prostredia s cieľom poskytnúť okrem iného primeranú kapacitu parkovacích miest pre komerčných používateľov ciest s primeranou úrovňou bezpečnosti a bezpečnostnej ochrany“. Toto ustanovenie však nezavádza nijaké pravidlo, pokiaľ ide o podmienky využívania týchto odpočívadiel, a nie je ani relevantné v prejednávanej veci, keďže Komisia ho vo svojich výhradách nespomína. Okrem toho nariadenie č. 561/2006, na ktoré sa odvoláva Komisia, v článku 8a pri spresnení rozsahu tohto ustanovenia len uvádza, že členské štáty v súlade s uvedeným ustanovením „podporujú“ vytváranie parkovacích plôch pre komerčných používateľov ciest. ( 24 )

41.

Komisia, ktorá poznamenáva, že prítomnosť parkovacích plôch s možnosťou parkovania po dobu 45 hodín je „predpokladom“ fungovania vnútorného trhu služieb cestnej dopravy, zároveň spresňuje, že netvrdí, že dánska vláda nezabezpečila dostatočný počet odpočívadiel s možnosťou dlhodobého parkovania, ale skôr že obmedzila existujúce možnosti parkovania do takej miery, že to predstavuje prekážku poskytovania dopravných služieb v Dánsku dopravcami nerezidentmi. ( 25 )

42.

Kladiem si otázku, na akom základe by bol členský štát vzhľadom na neexistenciu povinnosti zabezpečiť určitý počet odpočívadiel povinný zachovať tieto plochy po ich vytvorení, alebo, v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec, by takýto štát nemohol upraviť využívanie uvedených odpočívadiel. Podľa môjho názoru tvrdenie Komisie vedie k tomu, že členský štát, ktorý disponuje dostatočným počtom parkovacích miest, by mohol vytvárať prekážku slobodného poskytovania dopravy jednoducho tým, že zníži počet týchto miest, zatiaľ čo členský štát, ktorý nemá k dispozícii dostatočný počet takýchto miest, by takúto prekážku nevytvoril, pokiaľ by ich počet neznižoval. Inými slovami, prístup Komisie by znamenal, že sa bude predpokladať porušenie základných slobôd založené len na zmene okolností, a to aj v prípade, že by členské štáty nemali povinnosť prijať opatrenia alebo zdržať sa takéhoto konania.

46.

Napokon, ako zdôrazňuje dánska vláda, v súlade s článkom 10 ods. 2 nariadenia č. 561/2006 prepravný podnik zorganizuje prácu vodičov tak, aby mohli dodržať najmä kapitolu II tohto nariadenia (týkajúcu sa okrem iného prestávok a dôb odpočinku), a v súlade s článkom 8 ods. 8 druhým pododsekom uvedeného nariadenia všetky náklady na ubytovanie mimo vozidla hradí zamestnávateľ. ( 26 )

47.

Vzhľadom na neexistenciu právnej úpravy Únie (hoci zvažovanej a žiaducej ( 27 )), ktorá by ukladala členským štátom povinnosť vytvoriť parkovacie miesta a stanoviť podmienky ich využívania, si preto kladiem otázku, či potreba nájsť alebo rozvíjať logistické základne (v prejednávanej veci miesta na parkovanie) na podporu činností prepravy a kabotáže nie je iba súčasťou obchodných nákladov a rizík prepravných podnikov, a teda by nemala zaťažovať členský štát. Podľa môjho názoru členské štáty nemajú povinnosť podporovať , ale len uľahčovať poskytovanie cezhraničných dopravných služieb na svojom území bez ohľadu na to, či vytvorili alebo nevytvorili parkoviská, a na ich predpisy. Okrem toho sa zdá, že žiadne ustanovenie práva Únie nebráni tomu, aby členské štáty mohli vykonať prestavbu týchto plôch s cieľom využiť ich na sledovanie iných verejných záujmov.

48.

Vzhľadom na vyššie uvedené mám pochybnosti o tom, či Komisia v súvislosti s výhradami uvedenými v bodoch 29 až 31 vyššie predložila dôkaz, ktorý sa od nej vyžaduje.

Dánska vláda v podstate tvrdí, že pravidlo 25 hodín je v každom prípade vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné a primerané.

52.

Komisia namieta, že hoci štyri ciele uvádzané dánskou vládou na odôvodnenie tohto pravidla 25 hodín možno považovať za legitímne a vo všeobecnom záujme, uvedené pravidlo nie je vhodné na dosiahnutie týchto cieľov.

53.

Ak sa pritom vychádza zo zámeru dánskeho zákonodarcu, ako je vysvetlený v dohode týkajúcej sa zákona o štátnom rozpočte na rok 2018, ( 28 ) zdá sa, že zavedenie pravidla 25 hodín má zjavne diskriminačný cieľ. Medzi účastníkmi konania je totiž nesporné, že deklarovaným cieľom tohto pravidla bolo zabrániť „najmä dlhodobému parkovaniu zahraničných nákladných vozidiel na dánskych odpočívadlách“.

54.

Pokiaľ ide o cieľ zabezpečiť riadne fungovanie odpočívadiel, zdá sa mi, že zákaz dlhodobého parkovania nie je priamo spojený s fungovaním týchto areálov, a preto by tento cieľ bolo možné dosiahnuť priamejšími prostriedkami, ako je napríklad regulácia činností v uvedených areáloch.

58.

Pokiaľ ide o cieľ zaručiť vodičom priaznivé pracovné prostredie a pracovné podmienky, nevidím priamu súvislosť medzi pravidlom 25 hodín a týmto cieľom, ktorý treba sledovať nezávisle od dĺžky trvania parkovania. ( 32 )

59.

Okrem toho, pokiaľ ide o dôvody, pre ktoré je pravidlo 25 hodín jediným opatrením umožňujúcim dosiahnuť sledované ciele v tom zmysle, že žiadne z opatrení menej zasahujúcich do slobodného poskytovania služieb by nebolo dostatočne účinné na dosiahnutie týchto cieľov, chcem pripomenúť, že hoci z ustálenej judikatúry vyplýva, že dôkazné bremeno, ktoré nesie členský štát, nemôže viesť k tomu, aby sa od neho žiadalo pozitívne preukázať, že žiadne iné mysliteľné opatrenie neumožňuje dosiahnuť uvedený cieľ za tých istých podmienok, nič to nemení na tom, že tento členský štát musí vecným a detailným spôsobom spochybniť skutočnosti uvádzané Komisiou a dôsledky, ktoré z nich vyplývajú. ( 33 )

60.

Návrh

63.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

–

zamietol žalobu a

–

( 6 ) Toto ustanovenie poskytuje dopravnému úradu právny základ pre zavedenie pravidiel premávky na verejnej komunikácii, ktoré majú vplyv na využívanie alebo vymedzenie tejto komunikácie, ako je napríklad obmedzenie doby parkovania.

( 7 ) Obmedzenie sa uplatňovalo od augusta 2018, pričom najskôr ho uplatňovala Vejdirektoratet (Dánska správa ciest) a neskôr od 1. januára 2019 Færdselsstyrelsen (Dánsky úrad cestnej dopravy).

( 8 ) Veľmi široká pôsobnosť uvádzaných ustanovení práva Únie, konkrétne článkov 1, 8 a 9 nariadenia č. 1072/2009, neumožňuje tejto vláde presne pochopiť rozsah porušenia práva Únie, ktoré sa jej vytýka.

( 9 ) Komisia viackrát odkazuje na články 1, 4, 6 a 8 nariadenia č. 561/2006, ktoré sa v žalobných návrhoch nespomínajú.

( 10 ) Okrem toho sa mi zdá, že dánska vláda správne pochopila tieto tvrdenia a mohla formulovať svoje odpovede v súvislosti s ich dôvodnosťou pri plnej znalosti veci. Navyše tvrdenia uvedené v duplike na podporu námietky neprípustnosti sa týkajú hlavne dôvodnosti žaloby. Dánska vláda totiž v podstate tvrdí, že právna úprava dopravy nepatrí do výlučnej právomoci Únie, ale do delenej právomoci Únie a členských štátov, že právna úprava prijatá Úniou v tejto súvislosti neobsahuje žiadny zákaz obmedzení parkovania a že zákaz obmedzení stanovený v článku 56 ZFEÚ sa nevzťahuje na služby v oblasti dopravy.

( 11 ) V prípade, ak neexistujú spoločné pravidlá alebo iné opatrenia, totiž na základe článku 91 ods. 1 ZFEÚ prináleží členským štátom, aby so zreteľom na všeobecné pravidlá Zmluvy o FEÚ upravili podmienky poskytovania takých služieb, o aké ide vo veci samej (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. decembra 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15 , EU:C:2017:981 , body 46 a 47 ).

( 18 ) Podľa Komisie pravidlo 25 hodín umožňuje vodičovi nákladného vozidla jazdiacemu na dánskom území čerpať len najkratšiu možnú dobu skráteného týždenného odpočinku stanovenú v článku 8 nariadenia č. 561/2006 a bráni mu čerpať doby pravidelného týždenného odpočinku stanovené v tomto ustanovení. Navyše toto pravidlo tiež môže viesť vodiča k porušeniu maximálneho povoleného času jazdy počas obdobia jedného alebo dvoch týždňov stanoveného v článku 6 tohto nariadenia, ovplyvňuje zdravie vodičov, pretože sú nútení prerušiť ich denný rytmus, a spôsobuje problémy vodičom, ktorí musia z Dánska pokračovať do susedného Nemecka, vzhľadom na zákaz jazdy v tejto krajine cez víkend.

( 19 ) Pozri najmä rozsudok z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko ( C‑541/16 , EU:C:2018:251 , bod 25 a citovaná judikatúra).

( 20 ) Ide o opravené údaje poskytnuté na pojednávaní dánskou vládou, ktorá nevylúčila existenciu ďalších súkromných odpočívadiel, o ktorých však nemá vedomosť.

( 21 ) Pozri článok 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006, zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2020/1054 z 15. júla 2020, ktorým sa mení [nariadenie č. 561/2006], pokiaľ ide o minimálne požiadavky na maximálne denné a týždenné časy jazdy, minimálne prestávky a doby denného a týždenného odpočinku, a nariadenie (EÚ) č. 165/2014, pokiaľ ide o určovanie polohy prostredníctvom tachografov ( Ú. v. EÚ L 249, 2020, s. 1 ). Pokiaľ ide o pôvodné znenie článku 8 tohto nariadenia, v rozsudku z 20. decembra 2017, Vaditrans ( C‑102/16 , EU:C:2017:1012 , bod 45 ), Súdny dvor už v podstate spresnil, že toto ustanovenie sa má vykladať v tom zmysle, že doby pravidelného týždenného odpočinku nemôže vodič čerpať vo vozidle.

( 27 ) Pozri bod 42 vyššie.

( 28 ) Pozri bod 9 vyššie.

( 29 ) Navyše Súdny dvor už v podstate zdôraznil, že pri posudzovaní proporcionality reštriktívnej vnútroštátnej právnej úpravy je namieste vychádzať nielen z cieľa tejto právnej úpravy, existujúceho v okamihu jej prijatia, ale aj z účinkov uvedenej právnej úpravy, posúdených následne po jej prijatí (pozri rozsudok z 30. júna 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15 , EU:C:2016:500 , bod 37 ). Okrem toho sa domnievam, že základom konania o nesplnení povinnosti v nijakom prípade nemôže byť „konanie o úmysloch“.

( 30 ) Zdá sa totiž, že zistené kapacitné problémy sú spôsobené najmä nedostatkom kapacity vo všeobecnosti a nie skutočnosťou, že nákladné vozidlá parkujú na týchto odpočívadlách dlhšie ako 25 hodín.

( 31 ) Aj keby, ako tvrdí dánska vláda v duplike, pravidlo 25 hodín de facto znížilo kapacitné problémy, a teda aj porušenia, toto pravidlo samo osebe nie je podľa mňa primerané sledovanému cieľu.

( 32 ) Napríklad prostredníctvom pravidiel, ako sú tie, ktoré sa týkajú zákazu čerpania týždenného odpočinku vo vozidle, čo je vhodnejšie pre daný cieľ.