C-747/22

62022CC0747

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NICOLAS EMILIOU

prednesené 30. októbra 2025 ( 1 )

Vec C‑747/22

KH

Vo veciach CU a ND (Sociálna pomoc – nepriama diskriminácia) ( 2 ) bol Súdny dvor požiadaný o to, aby preskúmal zlučiteľnosť vnútroštátnych opatrení, ktorými sa poskytujú určité formy finančnej pomoci osobám s bydliskom na území dotknutého členského štátu s právom Únie, a to v otázke zameranej na boj proti chudobe, nerovnosti a sociálnemu vylúčeniu. Konkrétne sa taliansky súd snažil objasniť, či konkrétny aspekt talianskej právnej úpravy, ktorou sa zavádza „reddito di cittadinanza“ (príjem z občianstva) – konkrétne podmienka, aby oprávnené osoby mali pobyt v Taliansku aspoň desať rokov, z toho posledné dva roky nepretržite (ďalej len „podmienka desaťročného pobytu“) – je v súlade s viacerými ustanoveniami práva Únie.

2.

Súdny dvor, rozhodujúci vo veľkej komore, vo svojom rozsudku rozhodol, že takejto podmienke bráni článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109/ES ( 3 ) v spojení s článkom 34 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). ( 4 ) Súdny dvor v podstate konštatoval, že takáto podmienka (i) predstavuje nepriamu diskrimináciu voči štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom, a (ii) nemôže byť odôvodnená, pretože má za následok jednostranné predĺženie obdobia pobytu požadovanej na to, aby osoby s dlhodobým pobytom mohli požívať právo zaručené článkom 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109. ( 5 )

3.

Prejednávaná vec sa týka zlučiteľnosti toho istého aspektu vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa podmienky desaťročného pobytu s právom Únie, aj keď z iného hľadiska. Vnútroštátny súd sa Súdneho dvora v podstate pýta, či je táto podmienka, ak sa uplatňuje na osoby s postavením medzinárodnej ochrany, v súlade s článkami 26 a 29 smernice 2011/95/EÚ, často označovanej ako „kvalifikačná smernica“ ( 6 ). Tieto dve ustanovenia ukladajú členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby sa činnosti zamerané na uľahčenie prístupu k zamestnaniu, ako aj určité formy sociálnej pomoci, poskytovali osobám s postavením medzinárodnej ochrany za podmienok rovnocenných s podmienkami platnými pre vlastných štátnych príslušníkov.

V záujme toho, aby osoby s postavením medzinárodnej ochrany účinnejšie využívali práva a výhody ustanovené v smernici, je nevyhnutné zohľadniť ich špecifické potreby a osobitné problémy, ktorým čelia pri integrácii. …

(42)

… je potrebné vyvinúť úsilie najmä na riešenie problémov, ktoré osobám s postavením medzinárodnej ochrany bránia v účinnom prístupe k možnostiam vzdelávania a odbornej prípravy súvisiacim so zamestnaním, ktoré okrem iného súvisia s finančnými obmedzeniami.

…

(45)

… Pokiaľ ide o sociálnu pomoc, spôsoby a podrobné údaje o poskytovaní základných výhod osobám s postavením doplnkovej ochrany by malo určiť vnútroštátne právo. Možnosť obmedzenia takejto pomoci pre osoby s postavením doplnkovej ochrany na základné výhody treba chápať v tom zmysle, že tento pojem sa vzťahuje aspoň na podporu minimálneho príjmu, pomoc v prípade choroby alebo tehotenstva a rodičovskú pomoc, pokiaľ sa takáto podpora alebo pomoc poskytuje štátnym príslušníkom podľa vnútroštátneho práva.“

„1. Členské štáty zaistia, aby osoby s postavením medzinárodnej ochrany získali v členských štátoch, ktoré im udelili takúto ochranu, potrebnú sociálnu pomoc, aká je poskytovaná štátnym príslušníkom tohto členského štátu.

2. Odchylne od všeobecného pravidla stanoveného v odseku 1 môžu členské štáty obmedziť sociálnu pomoc udeľovanú osobám s postavením utečenca alebo osobám s postavením doplnkovej ochrany na základné výhody, ktoré sú potom poskytnuté na rovnakých úrovniach a za rovnakých podmienok oprávnenosti ako štátnym príslušníkom.“

B.

Vnútroštátne právo

7.

Článok 1 ods. 1 decreto‑legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (zákonný dekrét č. 4 o naliehavých ustanoveniach v oblasti príjmu z občianstva a dôchodkov) z 28. januára 2019 ( 7 ), ktorý bol do formy zákona prevedený prostredníctvom legge n. 26 (zákon č. 26) z 28. marca 2019 ( 8 ) (ďalej len „zákonný dekrét“), stanovuje:

10.

V článku 4 ods. 1 zákonného dekrétu, ktorý sa týka „dohody o zamestnaní a dohody o sociálnom začlenení“, sa uvádza:

„Poskytnutie dávky je podmienené vyhlásením dospelých členov domácnosti o okamžitej dostupnosti k práci v súlade s postupmi stanovenými v tomto článku, ako aj účasťou na personalizovanom programe podpory zamestnávania a sociálneho začlenenia, ktorý zahŕňa verejnoprospešné práce, odbornú rekvalifikáciu, dokončenie štúdia a iné záväzky určené príslušnými službami zamerané na integráciu do trhu práce a sociálne začlenenie.“

III. Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

11.

Žalobca, KH, prišiel do Talianska v roku 2011 a je držiteľom povolenia na pobyt pre osoby, ktorým bola udelená doplnková ochrana. Odvtedy žije v Taliansku, kde sa v roku 2019 oženil a v roku 2020 sa mu narodili dcéry.

15.

Tribunale ordinario di Bergamo (Všeobecný súd Bergamo) mal o správnom výklade týchto ustanovení pochybnosti, rozhodol teda prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Majú sa článok 29 a článok 26 smernice 2011/95 vykladať tak, že bránia takému vnútroštátnemu ustanoveniu, aké je obsiahnuté v článku 2 ods. 1 písm. a) [bode 2] [zákonného dekrétu], v ktorom sa v záujme prístupu k dávke v oblasti boja proti chudobe a podpory pri prístupe k práci a sociálnemu začleneniu, akou je ‚[príjem z občianstva]‘, stanovuje okrem podmienky 2 rokov nepretržitého pobytu pred podaním žiadosti podmienka 10 rokov pobytu v Taliansku?“

16.

Písomné pripomienky predložil žalobca vo veci samej, INPS, talianska vláda a Európska komisia. Títo účastníci konania takisto ústne predniesli svoje vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. júna 2025.

17.

A.

Právomoc Súdneho dvora a potreba odpovedať na položenú otázku

20.

Talianska vláda tvrdí, že Súdny dvor nemá právomoc odpovedať na položenú otázku, keďže vnútroštátne ustanovenia uplatniteľné vo veci samej sa týkajú výhody, ktorá nepatrí do pôsobnosti smernice 2011/95.

21.

V tejto súvislosti stačí uviesť, že otázka, ktorú položil Tribunale ordinario di Bergamo (Všeobecný súd Bergamo), sa týka výkladu dvoch ustanovení práva Únie, konkrétne článkov 26 a 29 smernice 2011/95, čo zjavne patrí do právomoci Súdneho dvora. ( 9 ) Otázka, či opatrenie, akým je príjem z občianstva, patrí do pôsobnosti týchto ustanovení, sa totiž týka podstaty otázky položenej vnútroštátnym súdom a nemôže spochybniť ani právomoc Súdneho dvora, ani prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania. ( 10 )

24.

V tomto konaní však taká situácia nenastala. Žalobca vo veci samej aj talianska vláda na pojednávaní uviedli, že na vyriešenie sporu vo veci samej je stále potrebná odpoveď Súdneho dvora na položenú otázku. Rozumiem tomu tak, že predmetné vnútroštátne právne predpisy sa na spor naďalej uplatňujú ratione temporis a vyššie uvedený rozsudok Corte costituzionale (Ústavný súd) sa netýkal situácie osôb s postavením medzinárodnej ochrany.

25.

Napokon je vhodné na okraj uviesť, že smernicu 2011/95 nedávno zrušilo nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1347 zo 14. mája 2024 o normách pre podmienky, ktoré musia spĺňať štátni príslušníci tretej krajiny alebo osoby bez štátnej príslušnosti na priznanie postavenia osôb s postavením medzinárodnej ochrany, pre jednotné postavenie utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a pre obsah udelenej ochrany, ktorým sa mení smernica 2003/109 a zrušuje smernica 2011/95. ( 13 ) Podľa článkov 41 a 42 uvedeného nariadenia sa smernica 2011/95 zrušuje s účinnosťou od 12. júna 2026 a nariadenie sa uplatňuje od 1. júla 2026.

26.

Toto konanie sa preto nestalo neúčelným.

29.

V tejto súvislosti sa talianska vláda a INPS domnievajú, že opatrenie, akým je príjem z občianstva, do pôsobnosti článkov 26 a 29 smernice 2011/95 nepatrí. Tvrdia, že príjem z občianstva nie je len dávkou sociálnej pomoci určenou na nápravu stavu finančnej núdze, ale je to širšie personalizované opatrenie, ktoré je súčasťou širšieho rámca zahŕňajúceho podporu domácností v chudobe aj záväzky týchto domácností dosiahnuť konkrétne ciele s cieľom pomôcť im stať sa sebestačnými. Títo účastníci najmä uvádzajú, že táto dávka je podmienená vyhlásením dospelých členov domácnosti o okamžitej dostupnosti k práci, ako aj podpísaním „dohody o zamestnávaní“ s úradom práce. Preto je toto opatrenie – ako tvrdia – najmä nástrojom na profesijnú reintegráciu a sociálne začlenenie. Zmiešanú povahu tohto opatrenia údajne potvrdzuje aj judikatúra Corte costituzionale (Ústavný súd).

30.

Žalobca vo veci samej a Komisia s tým nesúhlasia. Domnievajú sa, že zmiešaná povaha vnútroštátneho opatrenia sama osebe nebráni tomu, aby patrilo do pôsobnosti článkov 26 a 29 smernice 2011/95. Podľa ich názoru má príjem z občianstva stanovený talianskym zákonodarcom vlastnosti potrebné na to, aby patril do pôsobnosti týchto ustanovení. Osoby s postavením medzinárodnej ochrany preto nesmú podliehať žiadnej forme diskriminácie, pokiaľ ide o prístup k výhodám, ktoré im poskytuje.

31.

Súhlasím so žalobcom vo veci samej a Komisiou. Nižšie vysvetlím, prečo sa domnievam, že opatrenie, akým je príjem z občianstva, patrí do pôsobnosti týchto dvoch ustanovení (časti 1, 2 a 3) a zdá sa, že je s nimi nezlučiteľné (časti 4 a 5), s malou výhradou, pokiaľ ide o článok 29 smernice (časť 6).

Už zo samotného znenia oboch dotknutých právnych ustanovení (článok 26 ods. 2 smernice 2011/95 a článok 4 ods. 1 zákonného dekrétu) je zrejmé, že činnosti v nich uvedené sa do značnej miery zhodujú. Je ťažké spochybniť názor, že činnosti, ktoré majú talianske úrady práce ponúkať poberateľom príjmu z občianstva, by sa mali považovať za „odborné vzdelávanie“ a „poradenské služby“ v zmysle článku 26 ods. 2 smernice 2011/95.

35.

Obe ustanovenia totiž majú rovnaký cieľ. Povinnosti stanovené v článku 26 ods. 2 a 3 smernice 2011/95 sú jednoznačne nástrojom na zabezpečenie účinnosti zásady uvedenej v článku 26 ods. 1: „Členské štáty povolia osobám pod medzinárodnou ochranou, aby mohli aktívne vykonávať činnosti ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba podľa pravidiel všeobecne uplatniteľných na povolanie alebo štátnu službu, a to bezprostredne po udelení ochrany.“ ( 15 )

36.

Cieľ opatrení stanovených v článku 4 ods. 1 zákonného dekrétu je rovnaký: uľahčiť vstup na trh práce. Preambula aj článok 1 ods. 1 tohto zákonného dekrétu odkazujú na opatrenie, ktorého cieľom je zaručiť právo na prácu prostredníctvom politík hospodárskej podpory a sociálnej integrácie osôb ohrozených vylúčením zo spoločnosti a zo sveta práce .

37.

V podstate nestačí, že činnosti uvedené v článku 26 ods. 2 smernice 2011/95 sú prístupné osobám s postavením medzinárodnej ochrany, ale vnútroštátne orgány musia podľa článku 26 ods. 3 tejto smernice prijať iniciatívy zamerané na odstránenie prekážok, ktoré môžu byť prekážkou tohto prístupu. Táto povinnosť byť proaktívny celkom jasne ukazuje, že normotvorca EÚ kladie dôraz na to, aby osoby s postavením medzinárodnej ochrany mali prístup k pomoci vo forme odbornej prípravy a poradenstva, aby sa mohli ľahšie integrovať na trhu práce. Skutočnosť, že odôvodnenie 42 smernice 2011/95 odkazuje na „finančné obmedzenia“, svedčí o tom, že smernica a zákonný dekrét mutatis mutandis odrážajú rovnaký záujem: môže byť potrebné poskytnúť dotknutým osobám určitú formu finančnej pomoci, pretože inak by sa nemohli zúčastniť na ponúkaných vzdelávacích a poradenských činnostiach.

41.

Domnievam sa preto, že činnosti ako tie uvedené v článku 4 ods. 1 zákonného dekrétu zväčša patria do pôsobnosti článku 26 smernice 2011/95.

2. Sociálne zabezpečenie

42.

V článku 29 ods. 1 smernice 2011/95 sa od členských štátov vyžaduje, aby zaistili, „aby osoby s postavením medzinárodnej ochrany získali… potrebnú sociálnu pomoc, aká je poskytovaná štátnym príslušníkom tohto členského štátu“. Malo by sa preto preskúmať, či vnútroštátne opatrenie, akým je príjem z občianstva, predstavuje „sociálnu pomoc“ v zmysle uvedeného ustanovenia.

Talianska vláda s tým však nesúhlasí. Podľa nej Súdny dvor rozhodol, že napriek absencii odkazu na vnútroštátne právo je stále úlohou vnútroštátnych orgánov vymedziť, čo predstavuje „sociálnu pomoc“ v zmysle článku 29 smernice 2011/95.

46.

Toto tvrdenie nepokladám za presvedčivé. Zdá sa mi, že talianska vláda nesprávne interpretuje rozsudok Súdneho dvora ASGI a i. ( 19 ). V tomto rozsudku Súdny dvor vymedzil pojem „sociálna pomoc“ ako pojem zahŕňajúci „všetky systémy pomoci zriadené verejnými orgánmi, či už na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni, ktoré môže využiť jednotlivec, ktorý nemá dostatočné prostriedky na uspokojenie svojich základných potrieb, ako aj potrieb svojej rodiny“ ( 20 ). Podľa môjho názoru Súdny dvor jednoducho poskytuje širokú definíciu tohto pojmu, čím jasne stanovuje, že sa vzťahuje na všetky systémy pomoci vytvorené všetkými verejnými orgánmi (bez ohľadu na to, či sú centrálne alebo periférne). Súdny dvor v žiadnom prípade nenaznačuje, že vnútroštátnym orgánom prináleží autonómne rozhodovať o tom, ktoré opatrenia predstavujú sociálnu pomoc a ktoré nie.

47.

Rovnako nie je relevantné, že Súdny dvor v uvedenom rozsudku napokon ponechal na vnútroštátnom súde, aby overil, či vnútroštátne opatrenie dotknuté vo veci samej „predstavuje… dávku sociálnej pomoci v zmysle článku 29 smernice 2011/95“. Vnútroštátny súd bol totiž povinný vykonať toto posúdenie nie na základe vnútroštátneho práva, ale „vzhľadom na túto definíciu“ ( 21 ).

b) Uplatňovanie pojmu (I): ekonomické dávky ako forma sociálnej pomoci

51.

Po prvé toto opatrenie spĺňa všetky kritériá uvedené vyššie v bode 49: po prvé ide o všeobecný mechanizmus pomoci, po druhé bolo zavedené verejnými orgánmi, po tretie príjemcami sú domácnosti v núdzi a po štvrté jedným z jeho základných cieľov je „boj proti chudobe“.

52.

Všeobecnejšie povedané, príjem z občianstva vykazuje niekoľko charakteristík, ktoré sa v judikatúre Súdneho dvora zvyčajne spájajú s opatreniami sociálnej pomoci. ( 23 ) Konkrétne povedané, predmetné vnútroštátne opatrenie poskytuje peňažnú dávku, ktorá je: (i) nepríspevková , financovaná z verejných zdrojov; (ii) jej výška závisí od úrovne príjmov dotknutých osôb a aspoň do určitej miery zohľadňuje špecifickú situáciu a potreby domácnosti; a (iii) zameraná na zabezpečenie minimálnej úrovne naplnenia existenčných potrieb jednotlivcov.

53.

Posledný prvok je podľa môjho názoru osobitne významný. Potreba zabezpečiť „minimálnu úroveň naplnenia existenčných potrieb“ sa v preambule zákonného dekrétu výslovne uvádza ako jeden z cieľov predmetného opatrenia. Okrem toho skutočnosť, že dve zložky poskytovanej ekonomickej dávky sú určené na a) „doplnenie príjmu domácnosti“, respektíve b) „doplnenie príjmu domácností žijúcich v nájomnom byte“, jasne poukazuje na povahu opatrenia.

Uvedené zistenie týkajúce sa povahy sporného opatrenia nemožno spochybniť tým, že peňažné dávky sú podľa článku 4 ods. 1 zákonného dekrétu podmienené „vyhlásením o okamžitej dostupnosti dospelých členov domácnosti k práci…, ako aj účasťou na personalizovanom programe podpory zamestnanosti a sociálneho začlenenia, ktorý zahŕňa verejnoprospešné práce, odbornú rekvalifikáciu, dokončenie štúdia a iné záväzky určené príslušnými službami“.

57.

Hoci sú systémy sociálnej pomoci často prístupné jednotlivcom a rodinám s nízkymi príjmami alebo zraniteľným osobám bez toho, aby museli spĺňať osobitné podmienky (okrem preukázania svojho postavenia), nie je zriedkavý ani opačný postup. V Európskej únii aj mimo nej existujú programy sociálneho zabezpečenia, ktoré poskytujú finančnú pomoc jednotlivcom v núdzi, ak spĺňajú špecifické podmienky na správanie. Tie sa môžu týkať napríklad hľadania zamestnania, absolvovania odbornej prípravy alebo účasti na aktivitách spoločného záujmu. Cieľom takýchto programov je znížiť súčasnú aj budúcu chudobu prostredníctvom podpory rozvoja dotknutých osôb, najmä investíciami do vzdelávania a odbornej prípravy. Poskytnutá finančná pomoc je preto stimulom na dodržiavanie povinností stanovených v právnych predpisoch. Je preto logické, že v takýchto programoch môže nedodržanie týchto povinností viesť k pozastaveniu alebo zníženiu finančnej pomoci (a/alebo iných poskytovaných výhod). ( 25 )

58.

Preto v tejto súvislosti nie je dôležité, či sa ekonomická dávka poskytuje podmienečne alebo bezpodmienečne; dôležitejšie je overiť, či prípadné podmienky podporujú konečný cieľ, ktorým je boj proti chudobe, poskytovaním pomoci jednotlivcom v núdzi. V prejednávanej veci sú podmienky v súlade s cieľom boja proti budúcej chudobe tým, že zvyšujú pravdepodobnosť, že príjemcovia v tomto režime si v krátkodobom až strednodobom horizonte nájdu zamestnanie.

62.

V každom prípade poznamenávam, že podľa článku 3 ods. 6 zákonného dekrétu príjem z občianstva „ možno obnoviť , pod podmienkou pozastavenia platby na obdobie jedného mesiaca pred každým obnovením“, a že „pozastavenie sa neuplatňuje v prípade [osôb vo veku nad 65 rokov]“.

63.

Talianska vláda a INPS v skutočnosti uznávajú, že príjem z občianstva vykazuje znaky sociálnej pomoci. Tvrdia však, že ho nemožno považovať len – alebo aspoň nie hlavne – za sociálnu pomoc. Zdôrazňujú, že príjem z občianstva je komplexné opatrenie zmiešanej povahy, a v tejto súvislosti odkazujú na dva rozsudky Corte costituzionale (Ústavný súd), ku ktorým sa čoskoro vrátim.

64.

Podľa môjho názoru zložitá štruktúra opatrenia a jeho zmiešaná povaha nevylučujú, že opatrenie môže patriť do pôsobnosti článku 29 smernice 2011/95.

68.

Domnievam sa, že moje závery sú z hľadiska vnútroštátneho práva v súlade so závermi Corte costituzionale (Ústavný súd). V rozsudkoch z rokov 2022 a 2025 tento súd v podstate konštatoval, že právnu úpravu príjmu z občianstva nemožno považovať len za formu sociálnej pomoci; podľa týchto rozsudkov je zložka sociálnej pomoci, ktorá je v tomto opatrení skutočne prítomná, súčasťou širšieho právneho rámca, ktorý sleduje rôzne ciele, najmä ciele integrácie do trhu práce a sociálneho začlenenia. ( 28 )

69.

Hoci s týmito zisteniami plne súhlasím, nemyslím si, že ich možno chápať ako odôvodnenie na to, aby sa funkcia sociálnej pomoci považovala len za doplnkovú alebo sekundárnu vo vzťahu k druhej funkcii.

70.

73.

V každom prípade by to však v prejednávanej veci nebolo podstatné. Vo veciach CU a ND bol Súdny dvor požiadaný, aby posúdil sporné vnútroštátne opatrenie z hľadiska článku 11 ods. 1 písm. d) smernice 2003/109. Toto ustanovenie stanovuje, že „osoby s dlhodobým pobytom majú nárok na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci vo vzťahu k… sociálnemu zabezpečeniu, sociálnej pomoci a sociálnej ochran[e], ako je vymedzené vo vnútroštátnom práve “ ( 32 ). Naopak, ako je vysvetlené v bodoch 43 až 47 vyššie, pojem „sociálna pomoc“ v zmysle článku 29 smernice 2011/95 je autonómnym pojmom práva Únie, ktorý sa má vykladať jednotne v celej Európskej únii. V dôsledku toho nie je v prejednávanej veci rozhodujúca klasifikácia sporného opatrenia podľa vnútroštátneho práva. ( 33 )

74.

Napokon, aj keby sa pripustilo ( quod non , podľa môjho názoru), že poskytnutie ekonomickej dávky je len pomocným nástrojom k hlavnému cieľu pracovnej integrácie dotknutých osôb, tieto dávky by nepatrili mimo pôsobnosť smernice 2011/95. Ako totiž bolo vysvetlené vyššie, (i) činnosti uvedené v článku 4 zákonného dekrétu patria do pôsobnosti článku 26 ods. 2 smernice; (ii) článok 26 ods. 3 smernice vyžaduje, aby členské štáty „uľahčili plný prístup“ k činnostiam uvedeným v odseku 2 tohto článku; a (iii) odôvodnenie 42 smernice stanovuje, že členské štáty by mali vynaložiť úsilie okrem iného na riešenie finančných obmedzení, ktoré môžu osobám s postavením medzinárodnej ochrany brániť v prístupe k takýmto činnostiam.

75.

To v podstate znamená, že ak by sa predmetná ekonomická dávka vylúčila z pôsobnosti článku 29 smernice 2011/95, pravdepodobne by patrila do pôsobnosti článku 26 ods. 3 tej istej smernice. Zdá sa mi skôr intuitívne, že vylúčenie osôb s postavením medzinárodnej ochrany z ekonomickej dávky, ktorá sa poskytuje všetkým ostatným jednotlivcom v núdzi, aby im umožnila účasť na činnostiach súvisiacich s prístupom k zamestnaniu, je v rozpore s logikou, ktorá je základom článku 26 ods. 3 a odôvodnenia 42 smernice 2011/95.

Podľa môjho názoru sú dve hlavné zložky vnútroštátnej právnej úpravy zavádzajúcej príjem z občianstva nielen porovnateľne dôležité, ale sú aj neoddeliteľne prepojené a dopĺňajú sa.

79.

V tejto súvislosti musím priznať, že v niektorých momentoch pojednávania som mal dojem, že talianska vláda si protirečí, keď sa pokúšala vyvrátiť sociálnu povahu vnútroštátneho opatrenia poukazovaním na jeho prvky súvisiace s prístupom k zamestnaniu a potom túto povahu vyvracala poukazovaním na jeho prvky sociálnej povahy. Obrazne povedané, mal som pocit, že táto vláda tvrdí, že 1 + 1 = 0, pričom, podobne ako v aritmetike, aj v tomto prípade platí, že 1 + 1 = 2.

80.

Z vyššie uvedených dôvodov tieto dve zložky v skutočnosti patria do pôsobnosti smernice 2011/95: (i) činnosti stanovené v článku 4 zákonného dekrétu, pokiaľ ide o činnosti týkajúce sa „prístupu k zamestnaniu“ v zmysle článku 26 uvedenej smernice, a (ii) ekonomické dávky stanovené v článku 3 zákonného dekrétu, pokiaľ ide o „sociálnu pomoc“ v zmysle článku 29 uvedenej smernice.

4. Nepriama diskriminácia

84.

Parafrázujúc to, čo Súdny dvor uviedol v bode 50 svojho rozsudku CU a ND, podmienka pobytu „sa dotýka hlavne cudzích štátnych príslušníkov, medzi ktorých patria [osoby s postavením medzinárodnej ochrany]“.

85.

Hoci je totiž vnútroštátna právna úprava na prvý pohľad, pokiaľ ide o štátnu príslušnosť, neutrálna, podmienka desaťročného pobytu spôsobuje nerovnosť pri jej uplatňovaní. Prevažná väčšina talianskych štátnych príslušníkov túto podmienku spĺňa a prevažná väčšina osôb s postavením medzinárodnej ochrany nie, aj keď ich potreby v oblasti prístupu na trh práce a sociálnej pomoci sú porovnateľné.

86.

Vnútroštátne opatrenie, akým je príjem z občianstva, je preto nepriamo diskriminačné voči osobám s postavením medzinárodnej ochrany.

Talianska vláda tvrdí, že za daných okolností je primerané, aby vnútroštátny normotvorca obmedzil uplatňovanie tohto komplexného nástroja výlučne na osoby, ktoré sú v rámci národného spoločenstva pevne ukotvené a môžu byť považované za jeho stálych členov. Podmienka rozšíreného pobytu uložená príjemcom príjmu z občianstva je neoddeliteľne spojená s potrebou vytvoriť skutočné prepojenie medzi týmito príjemcami a právnym poriadkom príslušného členského štátu.

90.

Tieto tvrdenia považujem za nepresvedčivé.

91.

Po prvé je celkom prirodzené, že organizácia činností na podporu prístupu k zamestnaniu a poskytovanie sociálnej pomoci je finančne aj administratívne nákladná. ( 38 ) Tento prvok nemohol normotvorcovi EÚ uniknúť, keď prijímal smernicu 2011/95, a napriek tomu rozhodol, že s osobami s postavením medzinárodnej ochrany by sa malo zaobchádzať rovnako ako s vlastnými štátnymi príslušníkmi. Odkaz na potrebu toho, aby členské štáty vynaložili úsilie okrem iného na riešenie finančných obmedzení, ktoré môžu osobám s postavením medzinárodnej ochrany brániť v prístupe k takýmto činnostiam, dokazuje, že normotvorca EÚ si bol dobre vedomý toho, že vykonávanie smernice 2011/95 si vyžaduje určité náklady pre verejné financie.

92.

Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa takzvanej sociálnej turistiky , na ktorú talianska vláda vo svojich podaniach mnohokrát odkazuje, je v prejednávanej veci tiež irelevantná.

96.

V tomto smere treba pripomenúť, že občania EÚ majú v zásade právo pohybovať sa a zdržiavať sa v iných členských štátoch. Právo EÚ však ekonomicky neaktívnym osobám neposkytuje neobmedzený prístup k vnútroštátnym systémom sociálneho zabezpečenia. Právo na voľný pohyb občanov EÚ, ktorí nie sú pracovníkmi, je preto podmienené tým, že majú dostatočné zdroje a komplexné zdravotné poistenie, aby sa nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu. ( 44 )

97.

V súlade s týmito zásadami Súdny dvor najmä rozhodol, že členské štáty môžu vylúčiť z nároku na sociálnu pomoc občanov iných členských štátov, ktorí sú ekonomicky neaktívni a ktorí využili svoju slobodu pohybu výlučne s cieľom získať sociálnu pomoc od iného členského štátu, a ktorí nemajú právo na pobyt v hostiteľskom členskom štáte na základe ustanovení EÚ. ( 45 )

98.

Okrem toho skutočnosť, že dotknutým osobám bola udelená medzinárodná ochrana, znamená, že ich vstup na územie daného členského štátu nebol motivovaný zámerom zneužiť jeho systém sociálneho zabezpečenia, ale skôr opodstatneným strachom z prenasledovania alebo skutočným rizikom utrpenia vážnej ujmy v krajine pôvodu. ( 48 ) Postavenie osôb s postavením medzinárodnej ochrany nie je trvalé; keď totiž jednotlivec prestane byť utečencom alebo osobou oprávnenou na doplnkovú ochranu, príslušný členský štát mu môže zrušiť, ukončiť alebo odmietnuť obnoviť jeho postavenie. ( 49 ) To môže znamenať zrušenie povolenia na pobyt a návrat predmetnej osoby do jej krajiny pôvodu, a to aj proti jej vôli (za predpokladu dodržania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia). ( 50 )

102.

Z toho vyplýva, že uloženie povinnosti osobám s postavením medzinárodnej ochrany preukázať, že sú v dotknutom členskom štáte pevne usadené, alebo preukázať existenciu skutočnej a dostatočne úzkej väzby s právnym poriadkom tohto členského štátu ako podmienky na uplatnenie článkov 26 a 29 smernice 2011/95 je zjavne neprimerané a nezlučiteľné s cieľmi a duchom tejto smernice.

103.

Z uvedených dôvodov konštatujem, že údajné odôvodnenia, ktoré talianska vláda uviedla na podporu sporného vnútroštátneho opatrenia, nie sú dostatočne opodstatnené a nespĺňajú požiadavky právneho odôvodnenia podľa uplatniteľného práva Únie. Tieto tvrdenia treba preto zamietnuť.

6. Upozornenie týkajúce sa „základných výhod“

107.

Znenie preambuly zákonného dekrétu (v ktorej sa odkazuje na potrebu zabezpečiť minimálnu úroveň naplnenia existenčných potrieb) a jeho článku 1 ods. 1 (v ktorom sa uvádza, že príjem z občianstva „predstavuje základnú úroveň dávok v rámci obmedzení dostupných zdrojov“) sa zdá byť v súlade s myšlienkou, že predmetné opatrenie sa týka základných výhod. Okrem toho tento záver podporujú aj relatívne nízke prahové hodnoty maximálneho ročného príjmu domácnosti požadované na uplatnenie tohto opatrenia. ( 52 )

108.

Zároveň však, ak existujú iné vnútroštátne opatrenia, ktoré osobám s postavením doplnkovej ochrany poskytujú základné výhody na úrovni, ktorá zabezpečuje rešpektovanie ľudskej dôstojnosti, ( 53 ) potom by talianske orgány mohli tieto osoby (vrátane žalobcu vo veci samej) legálne vylúčiť z ekonomických výhod vyplývajúcich z príjmu z občianstva.

109.

Na pojednávaní bola talianska vláda požiadaná, aby uviedla, aké opatrenia sú zavedené na splnenie tejto podmienky. Odpoveď, ktorú poskytla, bola dosť vágna a neodkazovala na žiadne konkrétne opatrenie. Uviedla len, že existujú rôzne opatrenia prijaté na regionálnej a miestnej úrovni, ktoré sú dostatočné na to, aby osobám s postavením doplnkovej ochrany poskytli základné výhody stanovené v smernici 2011/95.

Navrhujem preto, aby Súdny dvor na prejudiciálnu otázku, ktorú predložil Tribunale ordinario di Bergamo (Všeobecný súd Bergamo), odpovedal takto:

Články 26 a 29 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany

sa má vykladať tak, že:

–

bráni právnej úprave členského štátu, ktorá podmieňuje prístup osôb s postavením medzinárodnej ochrany k činnostiam zameraným na uľahčenie prístupu jednak k zamestnaniu a jednak k určitým formám sociálnej pomoci pobytom na území tohto členského štátu v trvaní najmenej desať rokov, z ktorých posledné dva roky musia byť nepretržité, a

–

( 6 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany ( Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9 ).

( 7 ) GURI č. 23 z 28. januára 2019.

( 8 ) GURI č. 75 z 29. marca 2019.

( 9 ) Pozri v tomto zmysle rozsudok CU a ND (bod 26 a citovaná judikatúra).

( 10 ) Tamže (bod 27 a citovaná judikatúra).

( 11 ) GURI č. 303 z 29. decembra 2022.

( 18 ) Pozri analogicky tamže (body 20 a 21).

( 19 ) Rozsudok z 28. októbra 2021 ( C‑462/20 , EU:C:2021:894 ).

( 20 ) Tamže (bod 34).

( 21 ) Tamže (bod 35).

( 22 ) Pozri napríklad International Labour Organization: Universal social protection for climate action and a just transition. In: World Social Protection Report , s. 15 a 165. Pozri tiež, s početnými odkazmi, VONK, G., OLIVIER, M.: The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa). In: European Journal of Social Security , Vol. 21(3), 2019, s. 219 – 240.

( 23 ) Pozri okrem iného rozsudky zo 14. júna 2016, Komisia/Spojené kráľovstvo ( C‑308/14 , EU:C:2016:436 , body 55 a 60 ), a z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20 , EU:C:2021:602 , body 70 a 71 ). Pozri aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Rantos vo veci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Účinky rozhodnutia o vyhostení) ( C‑719/19 , EU:C:2021:104 , bod 101 ) a generálny advokát Szpunar vo veci S ( C‑411/20 , EU:C:2021:1017 , bod 52 ).

( 30 ) Pozri body 17 a 18.

( 31 ) Tamže (body 39 až 41).

( 32 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 33 ) Pozri analogicky rozsudok zo 16. júla 1992, Hughes ( C‑78/91 , EU:C:1992:331 , bod 14 ).

( 34 ) Pozri napríklad rozsudok z 8. marca 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Priamy účinok) ( C‑205/20 , EU:C:2022:168 , bod 54 ).

( 35 ) Pozri okrem iného rozsudok CU a ND (bod 48).

( 42 ) Pozri napríklad rozsudok z 12. novembra 2019, Komisia/Írsko (Veterná farma v Derrybriene) ( C‑261/18 , EU:C:2019:955 , bod 89 ).

( 43 ) Pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. februára 1973, Komisia/Taliansko ( 30/72 , EU:C:1973:16 , body 10 a 11 ); zo 4. júna 2002, Komisia/Portugalsko ( C‑367/98 , EU:C:2002:326 , bod 52 ); a z 19. decembra 2012, Komisia/Írsko ( C‑374/11 , EU:C:2012:827 , bod 39 ).

( 44 ) Pozri najmä článok 21 ods. 1 ZFEÚ a článok 45 ods. 1 Charty.

( 45 ) Pozri najmä rozsudky z 11. novembra 2014, Dano ( C‑333/13 , EU:C:2014:2358 ), a z 15. septembra 2015, Alimanovic ( C‑67/14 , EU:C:2015:597 ).

( 46 ) Pozri mutatis mutandis návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl vo veci van der Helder a Farrington ( C‑321/12 , EU:C:2013:406 , body 46 až 49 ).

( 47 ) Pozri najmä článok 33 smernice 2011/95 a článok 21 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach ( Ú. v. EÚ L 239, 2000, s. 19 ; Mim. vyd. 19/002, s. 9).

( ) Pozri napríklad rozsudok z 25. novembra 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Rodinné dávky pre osoby s dlhodobým pobytom) ( C‑303/19 , EU:C:2020:958 , bod 23 a citovaná judikatúra), ako aj rozsudok CU a ND (bod 42).