C-9/22

NJ,

OZ

proti

An Bord Pleanála,

Ireland,

Attorney General,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 23. novembra 2022,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

NJ a OZ, v zastúpení: P. Bland, SC, a M. O’ Donnell, BL, ktorých splnomocnila O. Clarke, solicitor,

–

An Bord Pleanála, v zastúpení: B. Foley, SC, S. Hughes, BL, ktorých splnomocnili R. E. Minch, SC, a A. Whittaker, solicitor,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 písm. a) a článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie ( Ú. v. ES L 197, 2001, s. 30 ; Mim. vyd. 15/006, s. 157), ako aj článku 2 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov ( Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1 ), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2014/52/EÚ zo 16. apríla 2014 ( Ú. v. EÚ L 124, 2014, s. 1 ) (ďalej len „smernica 2011/92“).

2

„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky [môžu mať významné účinky – neoficiálny preklad ] na životné prostredie.“

4

Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Definície“, znie takto:

„Na účely tejto smernice:

a)

‚plány a programy‘ sú plány a programy vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Európske spoločenstvo, ako aj ich akékoľvek modifikácie:

Článok 3 uvedenej smernice, nazvaný „Rozsah“, stanovuje:

„1. Environmentálne posudzovanie sa vykonáva v súlade s článkami 4 až 9 pre plány a programy uvedené v odsekoch 2 až 4, ktoré majú pravdepodobne významné environmentálne účinky [môžu mať významné účinky na životné prostredie – neoficiálny preklad ].

2. S výhradou odseku 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,

a)

ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre súhlas budúceho rozvoja [pre budúce povoľovanie – neoficiálny preklad ] projektov uvedených v prílohách I a II k smernici [Rady] 85/337/EHS [z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie ( Ú. v. ES L 175, 1985, s. 40 ; Mim. vyd. 15/001, s. 248)],…

…

7

Článok 2 ods. 1 smernice 2011/92 stanovuje:

„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významné vplyvy na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov na životné prostredie. Tieto projekty sú definované v článku 4.“

8

Článok 3 ods. 1 tejto smernice stanovuje:

„Posudzovanie vplyvov na životné prostredie identifikuje, opíše a posúdi náležitým spôsobom, pri každom prípade jednotlivo, priame a nepriame významné vplyvy projektu na tieto faktory:

d)

hmotný majetok, kultúrne dedičstvo a krajinu;

e)

vzájomné pôsobenie medzi faktormi uvedenými v písmenách a) až d).“

9

V súlade s článkom 14 prvým odsekom uvedenej smernice táto smernica zrušila smernicu 85/337. Podľa druhého odseku tohto článku „odkazy na smernicu [85/337] sa považujú za odkazy na [smernicu 2011/92]“.

„1. Minister môže kedykoľvek vydať usmernenia pre orgány územného plánovania v súvislosti s niektorou z funkcií, ktorú tieto orgány plnia podľa tohto zákona, a orgány územného plánovania musia tieto usmernenia pri výkone svojich funkcií zohľadniť.

…

1C Bez toho, aby bola dotknutá všeobecná platnosť odseku 1, môžu usmernenia uvedené v tomto odseku obsahovať osobitné požiadavky v oblasti politiky plánovania, ktoré musia orgány územného plánovania, regionálne zhromaždenia a [rada] pri plnení svojich funkcií dodržiavať.

2. V prípade potreby [rada] musí pri plnení svojich funkcií zohľadniť usmernenia určené orgánom územného plánovania podľa odseku 1.

…“

12

15

Rozhodnutím zo 14. septembra 2020 rada napriek tomu udelila požadované povolenie, avšak s výhradou splnenia 24 podmienok.

16

Žalobcovia vo veci samej sa na vnútroštátnom súde, High Court (Vyšší súd, Írsko), domáhajú zrušenia tohto rozhodnutia. Domáhajú sa tiež určenia neplatnosti § 28 zákona z roku 2000, pretože je podľa ich názoru v rozpore s právom Únie.

17

V tejto súvislosti žalobcovia vo veci samej na jednej strane tvrdia, že rozhodnutie zo 14. septembra 2020 porušuje smernicu 2001/42, keďže vychádza z hlavného plánu Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (Strategické územné oblasti a regeneračné zóny 12, Jardins Sainte‑Thérèse a okolie) (ďalej len „hlavný plán“). Napriek požiadavkám vyplývajúcim z tejto smernice nebol totiž tento hlavný plán predmetom environmentálneho posudzovania.

21

Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania napokon vyplýva, že hlavný plán umožňuje výstavbu, ktorá nie je v súlade s pôvodne prijatým územným plánom, a tak by predstavovala odchýlku od tohto plánu, najmä pokiaľ ide o výšku budov.

22

Na druhej strane zákonná povinnosť stanovená v § 28 ods. 1C zákona z roku 2000, podľa ktorej musí rada dodržiavať ministerské usmernenia, v tomto prípade Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) [usmernenia pre orgány územného plánovania pre rozvoj miest a výšku budov (december 2018), ďalej len „usmernenia z roku 2018“], konkrétne jej Specific Planning Policy Requirement 3 (osobitná požiadavka politiky územného plánovania č. 3, ďalej len „osobitná požiadavka č. 3“), je v rozpore so smernicou 2011/92.

23

Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že usmernenia z roku 2018 boli prijaté s cieľom odchýliť sa od energeticky náročných modelov rozvoja a vytvoriť zmiešanejšie, dynamickejšie a trvalejšie mestá. Na tento účel sa v bode 3.1 týchto usmernení uvádza, že „pokiaľ ide o posudzovanie jednotlivých žiadostí vo veci územného plánovania a odvolaní, podľa vládnej politiky by sa mala výška budov vo vhodných mestských oblastiach vo všeobecnosti zvyšovať. V našich centrách miest a v iných mestských oblastiach, ktoré zabezpečujú hromadnú dopravu, sa preto predpokladá výstavba výškových budov“.

2.

Má článok 2 písm. a) smernice 2001/42/ES taký účinok, že jeho znenie ‚plány a programy…, ako aj ich akékoľvek modifikácie…, ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy‘, zahŕňa plán alebo program, ktorý územný plán miestneho úradu prijatý na základe zákona výslovne predpokladá (územný plán bol vypracovaný podľa legislatívneho predpisu), buď všeobecne, alebo tam, kde je v územnom pláne uvedené, že miestny úrad ‚pripraví špecifické usmernenia pre oblasť týkajúce sa strategického rozvoja a revitalizácie oblastí… s využitím vhodných mechanizmov plánov miestnej oblasti…, schematických hlavných plánov a miestnych plánov na zlepšenie životného prostredia‘.

3.

Má článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42/ES taký účinok, že jeho znenie ‚plány a programy…, ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú [rámec pre budúce povoľovanie] projektov uvedených v prílohách I a II k smernici 85/337/EHS…‘, zahŕňa plán alebo program, ktorý sám osebe nie je záväzný, ale ktorý je výslovne uvedený v územnom pláne prijatom na základe zákona, ktorý je záväzný, alebo ktorý navrhuje alebo v skutočnosti predpokladá modifikáciu plánu, ktorý bol predmetom strategického environmentálneho posudzovania.

4.

Bráni článok 2 ods. 1 [smernica 2011/92] tomu, aby príslušný orgán v procese posudzovania vplyvov na životné prostredie prihliadal na záväzné vládne politiky, najmä tie, ktoré nie sú založené výlučne na environmentálnych kritériách, čo sú politiky, ktoré za určitých okolností definujú situácie, v ktorých nie je možné vylúčiť udelenie povolenia?“

28

Vzhľadom na to, že hlavný plán bol prijatý Mestskou radou v Dubline, ktorá je miestnym orgánom, treba túto prvú podmienku v prejednávanej veci považovať za splnenú.

29

V tejto súvislosti je skutočnosť, že tento plán bol vypracovaný spoločne poradcami DBTR a Mestskou radou v Dubline, irelevantná, keďže plán musí byť v súlade so znením uvedenej prvej podmienky „predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni“.

30

V súvislosti s druhou podmienkou uvedenou v bode 27 tohto rozsudku z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že za „vyžadované“ sa v zmysle a na účely uplatňovania smernice 2001/42 majú považovať plány a programy, ktorých prijímanie, ako aj postup ich vypracovania upravujú vnútroštátne legislatívne alebo regulatívne predpisy, ktoré určujú orgány príslušné na ich prijatie. Vzhľadom na účel článku 2 písm. a) smernice 2001/42, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia, a v záujme zachovania jeho účinnosti sa teda plán alebo program musí považovať za „vyžadovaný“, ak existuje osobitný právny základ vo vnútroštátnom práve, ktorý oprávňuje príslušné orgány na jeho prijatie, aj keď takéto prijatie nie je povinné (rozsudok z 22. februára 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20 , EU:C:2022:102 , bod 37 a citovaná judikatúra).

34

S prihliadnutím na úvahy uvedené v bodoch 30 až 32 tohto rozsudku by plán prijatý na právnom základe stanovenom v takom pláne, akým je územný plán Dublinu 2016 – 2022, mohol predstavovať plán, ktorého prijatie je upravené legislatívnymi, regulatívnymi alebo správnymi predpismi v zmysle článku 2 písm. a) smernice 2001/42, či dokonca s prihliadnutím na § 15 ods. 1 zákona z roku 2000 plán vyžadovaný týmito predpismi.

35

Vnútroštátnemu súdu však prináleží overiť, či hlavný plán možno považovať za plán prijatý na základe ustanovenia územného plánu Dublinu 2016 – 2022 uvedeného v bode 19 tohto rozsudku.

36

Pokiaľ ide v druhom rade o článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2001/42, treba pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy, ktoré spĺňajú dve kumulatívne podmienky, a to, že sa pripravujú v odvetviach uvedených v tomto ustanovení (prvá podmienka) a stanovujú rámec pre budúce povoľovanie projektov uvedených v prílohách I a II k smernici 2011/92 (druhá podmienka).

40

V súlade s článkom 3 ods. 3 smernice 2001/42 tento pojem v zásade zahŕňa aj menšie modifikácie plánov a programov, na ktoré sa vzťahuje tento článok 3 ods. 2 Najmä v prípade takýchto menších modifikácií musia totiž členské štáty stanoviť, či môžu mať významný vplyv na životné prostredie.

41

Uvedený pojem tak musí nevyhnutne zahŕňať aj akty, ktoré bez zmeny plánu alebo programu aj tak umožňujú odchýliť sa od určitých prvkov rámca pre budúce povoľovanie projektov uvedených v prílohách I a II k smernici 2011/92, ako sú definované týmto plánom alebo programom.

42

Podľa článku 1 smernice 2001/42 je jej cieľom zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie.

46

Na druhej strane tento súd uvádza, že hoci hlavný plán formálne nemení územný plán Dublinu 2016 – 2022, umožňuje výstavbu, ktorá by nebola v súlade s týmto plánom a v skutočnosti by sa od neho odchýlila, pretože výslovne počíta s iným s odlišným druhom výstavby, najmä pokiaľ ide o výšku budov.

47

Takéto prvky možno analyzovať v tom zmysle, že hlavný plán predstavuje plán alebo program patriaci do pôsobnosti smernice 2001/42, len ak by sa prípadne vychádzalo z toho, že tieto prvky už vyplývajú z iných aktov, ktoré boli predmetom environmentálneho posudzovania v zmysle tejto smernice, akými sú usmernenia z roku 2018.

48

Vnútroštátny súd však tiež poznamenáva, že hlavný plán nie je „sám osebe záväzný“.

52

S prihliadnutím na už vyššie uvedené treba na prvú až tretiu otázku odpovedať tak, že článok 2 písm. a) a článok 3 ods. 2 a 3 smernice 2001/42 sa majú vykladať v tom zmysle, že plán patrí do pôsobnosti tejto smernice, ak bol po prvé pripravený úradom na miestnej úrovni v spolupráci s developerom, ktorého sa tento plán týka, a bol týmto úradom schválený, po druhé bol schválený na základe ustanovenia iného plánu alebo programu a po tretie predpokladá výstavbu odlišnú od výstavby predpokladanej v inom pláne alebo programe, avšak pod podmienkou, že je záväzný aspoň pre orgány príslušné v oblasti povoľovania projektov.

O štvrtej otázke

53

Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica 2011/92 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá príslušným orgánom členského štátu ukladá, aby pri rozhodovaní o povolení alebo nepovolení určitého projektu postupovali v súlade s usmerneniami, ktoré vyžadujú, ak je to možné, zvýšenie výšky budov a boli predmetom environmentálneho posudzovania podľa smernice 2001/42.

54

žiadateľ o vydanie územného povolenia uvedie, akým spôsobom návrh výstavby spĺňa vyššie uvedené kritériá, a

2.

hodnotenie orgánu územného plánovania sa zhoduje s prihliadnutím na širšie strategické a národné parametre politiky stanovené v národnom rámci územného plánovania a týchto usmerneniach,

potom môže orgán územného plánovania takúto výstavbu schváliť, aj keď konkrétne ciele príslušného územného plánu alebo plánu miestnej oblasti môžu stanovovať inak.

…“

56

V prejednávanej veci, ako vyplýva z bodu 24 tohto rozsudku, pritom usmernenia z roku 2018 boli predmetom environmentálneho posudzovania v zmysle smernice 2001/42.

60

Po druhé zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, na jednej strane vyplýva, že v týchto usmerneniach sa zdôrazňuje, že „na podporu návrhov… sa môžu vyžadovať osobitné posúdenia, ktoré môžu zahŕňať… príslušné environmentálne posudzovanie, vrátane [strategického environmentálneho posudzovania podľa smernice 2001/42], [posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa smernice 2011/92], primeraného vyhodnotenia [podľa smernice 92/43] a prípadne posudzovania ekologických následkov“.

61

Na druhej strane sa nezdá, čo však prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, že by povinnosť orgánov územného plánovania stanovená v § 28 ods. 1C zákona z roku 2000 dodržiavať osobitné požiadavky politiky územného plánovania, prípadne obsiahnuté v takých usmerneniach, o aké ide vo veci samej, mohla akýmkoľvek spôsobom zasahovať do povinností príslušných írskych orgánov podľa časti X tohto zákona, ktorých cieľom je prebratie smernice 2011/92 do írskeho právneho poriadku, a najmä s povinnosťou podľa článku 3 ods. 1 tejto smernice náležitým spôsobom identifikovať, opísať a posúdiť, pri každom prípade jednotlivo, významné priame a nepriame účinky projektu na všetky faktory uvedené v tomto ustanovení.

62

Z týchto dôvodov Súdny dvor (siedma komora) rozhodol takto:

1.

Článok 2 písm. a) a článok 3 ods. 2 a 3 smernice 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie

sa majú vykladať v tom zmysle, že:

plán patrí do pôsobnosti tejto smernice, ak bol po prvé pripravený úradom na miestnej úrovni v spolupráci s developerom, ktorého sa tento plán týka, a bol týmto úradom schválený, po druhé bol schválený na základe ustanovenia iného plánu alebo programu a po tretie predpokladá výstavbu odlišnú od výstavby predpokladanej v inom pláne alebo programe, avšak pod podmienkou, že je záväzný aspoň pre orgány príslušné v oblasti povoľovania projektov.

2.