C-721/22

62022CJ0721

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (tretia komora)

zo 4. októbra 2024 ( *1 )

„Odvolanie – Verejné zákazky na služby – Nezrovnalosti v postupe zadávania zákaziek – Nariadenie (EÚ) č. 2988/95 – Články 4, 5 a 7 – Vymáhanie neoprávnene vyplatených súm – Oznámenia o dlhu – Rozlišovanie medzi správnymi opatreniami a správnymi sankciami – Možnosť prijať správne opatrenie v prípade neexistencie odvetvovej právnej úpravy – Rozhodnutie o vymáhaní na základe nariadenia č. 2988/95 a nariadenia (ES, Euratom) č. 1605/2002 – Nariadenie č. 1605/2002 – Článok 103 – Možnosť vymáhania od konateľa hospodárskeho subjektu, ktorý je prijímateľom finančných prostriedkov Európskej únie“

Vo veci C‑721/22 P,

ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 24. novembra 2022,

vedľajší účastník konania v prvostupňovom konaní,

SÚDNY DVOR (tretia komora),

v zložení: predsedníčka tretej komory K. Jürimäe, predseda Súdneho dvora K. Lenaerts, vykonávajúci funkciu sudcu tretej komory, sudcovia N. Piçarra, N. Jääskinen a M. Gavalec (spravodajca),

generálna advokátka: J. Kokott,

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

Nariadenie (ES) č. 2988/95

2

V treťom, štvrtom a piatom odôvodnení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev ( Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1 ; Mim. vyd. 01/001, s. 340) sa stanovuje:

„keďže… treba brániť vo všetkých oblastiach činom, ktoré poškodzujú finančné záujmy [Európskych] spoločenstiev;

keďže účinnosť boja proti podvodom na finančných záujmoch spoločenstva si vyžaduje prijatie spoločného právneho rámca pre všetky oblasti, ktoré sú upravené politikami spoločenstva;

keďže protiprávne konanie a správne opatrenia a sankcie, ktoré sa naň vzťahujú, sú ustanovené v odvetvových predpisoch v súlade s týmto nariadením;“

2. Nesmie sa uložiť žiadna správna sankcia, ak neexistovalo pred spáchaním protiprávneho konania príslušné ustanovenie právneho aktu spoločenstva. V prípade následnej zmeny a doplnenia ustanovení, ktoré ukladajú správne sankcie a sú upravené v právnych predpisoch spoločenstva, sa retroaktívne uplatnia menej prísne ustanovenia.

…“

5

Hlava II nariadenia č. 2988/95 s názvom „Správne opatrenia a sankcie“ obsahuje články 4 až 7 tohto nariadenia.

6

Článok 4 uvedeného nariadenia znie:

3. Činy, o ktorých sa zistí, že boli úmyselne vykonané na získanie výhody v protiklade s cieľmi práva spoločenstva platného v danom prípade tým, že sa umelo vytvorili podmienky potrebné na získanie výhody, majú za následok neposkytnutie výhody alebo jej zrušenie.

4. Opatrenia ustanovené v tomto článku sa nepovažujú za tresty.“

7

Článok 5 toho istého nariadenia stanovuje:

„1. Úmyselná nezrovnalosť alebo nezrovnalosť spôsobené nedbanlivosťou môžu mať za následok tieto správne sankcie:

…

„Správne opatrenia a sankcie spoločenstva možno uplatniť voči hospodárskym subjektom uvedeným v článku 1, a to fyzickým alebo právnickým osobám a iným subjektom, ktoré majú podľa vnútroštátneho práva právnu subjektivitu, ktoré spáchali nezrovnalosť a voči tým, ktorí sú v rámci plnenia si svojich povinností zodpovední za nezrovnalosť alebo za zabezpečenie toho, aby k nej nedošlo.“

Nariadenie č. 99/2000

9

Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 99/2000 z 29. decembra 1999 o poskytovaní pomoci partnerským štátom vo východnej Európe a strednej Ázii ( Ú. v. ES L 12, 2000, s. 1 ; Mim. vyd. 11/033, s. 107) zmenené nariadením Rady (ES) č. 2112/2005 z 21. novembra 2005 ( Ú. v. EÚ L 344, 2005, s. 23 ), zaviedlo program TACIS, ktorého cieľom je zabezpečiť prechod na trhové hospodárstvo a posilniť demokraciu a právny štát v partnerských štátoch východnej Európy a Strednej Ázie.

Nariadenie č. 2666/2000

10

12

Podľa článku 103 nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, zmeneného nariadením Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 z 13. decembra 2006 ( Ú. v. EÚ L 390, 2006, s. 1 ):

„Ak sa preukáže, že počas postupu zadávania zákazky došlo k závažným chybám, nezrovnalostiam alebo podvodu, inštitúcie konanie pozastavia a môžu prijať akékoľvek potrebné opatrenia vrátane zrušenia konania.

Ak sa po zadaní zákazky preukáže, že pri postupe zadávania zákazky alebo plnení zmluvy došlo k podstatným chybám, nezrovnalostiam alebo podvodu, inštitúcia môže v závislosti na etape konania odstúpiť od uzatvorenia zmluvy, pozastaviť jej plnenie alebo ju prípadne i vypovedať.

Ak je možné tieto chyby, nezrovnalosti alebo podvod pripísať dodávateľovi, inštitúcie okrem toho môžu odmietnuť uskutočnenie platieb, môžu vymáhať sumy, ktoré už boli vyplatené, alebo môžu vypovedať všetky zmluvy, ktoré s týmto dodávateľom uzavreli, a to úmerne k závažnosti chýb, nezrovnalostí alebo podvodu.“

Okolnosti predchádzajúce sporu

16

Na základe týchto správ OLAF‑u prijala Komisia 15. októbra 2019 dve rozhodnutia, v ktorých vytkla koordinačnej spoločnosti, že sa dopustila závažných nezrovnalostí v zmysle článku 103 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002 počas dvoch dotknutých postupov zadávania zákaziek. Tieto nezrovnalosti sa jej zdali dostatočne závažné na to, aby sa všetky uskutočnené platby považovali za neoprávnene vyplatené a mali sa vymáhať.

17

Tieto dve rozhodnutia boli napadnuté koordinačnou spoločnosťou na Všeobecnom súde. Všeobecný súd svojimi rozsudkami z 21. decembra 2021, HB/Komisia ( T‑795/19 , EU:T:2021:917 ), a z 21. decembra 2021, HB/Komisia ( T‑796/19 , EU:T:2021:918 ), zamietol obe žaloby podané touto spoločnosťou z dôvodu, že boli neprípustné v rozsahu, v akom sa týkali zrušenia uvedených rozhodnutí o vymáhaní, a nedôvodné v rozsahu, v akom smerovali k vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie. Tieto rozsudky, proti ktorým bolo podané odvolanie, boli zrušené dnešným rozsudkom Komisia/HB, C‑160/22 P a C‑161/22 P.

18

Dňa 13. decembra 2019 Komisia informovala PB, ktorý je konateľom koordinačnej spoločnosti, že má v úmysle prijať voči nemu správne opatrenia, ako sú stanovené v článkoch 4 a 7 nariadenia č. 2988/95. Podľa jej názoru mohla vzniknúť osobná zodpovednosť PB, keďže PB sa ako konateľ podieľal na vzniku nezrovnalostí pri zadávaní oboch dotknutých zákaziek. PB však ako konateľ koordinačnej spoločnosti mal zabezpečiť, aby k takýmto nezrovnalostiam nedošlo.

V napadnutom rozsudku sa Všeobecný súd obmedzil na preskúmanie tretieho žalobného dôvodu na podporu návrhu na zrušenie napadnutého rozhodnutia, ktorý sa zakladá na neexistencii právneho základu pre toto rozhodnutie a na porušení zásady zákonnosti trestov a zásady uplatnenia miernejšieho trestného zákona. V bodoch 55, 63 a 64 napadnutého rozsudku v podstate vyvodil z rozsudku z 28. októbra 2010, SGS Belgium a i. ( C‑367/09 , EU:C:2010:648 , body 52 až 56 ), že články 5 a 7 nariadenia č. 2988/95, ktoré umožňujú prijať správne opatrenia a sankcie, nemajú priamy účinok mimo oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) a iných oblastí, ktoré sa riadia rovnocennými pravidlami, akou je spoločná obchodná politika. Všeobecný súd preto rozhodol, že prijatie správnych opatrení a sankcií voči osobám, ktoré sa dopustili nezrovnalostí, predpokladá prijatie osobitných odvetvových predpisov v súlade s týmto nariadením, na ktorých musia byť tieto opatrenia a sankcie založené. Uvedené opatrenia a sankcie teda nemôžu spočívať len na nariadení č. 2988/95.

22

Okrem toho v bodoch 66 a 67 napadnutého rozsudku konštatoval, že ani článok 4 tohto nariadenia, ani článok 103 druhý odsek nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002 neoprávňujú Komisiu požadovať vrátenie neoprávnene získaných súm od iných osôb alebo subjektov ako od ich príjemcu. Tiež uviedol, že článok 7 nariadenia č. 2988/95 nespresňuje kategóriu subjektov, na ktoré by sa v takomto prípade malo správne opatrenie vzťahovať.

23

Všeobecný súd preto v bode 70 napadnutého rozsudku rozhodol, že napadnuté rozhodnutie nemá právny základ. Po tom, ako Všeobecný súd v bode 71 tohto rozsudku vyhovel tretiemu žalobnému dôvodu žaloby o neplatnosť tohto rozhodnutia, zrušil toto rozhodnutie, a v dôsledku toho nepovažoval za potrebné preskúmať ďalších deväť žalobných dôvodov, ktoré PB uviedol.

zrušil prvý a tretí bod výroku napadnutého rozsudku,

–

vrátil vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o merite žaloby o neplatnosť, a

–

uložil PB povinnosť nahradiť trovy konania.

26

27

Na podporu svojho odvolania Komisia uvádza jediný odvolací dôvod, ktorý smeruje proti prvému bodu výroku napadnutého rozsudku.

Argumentácia účastníkov konania

28

Na podporu svojho jediného odvolacieho dôvodu Komisia po prvé spochybňuje odôvodnenie prijaté Všeobecným súdom v bodoch 51 až 64 napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom viedlo Všeobecný súd v bode 65 tohto rozsudku k záveru, že nariadenie č. 2988/95 nemôže samo osebe predstavovať relevantný právny základ pre prijatie správnych opatrení na vymáhanie neoprávnene získaných súm. Týmto rozhodnutím Všeobecný súd porušil články 4 a 7 tohto nariadenia, ktoré predstavujú samostatný a dostatočne presný základ na prijatie takýchto opatrení, ktoré nemajú povahu sankcie.

29

32

Z tohto hľadiska sa rozsudky z 21. decembra 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre ( C‑465/10 , EU:C:2011:867 ), a z 18. decembra 2014, Somvao ( C‑599/13 , EU:C:2014:2462 ), na ktoré Všeobecný súd odkázal v bodoch 59 a 60 napadnutého rozsudku, obmedzujú na konštatovanie, že ak existuje odvetvová právna úprava upravujúca vymáhanie dlžných súm, musí sa táto právna úprava uplatňovať ako lex specialis namiesto lex generalis , ktorým je nariadenie č. 2988/95. V každom prípade, keďže vo veciach, v ktorých boli vydané tieto rozsudky, existovala odvetvová právna úprava, Súdny dvor nemusel skúmať otázku, či toto nariadenie môže predstavovať samostatný základ pre vymáhanie v prípade neexistencie odvetvovej právnej úpravy.

33

Vzhľadom na to tak Všeobecný súd, ako aj Súdny dvor viackrát výslovne uznali priame a samostatné uplatnenie článku 4 uvedeného nariadenia na účely vymáhania takýchto súm, najmä v rozsudkoch z 15. apríla 2011, IPK International/Komisia ( T‑297/05 , EU:T:2011:185 , bod 117 ), z 13. decembra 2012, FranceAgriMer ( C‑670/11 , EU:C:2012:807 , bod 72 ), ako aj z 9. júla 2015, Cimmino a i. ( C‑607/13 , EU:C:2015:448 , bod 76 ). Táto judikatúra má všeobecnú pôsobnosť, a teda na rozdiel od toho, čo Všeobecný súd uviedol v bodoch 62 až 64 napadnutého rozsudku, nemôže byť obmedzená na SPP a spoločnú obchodnú politiku.

34

Po druhé Komisia spochybňuje odôvodnenie uvedené v bodoch 67 a 69 napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom Všeobecný súd usúdil, že článok 103 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002 ako odvetvová právna úprava umožňuje vymáhať pohľadávky len voči dodávateľovi, a nie voči tretej osobe, akou je konateľ koordinačnej spoločnosti.

38

Okrem toho Všeobecný súd tým, že v bode 67 napadnutého rozsudku konštatoval, že článok 7 nariadenia č. 2988/95 „neupresňuje kategóriu osôb, na ktoré sa vzťahuje správne opatrenie“, nezohľadnil druhú časť vety tohto článku, podľa ktorej správne opatrenia „možno uplatniť… voči subjektom…, ktoré spáchali nezrovnalosť a voči tým, ktorí sú v rámci plnenia si svojich povinností zodpovední za nezrovnalosť alebo za zabezpečenie toho, aby k nej nedošlo“. V prejednávanej veci PB ako konateľ koordinačnej spoločnosti patrí do pôsobnosti tohto ustanovenia.

39

PB na jednej strane vyvracia tvrdenie Komisie a pripomína, že Všeobecný súd nerozhodol, že piate odôvodnenie tohto nariadenia môže mať prednosť pred ustanoveniami tohto nariadenia. Okrem toho tvrdenie Komisie spochybňujúce kvalifikáciu nariadenia Všeobecným súdom ako „rámcového nariadenia“ je neúčinné, pretože kvalifikácia ako „všeobecné nariadenie“ navrhovaná Komisiou je rovnocenná.

40

Okrem toho PB tvrdí, že Komisia sa mýli, keď spochybňuje tak prebratie judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa správnych sankcií do správnych opatrení, ako aj jeho konštatovanie, že článok 4 tohto nariadenia nemôže sám osebe predstavovať relevantný právny základ pre správne opatrenia zamerané na vymáhanie neoprávnene získaných súm. Žiadny z troch rozsudkov uvedených Komisiou totiž nie je relevantný, keďže tak rozsudok zo 14. decembra 2000, Emsland‑Stärke ( C‑110/99 , EU:C:2000:695 , body 56 a 57 ), ako aj rozsudky z 13. decembra 2012, FranceAgriMer ( C‑670/11 , EU:C:2012:807 , bod 72 ), a z 9. júla 2015, Cimmino a i. ( C‑607/13 , EU:C:2015:448 , bod 76 ), patria do pôsobnosti SPP. Všeobecný súd však správne určil, že v rámci tejto politiky bol režim správnych sankcií a opatrení zavedený ešte pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 2988/95.

44

PB na druhej strane spochybňuje tvrdenia Komisie uvedené v bodoch 67 a 69 napadnutého rozsudku a v prvom rade uvádza, že článok 7 druhá časť vety nariadenia č. 2988/95 je čisto fakultatívnym ustanovením, ktoré musí byť na to, aby sa mohlo uplatniť, spresnené aktom Únie. V druhom rade PB tvrdí, že správne opatrenie možno uplatniť len vtedy, ak umožňuje odobrať neoprávnene získanú výhodu. Z toho vyplýva, že takéto odňatie nemožno nariadiť vo vzťahu k osobe, ktorá podobne ako PB túto výhodu nezískala.

Posúdenie Súdnym dvorom

45

Na podporu svojho jediného odvolacieho dôvodu Komisia po prvé spochybňuje odôvodnenie prijaté Všeobecným súdom v bodoch 51 až 64 napadnutého rozsudku, ktorý v bode 65 tohto rozsudku rozhodol, že nariadenie č. 2988/95 nemôže samo osebe predstavovať relevantný právny základ pre prijatie správnych opatrení na vymáhanie neoprávnene získaných súm.

46

49

Keďže článok 4 ods. 3 tohto nariadenia stanovuje, že „činy, o ktorých sa zistí, že boli úmyselne vykonané na získanie výhody v [rozpore] s cieľmi práva [Únie] platného v danom prípade tým, že sa umelo vytvorili podmienky potrebné na získanie výhody, majú za následok neposkytnutie výhody, alebo jej [odňatie]“, je priamo uplatniteľný vo svojej celistvosti, a teda aj v prípade neexistencie právnej úpravy, ktorá by ho konkretizovala.

50

Preto na rozdiel od toho, čo uviedol Všeobecný súd v bodoch 62 až 64 napadnutého rozsudku, judikatúru uvedenú v bodoch 46 a 47 tohto rozsudku možno uplatniť na situáciu, v ktorej sú verejné zákazky financované z prostriedkov poskytovaných Úniou v rámci programov CARDS a TACIS. V tejto súvislosti z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že Únia má prostredníctvom svojich finančných prostriedkov financovať len činnosti vykonávané v úplnom súlade so zásadami a pravidlami verejného obstarávania (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14 , EU:C:2016:562 , bod 43 , a z 8. júna 2023, ANAS, C‑545/21 , EU:C:2023:451 , bod 31 ).

51

Takýto výklad prispieva k účinnej ochrane finančných záujmov Únie, ako aj k zabezpečeniu potrebného účinku nariadenia č. 2988/95. Z tretieho a štvrtého odôvodnenia tohto nariadenia totiž vyplýva, že jeho cieľom je zabezpečiť ochranu finančných záujmov Únie „vo všetkých oblastiach“ a vytvoriť „spoločný právny rámec pre všetky oblasti, ktoré sú upravené politikami [Únie]“. Z článku 2 ods. 1 uvedeného nariadenia tiež vyplýva, že kontroly, ako aj správne opatrenia a sankcie sú zavedené v takej miere, aby „zabezpečili náležité uplatňovanie práva [Únie]“, čo nepochybne zahŕňa pravidlá verejného obstarávania.

55

Okrem toho, ak článok 5 nariadenia č. 2988/95 nemožno priamo uplatniť na hospodársky subjekt, ktorý sa dopustil nezrovnalosti v zmysle článku 1 ods. 2 tohto nariadenia, je to práve preto, že ukladanie správnych sankcií, ktoré povoľuje tento článok 5, podlieha zásade zákonnosti trestných činov a trestov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. októbra 2010, SGS Belgium a i., C‑367/09 , EU:C:2010:648 , body 39 , 43 a 61 , ako aj z 13. decembra 2012, FranceAgriMer, C‑670/11 , EU:C:2012:807 , body 61 a 62 ).

56

Všeobecný súd sa preto dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 65 napadnutého rozsudku rozhodol, že nariadenie č. 2988/95 nemôže samo osebe predstavovať relevantný právny základ pre prijatie správnych opatrení na vymáhanie neoprávnene získaných súm.

57

V druhom rade Komisia spochybňuje bod 67 napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom v ňom Všeobecný súd rozhodol, že článok 7 tohto nariadenia nespresňuje kategóriu subjektov, na ktoré sa má vzťahovať správne opatrenie.

61

Z toho vyplýva, že ak sa preukážu skutkové okolnosti, Komisia mohla vyhlásiť, že PB je spoločne a nerozdielne s koordinačnou spoločnosťou zodpovedný za zaplatenie súm, ktoré táto spoločnosť neoprávnene získala v rámci dvoch dotknutých verejných zákaziek, pričom napadnuté rozhodnutie založila výlučne na článkoch 4 a 7 nariadenia č. 2988/95.

62

Okrem toho, ako správne uviedla Komisia, z článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ vyplýva, že nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2002 predstavuje všeobecnú právnu úpravu týkajúcu sa plnenia rozpočtu, a nie odvetvovú právnu úpravu, ktorá by mala mať prednosť pred všeobecným nariadením č. 2988/95. Je teda irelevantné, že toto nariadenie odkazuje len na dodávateľa Únie.

63

Tento záver sa vzťahuje aj na nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2002, zmenené nariadením č. 1995/2006, ktoré bolo uplatniteľné, pokiaľ ide o časť napadnutého rozhodnutia, ktorým sa PB ukladá povinnosť vrátiť platby, ktoré Komisia považovala za neoprávnene vyplatené koordinačnej spoločnosti na základe zmluvy uzavretej v roku 2008 po druhom verejnom obstarávaní.

67

Je teda potrebné v celom rozsahu vyhovieť jedinému odvolaciemu dôvodu, ktorý Komisia uviedla na podporu svojho odvolania, a v dôsledku toho zrušiť napadnutý rozsudok.

O žalobe na Všeobecnom súde

68

V súlade s článkom 61 prvým odsekom druhou vetou Štatútu Súdneho dvora Európskej únie môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Všeobecného súdu vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje.

69

Naopak, bod 2 výroku napadnutého rozsudku, v rámci ktorého Všeobecný súd zamietol žalobu PB v zostávajúcej časti a proti ktorému nebolo podané odvolanie, má právnu silu rozhodnutej veci napriek čiastočnému zrušeniu tohto rozsudku (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. marca 2021, Komisia/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P , EU:C:2021:169 , body 109 a 110 ).

O trovách

73

Vzhľadom na to, že vec sa vracia Všeobecnému súdu, o trovách odvolacieho konania sa rozhodne neskôr.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

1.

( *1 ) Jazyk konania: francúzština.