T-578/22

62022TO0578

UZNESENIE

VŠEOBECNÉHO SÚDU (prvá rozšírená komora)

zo 6. septembra 2023 ( *1 )

„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Spracúvanie osobných údajov Europolom – Nariadenie (EÚ) 2016/794 – Inštitucionálne výsady EDPS – Aktívna legitimácia – Čiastočne neprípustná a čiastočne zjavne neprípustná žaloba“

Vo veci T‑578/22,

Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (EDPS) , v zastúpení: D. Nardi, T. Zerdick, A. Buchta a F. Coudert, splnomocnení zástupcovia,

VŠEOBECNÝ SÚD (prvá rozšírená komora),

v zložení: predseda komory D. Spielmann, sudcovia V. Valančius, R. Mastroianni, M. Brkan a T. Tóth (spravodajca),

tajomník: V. Di Bucci,

so zreteľom na písomnú časť konania, najmä na:

– námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Rada na základe článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 12. decembra 2022,

– vyjadrenie k žalobe podané Parlamentom 13. decembra 2022,

O rozhodnutí EDPS z 3. januára 2022

2

V nadväznosti na vyšetrovanie začaté z vlastného podnetu a rozhodnutie o upozornení zo 17. septembra 2020 prijal EDPS 3. januára 2022 rozhodnutie proti Agentúre Európskej únie pre spoluprácu v oblasti presadzovania práva (Europol) podľa článku 43 ods. 3 písm. e) pôvodného nariadenia o Europole, v ktorom konštatoval, že „tým, že akčný plán predložený Europolom stanovil nepretržité uchovávanie súborov údajov, bez kategorizácie, neriešil porušenie zistené v rozhodnutí o napomenutí zo 17. septembra 2020“ a že „spracúvanie súborov údajov Europolom bez kategorizácie… výlučne na účely získavania relevantných informácií v súlade s článkom 18 ods. 3 a 5 a prílohou II.B k [pôvodnému] nariadeniu o Europole, ako aj so zásadami minimalizácie údajov a obmedzenia uchovávania údajov (článok 28 ods. 1 písm. c) a e), [pôvodného] nariadenia o Europole) [nemohlo] prekročiť maximálne obdobie šiestich mesiacov odo dňa prijatia príspevku“.

3

Na účely tohto odôvodnenia EDPS najmä spresnil, že „v prípade neexistencie výslovného právneho ustanovenia stanovujúceho dobu uchovávania osobných údajov spracúvaných na tento účel, treba článok 18 ods. 6 [pôvodného nariadenia o Europole] vykladať analogicky“.

4

7

V nadväznosti na posledné trojstranné rokovania boli 1. februára 2022 do návrhu pozmeňujúceho nariadenia doplnené dve nové ustanovenia, a to články 74a a 74b, ktoré sú prechodnými ustanoveniami týkajúcimi sa spracúvania osobných údajov na podporu prebiehajúceho vyšetrovania trestných činov a spracúvania osobných údajov v držbe Europolu.

8

Európsky parlament a Rada Európskej únie prijali 8. júna 2022 zmenené nariadenie o Europole. Znenie článkov 74a a 74b bolo v tomto nariadení potvrdené.

9

V týchto ustanoveniach sa v podstate stanovujú podmienky, v súlade s ktorými Europol v stanovenej lehote kategorizuje súbory údajov, ktoré mal v držbe v čase nadobudnutia účinnosti zmeneného nariadenia o Europole, a určujú sa podmienky a postupy, v súlade s ktorými je na podporu prebiehajúceho vyšetrovania trestných činov povolené spracúvanie osobných údajov, ktoré sa netýkajú kategórií dotknutých osôb uvedených v prílohe II k zmenenému nariadeniu o Europole a ktoré boli na Europol prenesené pred 28. júnom 2022.

EDPS sa listom z 15. júla 2022 opýtal Europolu, či sa s ohľadom na články 74a a 74b zmeneného nariadenia o Europole jeho rozhodnutie z 3. januára 2022 naďalej vykonáva alebo či sa Europol domnieva, že uvedené články nahradili alebo zmenili rozsah pôsobnosti tohto rozhodnutia.

13

Europol listom z 22. augusta 2022 v podstate odpovedal EDPS, že naďalej vykonáva niektoré body rozhodnutia z 3. januára 2022, ale v tejto fáze sa nemôže vyjadriť k situácii k 3. januáru 2023 a k predloženiu nových správ o vykonávaní podľa tohto rozhodnutia. V tomto liste sa uvádza aj skutočnosť, že články 74a a 74b zmeneného nariadenia o Europole sa neuplatnili na niektoré príspevky, ktoré boli vymazané.

Návrhy účastníkov konania

14

EDPS v žalobe navrhuje, aby Všeobecný súd:

–

zamietol žalobu,

–

uložil EDPS povinnosť nahradiť trovy konania,

–

v prípade, že žalobe vyhovie, zachoval účinky napadnutých ustanovení.

17

EDPS v pripomienkach k námietke neprípustnosti navrhuje, aby Všeobecný súd zamietol uvedenú námietku vznesenú Radou a rozhodol vo veci samej.

Právny stav

18

Podľa článku 130 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, ak žalovaný samostatným podaním požiada Všeobecný súd, aby rozhodol o neprípustnosti alebo nepríslušnosti pred prejednaním veci samej, musí tento súd rozhodnúť čo najskôr, prípadne po začatí ústnej časti konania. Okrem toho podľa článku 126 tohto rokovacieho poriadku, ak Všeobecný súd zjavne nie je príslušný rozhodnúť o žalobe alebo ak je žaloba zjavne neprípustná či zjavne bez právneho základu, na návrh sudcu spravodajcu môže kedykoľvek rozhodnúť odôvodneným uznesením bez ďalšieho konania.

19

22

Na druhej strane EDPS subsidiárne tvrdí, že je priamo a osobne dotknutý napadnutými ustanoveniami, na zrušení ktorých má jasný a skutočný záujem. Okrem toho spresňuje, že táto žaloba je podaná na Všeobecný súd ako príslušný súd, ale že nebráni jej prípadnému postúpeniu na Súdny dvor, ak by to Všeobecný súd považoval za vhodné.

23

Rada namieta neprípustnosť tejto žaloby z dvoch dôvodov. Na jednej strane tvrdí, že žaloba je neprípustná z dôvodu, že EDPS nie je uvedený v článku 263 druhom a treťom odseku ZFEÚ ani v rozsudku z 22. mája 1990, Parlament/Rada ( C‑70/88 , EU:C:1990:217 ), a na druhej strane, že EDPS nie je priamo a osobne dotknutý v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

24

Okrem toho Rada zdôrazňuje, že táto žaloba bola podaná na Všeobecný súd, a nie na Súdny dvor, ktorý má ako jediný právomoc rozhodovať o žalobách podaných inštitúciami Európskej únie. Rada teda spochybňuje skutočnosť, že EDPS môže v rámci tej istej žaloby tvrdiť, že je „privilegovaným“ žalobcom a zároveň „neprivilegovaným“ žalobcom.

Najprv treba konštatovať, že EDPS sa nenachádza medzi žalobcami uvedenými v článku 263 druhom a treťom odseku ZFEÚ. Nie je ani uvedený v zozname inštitúcií v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ktorý stanovuje sedem inštitúcií, ktorými sú Parlament, Európska rada, Rada, Komisia, Súdny dvor Európskej únie, Európska centrálna banka a Dvor audítorov.

28

EDPS je ďalej orgánom Únie, ktorý bol zriadený na základe článku 41 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 z 18. decembra 2000 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi Spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov ( Ú. v. ES L 8, 2001, s. 1 ; Mim. vyd. 05/002, s. 23), na základe článku 286 ods. 2 ES.

29

V súvislosti s touto otázkou treba pripomenúť, že v súlade s článkom 13 ods. 1 ZEÚ pojem „inštitúcie“ odkazuje na presný zoznam subjektov, ktorý nezahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie a rozlišovanie medzi týmito inštitúciami na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami Únie na druhej strane musia platiť prierezovo a jednotne v oboch Zmluvách [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júla 2022, Taliansko a Comune di Milano/Rada a Parlament (Sídlo Európskej agentúry pre lieky), C‑106/19 a C‑232/19 , EU:C:2022:568 , body 113 a 116 ].

30

Je pravda, že postavenie EDPS ako nezávislého dozorného orgánu je uvedené v článku 16 ods. 2 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že dodržiavanie pravidiel týkajúcich sa ochrany fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie podlieha kontrole nezávislých orgánov a v článku 8 ods. 3 Charty, ktorý stanovuje, že dodržiavanie pravidiel týkajúcich sa ochrany osobných údajov podlieha kontrole nezávislého orgánu.

34

EDPS bol však zriadený aktom sekundárneho práva, konkrétne článkom 41 ods. 1 nariadenia č. 45/2001, a nie primárnym právom.

35

EDPS teda napriek tomu, že je orgánom Únie s osobitným postavením, nie je inštitúciou Únie, a v žiadnom prípade ho nemožno považovať za jedného zo žalobcov uvedených v článku 263 druhom a treťom odseku ZFEÚ.

36

Po prvé Rada v podstate uvádza, že v rámci postupných revízií Zmlúv, ku ktorým došlo od roku 1990, bola aktívna legitimácia na podanie žaloby o neplatnosť značne rozšírená na iné inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, ale EDPS sa napriek tomu nepovažoval za orgán, ktorý by mal mať privilegovaný prístup k žalobám o neplatnosť. Po druhé spresňuje, že úlohou EDPS podľa článku 52 ods. 3 nariadenia 2018/1725 je monitorovať spracúvanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi Únie a poskytovať týmto inštitúciám a orgánom poradenstvo v oblasti ochrany údajov. Po tretie Rada tvrdí, že rozsudok z 22. mája 1990, Parlament/Rada ( C‑70/88 , EU:C:1990:217 ), nie je v prejednávanej veci uplatniteľný, keďže EDPS nie je na rozdiel od Parlamentu v tomto rozsudku zbavený dostatočnej a účinnej súdnej ochrany. Po štvrté Rada tvrdí, že EDPS sa nemôže odvolávať na článok 8 ods. 3 a článok 47 Charty na účely odôvodnenia svojej aktívnej legitimácie.

39

EDPS spochybňuje tvrdenia Rady.

40

42

V prvom rade v rozsudku z 22. mája 1990, Parlament/Rada ( C‑70/88 , EU:C:1990:217 ), Súdny dvor po tom, čo v bode 13 spresnil, že Parlament sa v článku 173 prvom odseku Zmluvy o EHS alebo článku 146 prvom odseku Zmluvy o ESAE neuvádza medzi inštitúciami, ktoré môžu podať žalobu o neplatnosť proti aktu inej inštitúcie, v bode 14 konštatoval, že Parlament nie je právnickou osobou a že nemôže podať žalobu na Súdny dvor na základe druhého odseku článku 173 EHS, ktorý bol nahradený článkom 230 ES a neskôr článkom 263 ZFEÚ a ktorý v podstate zodpovedá štvrtému odseku článku 263 ZFEÚ.

43

V prejednávanej veci, ako bude vysvetlené v bodoch 59 až 66 nižšie, možno orgán, úrad alebo agentúru zriadenú aktom sekundárneho práva Únie považovať za právnickú osobu, a teda môže podať žalobu o neplatnosť na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

44

V druhom rade Súdny dvor tiež v bodoch 21 a 22 rozsudku z 22. mája 1990, Parlament/Rada ( C‑70/88 , EU:C:1990:217 ), konštatoval, že výsady Parlamentu „predstavujú jeden zo základných prvkov inštitucionálnej rovnováhy vytvorenej Zmluvami“ a že „rešpektovanie inštitucionálnej rovnováhy znamená, že každá z inštitúcií vykonáva svoje právomoci s ohľadom na právomoci ďalších inštitúcií [a] vyplýva z neho tiež, že možno potrestať akékoľvek nerešpektovanie tohto pravidla“.

48

Hoci je nesporné, že vytvorenie nezávislých kontrolných orgánov je základným prvkom ochrany jednotlivcov, pokiaľ ide o ochranu osobných údajov, nezávislosť, s ktorou musí EDPS vykonávať svoje funkcie v praxi, nemá za cieľ obmedziť právomoci normotvorcu Únie.

49

K tejto otázke treba konštatovať, že legislatívna právomoc vyhradená Parlamentu a Rade v článku 14 ods. 1 a v článku 16 ods. 1 ZEÚ, ktorá tvorí súčasť zásady zverenia právomocí zakotvenej v článku 13 ods. 2 ZEÚ a v širšom zmysle sa týka zásady inštitucionálnej rovnováhy ako charakteristiky inštitucionálnej architektúry Únie, naopak znamená, že len týmto inštitúciám prináleží určiť obsah legislatívneho aktu [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júla 2022, Taliansko a Comune di Milano/Rada a Parlament (Sídlo Európskej agentúry pre lieky), C‑106/19 a C‑232/19 , EU:C:2022:568 , bod 146 a citovanú judikatúru].

50

V tejto súvislosti článok 16 ods. 2 ZFEÚ v prvej vete stanovuje, že „Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom ustanovia pravidlá, ktoré sa vzťahujú na ochranu fyzických osôb, pokiaľ ide o spracúvanie osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie“, a v druhej vete, že „dodržiavanie týchto pravidiel podlieha kontrole nezávislých orgánov“.

54

V tejto súvislosti treba uviesť, že rozhodnutie z 3. januára 2022, ktorého účinky boli podľa EDPS retroaktívne zrušené napadnutými ustanoveniami, bolo prijaté v rámci úlohy EDPS kontrolovať dodržiavanie pravidiel týkajúcich sa ochrany fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie, ako je stanovené v článku 16 ods. 2 ZFEÚ.

55

Skutočnosť, že normotvorca zmenil vyššie uvedené pravidlá, nemá vplyv na nezávislosť EDPS ako takú, ale mení rámec, v ktorom musí ako nezávislý orgán vykonávať kontrolu nad uvedenými pravidlami.

56

Rozsudok

z 22. mája 1990, Parlament/Rada ( C‑70/88 , EU:C:1990:217 ), preto nemožno analogicky uplatniť v prejednávanej veci a EDPS nemožno na základe tohto rozsudku priznať aktívnu legitimáciu.

Na úvod teda treba preskúmať, či možno EDPS ako orgán Únie považovať za právnickú osobu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

60

V tejto súvislosti sa konštatovalo, že pojem „právnická osoba“ použitý v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ nemožno vykladať reštriktívne [rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu), C‑872/19 P , EU:C:2021:507 , bod 44 ].

61

Z judikatúry navyše všeobecnejšie vyplýva, že nielen súkromné právnické osoby, ale aj verejné subjekty, majú aktívnu legitimáciu v súlade s článkom 263 štvrtým odsekom ZFEÚ [rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu), C‑872/19 P , EU:C:2021:507 , bod 46 ].

62

Za týchto okolností výklad článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ s prihliadnutím na zásady účinného súdneho preskúmania a právneho štátu svedčí v prospech výkladu, podľa ktorého treba vychádzať z toho, že orgán Únie, akým je EDPS, by mal mať aktívnu legitimáciu ako „právnická osoba“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ak sú splnené ostatné podmienky stanovené v tomto ustanovení. Takáto právnická osoba môže byť totiž rovnako ako iná osoba alebo subjekt nepriaznivo dotknutá aktom Únie, pokiaľ ide o jej práva a záujmy, a teda musí mať pri splnení týchto podmienok možnosť domáhať sa zrušenia takéhoto aktu [pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu), C‑872/19 P , EU:C:2021:507 , bod 50 ].

66

Z toho vyplýva, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ má EDPS aktívnu legitimáciu na podanie žaloby o neplatnosť napadnutých ustanovení pod podmienkou, že je týmito ustanoveniami priamo a osobne dotknutý v zmysle tohto článku.

67

Keďže Rada namieta neprípustnosť žaloby z dôvodu neexistencie priamej a osobnej dotknutosti EDPS, je potrebné preskúmať, či je žaloba vzhľadom na tieto podmienky prípustná.

68

Okrem toho na určenie toho, či má akt právne účinky, treba vychádzať najmä z jeho predmetu, obsahu, rozsahu a podstaty, ako aj z právneho a skutkového kontextu, do ktorého patrí [rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu), C‑872/19 P , EU:C:2021:507 , bod 66 ].

72

Konkrétne sa konštatovalo, že akt práva Únie, ktorý bráni verejnoprávnemu subjektu vykonávať jeho právomoci podľa jeho vlastného uváženia, má priamy vplyv na jeho právne postavenie, takže tento subjekt treba považovať za priamo dotknutý týmto aktom v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ [rozsudok z 13. januára 2022, Nemecko – Ville de Paris a i./Komisia, C‑177/19 P až C‑179/19 P , EU:C:2022:10 , bod 73 ; pozri v tomto zmysle aj rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Opatrenia, ktoré sa dotkli tretieho štátu), C‑872/19 P , EU:C:2021:507 , bod 69 ].

73

Pokiaľ ide po prvé o podmienku týkajúcu sa vplyvu na právne postavenie EDPS, treba v prvom rade uviesť, že z článku 1 ods. 3 nariadenia 2018/1725 a článku 43 ods. 1 pôvodného nariadenia o Europole vyplýva, že EDPS monitoruje uplatňovanie relevantných pravidiel ochrany osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie. V prejednávanej veci napadnuté ustanovenia menia pôvodné nariadenie o Europole a týkajú sa najmä tohto nariadenia. Tieto ustanovenia teda nemajú vplyv na povahu alebo rozsah úloh zverených EDPS právnou úpravou Únie.

74

Tento záver nemožno spochybniť tvrdením EDPS, podľa ktorého by napadnuté ustanovenia vytvorili precedens, na základe ktorého by normotvorca mohol vyvíjať neodôvodnený tlak na dozorný orgán. Hoci totiž napadnuté ustanovenia menia uplatniteľný právny rámec, dodržiavanie ktorého má kontrolovať EDPS, a nemajú úplne rovnaký rozsah ako rozhodnutie z 3. januára 2022, nedotýkajú sa jeho právneho postavenia.

78

Po druhé a v každom prípade, pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa miery voľnej úvahy adresátov poverených vykonaním napadnutých ustanovení, treba uviesť, že tieto ustanovenia ponechávajú Europolu určitú mieru voľnej úvahy.

79

V súlade s napadnutými ustanoveniami je totiž Europol zodpovedný za rozhodovanie o spôsobe spracúvania súborov údajov, ktoré na neho preniesol členský štát alebo iné subjekty, a ktoré mal v držbe v čase nadobudnutia účinnosti zmeneného nariadenia o Europole. Europol má kategorizovať súbory údajov, ktoré mal v držbe v čase nadobudnutia účinnosti zmeneného nariadenia o Europole, a rozhodnúť, či treba pokračovať v spracúvaní súborov údajov týkajúcich sa kategórií osôb, ktoré nepatria do pôsobnosti prílohy II k zmenenému nariadeniu o Europole na podporu prebiehajúcich vyšetrovaní trestných činov a ktoré na neho boli prenesené členským štátom alebo iným subjektom.

80

Tento záver nemožno spochybniť tvrdením EDPS, že samotná skutočnosť, že sa členským štátom alebo agentúram Únie ponechá možnosť povoliť ďalšie spracúvanie údajov bez kategorizácie, priamo ovplyvňuje rozhodnutie z 3. januára 2022. Pokiaľ ide o túto otázku, treba totiž uviesť, že napadnuté ustanovenia nebránia EDPS, aby podľa vlastného uváženia vykonával svoje právomoci v zmysle judikatúry pripomenutej v bode 72 vyššie.

84

Napadnuté ustanovenia sa preto priamo nedotýkajú právneho postavenia EDPS.

85

Podmienky priamej a osobnej dotknutosti aktom, o ktorého zrušenie sa žiada, sú teda kumulatívne, pričom skutočnosť, že žalobca jednu z nich nespĺňa, má za následok, že ním podaná žaloba o neplatnosť voči tomuto aktu sa musí považovať za neprípustnú (rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P , EU:C:2013:625 , bod 76 ).

86

89

Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

90

Keďže EDPS nemal vo veci úspech, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Rada a Parlament, v súlade s ich návrhmi, s výnimkou trov konania súvisiacich s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

91

Okrem toho podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, ak sa hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, tento navrhovateľ a hlavní účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s týmto návrhom. V dôsledku toho EDPS, Rada a Parlament, ako aj Komisia, Belgické kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika a Holandské kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

Konanie o návrhoch Európskej komisie, Belgického kráľovstva, Spolkovej republiky Nemecko, Francúzskej republiky a Holandského kráľovstva na vstup vedľajšieho účastníka do konania sa zastavuje.

3.

Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (EDPS) znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Rada Európskej únie a Európsky parlament, s výnimkou trov konania spojených s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

4.

V dôsledku toho EDPS, Rada, Parlament, ako aj Komisia, Belgické kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika a Holandské kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

V Luxemburgu 6. septembra 2023