C-1/23

Y,

A, zákonne zastúpený X a Y,

B, zákonne zastúpený X a Y

proti

État belge

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofónny súd prvej inštancie Brusel, Belgicko)]

A.

Právo Únie

3.

Odôvodnenia 2, 4, 6, 8 a 13 smernice 2003/86 znejú:

„(2)

je potrebné prijať opatrenia týkajúce sa zlúčenia rodiny v súlade s povinnosťou chrániť rodinu a rešpektovať rodinný život, ktorá je zakotvená v mnohých nástrojoch medzinárodného práva. Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané najmä v článku 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v Charte základných práv Európskej únie.

…

(8)

osobitnú pozornosť je potrebné venovať situácii utečencov s ohľadom na príčiny, ktoré ich donútili opustiť svoju krajinu a bránili im tam viesť normálny rodinný život. Preto je potrebné ustanoviť priaznivejšie podmienky na uplatnenie ich práva na zlúčenie rodiny.

…

(13)

mal by sa ustanoviť súbor pravidiel upravujúcich postup posudzovania žiadostí o zlúčenie rodiny a o vstup a pobyt rodinných príslušníkov. Tieto postupy majú byť účinné a zvládnuteľné, pričom majú brať do úvahy bežnú pracovnú náplň administratívy členských štátov a zároveň majú byť transparentné a spravodlivé, aby mali dotknuté osoby zabezpečenú primeranú právnu istotu;“

7.

Článok 4 ods. 1 písm. a) a b) smernice 2003/86 stanovuje:

„1. Členské štáty povolia vstup a pobyt podľa tejto smernice a za predpokladu splnenia podmienok ustanovených v kapitole IV, ako aj článku 16, týmto rodinným príslušníkom:

a)

manželskému partnerovi garanta;

b)

…

3. Žiadosť sa podá a posúdi, keď sa rodinní príslušníci zdržiavajú mimo územia členského štátu, v ktorom sa zdržiava garant.

…

4. Príslušné orgány členského štátu dajú osobe, ktorá podala žiadosť, čo najskôr písomné oznámenie o rozhodnutí, v každom prípade najneskôr do deviatich mesiacov od dátumu podania žiadosti.

…

5. Pri posudzovaní žiadosti členské štáty náležito zohľadnia najlepšie záujmy maloletých detí.“

Kapitola V smernice 2003/86 je osobitne venovaná „Zlúčeniu rodiny utečencov“. Článok 11 tejto smernice, ktorý sa nachádza v tejto kapitole, v odseku 1 stanovuje, že „článok 5 sa vzťahuje na podanie a posúdenie žiadosti za predpokladu uplatnenia ods. 2 tohto článku“. Tento odsek spresňuje, že „ak utečenec nemôže predložiť úradný písomný dôkaz o rodinnom vzťahu, členské štáty vezmú do úvahy iné dôkazy o existencii takéhoto vzťahu, ktoré sa zhodnotia podľa vnútroštátneho práva“, a že „rozhodnutie o zamietnutí žiadosti sa nesmie zakladať iba na skutočnosti, že chýba písomný dôkaz“. Okrem toho článok 12 ods. 1 prvý pododsek tej istej smernice, ktorý sa tiež nachádza v jej kapitole V, stanovuje, že „odlišne od článku 7 členské štáty nepožadujú od utečenca a/alebo od rodinných príslušníkov, aby vo vzťahu k žiadosti, ktorá sa týka rodinných príslušníkov uvedených v článku 4 ods. 1 predložili dôkaz, že utečenec spĺňa požiadavky ustanovené v článku 7“, v treťom pododseku toho istého odseku sa spresňuje, že „členské štáty môžu požadovať od utečenca, aby splnil podmienky uvedené v článku 7 ods. 1, ak sa žiadosť o zlúčenie rodiny nepodá v lehote troch mesiacov od priznania postavenia utečenca“.

B.

Belgické právo

11.

Článok 10 loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhostení cudzincov) ( 4 ) (ďalej len „zákon z 15. decembra 1980“), ktorý preberá do belgického právneho poriadku okrem iného článok 12 ods. 1 smernice 2003/86, stanovuje:

ich deti, ktoré prichádzajú, aby žili spolu v jednej domácnosti, pokiaľ nedovŕšili vek osemnásť rokov…

…

§ 2. Cudzinci uvedení v § 1 prvom pododseku bode 2° a 3° musia predložiť dôkaz, že majú stabilné, pravidelné a dostatočné prostriedky na živobytie pre seba a na to, aby sa nestali záťažou pre orgány verejnej moci.

Cudzinci uvedení v § 1 prvom pododseku bodoch 4° až 6° musia predložiť dôkaz o tom, že cudzinec, ku ktorému sa majú pripojiť, má zabezpečené ubytovanie, aby mohol prijať jedného alebo viacerých rodinných príslušníkov, ktorí žiadajú o spojenie a ktoré zodpovedá podmienkam stanoveným na nehnuteľnosť prenajatú ako hlavné bydlisko, ako to stanovuje článok 2 kniha III, hlava VIII, kapitola II, oddiel 2 Občianskeho zákonníka, ako aj zdravotné poistenie pokrývajúce riziká v Belgicku pre seba a svojich rodinných príslušníkov…

Cudzinec uvedený v § 1 prvom pododseku bode 4° a 5° musí okrem toho preukázať, že cudzinec, ku ktorému sa má pripojiť, má zabezpečené stabilné, pravidelné a dostatočné prostriedky stanovené v § 5 na živobytie pre seba a svojich rodinných príslušníkov a na to, aby sa nestali záťažou pre orgány verejnej moci. Táto podmienka sa neuplatní, ak sa s cudzincom spájajú len rodinní príslušníci uvedení v § 1 prvom pododseku bode 4 zarážkach 2 a 3.

Cudzinec uvedený v § 1 prvom pododseku bode 6° musí preukázať, že cudzinec, ku ktorému sa má pripojiť, má zabezpečené stabilné, pravidelné a dostatočné prostriedky stanovené v § 5 na živobytie pre seba a svojich rodinných príslušníkov a na to, aby sa nestali záťažou pre orgány verejnej moci.

1° ak je už je týmto osobám umožnené alebo povolené zdržiavať sa v Belgickom kráľovstve viac ako tri mesiace z iného dôvodu a predloží všetky dôkazy uvedené v § 2 pred ukončením tohto povolenia;

2° ak má povolenie na pobyt najviac na dobu troch mesiacov a ak sa na uzavretie manželstva alebo partnerstva v Belgicku podľa zákona vyžaduje platné vízum, ak toto manželstvo alebo partnerstvo bolo skutočne uzavreté pred skončením platnosti tohto povolenia a ak predloží všetky dôkazy uvedené v § 2 pred skončením platnosti tohto povolenia;

3° ak sa nachádza vo výnimočnej situácii, ktorá mu bráni vrátiť sa do svojej krajiny na účely podania žiadosti o vízum v zmysle článku 2 príslušnému belgickému diplomatickému alebo konzulárnemu zástupcovi a predloží všetky dôkazy uvedené v § 2, ako aj dôkaz svojej totožnosti;

4° ak má povolenie na pobyt najviac na dobu troch mesiacov a je maloletým dieťaťom podľa článku 10 § 1 prvého pododseku bodu 4°, zarážok 2 a 3, alebo je osobou, ktorej bolo priznané postavenie utečenca alebo maloletou osobou oprávnenou na doplnkovú ochranu podľa článku 10 § 1 prvého pododseku bodu 7°.“

II. Konanie vo veci samej a prejudiciálna otázka

13.

Dňa 29. septembra 2022 Office des étrangers (Cudzinecký úrad) potvrdil prijatie e‑mailu uvedeného v predchádzajúcom bode a odpovedal advokátovi žalobcov, že „nie je možné podať žiadosť o vízum na účely zlúčenia rodiny emailom“, pričom ho vyzval, aby „kontaktoval belgické veľvyslanectvo s cieľom zistiť, čo je možné urobiť“ (ďalej len „e‑mail z 29. septembra 2022“). Z vnútroštátneho spisu vyplýva, že advokát žalobcov vo veci samej e‑mailom z 11. októbra 2022 opätovne kontaktoval Office des étrangers (Cudzinecký úrad), pričom trval na prípustnosti žiadosti o zlúčenie rodiny podanej v mene pani X a detí A a B. Office des étrangers (Cudzinecký úrad) odpovedal e‑mailom z 12. októbra 2022 prostredníctvom odkazu na svoj e‑mail z 29. septembra 2022 a uviedol, že „toto je naša posledná odpoveď v tejto veci“.

17.

Návrhom na nariadenie predbežného opatrenia z 9. novembra 2022 žalobcovia vo veci samej podali na vnútroštátny súd žalobu proti Belgickému kráľovstvu, ktorou sa okrem iného domáhali, aby mu bola uložená povinnosť zaregistrovať žiadosť pani X a detí A a B o vízum podľa článku 10 § 1 bodu 4° zákona z 15. decembra 1980. Tvrdia, že ak by im nebolo umožnené podať žiadosť o zlúčenie rodiny v Belgicku, znamenalo by to znemožnenie tohto zlúčenia, a tým zbavenie smernice 2003/86 jej potrebného účinku.

18.

„Je právna úprava členského štátu, ktorá umožňuje rodinným príslušníkom osoby, ktorej je priznané postavenie utečenca, požiadať o vstup a pobyt len na zastupiteľskom úrade tohto štátu, aj keď sa títo príslušníci nemôžu na daný úrad dostaviť, v súlade s článkom 5 ods. 1 smernice 2003/86, prípadne v spojení s cieľom podpory zlučovania rodín sledovaným tou istou smernicou, článkami 23 a 24 [smernice 2011/95], článkami 7 a 24 [Charty] a povinnosťou zabezpečiť potrebný účinok práva Únie?“

20.

Vnútroštátny súd požiadal, aby Súdny dvor prejednal túto vec v rámci naliehavého konania upraveného v článku 107 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

III. Konanie na Súdnom dvore

21.

Tretia komora Súdneho dvora 11. januára 2023 rozhodla o prejednaní tejto veci v naliehavom prejudiciálnom konaní podľa článku 107 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Písomné pripomienky predložili žalobcovia vo veci samej, belgická vláda, Rada Európskej únie a Európska komisia. Tieto dotknuté osoby, ako aj nemecká, španielska, francúzska a holandská vláda boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 1. marca 2023.

„Obraciame sa na Vás v súvislosti s touto vecou [na základe] Vášho doporučeného listu z 29. septembra 2022, ktorý nám bol doručený 3. októbra 2022, a Vášho e‑mailu z 11. októbra 2022. Pokiaľ vieme, Vaši klienti sa v nadväznosti na náš e‑mail z 12. októbra 2022 neobrátili na žiadny belgický zastupiteľský alebo konzulárny úrad. Vzhľadom na veľmi špecifické okolnosti prejednávanej veci sme sa rozhodli výnimočne povoliť Vašim klientom podať žiadosti o vízum bez toho, aby sa v tomto štádiu museli dostaviť na belgický zastupiteľský alebo konzulárny úrad. Keďže sa však žiadosti musia podávať na takomto úrade, je nevyhnutné, aby si vaši klienti vybrali belgické veľvyslanectvo alebo generálny konzulát, na ktorom chcú podať žiadosť o vízum a informovali o tom Office des étrangers (Cudzinecký úrad). Skutočnosť, že sa Vaši klienti nemusia osobne dostaviť na úrad podľa svojho výberu, ich nezbavuje povinnosti vyplniť formuláre žiadosti o vízum, zaplatiť vízový poplatok (ak sa vyžaduje) a predložiť úplný spis (alebo ak spis nie je úplný, vysvetľujúci dokument s presným uvedením dôvodov, prečo nemôžu predložiť úplný spis). Výnimočne vás vyzývam, aby ste zaslali spisy na podanie žiadostí o víza na Office des étrangers (Cudzinecký úrad). Budú postúpené belgickému veľvyslanectvu alebo generálnemu konzulátu, ktoré si Vaši klienti vybrali, aby tam mohli byť žiadosti zaregistrované a v prípade potreby mohol vybraný úrad vydať potvrdenie o prijatí (ak je spis úplný)…“ V tom istom e‑maile Office des étrangers (Cudzinecký úrad) tiež spresnil, že pani X a deti A a B sa v každom prípade musia dostaviť na zastupiteľský alebo konzulárny úrad „prípadne v priebehu konania, ak to vyžaduje preskúmanie žiadostí (na účely pohovoru, overenia ich totožnosti alebo prípadných testov DNA) a v každom prípade na účely odovzdania víz (ak im budú udelené)“.

26.

Za týchto okolností je prejudiciálna otázka, ktorú položil Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofónny súd prvej inštancie Brusel), naďalej plne relevantná na vyriešenie sporu. Odpoveď Súdneho dvora na túto otázku totiž umožní vnútroštátnemu súdu posúdiť platnosť tvrdení uvedených žalobcami vo veci samej s cieľom spochybniť zákonnosť uvedeného zamietnutia registrácie z hľadiska práva Únie a rozhodnúť o dôvodnosti podaných žiadostí.

27.

Okrem toho môže táto odpoveď v závislosti od jej obsahu a dôvodov, na ktorých je založená, poskytnúť vnútroštátnemu súdu aj informácie, ktoré sú užitočné pri rozhodovaní o následnej otázke, ktorá vzniká v nadväznosti na e‑mail z 3. februára 2023, t. j. či nesplnenie formálnych náležitostí, ktoré mali podľa cudzineckého úradu pani X a deti A a B splniť, aby mohli požiadať o víza na účely zlúčenia rodiny bez toho, aby sa osobne dostavili na belgický zastupiteľský alebo konzulárny úrad, môže samo osebe viesť k zamietnutiu návrhov žalobcov vo veci samej alebo či je potrebné v každom prípade povoliť dodatočnú úpravu žiadosti z 28. a 29. septembra 2022.

28.

Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta Súdneho dvora, či sa má článok 5 ods. 1 smernice 2003/86 v spojení s článkami 7 a 24 Charty vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na účely podania žiadosti o zlúčenie rodiny vyžaduje, aby sa rodinní príslušníci uznaného utečenca osobne dostavili na zastupiteľský alebo konzulárny úrad členského štátu, aj keď sa na tento úrad nemôžu dostaviť.

1. Úvodné poznámky

31.

Na úvod treba najprv uviesť, že hoci znenie prejudiciálnej otázky odkazuje aj na články 23 a 24 smernice 2011/95 ( 7 ), tieto ustanovenia sa nezdajú byť relevantné pre zodpovedanie tejto otázky. Týkajú sa totiž situácie, v ktorej sa rodinní príslušníci nachádzajú spolu s utečencom na území dotknutého členského štátu ( 8 ), zatiaľ čo vo veci samej sa pani X a deti A a B stále nachádzajú vo svojej krajine pôvodu, ktorá nie je členským štátom EÚ.

32.

Je pravda, že v rozsudku z 9. novembra 2021, Bundesrepublik Deutschland (Zachovanie celistvosti rodiny) ( 9 ), Súdny dvor okrem iného konštatoval, že článok 23 ods. 1 smernice 2011/95 tým, že všeobecne stanovuje povinnosť členských štátov dbať na zachovanie celistvosti rodiny osoby, ktorej sa poskytla medzinárodná ochrana, uznáva úzku súvislosť medzi opatreniami potrebnými na ochranu rodiny utečenca a zachovaním jej celistvosti na jednej strane a logikou medzinárodnej ochrany na druhej strane. Keďže však ide o situáciu, v ktorej má dôjsť k obnoveniu tejto jednotky prostredníctvom zlúčenia rodiny, táto súvislosť je konkretizovaná ustanoveniami smernice 2003/86. Domnievam sa, že na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofónny súd prvej inštancie Brusel), treba odpovedať výlučne na základe týchto ustanovení.

2. O cieli smernice 2003/86 a právach, ktoré z nej vyvodzujú žalobcovia

35.

Z ustálenej judikatúry vyplýva, že cieľom smernice 2003/86 je podporovať zlúčenie rodiny a poskytovať ochranu štátnym príslušníkom tretích krajín, najmä maloletým. ( 11 ) Na účely dosiahnutia uvedeného cieľa smernica 2003/86, ako to spresňuje jej článok 1, určuje podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov. ( 12 )

36.

V súlade s odôvodnením 8 smernice 2003/86 je cieľom tejto smernice tiež poskytnúť zvýšenú ochranu utečencom, ak si ich situácia vyžaduje osobitnú pozornosť z dôvodov, z ktorých boli nútení opustiť svoju krajinu a ktoré im bránia viesť v nej normálny rodinný život, mohli byť od svojej rodiny odlúčení počas dlhého obdobia predtým, ako im bolo priznané postavenie utečenca, a pre utečencov alebo ich rodinných príslušníkov je často nemožné alebo nebezpečné predložiť úradné dokumenty alebo spojiť sa s orgánmi ich krajiny pôvodu. ( 13 ) Práve z tohto dôvodu táto smernica stanovuje priaznivejšie podmienky pre utečencov, pokiaľ ide o výkon ich práva na zlúčenie rodiny. ( 14 )

37.

40.

Keďže podanie žiadosti o vstup a pobyt príslušným orgánom dotknutého členského štátu, spolu s podpornými dokumentami uvedenými v článku 5 ods. 2 smernice 2003/86, je v súlade s odsekom 1 tohto článku nevyhnutnou podmienkou na uplatnenie tohto práva, majú žalobcovia vo veci samej aj právo nebyť neoprávnene zbavení reálnej a konkrétnej možnosti tak urobiť. Konkrétne, ako tvrdili pred vnútroštátnym súdom, žalobcovia vo veci samej vyvodzujú zo smernice 2003/86 právo podať žiadosť o zlúčenie rodiny a právo na to, aby ich žiadosť bola zaregistrovaná a preskúmaná belgickými orgánmi v súlade s podmienkami stanovenými v tejto smernici.

41.

Vzhľadom na to, že článok 5 ods. 1 uvedenej smernice neharmonizuje (alebo aspoň nie úplne), ako bude uvedené nižšie, praktické spôsoby podávania žiadostí o vstup a pobyt na účely zlúčenia rodiny, ale ich stanovenie ponecháva na členských štátoch, boli žalobcovia vo veci samej povinní dodržiavať ustanovenia belgického práva v tomto zmysle, ktoré s určitými výnimkami, ktoré sa nevzťahujú na situáciu pani X a detí A a B, stanovujú, že takúto žiadosť musia podať rodinní príslušníci garanta osobne belgickému diplomatickému alebo konzulárnemu zástupcovi miestne príslušnému podľa miesta ich bydliska alebo pobytu v zahraničí.

42.

Na rozdiel od toho, čo tvrdilo Belgicko v spore vo veci samej, v tomto prípade ide o to, či belgický zákonodarca tým, že nestanovil výnimky z pravidla osobného podania žiadosti o zlúčenie rodiny keď ho dotknuté osoby nemôžu dodržať, využil voľnú úvahu, ktorú mu ponecháva článok 5 ods. 1 smernice 2003/86, v súlade s cieľmi tejto smernice a základnými právami uznanými Chartou, ktorú má vykonávať.

Z prípravných prác k smernici 2003/86, na ktoré sa odvoláva Komisia, ako aj žalobcovia vo veci samej, vyplýva, že návrh smernice Komisie pôvodne predpokladal, že žiadosť o zlúčenie rodiny podá garant, ktorý ako osoba, ktorá sa už zdržiava [na území členského štátu], mal mať „ľahšiu orientáciu v administratívnych formálnych náležitostiach vďaka znalosti jazyka krajiny a zvyklostí vnútroštátnych orgánov“ [ neoficiálny preklad ] ( 16 ). Cieľom tohto návrhu bolo teda uľahčiť uplatnenie práva na zlúčenie rodiny už v štádiu podania žiadosti. Uprednostňoval sa teda postup, keď sa rodinný príslušník, ktorý bol v zásade v najpriaznivejšej situácii na uskutočnenie tohto prvého štádia konania, obrátil priamo na príslušný správny orgán dotknutého členského štátu. Na základe pozmeňujúceho návrhu Rady bol pôvodný návrh upravený tak, že pre členské štáty, ktoré si to želajú, bola stanovená druhá alternatíva, a to stanoviť, že rodinní príslušníci garanta musia podať žiadosť o zlúčenie rodiny z cudziny. ( 17 ) V zmenenom návrhu Komisia uviedla, že cieľom nového znenia je „zosúladiť oba druhy postupov prijatých členskými štátmi“ ( 18 ). Pred Súdnym dvorom táto inštitúcia vysvetlila, že o zmene a doplnení sa uvažovalo preto, aby mali členské štáty možnosť organizovať pohovory s dotknutými osobami a vyšetrovania s cieľom účinne bojovať proti podvodom týkajúcim sa totožnosti žiadateľov a pravosti príbuzenských vzťahov, ktoré údajne majú s garantom.

46.

Podľa znenia článku 5 ods. 1 smernice 2003/86, ktoré bolo nakoniec prijaté, je teda na členských štátoch, aby určili osobu, ktorej prináleží podať takúto žiadosť, orgány príslušné na jej prijatie, ako aj formálne náležitosti, ktoré je potrebné splniť.

50.

Súdny dvor opakovane rozhodol, že keďže je povolenie zlúčenia rodiny „všeobecným pravidlom“ ( 19 ) a prípadná miera voľnej úvahy priznaná členským štátom v smernici 2003/86 „nemôže byť štátmi uplatňovaná takým spôsobom, ktorý porušuje cieľ smernice, ktorým je podporovať zlúčenie rodiny, a zbavuje ju potrebného účinku“ ( 20 ). Voľná úvaha, ktorú článok 5 ods. 1 smernice 2003/86 ponecháva členským štátom, teda nemôže byť vykonávaná takým spôsobom, ktorý by bránil, nadmerne sťažoval alebo znemožňoval podanie žiadosti podľa tohto článku, a teda aj uplatnenie práva na zlúčenie rodiny, bez toho, aby bol narušený cieľ tejto smernice a jej potrebný účinok.

51.

Druhá skupina obmedzení je založená na dodržiavaní základných práv.

52.

54.

Vnútroštátna právna úprava, ktorá vedie k vyhosteniu osoby z krajiny, v ktorej žijú jej rodinní príslušníci, vrátane neumožnenia zlúčenia rodiny, ktorá spĺňa požadované podmienky finančných prostriedkov, môže predstavovať zásah do výkonu práva na rešpektovanie rodinného života, ( 26 ) a preto musí na to, aby bola v súlade s Chartou, dodržiavať podmienky stanovené v článku 52 ods. 1 Charty, pripomenuté vyššie.

55.

Rovnako sa vyjadril aj Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) pri výklade článku 8 EDĽP, ktorý má v podstate rovnaký obsah ako článok 7 Charty. Hoci, ako správne pripomína belgická vláda, tento súd spresnil, že EDĽP a najmä jeho článok 8 nezaručuje právo cudzinca na vstup alebo pobyt v určitej krajine, napriek tomu systematicky skúma primeranosť opatrení, ktoré predstavujú prekážky zlúčenia rodiny a ktoré sa analyzujú ako obmedzenia práva na rešpektovanie rodinného života zakotveného v tomto článku. Nedávno uviedol, že v prípade, ktorý sa týka rodinného života a prisťahovalectva, „rozsah povinnosti štátu prijať na svoje územie rodinných príslušníkov osôb, ktoré tam žijú, sa líši podľa konkrétnych okolností dotknutých osôb a verejného záujmu a vyžaduje si spravodlivú rovnováhu medzi príslušnými protichodnými záujmami“, pričom najlepšie záujmy detí majú v tomto kontexte „dôležitý význam“ ( 27 ). Zároveň spresnil, že rozhodovací proces týkajúci sa žiadosti o zlúčenie rodiny musí poskytovať „záruky flexibility, rýchlosti a účinnosti, ktoré sú potrebné na zabezpečenie dodržiavania práva dotknutých osôb na rešpektovanie ich rodinného života zaručeného článkom 8 [EDĽP]“ ( 28 ). Pokiaľ ide najmä o zlúčenie rodiny utečencov, ESĽP opakovane pripomenul, „že celistvosť rodiny je základným právom utečencov a zlúčenie rodiny je základným predpokladom na to, aby sa osoby, ktoré ušli pred prenasledovaním, mohli vrátiť do normálneho života“, pričom spresnil, že „potreba, aby boli utečenci oprávnení na priaznivejší postup zlúčenia rodiny, než aký je vyhradený pre iných cudzincov, je uznaná na medzinárodnej a aj európskej úrovni“ ( 29 ).

Ako to umožňuje článok 5 ods. 1 smernice 2003/86, belgický zákonodarca si vybral možnosť, že žiadosť o zlúčenie rodiny podávajú rodinní príslušníci. ( 32 ) Podľa článku 12a ods. 1 zákona z 15. decembra 1980 sa takáto žiadosť musí podať na miestne príslušnom zastupiteľskom úrade. ( 33 ) Pre rodinných príslušníkov s bydliskom v zahraničí neustanovuje tento zákon žiadnu výnimku z tohto pravidla. Okrem toho z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, ako aj zo spisu vyplýva a medzi účastníkmi konania je nesporné, že hoci znenie článku 12a ods. 1 zákona z 15. decembra 1980 nie je v tomto zmysle výslovné, v praxi musia žiadosť o zlúčenie rodiny podať dotknutí rodinní príslušníci osobne na uvedenom zastupiteľskom úrade, a to aj vtedy, keď je žiadateľ osobou s priznaným postavením utečenca.

59.

Z dôvodov, ktoré uvediem ďalej, sa domnievam, že predpis, ktorým sa vykonáva článok 5 ods. 1 smernice 2003/86, uplatňovaný v belgickom práve, nerešpektuje vyššie uvedené obmedzenia výkonu voľnej úvahy, ktorú toto ustanovenie priznáva členským štátom.

60.

Skutočnosť, na ktorú sa odvolávala belgická vláda vo svojich písomných pripomienkach aj na pojednávaní, že dotknuté osoby sa môžu žiadosťou na príslušnom zastupiteľskom alebo konzulárnom úrade usilovať aspoň o získanie dočasnej výnimky z povinnosti osobne podať žiadosť o vízum na účely zlúčenia rodiny, nespochybňuje uvedený záver. Po prvé, aj za predpokladu, že existuje, ako tvrdí belgická vláda, reálna možnosť získať výnimku z pravidla osobného podania žiadosti, ( 34 ) zo samotného vyjadrenia tejto vlády vyplýva, že rozhodnutie udeliť takúto výnimku úplne závisí od voľnej úvahy a k jej udeleniu pravdepodobne dochádza veľmi sporadicky ( 35 ) len vtedy, keď Office des étrangers (Cudzinecký úrad) považuje prítomnosť žiadateľov na príslušnom zastupiteľskom úrade za objektívne nemožnú, pričom zastupiteľský alebo konzulárny orgán musí byť oprávnený stanoviť alternatívne opatrenia k osobnej účasti žiadateľov. Po druhé zo stanoviska, ktoré zaujalo Belgické kráľovstvo, pokiaľ ide o posúdenie podmienky naliehavosti vo veci samej, jasne vyplýva, že belgický správny orgán vykladá pojem „nemožnosť“ mimoriadne prísne, pričom v podstate popiera existenciu tejto podmienky aj vtedy, keď dotknuté osoby žijú v oblastiach konfliktu a v dôsledku presunu im hrozí, že budú vystavené neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu. Po tretie vzhľadom na jej výnimočnú povahu a skutočnosť, že sa udeľuje výlučne na základe voľnej úvahy správneho orgánu, dotknuté osoby nie sú informované o existencii takejto možnosti výnimky. ( 36 )

62.

Okrem prípadov objektívnej nemožnosti presunu je navyše otázne, či je uloženie povinnej fyzickej prítomnosti rodinných príslušníkov garanta na zastupiteľskom alebo konzulárnom úrade už v prvej fáze konania o zlúčení v súlade so smernicou 2003/86 vo všetkých prípadoch, v ktorých by vzhľadom na osobitnú situáciu žiadateľov a okolnosti prevládajúce v krajine ich pobytu predstavoval presun vážnu prekážku splnenia formálnych náležitostí stanovených na podanie žiadosti o zlúčenie rodiny.

64.

Belgická vláda tvrdí, že osobné podanie žiadosti o vízum na účely zlúčenia rodiny je nevyhnutné na to, aby bolo možné overiť totožnosť a odobrať biometrické údaje žiadateľov, najmä s cieľom bojovať proti podvodom týkajúcim sa identity a rodinných väzieb. Nech je takýto cieľ akokoľvek legitímny, nemôže podľa môjho názoru odôvodniť systematické ukladanie povinnosti osobnej prítomnosti žiadateľov na zastupiteľskom alebo konzulárnom úrade od začiatku konania o zlúčení. Bez toho, aby som popieral dôvodnosť požiadavky belgickej vlády vykonať takéto odobratie – a to aj s cieľom umožniť vykonanie nevyhnutných bezpečnostných kontrol okrem iného v súlade s článkom 6 ods. 1 smernice 2003/86 –, a teda potrebu, aby sa žiadatelia v určitom štádiu konania osobne dostavili na zastupiteľský alebo konzulárny úrad, aby im boli najmä odobraté ich biometrické údaje, sa domnievam, že takéto odobratie nie je nevyhnutné už v štádiu podania žiadosti o zlúčenie rodiny ( 38 ). Je totiž potrebné zabrániť zbytočnému zvyšovaniu počtu presunov rodinných príslušníkov, najmä ak je to náročné alebo riskantné, a to najmä vo včasnom štádiu konania, keď sa preskúmanie žiadosti ešte nezačalo a dotknuté osoby ešte nemôžu posúdiť šance na pozitívny výsledok.

65.

V druhom rade a v podstate z rovnakých dôvodov, ako sú tie, ktoré už boli uvedené, skutočnosť, že členský štát systematicky stanovuje povinnosť prítomnosti rodinných príslušníkov garanta, vrátane osoby s priznaným postavením utečenca, na zastupiteľskom alebo konzulárnom úrade tohto členského štátu výlučne na účely podania žiadosti o zlúčenie rodiny, aj keď presun žiadateľov na tento úrad nie je objektívne možný alebo je možnosť presunu nadmerne sťažená alebo riskantná, porušuje právo na rešpektovanie celistvosti rodiny stanovené v článku 7 Charty v spojení s jej článkom 24 ods. 2 a 3. Takáto povinnosť totiž predstavuje neprimeraný zásah do tohto práva vo vzťahu k cieľu boja proti podvodom v súvislosti so zlúčením rodiny, čo je v rozpore s článkom 52 ods. 1 Charty.

Pred záverom by som chcel zdôrazniť, ako to správne urobila Rada vo svojich písomných pripomienkach, že znenie článku 5 ods. 1 smernice 2003/86 je dostatočne široké, aby umožnilo upraviť postup podávania žiadostí o víza na účely zlúčenia rodiny spôsobom, ktorý je v súlade s cieľom tejto smernice a základnými právami, z ktorých táto smernica vychádza, a to aj v prípade, keď sa členský štát rozhodol pre riešenie, ktoré poveruje podaním takejto žiadosti rodinných príslušníkov garanta, ako je to v prípade Belgického kráľovstva. Tento článok tak nevylučuje ani možnosť, aby bola uvedená žiadosť podaná na príslušnom zastupiteľskom alebo konzulárnom úrade prostredníctvom zástupcu, poštou alebo e‑mailom, a teda bez fyzickej prítomnosti rodinných príslušníkov garanta, ani možnosť, aby ju títo rodinní príslušníci podali, ako to urobila pani X a deti A a B, priamo v predmetnom členskom štáte správnemu orgánu, ktorý je príslušný na jej preskúmanie. Podľa ustálenej judikatúry je povinnosťou členských štátov, a najmä ich súdnych orgánov, nielen vykladať ich vnútroštátne právo v súlade s právom Únie, ale tiež dohliadať na to, aby sa nevychádzalo z výkladu textu sekundárneho práva, ktorý by bol v rozpore so základnými právami chránenými právnym poriadkom Únie. ( 41 ) Článok 5 ods. 1 smernice 2003/86 teda nemožno v žiadnom prípade vykladať v tom zmysle, že povoľuje taký prísny a málo flexibilný režim, aký sa uplatňuje v Belgicku.

69.

Na základe všetkých uvedených skutočností sa domnievam, že na prejudiciálnu otázku treba odpovedať tak, že článok 5 ods. 1 smernice 2003/86 v spojení s článkom 7 a článkom 24 ods. 2 Charty bráni právnej úprave členského štátu, ktorá rodinným príslušníkom, najmä osoby s priznaným postavením utečenca, ktorí sa nachádzajú v tretej krajine, ukladá povinnosť osobne podať na miestne príslušnom zastupiteľskom alebo konzulárnom úrade tohto členského štátu svoju žiadosť o vstup a pobyt na účely zlúčenia rodiny, pričom nestanovuje výnimky v prípadoch, keď je vzhľadom na osobitnú situáciu dotknutých osôb a okolnosti existujúce v krajine ich bydliska presun na takýto úrad nemožný, nadmerne sťažený alebo riskantný.

( 3 ) Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9 .

( 4 ) Moniteur belge z 31 decembra 1980, s. 14584.

( 5 ) Zástupkyňa belgickej vlády sa na pojednávaní v tejto súvislosti jasne vyjadrila, keď uviedla, že nie je možné sa domnievať, že žalobcovia vo veci samej podali žiadosť o vízum na účely zlúčenia rodiny, keďže nesplnili požadované formálne náležitosti a neobrátili sa na orgán príslušný na prijatie a registráciu takejto žiadosti.

( 6 ) Pozri okrem iného dokumenty mimovládnej organizácie Human Rights Watch, ktoré sú dostupné na týchto internetových adresách: https://www.hrw.org/news/2022/10/24/turkey‑hundreds‑refugees‑deported‑syria, https://www.hrw.org/news/2022/08/17/questions‑and‑answers‑turkeys‑threatened‑incursion‑northern‑syria, https://www.hrw.org/world‑report/2023/country‑chapters/syria.

( 7 ) Vnútroštátny súd len pripomína znenie týchto ustanovení bez toho, aby ich použitie bližšie odôvodnil. Na pojednávaní právny zástupca žalobcov vo veci samej vysvetlil, že to vyplýva zo skutočnosti, že článok 10 zákona z 15. decembra 1980 preberá okrem iného uvedené ustanovenia.

( 8 ) Pozri definíciu „rodinného príslušníka“ v zmysle smernice 2011/95 uvedenú v článku 2 písm. j) tejto smernice.

( 15 ) Pozri rozsudok z 1. augusta 2022, Bundesrepublik Deutschland (Zlúčenie rodiny s dieťaťom, ktoré dosiahlo plnoletosť) ( C‑279/20 , EU:C:2022:618 , bod 34 a citovaná judikatúra).

( 16 ) Návrh smernice Rady o práve na zlúčenie rodiny, KOM (1999) 638 v konečnom znení, s. 18 (ďalej len „pôvodný návrh“).

( 17 ) Pozri článok 5 zmeneného návrhu smernice Rady o práve na zlúčenie rodiny, KOM (2002) 225 v konečnom znení (ďalej len „zmenený návrh“).

( 18 ) Treba však poznamenať, že pozmeňujúci návrh Parlamentu k zmenenému zneniu pôvodného návrhu Komisie, ktorého cieľom je spresniť, že žiadosť o zlúčenie rodiny musí byť v každom prípade podaná v členskom štáte bydliska garanta, ktorý je okrem iného odôvodnený ťažkosťami, s ktorými sa môžu rodinní príslušníci stretnúť pri vycestovaní na zastupiteľský úrad tohto členského štátu [pozri Správu o zmenenom a doplnenom návrhu smernice Rady o práve na zlúčenie rodiny (Nová konzultácia) – Výbor pre občianske slobody a práva, spravodlivosť a vnútorné veci | A5‑0086/2003 | Európsky parlament (europa.eu)], nebol prijatý.

( 19 ) Pozri rozsudok z 21. apríla 2016, Khachab ( C‑558/14 , EU:C:2016:285 , bod 25 ). Ako zdôraznil generálny advokát Mengozzi vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok ( C‑558/14 , EU:C:2015:852 , bod 38 ), pokiaľ je povolenie zlúčenia rodiny „pravidlom“, je to tak preto, že existuje právo na zlúčenie rodiny.

( 20 ) Pozri rozsudok z 12. decembra 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Zlúčenie rodiny – sestra utečenca) ( C‑519/18 , EU:C:2019:1070 , bod 62 a citovaná judikatúra).

( 27 ) Rozsudok ESĽP, 9. júla 2021, M.A. v. Dánsko, ECLI:CE:ECHR:2021:0709JUD000669718, body 132 a 133.

( 28 ) Rozsudok ESĽP, 10. júla 2014, Senigo Longue a iní v. Francúzsko (ECLI:CE:ECHR:2014:0710JUD001911309, bod 75).

( 29 ) Rozsudky ESĽP, 10. júla 2014, Tanda‑Muzinga v. Francúzsko (ECLI:CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, bod 75), a Mugenzi v. Francúzsko (ECLI:CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, bod 54).

( 30 ) Článok 17 smernice 2003/86 stanovuje, že „členské štáty náležito zohľadnia charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu v členskom štáte a existenciu rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou jej pôvodu“.

( 31 ) Pozri rozsudok z 13. marca 2019, E. ( C‑635/17 , EU:C:2019:192 , bod 59 ).

( 32 ) Niekoľko ďalších členských štátov si zvolilo rovnakú možnosť, niekedy spojenú s možnosťou, aby žiadosť podal aj garant: (AT, CZ, DE, EE, FI, HR, HU, LU, LV, SE a SK). Iní sa rozhodli pre systém, podľa ktorého žiada o zlúčenie rodiny iba garant (BG, CY, EL, ES, FR, PL, SI): pozri správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade o uplatňovaní smernice 2003/86 o práve na zlúčenie rodiny z 29. marca 2019, [KOM (2019) 162 v konečnom znení, s. 11].

( 35 ) Okrem toho uvádzam, že jediný príklad v tomto zmysle, ktorý uviedla belgická vláda sa týka žiadostí belgického štátneho príslušníka o víza na účely zlúčenia rodiny, podaných prostredníctvom garanta ako splnomocnenca na základe článku 9 zákona z 15. decembra 1980, pozri na adrese https://www.refworld.org/pdfid/58b04f134.pdf). Správa týkajúca sa Belgicka, ktorá je súčasťou štúdie Centre fédéral Migration (Myria) (Spolkové migračné centrum, Myria), „Le regroupement national des ressortissants des pays tiers en Europe: pratiques nationales“ z júna 2017, na ktorú sa zástupca belgickej vlády odvolával na pojednávaní, odkazuje na uvedené rozhodnutie a zdôrazňuje, že „ it is not possible for the sponsor to introduce the application. Only in very exceptional cases, the sponsor can be authorised to introduce the application. This should then be done in the same country as usually foreseen for the introduction of the application by its family members (Garant nemôže podať žiadosť. Garant je oprávnený podať žiadosť iba vo veľmi výnimočných prípadoch. V takom prípade sa má žiadosť podať v krajine, ktorá je zvyčajne stanovená na podanie žiadosti jeho rodinnými príslušníkmi)“ (pozri https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/FINAL%20BE%20report%20on%20Family%20Reunification%20with%20a%20TCN_1.pdf, s. 46). Je však zrejmé, že podmienka, aby bola žiadosť podaná garantom v krajine, v ktorej žijú jeho rodinní príslušníci, je v prípade, že je stanovené osobné podanie žiadosti zo strany utečencov, nesplniteľná.

( 36 ) O význame prístupu dotknutých osôb k jasným, transparentným a „písomným“ informáciám týkajúcim sa rôznych štádií konania o zlúčení pozri NICHOLSON, F.: The Essential Right to Family Unity of Refugees and Others in Need of International Protection in the Context of Family Reunification . UNHCR, s. 122.