C-181/23

62023CC0181

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTHONY COLLINS

prednesené 4. októbra 2024 ( 1 )

Vec C‑181/23

Európska komisia

2.

Maltská republika tvrdí, že žaloba Komisie je právne a skutkovo nedôvodná. V práve EÚ sa neupravujú podmienky, za ktorých môžu osoby získať štátnu príslušnosť členského štátu, pokiaľ tieto podmienky všeobecne a systematicky neohrozujú hodnoty a ciele Európskej únie. V medzinárodnom práve verejnom ( 3 ) ani v práve EÚ sa nevyžaduje, aby osoba mala pred svojou naturalizáciou „predchádzajúce skutočné väzby“ s daným štátom. Maltská republika ďalej tvrdí, že Komisia program udeľovania občianstva z roku 2020 opísala príliš zjednodušene v úsilí „priviesť“ Súdny dvor k nesprávnemu posúdeniu skutkového stavu.

Právny kontext – maltské právo

Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve)

3.

V Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve) sa upravuje nadobudnutie, odňatie a vzdanie sa maltského občianstva ( 4 ). V jeho § 10 sú stanovené podmienky pre bežnú naturalizáciu. Podľa § 10 ods. 1 môže byť žiadateľovi udelené osvedčenie o naturalizácii ako občana Malty, ak ministrovi ( 5 ) dosvedčí splnenie týchto podmienok:

Podľa § 10 ods. 1 druhého pododseku Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve), ak to minister považuje za vhodné vzhľadom na osobitné okolnosti konkrétneho prípadu, môže pri výpočte súčtu uvedeného v písmene b) povoliť započítanie období pobytu, ktoré predchádzali siedmim rokom pred dátumom podania žiadosti. V 1989 Citizenship Regulations (nariadenia o občianstve z roku 1989) (v znení neskorších predpisov) sú stanovené podrobné pravidlá pre žiadosti o naturalizáciu na základe § 10 ods. 1 Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve) ( 6 ).

The Maltese Citizenship (Amendment No 2) Act [zákon o maltskom občianstve (zmena č. 2)] z roku 2020

5.

Maltská republika prijala 28. júla 2020 Maltese Citizenship (Amendment No 2) Act, 2020 [zákon o maltskom občianstve (zmena č. 2) z roku 2020] (ďalej len „zákon o občianstve z roku 2020“). ( 7 ) V § 3 tohto zákona sa nahradil § 10 ods. 9 Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve) týmto textom:

„Bez ohľadu na ustanovenia tohto alebo iného zákona môže minister udeliť osvedčenie o naturalizácii ako občana Malty cudzincovi alebo osobe bez štátnej príslušnosti, ktorá preukázala výnimočné služby Maltskej republike alebo ľudstvu alebo ktorej naturalizácia má pre Maltskú republiku výnimočný význam a ktorá spĺňa požiadavky stanovené týmto zákonom. Na účely tohto ustanovenia pojem ‚výnimočný‘ znamená zjavne nadpriemerný a vzťahuje sa predovšetkým na prínos vedcov, výskumníkov, atlétov, športovcov, umelcov, kultúrnych interpretov, investorov a podnikateľov: a to ak minister udelí osvedčenie o naturalizácii aj oprávnenej osobe závislej od cudzinca alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktorá preukázala Maltskej republike mimoriadne služby prostredníctvom investícií, a to ak ďalej táto osoba podá žiadosť predpísaným spôsobom a po zložení sľubu vernosti Malte.“

c)

poskytnú dar minimálne 10000 eur registrovanej filantropickej, kultúrnej, športovej, vedeckej, umeleckej mimovládnej organizácii alebo spoločnosti alebo mimovládnej organizácii alebo spoločnosti pôsobiacej v oblasti dobrých životných podmienok zvierat, alebo organizácii inak schválenej orgánmi verejnej moci;

d)

majú pobyt na Malte počas obdobia 36 mesiacov (platba je 600000 eur), ktoré môže byť skrátené na minimálne 12 mesiacov za predpokladu, že sa uskutoční výnimočná priama investícia (platba je 750000 eur);

e)

úspešne absolvujú posúdenie oprávnenosti orgánmi verejnej moci a získajú povolenie podať žiadosť o naturalizáciu v súlade s § 10 nariadení z roku 2020.

Maltská republika na túto výzvu odpovedala 6. augusta 2021. Vyjadrila nesúhlas s posúdením Komisie. Okrem iného uviedla, že stanovisko Komisie je nezlučiteľné so zásadou prenesenia právomocí, keďže zasahuje do oblasti, ktorá patrí do zvrchovanosti členských štátov.

10.

Maltská republika 2. marca 2022 až do odvolania pozastavila svoj program udeľovania občianstva investorom pre ruských a bieloruských štátnych príslušníkov.

11.

Komisia 6. apríla 2022 zaslala Maltskej republike odôvodnené stanovisko. Komisia zopakovala a rozviedla tvrdenia, ktoré uviedla vo svojej formálnej výzve a dodatočnej formálnej výzve. Maltská republika vo svojej odpovedi vyjadrila nesúhlas s posúdením Komisie a uviedla, že jej legislatívny rámec v oblasti občianstva pre investorov je v plnom súlade s právom EÚ.

Konanie na Súdnom dvore

Maltská vláda vo svojom vyjadrení k žalobe doručenom 27. júna 2023 navrhuje prejednávanú žalobu zamietnuť ako nedôvodnú a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

15.

Po ďalšej výmene vyjadrení sa 17. júna 2024 uskutočnilo pojednávanie, na ktorom Komisia a Maltská republika ústne predniesli svoje tvrdenia a odpovedali na otázky Súdneho dvora.

Právna analýza

Argumentácia účastníkov konania

16.

Po druhé Komisia zdôrazňuje, že Európska únia je založená na integrácii európskych štátov, ktoré majú spoločné ambície a hodnoty, a s tým je spojené, že sa národy každého z týchto členských štátov spájajú. Občianstvo EÚ teda znamená posilnenie väzieb medzi štátnymi príslušníkmi členských štátov a Európskou úniou, ako aj integráciu a prehĺbenie solidarity medzi rôznymi národmi Európy, ktoré sa tak spájajú do jediného politického celku ako aktéri tvoriaci Európsku úniu. Povaha občianstva EÚ, ktoré zahŕňa právo presťahovať sa na územie iného členského štátu a zdržiavať sa na ňom, právo na rovnaké zaobchádzanie ako so štátnymi príslušníkmi daného členského štátu a právo voliť a kandidovať v komunálnych voľbách hostiteľských členských štátov a vo voľbách do Európskeho parlamentu, tento výklad posilňuje. Občianstvo EÚ a práva z neho vyplývajúce sú teda vyjadrením solidarity a vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi. Automatické a bezpodmienečné rozšírenie určitých práv na štátnych príslušníkov všetkých členských štátov je v súlade so zásadou vzájomnej dôvery a vychádza zo spoločného chápania, že „štátne občianstvo je prejavom skutočnej väzby medzi [štátom] a jeho štátnymi príslušníkmi“ ( 14 ). „Osobitný vzťah solidarity a lojality medzi [štátom] a jeho štátnymi príslušníkmi, ako aj reciprocit[a] práv a povinností … sú základom väzby štátnej príslušnosti“ ( 15 ).

19.

Ak členský štát vytvorí a prevádzkuje program udeľovania občianstva investorom, ktorý uľahčuje systematické udeľovanie jeho štátnej príslušnosti osobám za vopred stanovené platby, pričom sa nevyžaduje existencia akejkoľvek skutočnej väzby medzi týmto štátom a týmito osobami, ohrozuje a narúša podstatu aj integritu občianstva EÚ a vzájomnú dôveru, ktorá je jeho základom. Takýto program udeľovania občianstva investorom je preto nezlučiteľný s pojmom občianstvo EÚ stanoveným v článku 20 ZFEÚ a so zásadou lojálnej spolupráce zakotvenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Z toho vyplýva, že zriadenie a prevádzkovanie takýchto programov, aj keď sú vnímané ako v (čisto finančnom) záujme členského štátu, poškodzuje ciele Európskej únie.

V súlade s § 16 ods. 1 písm. a) nariadení z roku 2020 hlavný žiadateľ a na ňom závislé osoby vo veku 18 a viac rokov musia predložiť dôkaz o pobyte na Malte počas obdobia 36 mesiacov. V § 16 ods. 1 písm. a) sa v spojení s prvou prílohou k nariadeniam z roku 2020 stanovuje, že po zaplatení sumy 750000 eur (t. j. ďalších 150000 eur) sa toto obdobie pobytu môže skrátiť na minimálne 12 mesiacov. V nariadeniach z roku 2020 sa pojmy „rezident“ ani „pobyt“ nevymedzujú. Nestanovuje sa v nich žiadna rovnocenná požiadavka, aby takýto pobyt trval „počas celého“ uvedeného obdobia. Keďže neexistujú žiadne pravidlá, ktorými by sa vyžadovala pravidelná fyzická prítomnosť počas dlhšieho obdobia, ktoré by mohlo byť prerušené cestovaním alebo krátkodobými pobytmi v zahraničí, nariadenia z roku 2020 neobsahujú žiadne pravidlá týkajúce sa neprítomnosti, ktorá by mohla prerušiť akékoľvek obdobie pobytu. Komisia preto tvrdí, že v § 16 ods. 1 písm. a) nariadení z roku 2020 sa vyžaduje len oprávnený pobyt, a nie fyzická prítomnosť na Malte.

22.

Komisia svoje tvrdenie opiera o právo EÚ, osobitné požiadavky vyplývajúce zo statusu občianstva EÚ a povinnosť lojálnej spolupráce, ktorou sa členským štátom ukladá zdržať sa konania, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Európskej únie. Maltská republika síce nesúhlasí s tým, že rozsudok Nottebohm podporuje tvrdenie, že v medzinárodnom práve sa vyžaduje skutočná väzba ako podmienka nadobudnutia štátnej príslušnosti, tento rozsudok však je a zostáva široko citovaným autoritatívnym vyjadrením oprávnenia štátov odmietnuť uznať štátne občianstvo udelené iným štátom. V súlade s rozsudkom Micheletti členské štáty nemôžu odmietnuť uznať štátnu príslušnosť občana členského štátu. Automatická povaha tohto uznávania v právnom poriadku EÚ poskytuje právny základ pre spoločnú zdieľanú koncepciu štátneho občianstva, ktorá zahŕňa existenciu skutočnej väzby medzi členským štátom a jeho štátnymi príslušníkmi.

25.

Komisia tvrdí, že z právneho rámca programu udeľovania občianstva z roku 2020 vyplýva, že proces náležitého preverovania žiadateľov spočíva v posúdení ich bezpečnostného rizika alebo rizika poškodenia povesti a rozsahu ich bohatstva. Jeho cieľom nie je potvrdiť existenciu skutočnej väzby medzi žiadateľom a Maltskou republikou. Existencia tohto overovacieho procesu a diskrečná právomoc ministra ( 16 ) odmietnuť udeliť osvedčenie o naturalizácii nemenia transakčný charakter tohto programu. Maltská republika nepopiera, že na uplatnenie programu udeľovania občianstva z roku 2020 sa vyžaduje skutočná fyzická prítomnosť na Malte len dvakrát: na poskytnutie biometrických údajov na účely získania povolenia na pobyt a na zloženie sľubu vernosti. „Oprávnený pobyt“, ktorý sa v tomto programe vyžaduje, preto nemôže vytvoriť skutočnú väzbu medzi Maltskou republikou a žiadateľom o občianstvo.

Z týchto dôvodov Maltská republika tvrdí, že iba v prípade, že politika členského štátu v oblasti naturalizácie vedie všeobecne a systematicky k závažnému porušovaniu hodnôt a cieľov EÚ, ako sú vymedzené v Zmluvách a právnych predpisoch, môže táto politika preukázateľne predstavovať porušenie týchto pravidiel a hodnôt. V tomto prípade to tak nie je. Žaloba Komisie je bezprecedentná. Jej cieľom je zabrániť členskému štátu v realizácii politických rozhodnutí, ktoré legitímne prijal v oblasti, ktorá je v právomoci členských štátov, ako sa uznáva v článku 9 ZEÚ a článku 20 ods. 1 ZFEÚ. Žalobou sa spochybňuje aj zákonnosť celého vnútroštátneho legislatívneho rámca upravujúceho naturalizáciu osôb. Maltská republika ďalej tvrdí, že široký výklad článku 20 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ, ktorý zastáva Komisia, bude mať bezprostredný vplyv na legislatívne rámce upravujúce štátnu príslušnosť vo všetkých členských štátoch, najmä v tých, v ktorých sa naturalizácia udeľuje na základe voľnej úvahy. Z toho nevyhnutne vyplynú povinnosti podávať správy, čo povedie k tomu, že Komisia ako strážkyňa Zmlúv bude preskúmavať politiky, zákony a postupy členských štátov v oblasti naturalizácie z hľadiska práva EÚ. Tento vývoj podnieti členské štáty k tomu, aby spochybňovali a napokon aj napádali právo a prax iných členských štátov v tejto oblasti. Takáto kontrola môže byť odôvodnená len vtedy, ak sa na základe vhodných dôkazov jasne preukáže, že pravidlá členského štátu predstavujú všeobecné a systematické riziko pre hodnoty a ciele EÚ.

28.

Maltská republika tvrdí, že vykreslenie programu udeľovania občianstva z roku 2020 Komisiou ako „automatickej a bezpodmienečnej“ cesty k získaniu maltskej štátnej príslušnosti, ktorá umožňuje „systematické udeľovanie štátnej príslušnosti výmenou za vopred stanovené platby“ v „čisto rozpočtovom záujme“ Maltskej republiky, je príliš zjednodušené a nemá žiadnu právnu ani skutkovú oporu. Počiatočná investícia síce zakladá prístup k tomuto programu, tento však nefunguje „automaticky a bezpodmienečne“, ale prikladá sa v ňom značná váha vplyvu každej žiadosti na „bezpečnosť, povesť, systémové účinky, dodržiavanie predpisov a iné kritériá“. Skutočnosť, že sa zamieta približne jedna tretina všetkých prípustných žiadostí, je dostatočným dôkazom neexistencie akéhokoľvek automatizmu. Udelenie štátnej príslušnosti nie je ani priamym dôsledkom finančnej transakcie, keďže žiadatelia musia prijať dlhodobé záväzky a po naturalizácii podliehajú dlhodobým kontrolným postupom. Maltská republika preto tvrdí, že program udeľovania občianstva z roku 2020 je legitímny, spoľahlivý, profesionálne riadený a účinný program naturalizácie, ktorého fungovanie neohrozuje ciele EÚ. Program udeľovania občianstva z roku 2020 je transparentný, starostlivo monitorovaný a má priamy a pozitívny vplyv na maltskú spoločnosť. Maltská republika odmieta Komisiou vykreslenú charakteristiku jej programu ako založeného na prístupe „kúpiť teraz – vytvoriť väzbu neskôr“. Úspešní žiadatelia sa vyznačujú rôznymi väzbami s maltskou komunitou, ktoré pozostávajú z predchádzajúcich, súčasných a budúcich pút, ktoré sa v priebehu času vyvíjajú.

32.

Súdny dvor môže to, či sú splnené podmienky na podanie žaloby o nesplnenie povinnosti stanovené v článku 258 ZFEÚ, preskúmať ex offo . ( 18 ) Keďže otázka prípustnosti žaloby bola nastolená na pojednávaní a Komisia mala možnosť odpovedať na otázku Súdneho dvora v tejto súvislosti, je vhodné, aby Súdny dvor túto otázku preskúmal. V súlade s ustálenou judikatúrou je predmet žaloby podľa článku 258 ZFEÚ o nesplnenie povinnosti určený odôvodneným stanoviskom Komisie. Tento dokument musí obsahovať presvedčivý a podrobný výklad dôvodov, ktoré vedú Komisiu k presvedčeniu, že členský štát, ktorému je určený, si nesplnil povinnosť vyplývajúcu zo Zmluvy. Následná žaloba o nesplnenie povinnosti sa musí zakladať na tých istých dôvodoch a žalobných dôvodoch, ktoré sú uvedené v odôvodnenom stanovisku, a Súdny dvor nemôže skúmať žalobný dôvod, ktorý v ňom nebol uvedený. ( 19 ) Táto žaloba má užší rozsah než výhrada v odôvodnenom stanovisku zo 6. apríla 2022, keďže tá smerovala proti programom udeľovania občianstva z roku 2014 aj z roku 2020. S touto výhradou, ktorá nevzbudzuje obavy, ( 20 ) sa žaloba zakladá na tých istých dôvodoch a žalobných dôvodoch, ktoré sú uvedené v odôvodnenom stanovisku. V odôvodnenom stanovisku aj v žalobe sa uvádza porušenie článku 20 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ z dôvodu právnych predpisov prijatých Maltskou republikou, v ktorých sa osobám ponúka naturalizácia výmenou za vopred stanovené platby alebo investície bez toho, aby sa vyžadovala existencia skutočnej väzby medzi týmto členským štátom a týmito fyzickými osobami.

O veci samej

– Úvodné poznámky

36.

Touto žalobou sa Komisia domáha, aby sa určilo, že Maltská republika si prijatím a uplatňovaním § 10 ods. 9 zákona o občianstve z roku 2020 a nariadení z roku 2020 nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 20 ods. 1 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ. Ak Súdny dvor tomuto návrhu vyhovie, Maltská republika bude povinná prijať opatrenia potrebné na to, aby rozsudku Súdneho dvora vyhovela. ( 22 ) Z toho vyplýva, že v rozpore s tým, čo tvrdí Maltská republika, v tomto konaní sa nenapáda zákonnosť celého legislatívneho rámca daného členského štátu v oblasti naturalizácie. ( 23 ) Cieľom žaloby Komisie nie je ani úsilie tejto inštitúcie prijímať, s priamou alebo nepriamou pomocou Súdneho dvora, právne predpisy v oblasti občianstva EÚ.

37.

40.

Prejednávaná žaloba smeruje k tomu, aby sa určilo, že Maltská republika si tým, že vytvorila a prevádzkuje program udeľovania občianstva z roku 2020, ktorým sa ponúka naturalizácia osobám, ktoré nemajú skutočnú väzbu na tento členský štát, a to za vopred stanovené platby alebo investície, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 20 ods. 1 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ. Ako bolo potvrdené na pojednávaní, tvrdenie Komisie, že program udeľovania občianstva z roku 2020 funguje tak, že sa ním ukladajú povinnosti a záväzky iným členským štátom v rozpore s článkom 4 ods. 3 ZEÚ, vyplýva z jej tvrdenia, že Maltská republika porušuje článok 20 ZFEÚ, a je jeho dôsledkom. Bez preukázania porušenia ustanovení Zmluvy upravujúcich občianstvo teda neexistuje právny ani skutkový základ pre tvrdenie, že Maltská republika porušuje povinnosť lojálnej spolupráce. Ako sa potvrdzuje v judikatúre, údajné porušenie článku 4 ods. 3 ZEÚ sa týka správania, ktoré nie je odlišné od porušenia konkrétnej povinnosti založenej na článku 20 ZFEÚ. Preto Súdnemu dvoru navrhujem, aby rozhodol, že v tomto konaní nemá skúmať tvrdenie, že Maltská republika nedodržala článok 4 ods. 3 ZEÚ, oddelene od tvrdenia odkazujúceho na článok 20 ZFEÚ.

– Požiadavka „skutočnej väzby“ podľa práva EÚ a medzinárodného práva v oblasti občianstva

41.

Z písomných a ústnych vyjadrení účastníkov konania je zrejmé, že spor medzi nimi sa netýka obsahu programu udeľovania občianstva z roku 2020 a spôsobu jeho fungovania. Maltská republika najmä nespochybňuje, že ponúka osobám naturalizáciu za vopred stanovené platby, ak spĺňajú určité požiadavky. ( 27 ) Maltská republika na pojednávaní potvrdila, že výmenou za platbu konkrétneho finančného príspevku postačuje na účely naturalizácie oprávnený pobyt v tomto členskom štáte v trvaní jediného roka. Komisia vo svojich prednesoch potvrdila, že jej jediná výhrada sa zakladá na existencii požiadavky podľa práva EÚ – a v menšej miere aj podľa medzinárodného práva –, že na zachovanie integrity občianstva EÚ musí existovať „skutočná väzba“ medzi členským štátom a jeho štátnymi príslušníkmi. V rámci týchto vyjadrení Komisia takisto potvrdila, že úspech jej žaloby závisí od platnosti tejto premisy.

44.

Keďže požívanie občianstva EÚ úplne závisí od existencie štátnej príslušnosti členského štátu, podľa ustálenej judikatúry je na každom členskom štáte, aby v rámci svojej výlučnej právomoci ( 35 ) a s náležitým ohľadom na medzinárodné právo ( 36 ) stanovil podmienky, za ktorých možno jeho štátne občianstvo nadobudnúť a stratiť. ( 37 ) Ako som uviedol vo svojich návrhoch vo veci Préfet du Gers ( 38 ), členské štáty sa mohli rozhodnúť spojiť svoje právomoci a udeliť Európskej únii právomoc určovať, kto sa môže stať občanom EÚ. Rozhodli sa to neurobiť.

45.

Vyhlásenie č. 2 o štátnej príslušnosti členského štátu, pripojené k záverečnému aktu Zmluvy o Európskej únii ( 39 ), takisto odráža rozsah výsad členských štátov v tejto oblasti. Ako sme už videli, nadobudnutie štátnej príslušnosti členského štátu má automaticky za následok získanie občianstva EÚ, ktoré sú všetky ostatné členské štáty povinné uznať, keďže je to záležitosť práva EÚ. Vo vyhlásení č. 2 sa jasne uvádza, že „… vo všetkých odkazoch na štátnych príslušníkov členských štátov otázka, či jednotlivec má štátnu príslušnosť členského štátu, sa rozhodne na základe vnútroštátnych predpisov tohto členského štátu…“ Vyhlásenie č. 2 tak odráža názor členských štátov, že ich príslušné koncepcie štátnej príslušnosti sa dotýkajú samotnej podstaty ich suverenity a národnej identity, ktoré nemajú v úmysle spájať.

46.

Zmluvy obsahujú množstvo odkazov na národy Európy, národy Únie, národy členských štátov a európske národy. Občania EÚ sú okrem toho subjekty, ktoré tvoria Európsku úniu ako jediný politický celok, ( 40 ) čoho dôkazom je najmä právo voliť a kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu. ( 41 ) To v žiadnom prípade neznižuje význam skutočnosti, že členské štáty rozhodli, že len ony určujú, kto je oprávnený byť ich štátnym príslušníkom, a teda kto je občanom EÚ. Z „jediného politického celku“, ktorý je výsledkom vytvorenia občianstva EÚ, preto členským štátom nevyplývajú povinnosti, pokiaľ ide o podmienky, za ktorých štátnu príslušnosť udeľujú.

V rozsudku Micheletti ( 42 ) Súdny dvor rozhodol, že s ohľadom na výkon základných slobôd stanovených v Zmluve o ES je neprípustné, aby sa právnymi predpismi členského štátu obmedzovali účinky udelenia štátnej príslušnosti iného členského štátu stanovením akejkoľvek ďalšej podmienky pre uznanie tejto štátnej príslušnosti. ( 43 ) Hoci tento rozsudok bol vydaný ešte pred zavedením občianstva EÚ, Súdny dvor túto zásadu opätovne potvrdil, okrem iného v rozsudku Zhu a Chen ( 44 ), v kontexte občianstva EÚ. ( 45 ) Z toho vyplýva, že Európska únia, jej inštitúcie a jej členské štáty musia v zásade dodržiavať všetky pravidlá ostatných členských štátov týkajúce sa podmienok nadobúdania a straty štátnej príslušnosti. Systém povinného vzájomného uznávania, ktorým sa táto judikatúra zaoberá, má za následok, že členské štáty nemusia mať spoločnú predstavu o tom, čo je štátna príslušnosť, a že ich pravidlá jej udeľovania sa môžu líšiť.

49.

Hoci v práve EÚ sa nestanovujú podmienky nadobudnutia a straty štátnej príslušnosti členského štátu ( 46 ) a členské štáty musia na tento účel navzájom rešpektovať svoje pravidlá, Súdny dvor už rozhodol, že uplatňovanie týchto pravidiel nesmie byť v rozpore s právom EÚ v situáciách, ktoré patria do jeho pôsobnosti. ( 47 ) Výkon zvrchovanej výsady členského štátu udeľovať alebo odnímať občianstvo nie je neobmedzený a jej výkon môže byť v zásade obmedzený právom EÚ aj medzinárodným právom. ( 48 ) V rozpore s tým, čo tvrdí Maltská republika, môžu byť predmetom žaloby podľa článku 258 ZFEÚ o nesplnení povinnosti všetky porušenia práva EÚ bez ohľadu na ich právny rámec. Využívanie tohto konania nie je vyhradené len na stíhanie prípadov, ktoré možno označiť za závažné porušenia. ( 49 )

52.

Judikatúra Súdneho dvora je bohatšia v otázke odňatia alebo straty občianstva EÚ. Zatiaľ čo právomoc udeľovať štátnu príslušnosť je vyhradená členským štátom a občianstvo EÚ je podmienené výkonom tejto právomoci, využitie výsady odňať štátne občianstvo, a teda aj občianstvo EÚ, podlieha viacerým identifikovateľným obmedzeniam. Dôležitou črtou tejto judikatúry je, že sa týka výkonu zvrchovaných výsad členských štátov voči ich vlastným štátnym príslušníkom, a nie štátnym príslušníkom iných členských štátov alebo tretích krajín. V dôsledku obáv, že odňatie štátnej príslušnosti, ktoré má za následok stratu občianstva EÚ, môže spôsobiť, že jednotlivci sa stanú osobami bez štátnej príslušnosti a budú zbavení práv priznaných Zmluvami a Chartou, sa v práve EÚ zaručuje minimálny štandard právnej ochrany osobám, ktoré sa v takejto situácii ocitli. Výsledkom je situácia, keď nie je možné nájsť presnú paralelu medzi udelením a odňatím štátneho občianstva členského štátu, čo má za následok, že v práve EÚ sa na členské štáty kladú v každej z týchto oblastí odlišné požiadavky. Z týchto dôvodov súhlasím s tvrdením Maltskej republiky, že odňatie štátnej príslušnosti členského štátu nemožno stotožňovať s jej nadobudnutím.

53.

55.

Z toho vyplýva, že hoci členský štát môže v súlade s vlastnou právnou úpravou štátnej príslušnosti požadovať dôkaz skutočnej väzby, ako je v nej vymedzená – alebo „osobitn[ého] vzťah[u] solidarity a lojality medzi ním samým a jeho štátnymi príslušníkmi“ ( 61 ) – v práve EÚ sa nevymedzuje, a preto ani nevyžaduje, existencia takejto väzby na získanie alebo zachovanie tejto štátnej príslušnosti. ( 62 ) V práve EÚ sa pripúšťa takáto požiadavka podľa vnútroštátneho práva členského štátu len v súvislosti s odňatím alebo so zrušením štátnej príslušnosti a za predpokladu, že sa dodrží zásada proporcionality a dotknutej osobe sa poskytnú určité procesné záruky. ( 63 )

56.

V otázke, či musí existovať skutočná väzba medzi jednotlivcom a štátom, ktorého je štátnym príslušníkom, neexistuje medzi právom EÚ a medzinárodným právom žiadna významná odchýlka, keďže ani v jednom z nich sa takáto požiadavka neukladá. Podmienky pre udelenie štátnej príslušnosti sú vecou vnútroštátneho práva, ( 67 ) hoci sa do určitej miery rešpektujú medzinárodné pravidlá na predchádzanie existencii osôb bez štátnej príslušnosti a môžu sa rešpektovať ľudské a procesné práva dotknutých osôb. V kontexte práva EÚ vyhlásenie č. 2 a judikatúra odvodená od rozsudku Micheletti bránia členským štátom v tom, aby neuznali udelenie štátnej príslušnosti iným členským štátom, čo sa v rozsudku Nottebohm podľa všetkého pripúšťa. ( 68 ) Neexistuje ani žiaden logický základ pre tvrdenie, že keďže členské štáty sú povinné uznávať štátnu príslušnosť udelenú inými členskými štátmi, ich zákony o štátnej príslušnosti musia obsahovať osobitné pravidlo, a už vôbec nie pravidlo, ktorým sa vyžaduje „skutočná väzba“ ako podmienka pre túto štátnu príslušnosť. Povinnosť podľa práva EÚ uznávať štátnu príslušnosť udelenú inými členskými štátmi je vzájomným uznaním a rešpektovaním zvrchovanosti každého členského štátu – nie prostriedkom na oslabenie výlučných právomocí, ktoré členské štáty v tejto oblasti majú. Iný záver by narušil starostlivo vytvorenú rovnováhu medzi štátnym občianstvom a občianstvom EÚ v Zmluvách a predstavoval by úplne nezákonné oslabenie právomocí členských štátov vo veľmi citlivej oblasti, ktorú sa jednoznačne rozhodli ponechať pod svojou výlučnou kontrolou.

V prejednávanej veci Komisia a Maltská republika navrhli, aby bola druhému účastníkovi konania uložená povinnosť nahradiť trovy konania.

61.

Keďže Maltská republika navrhla uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania a Komisia nemala úspech vo svojich návrhoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania.

Návrh

62.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

( 3 ) Ďalej len „medzinárodné právo“.

( 4 ) Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve) (kap. 188), ZÁKON XXX z roku 1965, v znení zákonov: II z roku 1970, XXXI z roku 1972, LVIII z roku 1974, XXXI z roku 1975, IX z roku 1977, XIII z roku 1983, XXIV z roku 1989, IV z roku 2000 a X z roku 2007 a právneho oznámenia 410 z roku 2007 a zákona XV z roku 2013, zákonov XXIV a XXVI z roku 2017 a zákonov XV a XXXVIII z roku 2020.

( 5 ) V § 2 ods. 1 Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve) sa stanovuje, že pojem „minister“ znamená „minister, ktorý je v danom zodpovedný za záležitosti týkajúce sa maltského občianstva a v rozsahu udelených právomocí tento pojem zahŕňa akúkoľvek osobu, ktorú tento minister poveril, aby konala v jeho mene“.

( 6 ) Subsidiary Legislation (S.L.) 188.01 Citizenship Regulations of 1 August, 1989 (podzákonný predpis 188.01 nariadení o občianstve z 1. augusta 1989) (právne oznámenie 106 z roku 1989, v znení právnych oznámení 16 z roku 1993, 232 z roku 1997, 26 z roku 2000, 188 a 410 z roku 2007, 17 a 63 z roku 2014; zákona XIII z roku 2015, právnych oznámení 336 z roku 2017 a 214 z roku 2019 a 443 z roku 2020).

( 8 ) V súlade s § 10 ods. 9 Maltese Citizenship Act (zákon o maltskom občianstve), v znení zákona o občianstve z roku 2020.

( 9 ) Podzákonný predpis 188.06 maltských zákonov. Nariadenia z roku 2020 boli prijaté právnym oznámením 437 z roku 2020.

( 10 ) Nariadeniami z roku 2020 sa síce zrušili nariadenia z roku 2014, ale podľa § 31 ods. 1 druhého pododseku nariadení z roku 2020 zostávajú nariadenia z roku 2014 účinné, kým sa nedosiahne maximálny počet 1800 žiadostí povolený podľa týchto nariadení.

( 11 ) Žiadosti môžu zahŕňať „závislých“ rodinných príslušníkov žiadateľa, okrem iného s podmienkou, že sa za každého z nich uhradí dodatočná platba vo výške 50000 eur. Pozri § 16 ods. 3 nariadení z roku 2020 a odsek 1 písm. b) prvej prílohy k týmto nariadeniam.

( 12 ) Rozsudky zo 7. júla 1992, Micheletti a i. ( C‑369/90 , EU:C:1992:295 , bod 10 ) (ďalej len „rozsudok Micheletti“); z 20. februára 2001, Kaur ( C‑192/99 , EU:C:2001:106 , bod 19 ) (ďalej len „rozsudok Kaur“); z 19. októbra 2004, Zhu a Chen ( C‑200/02 , EU:C:2004:639 , bod 37 ) (ďalej len „rozsudok Zhu a Chen“); z 2. marca 2010, Rottmann ( C‑135/08 , EU:C:2010:104 , body 39 , 41 a 45 ) (ďalej len „rozsudok Rottmann“) a z 12. marca 2019, Tjebbes a i. ( C‑221/17 , EU:C:2019:189 , bod 30 ) (ďalej len „rozsudok Tjebbes“).

( 13 ) Rozsudok zo 17. septembra 2002, Baumbast a R ( C‑413/99 , EU:C:2002:493 , bod 82 ).

( 20 ) Požiadavka, podľa ktorej je predmet žaloby podanej podľa článku 258 ZFEÚ vymedzený konaním pred podaním žaloby, ktoré sa v danom článku stanovuje, si nevyžaduje, aby výrok odôvodneného stanoviska a žalobné návrhy boli totožné, pokiaľ predmet tejto žaloby nebol rozšírený ani zmenený, ale bol naopak zúžený (rozsudok zo 14. marca 2006, Komisia/Francúzsko, C‑177/04 , EU:C:2006:173 , bod 37 ).

( 21 ) Rozsudok z 11. novembra 2010, Komisia/Portugalsko ( C‑543/08 , EU:C:2010:669 , bod 20 ). Pozri aj článok 21 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článok 120 písm. c) jeho rokovacieho poriadku.

( 22 ) Pozri článok 260 ods. 1 ZFEÚ.

( 23 ) V konaní podľa článku 258 ZFEÚ platí, že ak sa Komisia domnieva, že niektorý členský štát porušil svoje povinnosti, výlučne ona je oprávnená rozhodnúť, či začne proti tomuto štátu konanie o nesplnenie povinnosti, označiť ustanovenia, ktoré tento štát porušil, a vybrať okamih, keď proti nemu toto konanie začne (rozsudok z 3. marca 2016, Komisia/Malta, C‑12/14 , EU:C:2016:135 , bod 24 ).

( 24 ) Maltská republika tvrdí, že v programe udeľovania občianstva z roku 2020 sa uplatňujú objektívne a transparentné kritériá. V článku 5 ods. 1 Európskeho dohovoru o občianstve, ktorý bol prijatý pod záštitou Rady Európy a ktorý nadobudol platnosť 1. marca 2000 (ďalej len „Európsky dohovor o občianstve“), sa uvádza, že „normy zmluvného štátu týkajúce sa občianstva nebudú obsahovať rozdiely ani zahŕňať prax, ktoré predstavujú diskrimináciu na základe pohlavia, náboženstva, rasy, farby alebo národného, alebo etnického pôvodu“.

( 29 ) Rozsudok z 20. septembra 2001, Grzelczyk ( C‑184/99 , EU:C:2001:458 , bod 31 ). Pozri aj rozsudky zo 17. septembra 2002, Baumbast a R ( C‑413/99 , EU:C:2002:493 , bod 82 ), a z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20 , EU:C:2021:602 , bod 62 ). V stanovisku 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014 ( EU:C:2014:2454 , bod 172 ) Súdny dvor uviedol, že „dosahovanie cieľov Únie, ktoré sú pripomenuté v článku 3 ZEÚ, je zakotvené v sérii základných ustanovení, ako sú ustanovenia upravujúce voľný pohyb tovaru, služieb, kapitálu a osôb, občianstvo Únie, priestor slobody, bezpečnosti a práva, ako aj politiku hospodárskej súťaže. Tieto ustanovenia, ktoré sú súčasťou systému vlastného Únii, sú štruktúrované tak, aby prispievali v rámci konkrétnej oblasti a jej charakteristických znakov k uskutočňovaniu procesu integrácie, ktorý je hlavným zmyslom samotnej Únie“.

( 30 ) Pozri aj rozsudok Tjebbes (bod 31) a rozsudok Préfet du Gers (bod 49 a citovaná judikatúra).

( 31 ) Článok 20 ods. 2 písm. a) ZEÚ a článok 21 ZFEÚ. Práva, ktoré sa v článku 21 ods. 1 ZFEÚ priznávajú občanom EÚ, majú okrem iného podporovať ich postupnú integráciu do spoločnosti hostiteľského členského štátu (rozsudok zo 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16 , EU:C:2017:862 , bod 56 ).

( 32 ) S výhradou podmienok a obmedzení stanovených v Zmluvách a v opatreniach prijatých na ich základe: článok 20 ods. 2 písm. b) ZFEÚ a článok 22 ZFEÚ. Pozri aj články 40 a 41 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

( 33 ) Článok 18 ZFEÚ sa má uplatňovať samostatne len v situáciách upravených právom Únie, pre ktoré sa v ZFEÚ nestanovujú osobitné pravidlá zákazu diskriminácie (rozsudok z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20 , EU:C:2021:602 , body 63 a 65 a citovaná judikatúra).

( 36 ) Komisia vo svojich písomných aj ústnych vyjadreniach tvrdí, že sa v tomto konaní neopiera o medzinárodné právo. Toto tvrdenie je v určitom rozpore s tým, že sa na svoju podporu odvoláva na rozsudok Nottebohm. V práve EÚ sa v každom prípade vyžaduje, aby členské štáty pri stanovovaní pravidiel nadobúdania a rušenia štátnej príslušnosti rešpektovali medzinárodné právo: pozri rozsudok Tjebbes (bod 30). Z toho vyplýva, že v prípade neexistencie rozporu sú normy práva EÚ v tejto oblasti založené na medzinárodnom práve a musia ho rešpektovať. Pozri však návrhy, ktoré generálny advokát Poiares Maduro predložil vo veci Kadi/Rada a Komisia ( C‑402/05 P , EU:C:2008:11 , bod 24 ), kde uviedol, že „vzťah medzi medzinárodným právom a právnym poriadkom Spoločenstva sa riadi právnym poriadkom [EÚ] samotným a medzinárodné právo môže prenikať uvedeným právnym poriadkom iba za podmienok stanovených ústavnými zásadami [Európskej únie]“.

( 37 ) Rozsudok z 18. januára 2022, Wiener Landesregierung (Odvolanie prísľubu udelenia štátneho občianstva) ( C‑118/20 , EU:C:2022:34 , bod 37 a citovaná judikatúra) (ďalej len „rozsudok Wiener Landesregierung“). Pozri analogicky rozsudok Kaur (bod 25). Súdny dvor spresnil, že jednostranné vyhlásenie členského štátu pred jeho pristúpením k Európskemu spoločenstvu (ES) o vymedzení rozsahu osobnej pôsobnosti ustanovení ES, a teda aj štátnych príslušníkov tohto členského štátu, ktorí by mohli tieto ustanovenia využívať, nezbavilo štátnych príslušníkov tohto členského štátu prínosu týchto práv, keďže ich nikdy nepožívali.

( 44 ) Odôvodnenie 39. Pozri aj rozsudok z 2. októbra 2003, Garcia Avello ( C‑148/02 , EU:C:2003:539 , bod 28 ). V bode 39 rozsudku Zhu a Chen Súdny dvor neodkazuje na obmedzenie uložené právnymi predpismi, ale všeobecne uvádza, že členský štát nemôže obmedzovať účinky udelenia štátnej príslušnosti iného členského štátu tým, že by vyžadoval splnenie ďalších podmienok na to, aby ju uznal.

( 45 ) Články 17 a 18 Zmluvy o ES (teraz články 20 a 21 ZFEÚ).

( 46 ) Zásadou prenesenia právomocí sa upravuje prideľovanie právomocí Európskej únii: článok 4 ods. 1 a článok 5 ods. 1 a 2 ZEÚ. Právomoci, ktoré na Európsku úniu neboli prenesené, zostávajú právomocami členských štátov. Európska únia si nemôže prisvojiť právomoci v oblastiach vyhradených výlučne členským štátom.

( 47 ) V rozsudku Rottmann (body 39 a 41) a rozsudku Tjebbes (bod 30) sa uplatňuje táto všeobecná téza práva EÚ.

( 48 ) Pozri rozsudok zo 14. decembra 2021, Stolična obština, rajon Pančarevo ( C‑490/20 , EU:C:2021:1008 , bod 38 a citovaná judikatúra), v ktorom Súdny dvor uviedol, že „jednak definovanie podmienok nadobudnutia a straty štátneho občianstva patrí v súlade s medzinárodným právom do právomoci každého členského štátu, a jednak, že v situáciách, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, musia dotknuté vnútroštátne právne predpisy byť v súlade s týmto právom“.

( 49 ) V článku 258 ZFEÚ sa umožňuje Komisii začať konanie o nesplnení povinnosti, ak sa domnieva, že členský štát nesplnil povinnosť vyplývajúcu z práva EÚ, a to bez toho, aby musela rozlišovať podľa povahy a závažnosti údajného porušenia. Rozsudok z 27. novembra 1990, Komisia/Taliansko ( C‑209/88 , EU:C:1990:423 , bod 14 ). Pozri analogicky rozsudok z 18. októbra 2007, Komisia/Dánsko ( C‑19/05 , EU:C:2007:606 , bod 35 ).

( 55 ) V článku 15 ods. 2 Všeobecnej deklarácie ľudských práv, prijatej Valným zhromaždením OSN 10. decembra 1948, sa stanovuje, že „nikto nesmie byť svojvoľne zbavený štátnej príslušnosti“. V článku 8 ods. 2 písm. b) Dohovoru o redukovaní počtu osôb bez štátnej príslušnosti, podpísaného v New Yorku 30. augusta 1961, ktorý nadobudol platnosť 13. decembra 1975, sa stanovuje, že osoba môže byť zbavená štátnej príslušnosti zmluvného štátu, ak bola táto štátna príslušnosť získaná na základe falošných informácií alebo podvodom. V článku 8 ods. 4 sa ďalej stanovuje, že zmluvný štát nemôže využiť svoju právomoc priznanú článkom 8 ods. 2 písm. b) odňať štátnu príslušnosť s výnimkou prípadov, keď to urobí v súlade s právnymi predpismi, ktoré umožňujú dotknutej osobe právo na riadne vypočutie pred súdom alebo iným nezávislým orgánom. V článku 7 ods. 1 Európskeho dohovoru o občianstve sa navyše stanovuje, že „zmluvný štát nemôže vo svojej vnútroštátnej právnej norme ustanoviť stratu občianstva zo zákona alebo na základe iniciatívy zmluvného štátu okrem týchto prípadov: … b) nadobudnutie občianstva zmluvného štátu podvodným konaním, na základe falošnej informácie alebo zatajenia ľubovoľnej relevantnej skutočnosti žiadateľom“. Pozri aj jeho článok 18 ods. 2 písm. a), v ktorom sa stanovuje, že „pri rozhodovaní o udelení alebo zachovaní občianstva v prípadoch nástupníctva štátov zohľadní každý príslušný zmluvný štát najmä: … a) skutočnú a účinnú väzbu medzi osobou a štátom…“.

( 56 ) Súdny dvor rozhodol, že rozhodnutie o odňatí štátneho občianstva z dôvodu podvodu môže byť odôvodnené verejným záujmom: rozsudok Rottmann (bod 51); rozsudok Tjebbes (bod 33); a rozsudok Wiener Landesregierung (bod 52).

( 63 ) Pozri rozsudok z 25. apríla 2024, Stadt Duisburg (Strata nemeckého štátneho občianstva) ( C‑684/22 až C‑686/22 , EU:C:2024:345 , body 56 až 65 a citovaná judikatúra). Pozri naproti tomu rozsudok Préfet de Gers (bod 62), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že povinnosť individuálneho preskúmania proporcionality dôsledkov straty občianstva EÚ v situáciách, ktoré patria do pôsobnosti práva EÚ, sa nevzťahuje na stratu tohto statusu ako automatický dôsledok zvrchovaného rozhodnutia bývalého členského štátu vystúpiť z Európskej únie.

( 65 ) Pozri analogicky článok 3 ods. 1 Európskeho dohovoru o občianstve zo 6. novembra 1997, v ktorom stanovuje, že „každý štát vo svojom právnom poriadku ustanoví, kto sú jeho občania“. V jeho článku 3 ods. 2 sa stanovuje, že „túto právnu normu ostatné štáty akceptujú, ak je v súlade s platnými medzinárodnými dohovormi, obyčajovým medzinárodným právom a všeobecne uznávanými princípmi práva týkajúcimi sa občianstva“. Pozri aj článok 1 Dohovoru o niektorých otázkach vzťahujúcich sa na konflikt zákonov o občianstve (prijatého 13. apríla 1930, ktorý nadobudol platnosť 1. júla 1937) 179 LNTS 4137 (ďalej len „Dohovor o konflikte zákonov o občianstve“), ktorého znenie je takmer totožné s článkom 3 ods. 1 a 2 Európskeho dohovoru o občianstve. V článku 2 Dohovoru o konflikte zákonov o občianstve sa stanovuje, že „každá otázka, či má osoba štátnu príslušnosť určitého štátu, sa rieši v súlade s právom daného štátu“. Odkazy na medzinárodné právo v týchto dohovoroch sú trochu kruhové. Mohlo by sa očakávať, že v takýchto dohovoroch by sa mohli vymedziť alebo aspoň načrtnúť minimálne podmienky, ktoré sa v medzinárodnom práve vyžadujú, keď štát udeľuje osobe štátnu príslušnosť. To, že sa tieto dohovory stanoveniu čo i len minimálnych noriem v tejto oblasti systematicky vyhýbajú, podľa môjho názoru svedčí o jasnom zámere ponechať vymedzenie štátnej príslušnosti a podmienok jej udeľovania zákonom jednotlivých štátov. Z toho vyplýva, že medzinárodné právo má v tejto oblasti doteraz len marginálny vplyv.

( 66 ) MSD pokračoval konštatovaním, že „… nie je potrebné určiť, či sa v medzinárodnom práve ukladajú akékoľvek obmedzenia na jeho slobodu rozhodovania v tejto oblasti. Okrem toho má štátna príslušnosť najbezprostrednejšie, najďalekosiahlejšie a pre väčšinu ľudí jediné účinky v právnom systéme štátu, ktorý ju udeľuje. Štátna príslušnosť slúži predovšetkým na určenie toho, že osoba, ktorej bola udelená, požíva práva a je viazaná povinnosťami, ktoré sa v práve predmetného štátu priznávajú alebo ukladajú jeho štátnym príslušníkom. To vyplýva zo širšej koncepcie, že štátna príslušnosť patrí do vnútroštátnej právomoci štátu“.