C-414/23

za účasti:

Energiavirasto

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Helsingin hallinto‑oikeus (Správny súd Helsinki, Fínsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov – Register Únie – Nariadenie (EÚ) č. 389/2013 – Zaznamenanie vrátenia kvót do registra Únie – Vrátenie na základe ustanovenia, ktoré Súdny dvor neskôr vyhlásil za neplatné – Nemožnosť získať späť už odovzdané kvóty“

1.

Podľa smernice 2003/87/ES ( 2 ) sa spoločnostiam, ktoré sú prevádzkovateľmi určitých zariadení, prideľujú emisné kvóty skleníkových plynov. ( 3 ) Každá z týchto spoločností musí každoročne odovzdať na účely ich zrušenia množstvo týchto pridelených kvót, ktoré sa rovná celkovým emisiám plynov, ktoré počas predchádzajúceho kalendárneho roka uvoľnila do atmosféry zo zdrojov vo svojom zariadení.

5.

Predmetom sporu, v ktorom bol podaný prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, je práve otázka, aké dôsledky vyplývajú z tohto určenia neplatnosti.

I. Právny rámec

A.

Právo Únie

1. Smernica 2003/87

V článku 19 („Registre“) sa uvádza:

„1. Kvóty vydané od 1. januára 2012 sa evidujú v registri Únie, aby vykonával postupy týkajúce sa prevádzky holdingových účtov otvorených v členskom štáte a prideľovania, odovzdávania a rušenia kvót na základe aktu Komisie uvedeného v odseku 3.

…

3. Na vykonávanie tejto smernice prijme Komisia nariadenie… pre štandardizovaný a zabezpečený systém registrov vo forme štandardizovaných elektronických databáz, ktoré obsahujú bežné prvky dát na vyhľadávanie vydania, držania, prenosu a zrušenia kvót[,] a aby sa poskytol verejnosti vhodný prístup a udržala dôvernosť a aby sa zabezpečilo, že sa neuskutočnia žiadne prenosy v rozpore so záväzkami vyplývajúcimi z Kjótskeho protokolu. …

…“

2. Nariadenie (EÚ) č. 389/2013 ( 7 )

2. Dematerializovaná povaha kvót a kjótskych jednotiek znamená, že záznam v registri Únie predstavuje dostatočný dôkaz prima facie o nároku na kvótu alebo kjótsku jednotku a o akejkoľvek inej operácii, ktorej zápis do registra Únie sa vyžaduje alebo povoľuje podľa tohto nariadenia.

3. Vymeniteľnosť kvót a kjótskych jednotiek znamená, že akékoľvek povinnosti v súvislosti s obnovou či náhradou, ktoré môžu vyplynúť z vnútroštátneho práva, pokiaľ ide o kvótu alebo kjótsku jednotku, sa vzťahujú len na vecnú kvótu alebo kjótsku jednotku.

S výhradou článku 70 a procesu rekonciliácie podľa článku 103 je transakcia konečná a neodvolateľná po svojej finalizácii v súlade s článkom 104. Bez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek ustanovenie vnútroštátneho práva alebo oprava podľa vnútroštátneho práva, ktorá by mohla viesť k požiadavke alebo príkazu na vykonanie novej transakcie, žiadny zákon, predpis ani prax v súvislosti so zrušením zmlúv a transakcií nevedie v registri k spätnému zrušeniu transakcie, ktorá je podľa tohto nariadenia konečná a neodvolateľná.

Majiteľovi účtu ani tretej strane sa nebráni pri uplatňovaní akéhokoľvek práva alebo nároku vyplývajúceho zo základnej transakcie podľa zákona okrem iného na obnovu, náhradu alebo náhradu škody v súvislosti s transakciou, ktorá je v registri Únie konečná, napríklad v prípade podvodu alebo technickej chyby, pokiaľ to nevedie k náprave, zrušeniu alebo spätnému zrušeniu transakcie v registri Únie.

4. Kupujúci a majiteľ kvóty alebo kjótskej jednotky konajúci v dobrej viere získava nárok na kvótu alebo kjótsku jednotku bez akéhokoľvek narušenia nároku prevádzajúceho subjektu.“

b)

zrušenie kvót,

c)

výmena medzinárodných kreditov.

3. Ak správca účtu rozhodne, že žiadosť spĺňa požiadavky podľa odseku 1, a ak so žiadosťou súhlasí, môže navrhnúť napravenie transakcie v registri Únie.

4. Ak vnútroštátny správca neúmyselne alebo omylom iniciuje jednu z transakcií uvedených v odseku 5, môže v písomnej žiadosti navrhnúť centrálnemu správcovi, aby napravil dokončenú transakciu. Žiadosť obsahuje vyhlásenie, v ktorom sa uvádza, že transakcia bola iniciovaná omylom alebo neúmyselne.

a)

transakcia, pri ktorej sa odovzdali alebo zrušili kvóty a ktorá sa má napraviť, nebola ukončená viac ako 30 pracovných dní pred predložením návrhu správcu účtu v súlade s odsekom 3;

b)

v dôsledku napravenia nedôjde k neplneniu podmienok prevádzkovateľa za predchádzajúci rok;

c)

na cieľovom účte transakcie, ktorá sa má napraviť, sa stále nachádza množstvo jednotiek daného typu, ktoré boli predmetom transakcie, ktorá sa má napraviť;

Podľa § 46 ods. 1 zákona o obchodovaní s emisnými kvótami orgán pre obchodovanie s emisnými kvótami pôsobí ako správca zodpovedný za vnútroštátne fungovanie registra uvedené v článku 19 smernice 2003/87 s cieľom zabezpečiť, aby sa viedli presné záznamy o ročnom zisťovaní, držbe, prevode a zrušení emisných kvót. Podľa odseku 3 tohto paragrafu sa v súvislosti so zriadením a vedením registra a v záležitostiach týkajúcich sa funkcií registra postupuje podľa ustanovení nariadenia č. 389/2013.

13.

Podľa § 48 toho istého zákona sa ročný zápis emisných kvót a držby, prevod a zrušenie emisných kvót a projektových jednotiek, ako aj právo verejnosti nahliadať do informácií obsiahnutých v registri a dôvernosť informácií riadia nariadením č. 389/2013.

II. Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

14.

V období od roku 2013 do roku 2017 Metsä Fibre odovzdala na účely ich zrušenia kvóty, ktoré jej boli pridelené v súvislosti s jej zariadením Äänekoski.

18.

Podľa názoru Úradu nariadenie č. 389/2013 neupravuje prípad, keď bolo odovzdanie kvót vykonané na základe ustanovení, ktoré boli neskôr vyhlásené za neplatné. Nestanovuje ani možnosť preniesť kladný údaj o stave plnenia podmienok z účtu na zabezpečenie súladu jedného zariadenia na účet na zabezpečenie súladu iného zariadenia spoločnosti Metsä Fibre.

19.

Metsä Fibre podala proti rozhodnutiu Úradu žalobu o neplatnosť na Helsingin hallinto‑oikeus (Správny súd Helsinki, Fínsko). V tejto žalobe:

–

napáda skutočnosť, že úprava emisií zariadenia za obdobie rokov 2013 až 2017 bola obmedzená na zostatok označujúci stav plnenia podmienok tohto zariadenia v registri Únie, pričom Úrad opätovne nepreviedol na účet toho istého zariadenia súčet emisií rovnocenný úprave,

2.

Ak je odpoveď na prvú otázku záporná, môžu sa ustanovenia článkov 70 a 40 nariadenia [č. 389/2013] vôbec uplatniť v situácii, keď odovzdanie prebytočných kvót do registra Únie vychádzalo z uplatnenia ustanovení, ktoré boli v rozsudku [Schaefer Kalk] vyhlásené za neplatné, a nie z transakcie, ktorú inicioval majiteľ účtu alebo vnútroštátny správca v mene majiteľa účtu neúmyselne alebo omylom?

3.

Ak je odpoveď na prvú otázku záporná a na druhú otázku kladná, existuje nejaký iný spôsob, ktorý umožňuje právo Únie a ktorým by sa spoločnosť Metsä Fibre… mohla v súvislosti s využívaním kvót dostať do situácie, v ktorej by sa nachádzala, ak by neexistovala právna úprava, ktorá bola v rozsudku [Schaefer Kalk] vyhlásená za neplatnú, a táto spoločnosť by z tohto dôvodu neodovzdala prebytočné kvóty?“

III. Konanie na Súdnom dvore

21.

23.

Kľúčovým faktorom, z ktorého vyplýva tento spor, bolo určenie neplatnosti viacerých ustanovení nariadenia č. 601/2012, ktoré sa pred rokmi uplatnili na spoločnosť Metsä Fibre ako prevádzkovateľa zariadenia Äänekoski, v rozsudku Schaefer Kalk.

24.

Ako už bolo uvedené, v období od roku 2013 do roku 2017 Metsä Fibre odovzdala na účely ich zrušenia väčšie množstvo kvót, než boli správne určené kvóty, pričom pod „správne určenými“ kvótami sa rozumejú tie, ktoré vyplývajú z neplatnosti konštatovanej v rozsudku Schaefer Kalk.

25.

Úrad po zistení tejto skutočnosti (ktorú nemožno pripísať uvedenej spoločnosti, ktorá len dodržiavala ustanovenia nariadenia č. 601/2012 pred tým, ako bolo čiastočne vyhlásené na neplatné) v roku 2022 znížil číselné údaje týkajúce sa emisií CO 2 zariadenia Äänekoski. Podľa nového výpočtu Metsä Fibre, prevádzkovateľ tohto zariadenia, odovzdala do registra Únie na účely ich zrušenia prebytočný počet kvót.

–

prvé riešenie podľa jeho názoru zakazuje článok 70 nariadenia č. 389/2013, ktorý stanovuje len možnosť napraviť v lehote piatich pracovných dní transakcie uskutočnené neúmyselne alebo omylom. Podľa článku 40 tohto nariadenia sú transakcie konečné a neodvolateľné; ( 13 )

–

druhé riešenie by bolo v praxi nerealizovateľné, keďže zariadenie Äänekoski by pri súčasnej úrovni svojich ročných emisií na využitie prebytočných kvót potrebovalo 6000 až 7000 rokov. ( 14 ) Okrem toho nariadenie č. 389/2013 nestanovuje prenos kladného zostatku kvót jedného zariadenia na účet iného zariadenia. ( 15 )

29.

Za týchto okolností sa vnútroštátny súd v podstate pýta: a) či sú ustanovenia článkov 40 y 70 nariadenia č. 389/2013 neplatné, b) ak sú platné, či uvedené články upravujú situáciu, ktorá je predmetom sporu, a c) či v práve Únie existuje nejaký iný spôsob, ktorý by umožnil spoločnosti Metsä Fibre dostať sa do „situácie, v ktorej by sa nachádzala, ak by neexistovala právna úprava, ktorá bola v rozsudku Schaefer Kalk vyhlásená za neplatnú, a táto spoločnosť by z tohto dôvodu neodovzdala prebytočné kvóty“.

32.

Podľa vnútroštátneho súdu taká nemožnosť bráni uplatneniu účinkov rozsudkov Schaefer Kalk. Táto okolnosť by mohla predstavovať dôvod neplatnosti ustanovení nariadenia č. 389/2013 týkajúcich sa lehôt, keďže neumožňujú nápravu účinkov spôsobených ustanoveniami, ktoré boli v uvedenom rozsudku vyhlásené za neplatné.

33.

Fínska vláda navrhla alternatívne riešenie. Podľa jej názoru by článok 40 nariadenia č. 389/2013 nemal brániť vyhoveniu návrhu spoločnosti Metsä Fibre ( 17 ), teda pripusteniu vrátenia kvót do majetku tejto spoločnosti prostredníctvom účtu jej zariadenia. Tak by sa dosiahol cieľ systému obchodovania s kvótami (motivovať hospodárske subjekty, aby znižovali svoje emisie).

34.

Domnievam sa však, že taká alternatíva je neuskutočniteľná. Z článkov 40 a 70 nariadenia č. 389/2013 vyplýva neodvolateľnosť transakcií, ktoré neboli zrušené z určitých dôvodov v určitých lehotách. Medzi týmito dôvodmi sa nenachádza dôvod, ktorý sa vyskytol v prejednávanom prípade (uplatnenie právnych predpisov, ktoré boli po ich uplatnení vyhlásené za neplatné).

38.

Ako zdôraznila Komisia, presné limity, ktoré stanovujú články 40 a 70 nariadenia č. 389/2013, sú nevyhnutné pre zistenie množstva kvót dostupných v systéme a splnenie povinností, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2003/87, ako aj na zaručenie správnosti vyhlásení Únie v rámci Kjótskeho protokolu. ( 20 )

39.

Domnievam sa, že tento prísny právny režim, ktorý zahŕňa neodvolateľnosť transakcií po uplynutí krátkej lehoty od ich zápisu do registra Únie, netrpí žiadnou vadou, ktorá by spôsobovala jeho neplatnosť.

40.

Podľa môjho názoru sa otázka nemá položiť v znení, ktoré navrhuje Komisia, teda či taký špecifický a takmer neopakovateľný prípad, o aký ide v prejednávanej veci, nie je dostatočným dôvodom na to, aby boli uplatnené ustanovenia vyhlásené za neplatné. Podľa Komisie sa táto výnimočnosť nemôže zmeniť na argument v prospech vyhlásenia článkov 40 a 70 nariadenia č. 389/2013 za neplatné.

44.

Podľa môjho názoru články 40 a 70 nariadenia č. 389/2013 nebránia uplatneniu právnych účinkov spojených s určením neplatnosti v rozsudku Schaefer Kalk.

45.

Je logické predpokladať, že mimo konkrétnej prejednávanej veci uplatnenie rozsudku Schaefer Kalk malo v prípade, ak to bolo možné, za následok úpravu emisií, ktoré boli pôvodne vypočítané v súlade s ustanoveniami, ktoré boli neskôr vyhlásené za neplatné. V takom prípade by nariadenie č. 389/2013 nebránilo náprave nepriaznivých účinkov pre subjekty, ktoré odovzdali tieto emisie na základe ustanovení, ktoré boli neskôr vyhlásené za neplatné.

46.

Treba tiež predpokladať, že táto náprava sa neuskutoční prostredníctvom napravenia odovzdaní kvót vypočítaných v súlade s právnou úpravou, ktorá bola vyhlásená za neplatnú. ( 23 ) Skôr sa prijmú opatrenia iného typu, ako je pripísanie kladného zostatku na účty príslušných zariadení na účely ich použitia v budúcnosti. ( 24 )

50.

Zostáva objasniť, čo sa stane, keď vzhľadom na špecifické okolnosti týkajúce sa zariadenia ( 25 ) toto vrátenie nebude uskutočniteľné. To je v konečnom dôsledku skutočný problém sporu. Ako som už uviedol, navyše sa domnievam, že dotknutá spoločnosť má k dispozícii prostriedky na získanie primeranej náhrady vzniknutej škody.

51.

Aby som to zhrnul, nezistil som dôvody, ktoré by svedčili v prospech neplatnosti článkov 40 a 70 nariadenia č. 389/2013, a tieto ustanovenia sa teda musia uplatniť na spor.

C.

Tretia prejudiciálna otázka

–

bola neuskutočniteľná oprava registra so spätnou účinnosťou, lebo by mohla mať nepriaznivý vplyv na fungovanie trhu založeného na prísnosti jeho evidencie,

–

nebolo uskutočniteľné ani riešenie, ktoré by bolo z vecného hľadiska rovnocenné riešeniu, ktoré som spomenul vyššie, vzhľadom na špecifickú situáciu, v ktorej sa nachádzalo zariadenie Äänekoski ( 27 ), ktoré predstavovalo výnimočný prípad.

55.

Rozbor článkov 40 a 70 nariadenia č. 389/2013 pritom musí byť v súlade s dôsledkami rozsudku Schaefer Kalk, ktorý má všeobecný dosah, a preto v zásade zahŕňa aj „ojedinelé prípady“.

–

dovoľuje majiteľovi účtu uplatňovanie „akéhokoľvek práva alebo nároku vyplývajúceho zo základnej transakcie podľa zákona okrem iného na obnovu, náhradu alebo náhradu škody v súvislosti s transakciou, ktorá je v registri Únie konečná, napríklad v prípade podvodu alebo technickej chyby…“.

–

stanovuje ako nevyhnutnú podmienku, aby uplatňovanie tohto práva alebo nároku „nev[iedlo] k náprave, zrušeniu alebo spätnému zrušeniu transakcie v registri Únie“.

59.

Podľa môjho názoru výnimočnú situáciu, v ktorej sa nachádza zariadenie Äänekoski, možno vyriešiť pomocou tohto ustanovenia, ktoré umožňuje tak uspokojiť záujmy prevádzkovateľa tohto zariadenia, ako aj zachovať správne fungovanie registra Únie.

63.

V súlade s pripomienkami Úradu sa článok 40 ods. 3 tretí pododsek nariadenia č. 389/2013 netýka len vnútroštátnych prostriedkov nápravy (ktoré sú však ako jediné uvedené v prvom a druhom pododseku odseku 3 tohto článku), ale všeobecne odkazuje na akékoľvek zákonné práva a nároky majiteľa účtu alebo tretej strany. ( 29 )

64.

Ak sa teda ustanovenia nariadenia č. 389/2013 posudzujú ako celok, umožňujú napraviť účinky spôsobené nesprávnym uplatnením ustanovenia, ktoré Súdny dvor v rozsudku Schaefer Kalk vyhlásil za neplatné, a to v niektorých prípadoch prostredníctvom použitia prebytočných odovzdaných kvót v budúcich rokoch a v iných prípadoch, ako je prípad zariadenia, o ktoré ide v prejednávanej veci, prostredníctvom náhrady vzniknutej ekonomickej škody.

65.

Napokon ustanovenia nariadenia č. 389/2013 definitívne nevyžadujú v prípade, akým je prejednávaný prípad, porušenie dotknutých práv a ekonomických záujmov týkajúcich sa trhu s kvótami.

Preskúmanie otázok položených vnútroštátnym súdom neodhalilo žiadnu skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť platnosť článkov 40 a 70 nariadenia Komisie (EÚ) č. 389/2013 z 2. mája 2013, ktorým sa zriaďuje register Únie podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES a rozhodnutí Európskeho parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009/ES a ktorým sa zrušujú nariadenia Komisie (EÚ) č. 920/2010 a č. 1193/2011.

Články 40 a 70 nariadenia č. 389/2013 neznemožňujú nápravu účinkov uplatnenia ustanovení, ktoré Súdny dvor v rozsudku z 19. januára 2017, Schaefer Kalk ( C‑460/15 , EU:C:2017:29 ), vyhlásil za neplatné.

2.

V situácii, v ktorej nie je možné skutočné vrátenie prebytočných odovzdaných emisných kvót skleníkových plynov, prevádzkovateľ príslušného zariadenia môže uplatňovať práva alebo nároky uvedené v článku 40 ods. 3 treťom pododseku nariadenia č. 389/2013 vrátane práva na náhradu vzniknutej škody.

( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.

( 2 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES ( Ú. v. EÚ L 275, 2003, s. 32 ; Mim. vyd. 15/007, s. 631) v znení zmenenom smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009 ( Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 63 ).

( 9 ) Podľa Úradu predstavoval celkový počet prebytočných emisných kvót odovzdaných do registra Únie spoločnosťou Metsä Fibre 115312.

( 10 ) Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady z 11. februára 2004 o mechanizme sledovania emisií skleníkových plynov v Spoločenstve a uplatňovania Kjótskeho protokolu ( Ú. v. EÚ L 49, 2004, s. 1 ; Mim. vyd. 15/008, s. 57).

( 11 ) Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady z 23. apríla 2009 o úsilí členských štátov znížiť emisie skleníkových plynov s cieľom splniť záväzky Spoločenstva týkajúce sa zníženia emisií skleníkových plynov do roku 2020 ( Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 136 ).

( 12 ) Bod 7 rozhodnutia vnútroštátneho súdu. Metsä Fibre vo svojich písomných pripomienkach (bod 8) uvádza, že možnosť voľne nakladať s týmito kvótami by jej umožnila „predať ich ako prebytok v súlade so systémom a s logikou obchodovania s kvótami“. Ďalej uvádza, že táto možnosť jej je odopretá, lebo „kvóty poskytnuté v rámci úpravy [vykonanej Úradom] skutočne neexistujú, pokiaľ nie sú zapísané v centrálnom registri [Únie]“.

( 13 ) Podľa bodu 20 rozhodnutia vnútroštátneho súdu bol Úrad v kontakte s Komisiou, ktorá zastávala názor, že podmienky na napravenie odovzdania kvót z dôvodu prekročenia lehôt upravených v článku 70 nariadenia č. 389/2013 nie sú splnené. Neuskutočniteľnosť tohto riešenia teda potvrdila samotná Komisia, na ktorú sa Úrad viackrát obrátil s cieľom zistiť jej názor na výklad uplatniteľných predpisov.

( 14 ) Okrem toho treba uviesť, že podľa bodu 1 prílohy I smernice 2003/87, zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2023/959 z 10. mája 2023 ( Ú. v. EÚ L 130, 2023, s. 134 ), zariadenie Äänekoski od 1. januára 2026 nebude patriť do pôsobnosti systému obchodovania s kvótami.

( 21 ) Bod 33 písomných pripomienok Komisie.

( 22 ) Odkazujem na body 2, 5, 80, 85 a 94 až 98 návrhov, ktoré som predniesol vo veci ArcelorMittal ( C‑321/15 , EU:C:2016:516 ). V nich som skúmal, či z hľadiska práva Únie možno kvóty považovať za majetok, alebo skôr za administratívne povolenia. V poznámke pod čiarou 11 tých istých návrhov som uviedol, že spôsoby, akými sa na vnútroštátnej úrovni chápe právna povaha emisných kvót, sú rovnako rozmanité ako označenia, ktorými sú tieto kvóty pomenované v jednotlivých jazykových zneniach smernice 2003/87. Zatiaľ čo napríklad v španielskom znení sa používa výraz „derechos de emisión“ a v holandskom „emissierecht“, talianske a francúzske znenia hovoria o „quota di emissioni“ a „quota“, anglické dáva prednosť výrazu „allowance“, nemecké výrazu „Zertifikat“ a nakoniec v portugalskom znení bol zvolený výraz „licença de emissão“. V uvedenej veci sa vnútroštátny súd pýtal na právnu kvalifikáciu kvót ako majetku , ktorý prípadne môže byť predmetom núteného vyvlastnenia.

( 23 ) Komisia v reakcii na otázku položenú v tejto súvislosti na pojednávaní potvrdila, že jej nie sú známe prípady napravenia transakcií po rozsudku Schaefer Kalk.

( 24 ) Ako tvrdí Komisia (poznámka pod čiarou 12 písomných pripomienok), vo Fínsku určenie neplatnosti ustanovení, ktoré boli vyhlásené za neplatné rozsudkom Schaefer Kalk, viedlo k vráteniam v prospech siedmich zariadení. Komisia dodáva, že „Úrad… opravil úrovne emisií šiestich zariadení, pričom päť zariadení môže v celom rozsahu získať späť úrovne emisií v rámci vrátenia kvót zariadenia, zatiaľ čo v prípade jedného zariadenia približne jedna pätina úrovní emisií, ktoré boli opravené, ešte nebola získaná späť“. Metsä Fibre tiež uvádza tieto zariadenia s cieľom poukázať na to, že sa s ňou zaobchádzalo rozdielne.