C-510/23

proti

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

za účasti:

Federconsumatori

Vec C‑511/23

Caronte & Tourist SpA

Confederazione Italiana Armatori

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Ochrana spotrebiteľa – Smernica 2005/29/ES – Nekalé obchodné praktiky podnikateľov voči spotrebiteľom na vnútornom trhu – Hospodárska súťaž – Článok 102 ZFEÚ – Zneužívanie dominantného postavenia – Posilnenie právomoci vnútroštátnych orgánov na ochranu hospodárskej súťaže na presadzovanie pravidiel hospodárskej súťaže – Smernica (EÚ) 2019/1 – Vnútroštátne postupy na zisťovanie porušení v oblasti spotrebiteľského práva – Fáza predchádzajúca vyšetrovaniu – Dodržanie primeranej lehoty – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca povinnosť začať postup vyšetrovania v prekluzívnej lehote 90 dní – Zrušenie rozhodnutia o sankcii v prípade nedodržania tejto lehoty – Zásada efektivity – Zásada právnej istoty – Právo na obhajobu“

I. Úvod

1.

Prejednávané návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko) podľa článku 267 ZFEÚ, sa týkajú výkladu pravidiel Únie v oblasti ochrany spotrebiteľa a hospodárskej súťaže. Zatiaľ čo vo veci C‑510/23 vnútroštátny súd žiada o výklad smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/29/ES z 11. mája 2005 o nekalých obchodných praktikách podnikateľov voči spotrebiteľom na vnútornom trhu, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 84/450/EHS, smernice Európskeho parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 („smernica o nekalých obchodných praktikách“) ( 2 ), vo veci C‑511/23 žiada Súdny dvor, aby rozhodol o výklade článku 102 ZFEÚ v spojení so zásadami ochrany hospodárskej súťaže a účinnosti správneho konania.

a) Smernica 2005/29

3.

Článok 1 smernice 2005/29, nazvaný „Účel“, stanovuje:

„Účelom tejto smernice je prispieť k riadnemu fungovaniu vnútorného trhu a dosiahnuť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa aproximáciou zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov o nekalých obchodných praktikách poškodzujúcich ekonomické záujmy spotrebiteľov.“

4.

Článok 11 tejto smernice, nazvaný „Vynútiteľnosť“, stanovuje:

napadnúť takú nekalú obchodnú praktiku na správnom orgáne, ktorý je príslušný rozhodovať o sťažnostiach alebo dať podnet na začatie príslušného konania na súde.

…

2. Na základe ustanovení uvedených v odseku 1 zveria členské štáty súdom alebo správnym orgánom právomoci, ktoré ich v prípadoch, ktoré považujú za nevyhnutné, a so zreteľom na všetky dotknuté záujmy, najmä verejný záujem, oprávňujú na to, aby:

a)

nariadili zastavenie nekalých obchodných praktík alebo začali príslušné konanie na súde, ktorým sa prikáže ich zastavenie,

alebo

„Členské štáty stanovia sankcie za porušenie vnútroštátnych predpisov prijatých na základe tejto smernice a prijmú všetky nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie ich vynútiteľnosti. Tieto sankcie musia byť účinné, primerané a odradzujúce.“

b) Nariadenie (EÚ) 2017/2394

6.

Článok 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/2394 z 12. decembra 2017 o spolupráci medzi národnými orgánmi zodpovednými za presadzovanie právnych predpisov na ochranu spotrebiteľa a o zrušení nariadenia (ES) č. 2006/2004 ( 3 ), nazvaný „Predmet úpravy“, stanovuje:

„Týmto nariadením sa stanovujú podmienky, za ktorých príslušné orgány, ktoré boli ich členskými štátmi určené ako zodpovedné za presadzovanie právnych predpisov Únie na ochranu záujmov spotrebiteľov, spolupracujú a koordinujú postupy medzi sebou a s Komisiou s cieľom presadzovať dodržiavanie týchto právnych predpisov a zabezpečiť hladké fungovanie vnútorného trhu, ako aj s cieľom posilniť ochranu ekonomických záujmov spotrebiteľov.“

7.

2. Dožiadaný orgán pravidelne informuje dožadujúci orgán o prijatých krokoch a opatreniach a o krokoch a opatreniach, ktoré má v úmysle prijať. Prostredníctvom elektronickej databázy stanovenej v článku 35 dožiadaný orgán bezodkladne informuje dožadujúci orgán, príslušné orgány ostatných členských štátov a Komisiu o prijatých opatreniach a účinku týchto opatrení na porušovanie právnych predpisov v rámci Únie, ako aj o tom:

a)

či boli uložené predbežné opatrenia;

b)

či došlo k ukončeniu porušovania právnych predpisov;

c)

2. Príslušné orgány, ktorých sa týka podozrenie z rozšíreného porušovania právnych predpisov, určia spomedzi seba za koordinátora jeden príslušný orgán, ktorého sa podozrenie z rozšíreného porušovania právnych predpisov týka. Ak príslušné orgány nie sú schopné dosiahnuť dohodu o tomto určení, prevezme úlohu koordinátora Komisia.

3. Ak má Komisia dôvodné podozrenie, že dochádza k rozšírenému porušovaniu právnych predpisov s rozmerom Únie, bezodkladne to v súlade s článkom 26 oznámi príslušným orgánom a jednotným úradom pre spoluprácu, ktorých sa uvedené údajné porušovanie právnych predpisov týka. Komisia uvedie v oznámení dôvody opodstatňujúce prípadný koordinovaný postup. Príslušné orgány, ktorých sa údajné rozšírené porušovanie právnych predpisov s rozmerom Únie týka, uskutočnia primerané vyšetrovanie na základe informácií, ktoré sú im dostupné alebo ľahko prístupné. Príslušné orgány, ktorých sa údajné rozšírené porušovanie právnych predpisov s rozmerom Únie týka, oznámia výsledky takéhoto vyšetrovania ostatným príslušným orgánom, jednotným úradom pre spoluprácu dotknutým uvedeným porušovaním právnych predpisov a Komisii podľa článku 26 do jedného mesiaca odo dňa oznámenia Komisie. Ak sa pri takomto vyšetrovaní zistí, že môže dôjsť k rozšírenému porušovaniu právnych predpisov s rozmerom Únie, príslušné orgány dotknuté daným porušovaním právnych predpisov začnú koordinovaný postup a prijmú opatrenia stanovené v článku 19 ako aj podľa potreby opatrenia stanovené v článkoch 20 a 21.

…

5. Príslušný orgán sa zapojí do koordinovaného postupu, ak sa počas uvedeného koordinovaného postupu stane zrejmým, že sa príslušného orgánu týka rozšírené porušovanie právnych predpisov s rozmerom Únie.“

11.

Článok 5 tohto nariadenia, nazvaný „Právomoci orgánov hospodárskej súťaže členských štátov“, stanovuje:

„Orgány hospodárskej súťaže členských štátov majú právomoc na uplatňovanie článkov [101 a 102 ZFEÚ] v jednotlivých prípadoch. Na tento účel, konajúc zo svojho vlastného podnetu alebo na základe sťažnosti, môžu prijímať tieto rozhodnutia:

–

nariadiť skončenie porušovania,

–

12.

Článok 11 tohto nariadenia, nazvaný „Spolupráca medzi Komisiou a orgánmi hospodárskej súťaže členských štátov“, stanovuje:

„1. Komisia a orgány hospodárskej súťaže členských štátov musia v úzkej spolupráci uplatňovať súťažné pravidlá spoločenstva.

…

6. Ak Komisia začne konanie týkajúce sa prijatia rozhodnutia podľa kapitoly III, zbavuje tým orgány hospodárskej súťaže členských štátov ich práva na uplatňovanie článkov [101 a 102 ZFEÚ]. Ak orgány hospodárskej súťaže členských štátov už konajú v prípade, Komisia začne konanie len po konzultácii s týmito vnútroštátnymi orgánmi hospodárskej súťaže.“

13.

2. Na žiadosť Komisie podniknú orgány hospodárskej súťaže členských štátov inšpekcie, ktoré Komisia považuje za nevyhnutné podľa článku 20 ods. 1 alebo ktoré boli nariadené rozhodnutím podľa článku 20 ods. 4 Úradníci orgánov hospodárskej súťaže členských štátov, ktorí sú zodpovední za vykonávanie týchto inšpekcií, ako aj osoby nimi oprávnené alebo menované, vykonávajú svoje právomoci v súlade s ich vnútroštátnym právom.

Ak o to požiada Komisia alebo príslušný orgán uvedeného členského štátu, na ktorého území sa má inšpekcia vykonať, úradníkom a iným sprevádzajúcim osobám, ktoré Komisia oprávnila, môžu pomáhať úradníci príslušného orgánu.“

15.

Podľa článkov 23 a 24 tohto nariadenia môže Komisia ukladať pokuty a pravidelné penále podnikom a združeniam podnikov.

16.

Článok 25 tohto nariadenia, nazvaný „Premlčacie lehoty na ukladanie pokút“, stanovuje:

…“

17.

Článok 26 tohto nariadenia, nazvaný „Premlčacia lehota na vymáhanie pokút“, stanovuje:

„1. Právomoc Komisie pri presadzovaní rozhodnutí prijatých podľa článkov 23 a 24 podlieha premlčacej lehote piatich rokov.

2. Čas začína plynúť dňom, v ktorom sa rozhodnutie stalo právoplatným.

…“

„…

2. Táto smernica sa vzťahuje na uplatňovanie článkov 101 a 102 ZFEÚ a paralelné uplatňovanie vnútroštátneho práva v oblasti hospodárskej súťaže v rovnakej veci. …

3. V tejto smernici sa stanovujú určité pravidlá vzájomnej pomoci, ktorých cieľom je zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu a riadne fungovanie systému úzkej spolupráce v rámci Európskej siete pre hospodársku súťaž.“

20.

Článok 3 tejto smernice, nazvaný „Záruky“, stanovuje:

„1. Konanie vo veci porušenia článku 101 alebo 102 ZFEÚ vrátane výkonu právomocí uvedených v tejto smernici vnútroštátnymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže musí byť v súlade so všeobecnými zásadami práva Únie a Chartou základných práv Európskej únie.

5. Vnútroštátne správne orgány na ochranu hospodárskej súťaže majú pri vykonávaní úloh v súvislosti s uplatňovaním článkov 101 a 102 ZFEÚ uvedených v článku 5 ods. 2 tejto smernice právomoc stanoviť si svoje priority. Pokiaľ sú vnútroštátne správne orgány na ochranu hospodárskej súťaže povinné posudzovať formálne sťažnosti, majú právomoc zamietnuť takéto sťažnosti z dôvodu, že ich nepovažujú za priority pri presadzovaní práva. Tým nie je dotknutá právomoc vnútroštátnych správnych orgánov na ochranu hospodárskej súťaže zamietnuť sťažnosti z iných dôvodov, ktoré sú vymedzené vo vnútroštátnom práve.“

22.

Článok 5 smernice 2019/1, nazvaný „Zdroje“, stanovuje:

„1. Členské štáty zabezpečia aspoň to, aby vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže mali k dispozícii dostatočný počet kvalifikovaných zamestnancov a dostatočné finančné, technické a technologické zdroje potrebné na efektívne plnenie svojich úloh a účinné vykonávanie svojich právomocí pri uplatňovaní článkov 101 a 102 ZFEÚ, ako sa uvádza v odseku 2 tohto článku.

2. Na účely odseku 1 majú vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže minimálne možnosť vykonávať vyšetrovania v záujme uplatňovania článkov 101 a 102 ZFEÚ, prijímať rozhodnutia, ktorými sa uplatňujú uvedené ustanovenia na základe článku 5 nariadenia [č. 1/2003], a úzko spolupracovať v rámci Európskej siete pre hospodársku súťaž v záujme zabezpečenia účinného a jednotného uplatňovania článkov 101 a 102 ZFEÚ. …

…“

1. Zákon č. 689/81

25.

Legge 24 novembre 1981, č. 689 – Modifiche al sistema penale (zákon č. 689 z 24. novembra 1981 o zmenách v trestnom systéme) (ďalej len „zákon č. 689/81“) definuje všeobecné pravidlá upravujúce správne pokuty.

26.

Článok 12 tohto zákona, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, stanovuje:

„Ustanovenia tejto kapitoly sa primerane uplatnia, pokiaľ zákon nestanovuje inak, na všetky porušenia, za ktoré sa ukladá pokuta v správnom konaní, vrátane prípadu, keď sa takáto sankcia neukladá ako náhrada trestnoprávnej sankcie. Neuplatňujú sa na disciplinárne previnenia.“

Povinnosť zaplatiť sumu dlhovanú za porušenie zaniká tomu, kto nebol upovedomený v stanovenej lehote.“

28.

Článok 28 tohto zákona, nazvaný „Premlčacia lehota“, stanovuje:

„Právo vymáhať sumy dlhované za porušenia podľa tohto zákona sa premlčí po piatich rokoch odo dňa, keď k porušeniu došlo.

Prerušenie premlčacej lehoty sa riadi ustanoveniami Občianskeho zákonníka.“

2. Pravidlá v oblasti ochrany spotrebiteľa

„1. [AGCM] vykonáva v medziach zákonných ustanovení právomoci podľa tohto článku aj ako orgán príslušný uplatňovať [nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 z 27. októbra 2004 o spolupráci medzi národnými orgánmi zodpovednými za vynucovanie právnych predpisov na ochranu spotrebiteľa (‚nariadenie o spolupráci v oblasti ochrany spotrebiteľa‘) ( Ú. v. EÚ L 364, 2004, s. 1 )].

1a. Aj v regulovaných odvetviach má na základe článku 19 ods. 3 právomoc zasahovať voči postupom obchodníkov, ktoré predstavujú nekalú obchodnú praktiku, bez toho, aby bola dotknutá povinnosť dodržiavať platnú právnu úpravu, výlučne AGCM, ktorý túto právomoc vykonáva na základe oprávnení stanovených v tomto článku po získaní stanoviska príslušného regulačného orgánu. …

2. [AGCM] z úradnej moci alebo na žiadosť akejkoľvek osoby alebo organizácie, ktorá má na tom záujem, zakáže pokračovanie nekalých obchodných praktík a odstráni ich účinky. Na tieto účely [AGCM] využíva vyšetrovacie a výkonné právomoci podľa uvedeného nariadenia [č. 2006/2004] aj vo vzťahu k porušeniam, ktoré nemajú cezhraničný charakter. Na účely plnenia úloh uvedených v odseku 1 sa [AGCM] môže obrátiť na Guardia di Finanza, ktorý vykonáva právomoci, ktoré mu boli zverené na účely kontroly dane z pridanej hodnoty a dane z príjmu. Úrad zasahuje bez ohľadu na skutočnosť, či sa dotknutí spotrebitelia nachádzajú na území členského štátu, v ktorom má obchodník sídlo, alebo v inom členskom štáte.

3. [AGCM] môže v obzvlášť naliehavých prípadoch odôvodneným rozhodnutím nariadiť dočasné prerušenie nekalých obchodných praktík. V každom prípade informuje obchodníka o začatí vyšetrovania.

13. Na pokuty v správnom konaní ukladané za porušenia tohto dekrétu sa primerane uplatňujú ustanovenia kapitoly I oddielu I a článkov 26, 27, 28 a 29 zákona [č. 689/81] v znení neskorších predpisov. Pokuty v správnom konaní uvedené v tomto článku sa uhradia do 30 dní od oznámenia rozhodnutia [AGCM]…“

b) Nariadenie o postupoch vyšetrovania v oblasti ochrany spotrebiteľa

31.

Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (nariadenie o postupoch vyšetrovania v oblasti ochrany spotrebiteľa) a bolo schválené prostredníctvom delibera n. 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015 (rozhodnutie AGCM č. 25411 z 1. apríla 2015), prijatého podľa článku 27 ods. 11 Spotrebiteľského zákonníka.

32.

Podľa článku 6 ods. 1, článku 5 ods. 1 písm. f) a článku 5 ods. 2 tohto nariadenia sa vyšetrovanie musí začať okrem iného oznámením námietok do 180 dní od doručenia žiadosti o zásah, pričom táto lehota môže byť prerušená v prípade žiadosti o informácie. Ak sa konanie nezačne v stanovenej lehote, fáza predchádzajúca vyšetrovaniu sa považuje za ukončenú zamietnutím veci, pričom AGCM má právomoc vložiť neskôr do spisu žiadosť o zásah s cieľom vykonať ex offo hĺbkové vyšetrovanie na základe nových informácií alebo odlišného posúdenia priorít zásahu.

„1. Ustanovenia tohto zákona, ktorými sa vykonáva článok 41 ústavy, ktorý chráni a zaručuje právo hospodárskej iniciatívy, sa vzťahujú na kartely, zneužívanie dominantného postavenia a koncentrácie podnikov.

2. [AGCM] v tej istej veci súbežne uplatní aj články 101 a 102 [ZFEÚ], ako aj články 2 a 3 tohto zákona o karteloch obmedzujúcich voľnú hospodársku súťaž a o zneužívaní dominantného postavenia.

…

4. Ustanovenia tejto hlavy sa vykladajú na základe zásad práva [Únie] uplatniteľných v oblasti hospodárskej súťaže.“

35.

Článok 3 tohto zákona, nazvaný „Zneužívanie dominantného postavenia“, stanovuje:

„1. Po posúdení informácií, ktoré má k dispozícii, a informácií, na ktoré bol upozornený orgánmi verejnej správy alebo akoukoľvek zainteresovanou osobou vrátane združení zastupujúcich spotrebiteľov, [AGCM] vykoná vyšetrovanie, aby zistil, či došlo k porušeniu zákazov stanovených v článkoch 2 a 3.

…“

37.

Článok 14 tohto zákona, nazvaný „Vyšetrovanie“, stanovuje:

„1. V prípade predpokladaného porušenia článkov 2 alebo 3 [AGCM] oznámi dotknutým podnikom a subjektom začatie vyšetrovania…

…“

„1. Pokuty v správnom konaní vyplývajúce z porušenia tohto zákona podliehajú v primeranom rozsahu ustanoveniam uvedeným v oddieloch I a II kapitoly I zákona [č. 689/81].“

b) Nariadenie o postupoch vyšetrovania patriacich do právomoci AGCM

40.

Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (dekrét prezidenta republiky č. 217 z 30. apríla 1998), ktorý stanovuje regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (nariadenie o postupoch vyšetrovania v pôsobnosti AGCM), bol prijatý na základe článku 10 ods. 5 zákona č. 287/90, podľa ktorého „sa stanovia postupy vyšetrovania, aby sa zabezpečilo, že dotknuté osoby budú plne oboznámené s aktmi, že bude dodržaná kontradiktórnosť konania a že sa budú vyhotovovať zápisnice“.

41.

Články 7, 13 a 14 tohto nariadenia definujú procesné záruky stanovené vo fáze vyšetrovania, a to právo účastníkov konania, ktorým bolo oznámené začatie vyšetrovania, a ostatných dotknutých strán podľa článku 7 ods. 2 tohto nariadenia zúčastniť sa na vyšetrovaní a predložiť pripomienky, prístup k dokumentom a informáciám, ktoré má AGCM k dispozícii, a právo požiadať o vypočutie pred oznámením výsledkov vyšetrovania.

V rokoch 2011 až 2016 dostal AGCM hlásenia a sťažnosti od spotrebiteľov, od Autorità di regolazione dei trasporti (Úrad pre reguláciu dopravy, Taliansko) a od združenia Federconsumatori, ktoré sa týkali podmienok predaja železničných cestovných lístkov cez internet. Dňa 21. októbra 2016 AGCM pridal do spisu výsledky simulovaných nákupov uskutočnených jeho pracovníkmi medzi 26. augustom a 30. septembrom 2016.

44.

Dňa 15. novembra 2016 AGCM oznámil spoločnosti Trenitalia rozhodnutie o začatí konania na účely konštatovania porušenia spotrebiteľského práva a vykonal inšpekciu v sídle spoločnosti, kde boli zaistené dokumenty. Poradcovia spoločnosti Trenitalia mali možnosť nahliadnuť do vyšetrovacieho spisu a predložiť tvrdenia na svoju obhajobu. Okrem toho bola vykonaná inšpekcia aj v spoločnosti, ktorá dodala počítačový systém používaný spoločnosťou Trenitalia.

45.

Rozhodnutím z 3. augusta 2017 prijatým 19. júla 2017 AGCM konštatoval, že Trenitalia sa dopustila nekalej obchodnej praktiky pri predaji železničných cestovných lístkov cez internet. Pokiaľ totiž ide o cestovné riešenia ponúkané prostredníctvom jej internetového systému na informovanie, vyhľadávanie a nákup cestovných lístkov, táto spoločnosť ponúkala najmä spojenia s použitím „trhových“ vlakov, ale nie spojenia pomocou regionálnych vlakov, ktoré sú oveľa lacnejšie, v tých istých časoch. V dôsledku toho tento orgán nariadil spoločnosti Trenitalia, aby upustila od vytýkanej praktiky, poskytol jej lehotu na určenie opatrení potrebných na tento účel a vzhľadom na závažnosť a dĺžku trvania porušenia uložil pokutu vo výške 5 miliónov eur.

49.

Na určenie začiatku plynutia tejto lehoty musí správny súd vykonať retrospektívne posúdenie z pohľadu situácie, v ktorej sa nachádzal AGCM, a overiť, od akého dátumu boli informácie, ktoré boli v danom okamihu k dispozícii, dostatočné na formulovanie oznámenia námietok. Akékoľvek prekročenie tejto lehoty bude mať za následok zrušenie rozhodnutia AGCM v celom rozsahu. Okrem toho na základe zásady ne bis in idem už nie je možné začať nové vyšetrovanie vo veci tej istej praktiky, a to ani vtedy, ak ju dotknutý podnik nikdy neukončil.

50.

Podľa vnútroštátneho súdu tieto okolnosti na jednej strane zasahujú do autonómie AGCM tým, že mu ukladajú povinnosť začať vyšetrovanie na základe čisto chronologického kritéria. Okrem toho príliš skoré začatie konania zvyšuje riziko, že tento orgán nebude schopný získať informácie potrebné na preukázanie údajného porušenia. Je dôležité zohľadniť veľkú zložitosť činnosti AGCM najmä pri vyšetrovaní činností veľkých hospodárskych subjektov, keďže AGCM musí zhromaždiť informácie o veľkom počte skutočností za súvislé obdobie, aby mohol vykonať abstraktnú právnu klasifikáciu.

51.

V tomto kontexte vnútroštátny súd uvádza paralelu so sankciami prijatými v oblasti hospodárskej súťaže, keďže príslušný orgán je povinný ukončiť konanie vo veci porušenia právnych predpisov v primeranej lehote. Takáto požiadavka sa analogicky uplatňuje aj na ochranu spotrebiteľa.

„Má sa článok 11 smernice [2005/29] vykladať s ohľadom na zásady ochrany spotrebiteľa a efektívnosti správneho konania v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je právna úprava vyplývajúca z uplatnenia článku 14 zákona [č. 689/81] – v súlade s jej výkladom podľa judikatúry – ktorá od [AGCM] požaduje, aby začal vyšetrovanie na účely zistenia nekalej obchodnej praktiky v prekluzívnej lehote deväťdesiat dní, ktorá plynie od okamihu, keď úrad získa vedomosť o podstatných náležitostiach porušenia, čo môže nastať až pri prvom ohlásení porušenia?“

B.

Vec C‑511/23 (Caronte & Tourist)

55.

Caronte & Tourist (ďalej len „C&T“) je spoločnosť poskytujúca služby prekládky v Messinskej úžine, kde má takmer monopolné postavenie.

56.

C&T, podporovaná Assarmatori a Confederazione Italiana Armatori (ďalej len „Confitarma“), profesijnými združeniami v námornom odvetví, na vnútroštátnom súde napáda rozhodnutie AGCM, pričom sa odvoláva najmä na nedodržanie 90‑dňovej lehoty stanovenej v článku 14 zákona č. 689/81 na začatie konania vo veci konštatovania porušenia v oblasti hospodárskej súťaže. Fáza, ktorá predchádzala oznámeniu námietok, totiž trvala celkovo 855 dní.

60.

V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že hoci sa konanie vo veci samej týka zneužitia dominantného postavenia obmedzeného na vnútroštátny trh, existuje skutočný záujem Únie na jednotnom uplatňovaní ustanovení o sankcionovaní porušení hospodárskej súťaže. Keďže však podľa judikatúry Súdneho dvora je Komisia povinná ukončiť konanie v primeranej lehote, ( 7 ) na vnútroštátnej a európskej úrovni existujú rozdiely, pokiaľ ide o pravidlá, ktorými sa riadi začatie konania vo veci hospodárskej súťaže.

61.

Okrem toho vnútroštátny súd uvádza, že sankcie, ktoré AGCM ukladá v oblasti hospodárskej súťaže, patria do „polotrestnej“ oblasti. V dôsledku toho s cieľom zaručiť rovnosť zbraní a zabrániť tomu, aby plynutie času spôsobilo obžalovanému ujmu, je potrebné dodržiavať zásady stanovené v článku 6 EDĽP, ako aj v článku 41 Charty základných práv, ktoré si vyžadujú okamžité oznámenie námietok.

62.

Za týchto podmienok sa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 102 ZFEÚ vykladať s ohľadom na zásady ochrany spotrebiteľa a efektívnosti správneho konania v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je právna úprava vyplývajúca z uplatnenia článku 14 zákona [č. 689/81] – v súlade s jej výkladom podľa judikatúry – ktorá od [AGCM] požaduje, aby začal vyšetrovanie na účely zistenia nekalej obchodnej praktiky v prekluzívnej lehote deväťdesiat dní, ktorá plynie od okamihu, keď úrad získa vedomosť o podstatných náležitostiach porušenia, čo môže nastať až pri prvom ohlásení porušenia?“

IV. Konania na Súdnom dvore

66.

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania vo veciach C‑510/23 a C‑511/23 z 2. augusta 2023 a 1. augusta 2023 boli doručené do kancelárie Súdneho dvora 8. augusta 2023.

67.

A.

Úvodné poznámky

70.

Na úvod treba spresniť, že prejednávané veci sa netýkajú výkladu hmotnoprávnych ustanovení, ale skôr pravidiel a zásad práva Únie, ktoré obmedzujú procesnú autonómiu členských štátov. Ako to už v judikatúre Súdneho dvora často býva, zásada efektivity bude zohrávať kľúčovú úlohu pri analýze prejudiciálnych otázok. Keďže predmetná vnútroštátna právna úprava je v oboch prípadoch rovnaká, bude potrebné preskúmať ju z hľadiska pravidiel Únie v oblasti ochrany spotrebiteľa a hospodárskej súťaže. Ako ukážem, určité úvahy platia rovnako pre obe oblasti práva z dôvodu viacerých vzájomných väzieb. V konečnom dôsledku netreba zabúdať, že blaho spotrebiteľa je práve najvýznamnejším cieľom verejných opatrení na ochranu hospodárskej súťaže. ( 8 ) Z tohto dôvodu bude mať budúci rozsudok Súdneho dvora prierezový význam.

71.

V záujme jasnosti je potrebné stručne opísať, ako prebiehajú postupy, ktoré vedie AGCM s cieľom zistiť nekalé obchodné praktiky a praktiky narúšajúce hospodársku súťaž. Ako vyplýva zo spisov v týchto veciach, tieto konania prebiehajú v podstate v dvoch fázach: 1. fáza predchádzajúca vyšetrovaniu , počas ktorej AGCM zhromažďuje skutočnosti týkajúce sa vyšetrovania potrebné na formulovanie námietok voči dotknutej osobe, 2. fáza vyšetrovania (alebo fáza rozhodovania), ktorá prebieha odo dňa oznámenia námietok dotknutej osobe a počas ktorej sa uplatňujú všetky záruky vlastné správnemu konaniu. Táto fáza sa v prípade potreby ukončí prijatím rozhodnutia, ktorým sa konštatuje existencia nekalej obchodnej praktiky alebo praktiky, ktorá narúša hospodársku súťaž, a ukladajú sa sankcie.

74.

Podľa zásady efektivity členské štáty nemôžu prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť uplatňovanie práva Únie a konkrétne v oblasti práva hospodárskej súťaže musia dbať na to, aby pravidlá, ktoré stanovujú alebo uplatňujú, neohrozovali účinné uplatňovanie článkov 101 a 102 ZFEÚ. ( 9 ) Najmä vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže určené v súlade s článkom 35 ods. 1 nariadenia č. 1/2003 musia zabezpečiť účinné uplatňovanie týchto článkov vo všeobecnom záujme. ( 10 ) V tejto súvislosti treba poukázať na to, že sekundárne právo obsahuje ustanovenia, ktoré stanovujú požiadavku zabezpečiť účinné uplatňovanie práva Únie týkajúceho sa osobitných povinností. To isté platí v súvisiacej oblasti ochrany spotrebiteľa. Vzhľadom na prednostné uplatňovanie sekundárnych právnych predpisov bude na účely analýzy potrebné určiť príslušné ustanovenia sekundárneho práva. Práve na základe týchto ustanovení bude potrebné určiť, či predmetná vnútroštátna právna úprava spĺňa požiadavku efektivity.

B.

O prípustnosti

75.

Na úvod však bude potrebné preskúmať, či je návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑511/23 prípustný. C&T, Assarmatori a Confitarma tvrdia, že je neprípustný, keďže porušenie vytýkané spoločnosti C&T sa týkalo len porušenia zákazu zneužitia dominantného postavenia stanoveného v článku 3 zákona č. 287/90, a nie článku 102 ZFEÚ, pričom AGCM sa tak v súlade s nariadením č. 1/2003 rozhodol uplatňovať výlučne vnútroštátne právo hospodárskej súťaže. Okrem toho článok 14 zákona č. 689/81, ktorým sa stanovuje sporná lehota, je ustanovením, ktoré patrí výlučne do procesnej autonómie členských štátov bez akejkoľvek súvislosti s hmotným právom hospodárskej súťaže.

79.

Po druhé, pokiaľ ide konkrétne o ustanovenia hlavy I zákona č. 287/90, treba pripomenúť, že Súdny dvor už podobne uvažoval vo veci, v ktorej vydal rozsudok ETI a i., ( 12 ) a teda vyhlásil, že má právomoc rozhodovať o návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúcom sa článku 81 ES (teraz článok 101 ZFEÚ), hoci vo veci samej AGCM uplatňoval výlučne vnútroštátne ustanovenia zakazujúce kartely. Na rozdiel od toho, čo tvrdí C&T vo svojich pripomienkach, nevidím dôvod, prečo by nadobudnutie účinnosti nariadenia č. 1/2003 malo niečo zmeniť na tomto posúdení, ktoré je založené na existencii priameho a bezpodmienečného odkazu vnútroštátneho práva na právo Únie.

80.

Po tretie skutočnosť, že prejednávaná vec sa netýka výkladu hmotnoprávnych ustanovení vnútroštátneho práva hospodárskej súťaže uvedených v hlave I zákona č. 287/90, ale výkladu procesného ustanovenia článku 14 zákona č. 689/81, podľa môjho názoru nemá vplyv na prípustnosť návrhu. Na jednej strane totiž, ako uvádza vnútroštátny súd, článok 14 zákona č. 689/81 sa uplatní na pokuty uložené v správnom konaní za porušenie zákona č. 287/90 na základe článku 31 ods. 1 tohto zákona. ( 13 ) Na druhej strane samotná skutočnosť, že ustanovenie vnútroštátneho práva patrí do procesnej autonómie členských štátov, ho nezbavuje požiadaviek stanovených právom Únie: keďže takéto ustanovenie stanovuje rámec na uplatnenie ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré musia byť v súlade s rovnocennými ustanoveniami práva Únie, musí byť prinajmenšom v súlade so zásadami efektivity a ekvivalencie.

81.

Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑511/23 treba vyhlásiť za prípustný.

83.

Pokiaľ ide o oblasť práva hospodárskej súťaže, treba spomenúť povinnosti uložené smernicou 2019/1, ktorá podľa svojho článku 1 ods. 1 v spojení s odôvodneniami 1, 6 a 8 stanovuje určité základné záruky na účely uplatňovania článkov 101 a 102 ZFEÚ vnútroštátnymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže, ktoré majú týmto orgánom umožniť konať v plnej miere účinne pri účinnom vykonávaní uvedených ustanovení, najmä s cieľom zabezpečiť spravodlivé a otvorené konkurenčné trhy, chrániť spotrebiteľov a podniky pred praktikami narúšajúcimi hospodársku súťaž, ako aj zabrániť tomu, aby sa takéto praktiky vyhli sankciám. ( 14 )

84.

Smernica 2019/1 ukladá rad dôležitých povinností, akou je zabezpečenie toho, aby sa postupy presadzovania práva začaté orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže ukončili v primeranej lehote, zabezpečenie oznámenia námietok podnikom pred prijatím rozhodnutia podľa článku 10 smernice 2019/1, ktorým sa konštatuje porušenie a nariaďuje jeho ukončenie, a zaručenie nezávislosti vnútroštátnych správnych orgánov na ochranu hospodárskej súťaže, pričom im priznáva právomoc stanovovať svoje priority s cieľom vykonávať úlohy potrebné na uplatňovanie článkov 101 a 102 ZFEÚ. Tieto povinnosti sa mi v prejednávanej veci zdajú osobitne relevantné na účely preskúmania zlučiteľnosti vnútroštátnych pravidiel s právom Únie v oblasti hospodárskej súťaže.

85.

Vykonanie takéhoto preskúmania logicky predpokladá, že smernica 2019/1 sa uplatní na vec C‑511/23. Vnútroštátny súd sa však domnieva, že to tak nie je, keďže táto smernica bola do talianskeho práva prebratá až v roku 2021, teda po začatí vyšetrovania. Ďalej uvádza, že smernica sa okrem toho obmedzila na kodifikáciu „všeobecnej zásady právneho poriadku“.

b) Požiadavky uložené smernicou 2005/29

89.

Cieľom smernice 2005/29 je v súlade s jej článkom 1 prispieť k riadnemu fungovaniu vnútorného trhu a zabezpečiť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa aproximáciou zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa nekalých obchodných praktík, ktoré poškodzujú hospodárske záujmy spotrebiteľov.

90.

Hoci smernica 2005/29 výslovne chráni hospodárske záujmy spotrebiteľov pred nekalými obchodnými praktikami podnikov voči nim, nič to nemení na tom, že nepriamo chráni aj legitímne podniky pred konkurentmi, ktorí nedodržiavajú pravidlá hry stanovené touto smernicou, čím zabezpečuje spravodlivú hospodársku súťaž v odvetví činnosti, ktoré koordinuje, ako vyplýva z odôvodnenia 8 tejto smernice. To zdôrazňuje úzke prepojenie medzi právom na ochranu spotrebiteľa a právom hospodárskej súťaže, ktoré som už spomenul.

91.

2. Aspekty vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré môžu ohroziť účinnosť práva EÚ

94.

Po načrtnutí povinností vyplývajúcich z práva Únie je potrebné ďalej preskúmať, či a prípadne v akom rozsahu môže vnútroštátna právna úprava zmariť ciele sledované normotvorcom Únie. Na tento účel je potrebné vykonať systematickú analýzu, ktorá rozdelí tieto pravidlá na jednotlivé zložky, aby bolo možné posúdiť ich jednotlivo a ako celok.

95.

Toto preskúmanie sa zameria na viaceré aspekty súvisiace s touto právnou úpravou, ktoré sa mi zdajú problematické z právneho hľadiska, a to krátkosť lehoty stanovenej na ukončenie fázy predchádzajúcej vyšetrovaniu, neistotu týkajúcu sa začiatku plynutia tejto lehoty, právne dôsledky vyplývajúce z nezačatia formálneho konania v tejto lehote a uplatnenie zásady ne bis in idem . Preskúmanie ukáže, že každý aspekt sám osebe môže ohroziť účinnosť práva EÚ. Spoločne vedú k vážnemu narušeniu funkcie AGCM ako vnútroštátneho orgánu zodpovedného za zisťovanie a sankcionovanie porušení v oblasti spotrebiteľského práva a práva hospodárskej súťaže.

96.

V tejto súvislosti treba na úvod uviesť, že ani jeden z aktov sekundárneho práva uvedených v predchádzajúcich bodoch nestanovuje takúto lehotu. Okrem toho treba pripomenúť, že v decentralizovanom systéme vykonávania pravidiel práva Únie v oblasti hospodárskej súťaže, v ktorom vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže priamo uplatňujú tieto pravidlá, je určenie pravidiel premlčania v oblasti ukladania sankcií týmito orgánmi zodpovednosťou členských štátov s výhradou dodržania zásad ekvivalencie a efektivity. Z toho vyplýva, že z článkov 25 a 26 nariadenia č. 1/2003, ktoré stanovujú premlčacie lehoty pre právomoc Komisie ukladať a vymáhať sankcie uložené vo forme pokút alebo penále, nemožno vyvodiť nijakú právnu požiadavku pre členské štáty. Súdny dvor už totiž rozhodol, že tieto lehoty v zásade nie sú záväzné pre vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže, keďže podliehajú vnútroštátnym pravidlám premlčania. ( 22 )

99.

Okrem toho Súdny dvor rozhodol, že v prípade neexistencie záväznej právnej úpravy Únie v tejto oblasti členským štátom prináleží, aby v súlade s právom Únie a najmä so zásadami ekvivalencie a efektivity stanovili a uplatňovali vnútroštátne procesné pravidlá v oblasti ukladania sankcií príslušnými vnútroštátnymi orgánmi. ( 23 ) Z judikatúry tiež vyplýva, že takéto pravidlá musia byť vypracované a uplatňované v súlade s právom Únie, ktoré požaduje stanovenie primeraných lehôt na ochranu tak dotknutej osoby, ako aj dotknutého správneho orgánu. ( 24 )

100.

Čo sa týka konkrétne stanovenia procesných lehôt upravujúcich činnosť vnútroštátnych orgánov na ochranu hospodárskej súťaže, treba pripomenúť, že pokiaľ členský štát vykonáva právo Únie, v rámci konania vedeného príslušným vnútroštátnym orgánom sa musia uplatniť požiadavky vyplývajúce zo zásady riadnej správy vecí verejných ako všeobecnej zásady práva Únie, najmä právo každého na prejednanie jeho veci nestranne a v primeranej lehote. ( 25 ) Takáto požiadavka vyplýva aj z ustanovenia článku 3 ods. 3 smernice 2019/1, ktoré upravuje niektoré z vyššie uvedených základných záruk. ( 26 )

103.

Vo fáze pred formálnym začatím konania musí orgán na ochranu hospodárskej súťaže v mnohých prípadoch vykonať aj sériu predbežných vyšetrovacích úkonov. Najmä vyšetrovania v oblasti hospodárskej súťaže si často vyžadujú inšpekcie v kanceláriách dotknutých spoločností, ktoré sa zvyčajne vykonávajú pred začatím konania alebo súbežne, aby sa zabránilo tomu, že tieto podniky zničia alebo zataja dôkazy, ktoré sú pre ne nepriaznivé. Aby boli takéto inšpekcie účinné, musia byť starostlivo pripravené, čo znamená nájsť dostatočné dôkazy na ich zdôvodnenie a čo najpresnejšie určiť dôkazy, ktoré sa majú hľadať. Takéto inšpekcie si zvyčajne vyžadujú zásah policajných zložiek, často sa uskutočňujú súčasne vo viacerých prevádzkach podniku a niekedy si vyžadujú koordináciu s orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže iných členských štátov alebo s Komisiou, prípadne s oboma, čo má zjavne vplyv na potrebný čas prípravy.

104.

Z ustálenej judikatúry vyplýva, že primeranosť konania sa musí posudzovať v závislosti od konkrétnych okolností každého prípadu, akými sú zložitosť veci a správanie účastníkov konania. ( 30 ) Lehota stanovená spornou vnútroštátnou právnou úpravou nielenže nezohľadňuje zložitosť vecí v oblasti hospodárskej súťaže, ale zdá sa, že je založená na predpoklade, ktorý vôbec nezohľadňuje skutočnosť, že vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže často požadujú spoluprácu dotknutých podnikov, napríklad v prípade žiadostí o informácie. Nespolupracujúce správanie podniku však môže mať za určitých okolností spomaľujúci účinok ( 31 ) alebo dokonca viesť k prekročeniu tejto lehoty, za ktoré nenesie zodpovednosť vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže. Podľa tejto vnútroštátnej právnej úpravy však sú právne dôsledky rovnaké bez ohľadu na to, či omeškanie možno pripísať podniku alebo AGCM.

108.

Požiadavka prešetriť porušenia v neprimerane krátkom čase by mohla viesť k tomu, že AGCM sa dostane na hranice svojich možností. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v súlade s článkom 5 ods. 1 smernice 2019/1 členské štáty zabezpečia prinajmenšom to, aby vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže mali k dispozícii dostatočný počet kvalifikovaných zamestnancov a dostatočné finančné, technické a technologické zdroje potrebné na účinný výkon svojich funkcií a právomocí na účely uplatňovania článkov 101 a 102 ZFEÚ. Nadmerné využívanie zdrojov AGCM bez poskytnutia potrebnej podpory na zabezpečenie jeho trvalého riadneho fungovania by sa preto mohlo potenciálne považovať za porušenie uvedeného ustanovenia.

109.

Nakoniec 90‑dňová lehota stanovená spornou vnútroštátnou právnou úpravou by mohla AGCM podnietiť k tomu, aby prednostne prešetril najjednoduchšie prípady, pričom by zanedbal tie najzložitejšie, v prípade ktorých by lehota s najväčšou pravdepodobnosťou nebola dodržaná z dôvodu jej nedostatočnej dĺžky, takže niektoré protisúťažné praktiky, medzi ktoré určite patria praktiky, ktoré veľmi poškodzujú hospodárske záujmy konkurentov, by nikdy nebolo možné preukázať, a teda sankcionovať.

110.

Vyššie uvedené úvahy podľa môjho názoru možno z väčšej časti uplatniť na susednú oblasť ochrany spotrebiteľa. Hoci smernica 2005/29 nestanovuje nijakú lehotu pre postupy zisťovania možných nekalých obchodných praktík, nič to nemení na tom, že články 11 a 13 tejto smernice sa majú vykladať vo svetle jej cieľa, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa aproximáciou ustanovení členských štátov týkajúcich sa nekalých obchodných praktík, ktoré poškodzujú hospodárske záujmy spotrebiteľov. ( 32 )

114.

V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že AGCM ako orgán, ktorý Talianska republika poverila uplatňovaním smernice 2005/29, musí mať k dispozícii primeranú lehotu na podloženie informácií poskytnutých hláseniami jednotlivých spotrebiteľov alebo na overenie informácií získaných ex offo v jednotlivých prípadoch. Povinná lehota 90 dní, ktoré trvá fáza predchádzajúca vyšetrovaniu, môže byť primeraná v pomerne jednoduchých prípadoch, ale zdá sa byť príliš krátka v iných prípadoch, ktoré sú napríklad zložitejšie zo skutkového alebo právneho hľadiska. Z toho vyplýva, že existuje značné riziko, že AGCM nebude mať čas a prostriedky potrebné na boj proti nekalým obchodným praktikám v zmysle tejto smernice a na ich sankcionovanie. AGCM sa teda nachádza v rovnako kritickej situácii, ako je situácia opísaná v predchádzajúcich bodoch v súvislosti s bojom proti protisúťažným praktikám.

115.

Táto lehota sa mi zdá príliš krátka, a to tým skôr, že taliansky právny poriadok už stanovuje päťročnú premlčaciu lehotu, ktorá dostatočne zohľadňuje záujem právnej istoty. Po uplynutí tejto päťročnej premlčacej lehoty by dotknuté podniky v zásade nemali očakávať, že AGCM zasiahne vo veci konkrétneho porušenia. Z tohto dôvodu sa lehota 90 dní javí s výhradou posúdenia vnútroštátnym súdom ako zbytočná. Vzhľadom na to, že táto premlčacia lehota je primerane dlhá, podľa môjho názoru nevyvoláva pochybnosti o dodržiavaní zásady efektivity. Pre porovnanie treba uviesť, že články 25 a 26 nariadenia č. 1/2003 stanovujú premlčacie lehoty v trvaní troch až piatich rokov, čo preukazuje, že lehota stanovená v talianskom právnom poriadku sa blíži k hornej hranici uplatniteľnej na konania vedené Komisiou.

118.

Nakoniec je potrebné preskúmať tvrdenie C&T, podľa ktorého je sporná lehota odôvodnená ochranou legitímnej dôvery dotknutých podnikov. Toto tvrdenie vychádza z predpokladu, že zotrvačnosť AGCM pri výkone jeho sankčných právomocí vyvoláva legitímnu dôveru vyšetrovaného podniku. Podľa C&T nedodržanie primeranej lehoty na začatie konania v oblasti hospodárskej súťaže predstavuje porušenie nielen zásad primeranosti a účinnosti správneho konania, ale aj záujmu subjektu pôsobiaceho na trhu na rýchlom oznámení námietok, aby sa mohol účinne brániť v čase, ktorý nie je vzdialený od okamihu, v ktorom došlo k vytýkanému správaniu, a v prípade potreby upraviť toto správanie.

119.

121.

Zo spôsobu, akým je v prejudiciálnych otázkach opísaný začiatok plynutia lehoty, vyplýva, že udalosť, ktorá spúšťa plynutie lehoty, sa môže líšiť v závislosti od okolností prejednávanej veci. Závisí to od toho, či sťažnosť obsahuje všetky informácie, ktoré AGCM potrebuje na identifikáciu porušenia. Tento scenár by mal byť pravdepodobne najjednoduchší na účely presného určenia začiatku plynutia lehoty. Ako však vysvetľuje vnútroštátny súd, zdá sa, že tento scenár v praxi nenastáva vždy. Zo spisu vyplýva, že názory účastníkov konania vo veci samej sa líšia, pokiaľ ide o presný začiatok plynutia lehoty v príslušných veciach. Dôvodom je najmä nejasnosť právnych požiadaviek, ktoré treba splniť. Samotný vnútroštátny súd pripúšťa, že začiatok plynutia lehoty nemožno jednoznačne určiť ex ante .

122.

Vnútroštátny súd vo svojom opise podmienok spustenia plynutia spornej lehoty používa niekoľko podobných formulácií. Táto lehota teda začína plynúť od okamihu, keď AGCM „získa vedomosť o podstatných náležitostiach porušenia“. Na určenie začiatku plynutia tejto lehoty musí taliansky správny súd ex post určiť, od akého dátumu boli informácie, ktoré mal tento orgán v danom okamihu k dispozícii, „dostatočné na formulovanie oznámenia námietok“, či sa takéto oznámenie „mohlo primerane uskutočniť“ alebo v akom okamihu nastalo „ukončen[ie] zhromažďovania skutočností potrebných na oznámenie námietok“. Tento okamih sa môže, ale nemusí nevyhnutne zhodovať s okamihom prvého ohlásenia porušenia, na ktoré je AGCM upozornený.

123.

Z toho vyplývajúci priestor na výklad spôsobuje, že začiatok plynutia lehoty je neistý, čo potvrdzujú písomné pripomienky predložené v prejednávaných veciach. V tejto súvislosti pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry sú členské štáty, keď prijímajú opatrenia na vykonávanie práva Únie, na základe zásady právnej istoty, ktorej cieľom je zabezpečiť predvídateľnosť situácií a právnych vzťahov, ktoré sa riadia právom Únie, povinné zabezpečiť jasnosť a presnosť právnych noriem. ( 38 )

Účinok tejto vnútroštátnej právnej úpravy je umocnený skutočnosťou, že s nedodržaním lehoty sú spojené závažné právne dôsledky, a to strata právomoci AGCM konštatovať porušenia, zakazovať ich a ukladať za ne sankcie. Ako uvádza vnútroštátny súd, oneskorené začatie postupu vyšetrovania má za následok „neplatnosť“ konečného opatrenia prijatého zo strany AGCM. Ak je teda vnútroštátny súd vyzvaný, aby rozhodol o zákonnosti opatrenia prijatého za týchto okolností, jeho rozhodnutie sa týka tak pokuty, ako aj akýchkoľvek iných opatrení (napríklad súdnych príkazov na ukončenie porušovania alebo povinnosti zdržať sa konania), „v dôsledku čoho sa zásah AGCM stáva nulovým“. Inými slovami, nedodržanie spornej lehoty má automaticky za následok zrušenie rozhodnutia AGCM v celom rozsahu.

127.

V tomto štádiu analýzy je preto potrebné konštatovať, že taliansky právny poriadok ukladá osobitne prísnu sankciu za porušenie procesného pravidla, čo vyvoláva otázku právneho odôvodnenia takéhoto prístupu. Podľa vnútroštátneho súdu sporná vnútroštátna právna úprava „vedie k… nevyvrátiteľnej domnienke porušenia práva obchodníka na obhajobu súvisiacej s uplynutím prekluzívnej lehoty“. Keďže predmetná vnútroštátna právna úprava vykonáva právo Únie, musí podliehať prísnemu preskúmaniu. V prvom rade je potrebné overiť, či spĺňa požiadavky práva EÚ. Konkrétnejšie je potrebné preskúmať, či táto vnútroštátna právna úprava náležite zohľadňuje právo na obhajobu.

128.

Z judikatúry vyplýva, že členský štát musí pri výkone svojej procesnej autonómie zabezpečiť nielen plnú účinnosť práva Únie, ale aj dodržiavanie základných práv, medzi ktoré patrí najmä právo podnikov, ktoré sú predmetom konania vo veci porušenia právnych predpisov, na obhajobu. ( 39 ) Súdny dvor už napokon rozhodol, že neprimeraná dĺžka prvej fázy správneho konania môže mať vplyv na budúce možnosti obhajoby dotknutých podnikov, a to najmä v dôsledku zníženej účinnosti práva na obhajobu, ak sa naň odvolávajú v druhej fáze konania. ( 40 ) V tejto súvislosti možno pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora v oblasti hospodárskej súťaže sa fáza predbežného vyšetrovania začína od okamihu, keď príslušný orgán prijme opatrenia, ktoré obsahujú tvrdenie o spáchaní porušenia a majú významný vplyv na situáciu dotknutých podnikov. ( 41 )

132.

Tieto úvahy sa mi zdajú o to relevantnejšie, že podľa judikatúry Súdneho dvora skutočnosť, že Komisia pri uplatňovaní pravidiel hospodárskej súťaže prekročila primeranú lehotu, môže predstavovať dôvod na zrušenie rozhodnutí, ktorými sa konštatujú porušenia, len ak sa preukáže, že porušenie zásady primeranej lehoty zasiahlo do práva dotknutých podnikov na obhajobu. V opačnom prípade nedodržanie povinnosti Komisie rozhodnúť v primeranej lehote nemá vplyv na platnosť konania vo veci porušenia právnych predpisov. ( 44 ) Táto judikatúra podľa môjho názoru ukazuje, že záruka primeranej lehoty nie je sama osebe cieľom, ale je dôsledkom práva na obhajobu. Nedodržanie primeranej lehoty teda môže mať za následok nezákonnosť rozhodnutia v správnom konaní len vtedy, ak spôsobilo konkrétne porušenie práva na obhajobu. Súdny dvor opakovane zdôraznil, že bremeno preukázať takúto ujmu znáša podnik, ktorý tvrdí, že došlo k porušeniu jeho práv, a že túto povinnosť si musí splniť konkrétnym spôsobom, nielen všeobecnými tvrdeniami. ( 45 ) Podľa môjho názoru je potrebné analogické uplatnenie tejto judikatúry na konania vedené vnútroštátnymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže, ak konajú podľa článku 102 ZFEÚ.

133.

Ako som vysvetlil v predchádzajúcich bodoch, takéto porušenie práva na obhajobu nie je v prejednávanej veci ani zďaleka zjavné. Preto sa domnievam, že keďže nedodržanie spornej lehoty vedie k nevyvrátiteľnej domnienke porušenia práva dotknutých podnikov na obhajobu, aby som použil slová vnútroštátneho súdu, sporná vnútroštátna právna úprava nezabezpečuje primeranú rovnováhu medzi účinným uplatnením článku 102 ZFEÚ a právom týchto podnikov na obhajobu, ktorú požaduje judikatúra Súdneho dvora. ( 46 ) Sankcia spočívajúca v neplatnosti stanovená touto právnou úpravou sa mi zdá byť zjavne neprimeraná vo vzťahu k cieľu, ktorý sleduje.

Takéto konštatovanie už postačuje na vyvodenie záveru, že sporná vnútroštátna právna úprava, ako ju vykladá najvyšší správny súd, nespĺňa požiadavky práva Únie. Je tu však ešte jeden posledný aspekt tejto právnej úpravy, ktorý je potrebné preskúmať a ktorý podľa môjho názoru výrazne oslabuje fungovanie systému dohľadu zavedeného v oblasti hospodárskej súťaže a ochrany spotrebiteľa do tej miery, že zisťovanie a trestanie porušení sa môže stať iluzórnym. Ide o uplatňovanie zásady ne bis in idem .

137.

V praxi uplatnenie tejto zásady znamená, že ak lehota uplynula bez toho, aby AGCM formálne oznámil obchodníkovi začatie postupu vyšetrovania, je absolútne nemožné, aby úrad neskôr prešetril obchodnú praktiku a prijal akékoľvek opatrenia na ochranu spotrebiteľov, napríklad vydaním súdneho príkazu na zastavenie konania alebo zákazu vykonávania praktiky. To isté platí pre opatrenia na ochranu voľnej hospodárskej súťaže.

138.

Podľa môjho názoru by však takýto dôsledok umožnil tak pokračovanie už existujúcej nekalej a protisúťažnej obchodnej praktiky, ako aj vykonanie takejto obchodnej praktiky. Navyše takáto obchodná praktika by nikdy nebola sankcionovaná, čím by sa v podnikateľskom svete vytvoril pocit beztrestnosti. ( 47 ) Iné podniky by zas mohli nesprávne dospieť k záveru, že takáto obchodná praktika je dovolená, a neprijateľným spôsobom sa odvolávať na zásady právnej istoty a rovnosti zaobchádzania s cieľom odôvodniť napodobňovanie takýchto obchodných praktík. Mnohé z týchto obchodných praktík by sa mohli zachovať alebo dokonca rozšíriť, čo by malo vážne následky na jednotný trh.

141.

Na základe vyššie uvedenej analýzy možno konštatovať, že kombinácia viacerých aspektov charakterizujúcich túto vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá stanovuje lehotu na ukončenie určitej fázy správneho konania, vedie k značnej prekážke práce AGCM, ktorú nemožno nijako odôvodniť takými úvahami, akými sú právna istota, legitímna dôvera alebo právo na obhajobu ako zásady práva Únie. Spornú lehotu nemožno označiť za „primeranú“ podľa kritérií stanovených v judikatúre. Za týchto podmienok treba dospieť k záveru, že sporná vnútroštátna právna úprava nespĺňa požiadavky zásady efektivity, keďže nadmerne sťažuje alebo dokonca prakticky znemožňuje vykonávanie pravidiel Únie v oblasti ochrany spotrebiteľa a hospodárskej súťaže.

142.

Konkrétnejšie som v týchto návrhoch konštatoval, že AGCM môže byť bránené v tom, aby nariadil ukončenie protisúťažných a nekalých praktík, najmä v zložitejších prípadoch, a aby ich zodpovedajúcim spôsobom sankcionoval, čo je v rozpore s požiadavkami článku 102 ZFEÚ a článkov 11 a 13 smernice 2005/29. Okrem toho hrozí, že bude oslabená schopnosť AGCM organizovať si nezávisle prácu, ako požaduje článok 4 ods. 5 smernice 2019/1. Nakoniec jeho schopnosť účinne spolupracovať s partnerskými orgánmi a Komisiou môže byť vážne narušená. To by viedlo k zlyhaniu mechanizmov dohľadu nad vnútorným trhom Únie na území Talianskej republiky, a tým by bol ohrozený jeden z hlavných úspechov európskej integrácie, ktorý je výslovne uvedený v článku 3 ods. 3 ZEÚ.

143.

Toto konštatovanie vyvoláva otázku, či je v prejednávanej veci napriek tomu možné vykladať vnútroštátne právo tak, aby bolo možné dosiahnuť ciele sledované predmetnými ustanoveniami práva Únie. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa povinnosť členských štátov vyplývajúca zo smernice dosiahnuť výsledok stanovený touto smernicou, ako aj ich povinnosť podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ a článku 288 ZFEÚ prijať všetky vhodné opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy na zabezpečenie splnenia tejto povinnosti vzťahuje na všetky orgány členských štátov v rámci ich pôsobnosti vrátane súdnych orgánov. ( 48 )

V prejednávanej veci prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vzhľadom na predchádzajúce úvahy overil, či je schopný vykladať vnútroštátnu právnu úpravu v súlade s právom Únie, pričom prípadne vylúči uplatnenie právnej úpravy, o ktorú ide v rámci konaní vo veci porušení vedených zo strany AGCM v oblasti ochrany spotrebiteľa a hospodárskej súťaže. S výhradou posúdenia, ktoré má vykonať vnútroštátny súd, sa mi nezdá, že by takáto možnosť a priori narážala na neprekonateľné prekážky, a to tým skôr, že z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že súčasná judikatúra Consiglio di Stato (Štátna rada) sa považuje za ustálenú len niekoľko rokov. ( 51 ) Zdá sa teda, že vnútroštátny súd disponuje dostatočne širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o možný výklad vnútroštátnych ustanovení, o ktoré ide v sporoch vo veciach samých. Za týchto okolností sa zdá byť možné vrátiť sa k pôvodnej judikatúre, podľa ktorej sa sporná právna úprava na tieto druhy konaní neuplatňuje. ( 52 )

146.

Z dôvodov uvedených v týchto návrhoch sa domnievam, že na prejudiciálne otázky treba odpovedať tak, že článok 102 ZFEÚ, článok 4 ods. 5 smernice 2019/1 a články 11 a 13 smernice 2005/29 v spojení so zásadou efektivity sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia ustanoveniam vnútroštátneho práva, akým je článok 14 zákona č. 689/81, ktorý stanovuje krátke prekluzívne lehoty, a tým neumožňuje vnútroštátnym orgánom zodpovedným za uplatňovanie vyššie uvedených legislatívnych aktov Únie vytvoriť primerané a účinné prostriedky na boj proti protisúťažným a nekalým obchodným praktikám v rámci jednotného trhu a na ich účinné, primerané a odradzujúce sankcionovanie.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Ú. v. EÚ L 149, 2005, s. 22 .

( 3 ) Ú. v. EÚ L 345, 2017, s. 1 .

( 4 ) Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1 ; Mim. vyd. 08/002, s. 205.

( 5 ) Ú. v. EÚ L 11, 2019, s. 3 .

( 6 ) V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd odvoláva na „kritériá vyplývajúce z rozsudku Engel“; pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP, 8. júna 1976, Engel a i. v. Holandsko (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, body 82 a 83).

( 13 ) Pozri bod 39 vyššie.

( 14 ) Pozri najmä článok 1 ods. 1 a odôvodnenia 1, 6 a 8 smernice 2019/1.

( 15 ) Rozsudky z 18. decembra 1997, Inter‑Environnement Wallonie ( C‑129/96 , EU:C:1997:628 , bod 45 ), a z 5. mája 2022, BPC Lux 2 a i. ( C‑83/20 , EU:C:2022:346 , body 65 a 66 ).

( 16 ) Rozsudky zo 4. júla 2006, Adeneler a i. ( C‑212/04 , EU:C:2006:443 , bod 123 ), ako aj z 23. apríla 2009, VTB‑VAB a Galatea ( C‑261/07 a C‑299/07 , EU:C:2009:244 , bod 39 ).

( 17 ) Pozri rozsudky z 19. septembra 2018, Bankia ( C‑109/17 , EU:C:2018:735 , bod 31 ), a z 2. februára 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Klamlivé vzorové poistné zmluvy) ( C‑208/21 , EU:C:2023:64 , bod 79 ).

( 18 ) Pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci C‑768/21, Land Hessen (Povinnosť orgánu na ochranu osobných údajov konať) ( C‑768/21 , EU:C:2024:291 ), pokiaľ ide o ukladanie pokút v správnom konaní stanovených v oblasti ochrany osobných údajov, ako aj v oblasti práva hospodárskej súťaže.

( 25 ) Rozsudky z 15. októbra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a i./Komisia ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P , EU:C:2002:582 , body 181 , 184 , 199 a 230 ); z 21. septembra 2006, Technische Unie/Komisia ( C‑113/04 P , EU:C:2006:593 , bod 40 ); z 19. decembra 2012, Heineken Nederland a Heineken/Komisia ( C‑452/11 P , neuverejnený, EU:C:2012:829 , bod 97 ), a z 30. januára 2024, Agencija Pătna infrastruktura (Európske financovanie cestnej infraštruktúry) ( C‑471/22 , EU:C:2024:99 , bod 41 ).

( 26 ) Pozri bod 83 vyššie a nasl.

( 27 ) Rozsudok z 21. januára 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19 , EU:C:2021:47 , bod 49 ).

( 28 ) Rozsudok z 21. januára 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19 , EU:C:2021:47 , bod 50 ).

( 29 ) Rozsudok z 21. januára 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19 , EU:C:2021:47 , bod 51 ).

( 30 ) Rozsudok z 13. júna 2013, HGA a i./Komisia ( C‑630/11 P až C‑633/11 P , EU:C:2013:387 , bod 82 ).

( 37 ) Pozri bod 101 vyššie.

( 38 ) Rozsudok z 15. apríla 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a i. ( C‑798/18 a C‑799/18 , EU:C:2021:280 , bod 41 ).

( 39 ) Rozsudok zo 7. decembra 2010, VEBIC ( C‑439/08 , EU:C:2010:739 , bod 63 ).

( 40 ) Rozsudok z 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisia ( C‑105/04 P , EU:C:2006:592 , bod 49 ).

( 41 ) Rozsudok z 15. októbra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a i./Komisia ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P , EU:C:2002:582 , bod 182 ).

( 42 ) V nariadení o postupoch vyšetrovania v oblasti ochrany spotrebiteľa a v nariadení o postupoch vyšetrovania v pôsobnosti AGCM sú vymedzené procesné záruky stanovené vo fáze vyšetrovania (pozri body 33 a 41 vyššie).

( 49 ) Pozri rozsudok z 19. septembra 2019, Rajonna prokuratura Lom ( C‑467/18 , EU:C:2019:765 , bod 60 ). Pozri najmä rozsudok z 21. januára 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19 , EU:C:2021:47 , bod 60 ), pokiaľ ide o výklad vnútroštátnych ustanovení z hľadiska práva Únie a konkrétnejšie znenia a účelu článku 101 ZFEÚ.

( 50 ) Pozri rozsudok z 19. septembra 2019, Rajonna prokuratura Lom ( C‑467/18 , EU:C:2019:765 , bod 61 ).

( 51 ) Pozri body 48 a 62 vyššie.

( ) Pozri pre porovnanie situáciu opísanú v rozsudku z 21. januára 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19 , EU:C:2021:47 , body 24 a 64 ), v ktorej na vnútroštátnej úrovni existovali dve línie judikatúry, z ktorých prvá uprednostňovala reštriktívny výklad vnútroštátnych pravidiel upravujúcich premlčacie lehoty a druhá uprednostňovala pružný výklad týchto pravidiel, pričom len tá spĺňala požiadavky práva EÚ.