C-632/23

62023CC0632

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ATHANASIOS RANTOS

prednesené 27. marca 2025 ( 1 )

Vec C‑632/23

Európska komisia

2.

Komisia konkrétne Bulharskej republike vytýka, že neprijala v lehote dvanástich mesiacov odo dňa oznámenia rozhodnutia 2015/456, teda pred 5. septembrom 2015, všetky opatrenia potrebné jednak na vymáhanie celej štátnej pomoci poskytnutej podnikom v rámci výmeny lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve v období od 1. januára 2007 do 27. januára 2009, ktorá bola týmto rozhodnutím vyhlásená za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom, a jednak na splnenie jej informačných povinností voči Komisii.

3.

Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza tri výhrady, ktoré sa čiastočne prekrývajú, z ktorých prvá je založená na nevykonaní rozhodnutia 2015/456 v stanovenej lehote, druhá na veľmi obmedzenom výsledku pri vymáhaní predmetnej pomoci a tretia na neexistencii okolností preukazujúcich absolútnu nemožnosť vykonať toto rozhodnutie.

4.

V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na analýzu prvej časti druhej výhrady Komisie, ktorá sa v podstate skladá z troch tvrdení vo vzťahu k Bulharskej republike, z ktorých prvé je založené na údajne neodôvodnenom rozhodnutí tohto členského štátu obrátiť sa na nezávislého znalca na účely posúdenia trhových cien vymieňaných pozemkov na účely určenia výšky pomoci, ktorú treba vymáhať podľa odôvodnenia 176 rozhodnutia 2015/456, druhé tvrdenie je založené na údajnom nedostatku nezávislosti určeného znalca a tretie na údajnom porušení povinnosti lojálnej spolupráce z toho dôvodu, že Bulharská republika Komisii nesprístupnila informáciu, podľa ktorej bol vymenovaný znalec verejnoprávnym podnikom.

Odôvodnenie

13 nariadenia č. 659/1999 uvádzalo:

„Keďže v prípadoch protiprávnej pomoci, ktorá nie je zlučiteľná so spoločným trhom, by sa mala obnoviť efektívna súťaž; keďže na tento účel je potrebné, aby sa pomoc vrátane úrokov bez meškania vrátila; keďže je náležité, aby sa vrátenie realizovalo v súlade s postupmi vnútroštátneho práva; keďže uplatnenie týchto postupov by nemalo brániť okamžitému a efektívnemu vykonaniu rozhodnutia Komisie a obnove efektívnej súťaže; keďže, aby sa dosiahol tento výsledok, členské štáty by mali podniknúť všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie účinnosti rozhodnutia Komisie.“

7.

Článok 14 tohto nariadenia nazvaný „Vymáhanie pomoci“ v odseku 3 stanovoval:

„Bez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek nariadenie Súdneho dvora… podľa článku [278 ZFEÚ], vymáhanie sa bude realizovať bez meškania a v súlade s postupmi podľa vnútroštátneho práva daného členského štátu za predpokladu, že umožnia okamžité a účinné vykonanie rozhodnutia Komisie. Na tento účel a v prípade konania na národných súdoch dané členské štáty podniknú všetky potrebné kroky, ktoré sú k dispozícii v ich príslušných právnych systémoch, vrátane predbežných opatrení, bez dopadu na právo [Únie].“

8.

„(44)

Komisia v rozhodnutí o začatí konania stanovila takisto svoje predbežné stanovisko k tomu, ako by mala byť kvantifikovaná výhoda vyplývajúca z napadnutých výmenných transakcií, pokiaľ sa vyhodnotí, že tieto výmeny viedli k štátnej pomoci:

i)

rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku 1 v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou pozemku 1, určený v súlade s predpismi tohto nariadenia o základných cenách;

ii)

rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku 2 vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou pozemku 2, určený v súlade s predpismi tohto nariadenia o základných cenách.

Vo svojom vyjadrení z 19. novembra 2013… však bulharské orgány uviedli, že sa vyskytli nejaké problémy týkajúce sa spoľahlivosti údajov, ktoré poskytli. Najmä na účely vzorca uvedeného v odôvodnení 44 poskytli bulharské orgány reálne trhové ceny za 82 pozemkov…, ktorých sa týkajú napadnuté výmenné transakcie. Pri zvyšných pozemkoch poskytli trhové hodnoty na základe maximálneho úsilia a uviedli, že nemusia nutne predstavovať reálne trhové hodnoty. Pokiaľ ide o zvyšné pozemky vo verejnom vlastníctve, bulharské orgány vysvetlili, že ceny uvedené ako trhové ceny predstavovali v skutočnosti priemernú úroveň cien za rôzne typy transakcií s lesnými pozemkami. Nemusia preto nutne vyjadrovať reálnu trhovú hodnotu, pretože sa nerovnajú priemerným cenám úplne obdobných transakcií.

(120)

Podobne, pokiaľ ide o zostávajúce pozemky v súkromnom vlastníctve, ktoré doteraz neboli predmetom hodnotenia nezávislého experta, bulharské orgány uviedli, že v niektorých prípadoch boli ceny uvedené v osvedčeniach o predaji, ktoré orgány použili ako náhradu za poskytnuté trhové hodnoty týchto pozemkov, blízko k tzv. daňovým hodnotám alebo sa im rovnali. Daňová hodnota pozemku nie je jeho trhová hodnota, ale minimálna cena, ktorá má byť zaplatená pri transakciách s nehnuteľnosťami, t. j. trhová hodnota príslušného pozemku by bola v zásade vyššia.

(121)

Bez ohľadu na už uvedené skutočnosti bulharské orgány zdôraznili, že údaje, ktoré poskytli o trhových cenách, sú najlepšie odhady, ktoré môžu získať, keďže: i) v Bulharsku neexistujú žiadne osobitné pravidlá týkajúce sa stanovenia trhových cien lesných pozemkov prostredníctvom ocenenia; ii) trvalo by dlho, kým by nezávislý expert v oblasti oceňovania stanovil, aké by boli trhové ceny dotknutých pozemkov v čase výmeny a iii) takéto ocenenie by bol veľmi nákladný postup. Bulharské orgány okrem toho uviedli, že poskytnuté ceny sú v každom prípade bližšie k reálnym trhovým cenám, než by boli administratívne ceny.

(173)

… Komisia sa domnieva, že ako východiskový bod členského štátu pri stanovovaní výšky nezlučiteľnej pomoci, ktorá má byť vymáhaná od každého príjemcu, by mala byť použitá táto metodika:

i)

stanoviť rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách, ako aj

ii)

určiť rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách.

(176)

V prípadoch, keď bulharské orgány môžu vzniesť oprávnené obavy, že túto metodiku nemožno vykonávať alebo že vedie k sume, ktorou sa zjavne neprimerane zohľadňuje výška štátnej pomoci prijatá príjemcom, však Komisia môže rozhodnúť o vykonaní hodnotenia trhových cien vymenených pozemkov v čase transakcie s využitím nezávislého experta, ktorý je spôsobilý vykonávať takéto ocenenia a ktorý je vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania. Pri stanovovaní postupu výberu tohto experta, a to aj v prípadoch, keď sa zmluvou neprekročia prahové hodnoty smerníc Únie o verejnom obstarávaní, by sa mali dodržiavať zásady transparentnosti a rovnakého zaobchádzania. Výberové konanie by najmä malo: i) byť primerane propagované; ii) byť založené na objektívnych výberových kritériách známych vopred a iii) obsahovať informáciu, že po fáze predbežného výberu bude konečné rozhodnutie prijaté na základe účasti zástupcov útvarov Komisie. Vo výnimočných prípadoch musia bulharské orgány: i) určiť príslušný(‑é) pozemok(‑ky); ii) uviesť odôvodnenie potreby nezávislého odborného posúdenia v danom konkrétnom prípade a iii) predložiť Komisii návrh na nezávislého experta (vybratého vo verejnom obstarávaní), aby ho schválený jednak Komisia, ako aj Bulharská republika.

(177)

Keďže účelom vymáhania je obnoviť stav quo ante , ako existoval pred dátumom, keď bola vykonaná výmenná transakcia, Komisia sa nakoniec domnieva, že vzhľadom na výnimočnú povahu zmlúv o výmene vo vzťahu k lesným pozemkom, ktoré neboli komerčne využívané, by Bulharská republika dosiahla súlad so svojou povinnosťou vymáhať neoprávnene vykonanú pomoc tým, že by zrušila napadnuté výmenné transakcie spätnou výmenou príslušných pozemkov. …“

1. Bulharská republika získa späť od príjemcov nezlučiteľnú pomoc poskytnutú v rámci výmenných transakcií uvedených v článku 1.

2. Odchylne od odseku 1 môže byť nezlučiteľná pomoc vymáhaná od príjemcov zrušením výmenných transakcií v prípadoch, keď odo dňa výmennej transakcie neboli vykonané žiadne významné zmeny príslušných lesných pozemkov ako vo verejnom vlastníctve, tak v súkromnom vlastníctve.

…

Článok 5

1. Vymoženie pomoci poskytnutej v rámci systému uvedeného v článku 1 je okamžité a účinné.

2. Bulharská republika zabezpečí, aby sa toto rozhodnutie plne vykonávalo do dvanástich mesiacov od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.

Skutkový rámec

11.

V roku 1947 boli lesné pozemky Bulharskej republiky znárodnené. Po roku 2000 ich Bulharská republika začala vracať ich bývalým súkromným vlastníkom. Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že v dôsledku zmeny zákona o lesoch ( 5 ), ktorá nadobudla účinnosť 22. februára 2002, sa stala možnou výmena privatizovaných lesných pozemkov za verejné lesné pozemky vo vlastníctve štátu patriace do štátneho lesného fondu. Ceny vymieňaných pozemkov sa určovali na základe kritérií stanovených bulharskou právnou úpravou, ktorá nadobudla účinnosť 18. novembra 2003 ( 6 ).

12.

Keďže 27. januára 2009 nadobudol účinnosť zákaz výmeny lesných pozemkov, skúmaným obdobím pre sporné výmenné transakcie bolo obdobie od 1. januára 2007 (t. j. dátum vstupu Bulharskej republiky do Európskej únie) do 27. januára 2009. ( 7 )

13.

Dňa 5. novembra 2014 sa Bulharská republika rozhodla nepodať žalobu o neplatnosť rozhodnutia 2015/456.

B.

Konanie pred podaním žaloby

17.

Po prijatí rozhodnutia 2015/456 si bulharské orgány a útvary Komisie vymenili rozsiahlu korešpondenciu týkajúcu výkonu tohto rozhodnutia. Na účely týchto vymedzených návrhov sa nasledujúci opis bude týkať výlučne korešpondencie týkajúcej sa vymenovania nezávislého znalca.

18.

Dňa 26. novembra 2014 bulharské ministerstvo potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva schválilo zoznam výmenných transakcií, ktoré prekračovali sumu de minimis a pre ktoré bolo potrebné vykonať odhad trhových cien lesných pozemkov v čase uskutočnenia výmeny nezávislým znalcom.

22.

Verejné obstarávanie na účely výberu nezávislého znalca sa uskutočnilo v období od roku 2014 do roku 2017, počas ktorého boli vyhlásené viaceré verejné obstarávania, pričom určité procesné ťažkosti zabránili úspechu prvých verejných obstarávaní. ( 10 )

23.

26.

Listom z 8. júna 2018 Bulharská republika v odpovedi na list z 26. októbra 2017 informovala Komisiu, že Agrolesproekt vypracovala správu o vykonaných prácach, ktorá bola odovzdaná verejnému obstarávateľovi, ktorý ju schválil v nadväznosti na posúdenie expertnej rady Výkonnej agentúry pre lesné hospodárstvo, ktorá jednomyseľne konštatovala, že správy o odhade cien boli vypracované v súlade s technickými špecifikáciami zákazky a metodikou stanovenou v súťažných podkladoch.

27.

Listom z 29. júna 2018 Komisia požiadala Bulharskú republiku, aby jej poskytla informácie o plnení úloh spojených s oceňovaním lesných pozemkov.

28.

Listom zo 4. septembra 2018 bulharské orgány predložili svoje správy o odhade trhových cien vymenených pozemkov. Na základe týchto správ bola zistená kladná výška pomoci pri 103 zo 132 výmenných transakcií, ktorých sa týkalo rozhodnutie 2015/456. ( 12 )

32.

Listom z 15. mája 2020 Komisia vzhľadom na tieto pochybnosti požiadala Bulharskú republiku o niekoľko spresnení týkajúcich sa činností spoločnosti Agrolesproekt, najmä pokiaľ ide o jej vlastnícku štruktúru, uplatnenie kritéria nezávislosti znalca v rámci postupu verejného obstarávania, ako aj odmeňovania dvoch znalcov, na ktorých sa Agrolesproekt obrátila. ( 13 )

33.

Listom z 10. júla 2020 Bulharská republika odpovedala, pričom vysvetlila, že Agrolesproekt je spoločnosťou v 100 % majetku bulharského štátu, ktorej hlavná činnosť spočíva v poskytovaní služieb súvisiacich s lesným hospodárstvom a ťažbou lesov, a že riadiace funkcie vykonáva minister potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva.

34.

Listom z 22. septembra 2020 Komisia, ktorá sa domnievala, že informácie poskytnuté bulharskými orgánmi neumožňujú rozptýliť vážne pochybnosti vyjadrené v súvislosti s úplným vykonaním rozhodnutia o vymáhaní pomoci, ( 14 ) vyzvala tieto orgány, aby opätovne preskúmali všetky individuálne správy o odhade cien vypracované spoločnosťou Agrolesproekt s cieľom určiť trhové ceny podľa správnej metódy a bezodkladne vypočítať správne sumy štátnej pomoci, ktoré sa majú vymáhať.

Listom z 11. mája 2021 uvedené orgány odpovedali na tento list tak, že obhajovali výber spoločnosti Agrolesproekt ako znalca, pričom zdôraznili najmä skutočnosť, že tento výber sa uskutočnil prostredníctvom dostatočne transparentného, konkurenčného, otvoreného a bezpodmienečného verejného obstarávania v súlade s odôvodnením 176 uvedeného rozhodnutia a na základe kritéria najnižšej ceny. Okrem toho uviedli, že tento podnik nedostáva finančné prostriedky na svoje činnosti zo štátneho rozpočtu, z rozpočtu obcí alebo iných správnych orgánov, keďže jeho príjmy pochádzajú z jeho hlavnej činnosti, t. j. z vyhotovovania lesníckych plánov a súpisov lesných oblastí v rámci zmlúv uzavretých v nadväznosti na účasť na verejných obstarávaniach podľa Zakon za obštestvenite porăčki (zákon o verejnom obstarávaní) ( 17 ). Napokon, na vnútroštátnych súdoch prebiehajú mnohé konania, ktorých predmetom je napadnutie výšky pomoci, ktorú treba vymáhať, a v niektorých z týchto konaní súdni znalci určili podobnú alebo nižšiu trhovú cenu, ako je cena stanovená uvedeným podnikom.

38.

Listom z 20. júna 2022 Komisia požiadala o ďalšie informácie o nezávislosti spoločnosti Agrolesproekt. Komisia trvala na transparentnosti, ktorá sa musí týkať týchto znakov: a) hlavná činnosť podniku, ponúkané služby a zoznam hlavných zákazníkov; b) jeho obchodná politika a rozhodovacie postupy; c) iné subjekty alebo zainteresované subjekty, ktoré kontrolujú alebo ovplyvňujú činnosť tohto podniku, a d) podrobnosti o zdrojoch príjmov a podiel verejného financovania alebo zmlúv so štátom na obrate uvedeného podniku, ako aj auditované účtovné závierky za obdobie 2017 – 2021.

IV. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania

42.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Bulharská republika si tým, že v stanovenej lehote neprijala všetky opatrenia potrebné na vymáhanie štátnej pomoci, ktorá bola rozhodnutím 2015/456 vyhlásená za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom, od príjemcov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ a článkov 4 až 6 tohto rozhodnutia, a uložil tomuto členskému štátu povinnosť nahradiť trovy konania.

43.

Bulharská republika navrhuje zamietnuť žalobu v celom rozsahu ako nedôvodnú a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

44.

47.

V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na prvú časť druhej výhrady ( 19 ), ktorá sa v podstate zakladá na troch tvrdeniach uvedených Komisiou, z ktorých prvé je založené na údajne neodôvodnenom rozhodnutí Bulharskej republiky obrátiť sa na nezávislého znalca (časť B), po druhé na údajnom nedostatku nezávislosti ustanoveného znalca (časť C), a po tretie na údajnom porušení povinnosti lojálnej spolupráce z dôvodu nesprístupnenia informácií Komisii o tom, že vymenovaný znalec je verejnoprávnym podnikom (časť D). ( 20 ) S cieľom lepšie ohraničiť tieto rôzne tvrdenia však považujem za užitočné stručne pripomenúť zásady týkajúce sa povinnosti vymáhania štátnej pomoci vyhlásenej za protiprávnu (časť A).

A.

Povinnosť vymáhať protiprávnu pomoc

48.

Predovšetkým, ako Súdny dvor opakovane rozhodol, zrušenie protiprávnej pomoci jej vymáhaním je logickým následkom konštatovania jej protiprávnosti. Členský štát, ktorému je určené rozhodnutie, ktoré ho zaväzuje vymáhať protiprávnu pomoc, je teda podľa článku 288 ZFEÚ povinný prijať všetky vhodné opatrenia na zabezpečenie vykonania tohto rozhodnutia. Musí pristúpiť k účinnému vymáhaniu dlžných súm, aby odstránil narušenie hospodárskej súťaže spôsobené konkurenčnou výhodou, ktorá bola získaná protiprávnou pomocou. ( 21 )

52.

Práve vzhľadom na tieto zásady bude potrebné preskúmať túto žalobu o nesplnenie povinnosti s cieľom overiť, či na jednej strane Bulharská republika riadne zabezpečila vymáhanie pomoci v lehote stanovenej rozhodnutím 2015/456 (prvá a druhá výhrada), a na druhej strane, v prípade negatívnej odpovede, či sa tento členský štát môže legitímne odvolávať na dôvody predstavujúce absolútnu nemožnosť vykonať toto rozhodnutie (tretia výhrada). ( 27 )

B.

Rozhodnutie o prizvaní nezávislého znalca

53.

55.

Z nasledujúcich dôvodov sa domnievam, že Komisia nemôže vytýkať Bulharskej republike, že sa obrátila na nezávislého znalca.

56.

V prvom rade pripomínam, že možnosť stanoviť metódu výpočtu na základe nezávislého znaleckého posudku bola výslovne predpokladaná v samotnom rozhodnutí 2015/456. Odôvodnenie 176 tohto rozhodnutia totiž predpokladalo využitie nezávislého znalca „v prípadoch, keď bulharské orgány môžu vzniesť oprávnené obavy, že [metodiku opísanú v odôvodnení 173] nemožno vykonávať alebo že vedie k sume, ktorou sa zjavne neprimerane zohľadňuje výška štátnej pomoci prijatá príjemcom“ ( 28 ). Pritom zo skutočnosti, že táto možnosť je výslovne predpokladaná týmto rozhodnutím, nevyhnutne vyplýva, že Komisia si bola vedomá skutočnosti, že v okamih prijatia tohto rozhodnutia existovala možnosť, že vymáhanie pomoci nebude možné uskutočniť kvázi automaticky, na základe údajov o trhových cenách pozemkov, ktoré boli poskytnuté počas administratívneho konania. Okrem toho Komisia vo svojich písomných pripomienkach uznala, že určenie trhovej hodnoty pozemku môže v praxi predstavovať určité ťažkosti, ktoré môžu byť zvýraznené nízkym počtom porovnateľných transakcií, a že a priori existuje viacero možných spôsobov určenia trhovej hodnoty pozemku.

57.

58.

V treťom rade vzhľadom na vyššie uvedené poukazujem na to, že využitie nezávislého znalca so špecializovanou kvalifikáciou bolo povolené a zároveň nevyhnutné na nápravu nespoľahlivosti údajov, ktoré Bulharská republika pôvodne oznámila Komisii. Ako totiž uvádza tento členský štát, bez presného stanovenia trhových cien pozemkov by nebolo možné primerane uplatniť metodológiu, na ktorú Komisia odkazuje v odôvodnení 173 rozhodnutia 2015/456, keďže trhová cena pozemku bola neoddeliteľnou súčasťou matematickej rovnice uvedenej v tomto odôvodnení.

59.

60.

Z vyššie uvedeného podľa môjho názoru vyplýva, že prvé tvrdenie Komisie uvedené v rámci prvej časti druhej výhrady treba zamietnuť ako nedôvodné.

C.

O nedostatku nezávislosti vymenovaného znalca

61.

Komisia vo svojom druhom tvrdení uvedenom v rámci prvej časti druhého žalobného dôvodu namieta, že znalec vymenovaný Bulharskou republikou, konkrétne podnik, ktorý bol v čase jeho výberu na 100 % v majetku bulharského štátu a ktorý bol pod kontrolou toho istého orgánu, ktorý pôvodne poskytol spornú pomoc, a to ministerstva poľnohospodárstva, potravinárstva a lesného hospodárstva, nespĺňal požiadavky nezávislosti stanovené v odôvodnení 176 rozhodnutia 2015/456. Konkrétnejšie, v nadväznosti na žiadosť o informácie z 20. júna 2022 ( 31 ) a na základe odpovedí, ktoré Bulharská republika poskytla 12. júla 2022 ( 32 ), Komisia dospela k záveru, že medzi spoločnosťou Agrolesproekt a týmto ministerstvom jednoznačne chýba funkčná a hospodárska nezávislosť, ktorá spôsobila nedostatky v postupe vymáhania pomoci, a teda účinnom vykonaní jej rozhodnutia.

64.

V tejto súvislosti treba na úvod zdôrazniť, že rozhodnutie 2015/456, a najmä jeho odôvodnenie 176, sa obmedzuje na jednej strane na spresnenie, že bulharské orgány mohli určiť trhové ceny pozemkov uvedených v tomto rozhodnutí „s využitím nezávislého experta, ktorý je spôsobilý vykonávať takéto ocenenia a ktorý je vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania“, a na druhej strane na stanovenie jednotlivých etáp postupu výberu tohto znalca. Hoci toto ustanovenie stanovuje, že znalec musí byť „nezávislý“, „spôsobilý“ a „vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania“, neobsahuje žiadnu výslovnú zmienku o právnom postavení alebo tom, kto má mať majetkové podiely na znalcovi, a najmä ani o tom, že by nemohol byť verejnoprávnym podnikom.

65.

Treba preto overiť, či napriek neexistencii takéhoto údaja v rozhodnutí 2015/456 mali bulharské orgány napriek tomu vedieť, že určenie verejnoprávneho subjektu ako znalca bolo samo osebe nezlučiteľné s požiadavkou jeho nezávislosti.

66.

Z nasledujúcich dôvodov sa domnievam, že v prejednávanej veci to tak nebolo.

Na druhej strane, pokiaľ ide o konkrétnejšie pravidlá týkajúce sa štátnej pomoci, oznámenie Komisie z 10. júla 1997 o prvkoch štátnej pomoci pri predaji pozemkov a budov verejnoprávnymi orgánmi (ďalej len „oznámenie z roku 1997“) ( 37 ), ktoré bolo uplatniteľné v čase prijatia rozhodnutia 2015/456, ako aj počas prvých troch postupov verejného obstarávania, ktoré bulharské orgány vyhlásili na účely výberu nezávislého znalca, ( 38 ) výslovne stanovovalo možnosť úradníkov a štátnych zamestnancov zúčastniť sa na nezávislej znaleckej činnosti. Presnejšie, toto oznámenie v hlave II s názvom „Zásady“ v bode 2 písm. a) uvádzalo, že ak orgány verejnej moci členského štátu nemajú v úmysle pristúpiť k predaju pozemkov a budov v rámci nepodmieneného ponukového konania, ( 39 ) môžu vykonať ocenenie jedným alebo viacerými nezávislými znalcami, ktorí sú poverení oceňovaním majetku, a to pred rokovaniami predchádzajúcimi predaju, s cieľom stanoviť trhovú hodnotu na základe trhových indikátorov a oceňovacích štandardov. Takto stanovená trhová cena je minimálna nadobúdacia cena, s ktorou možno súhlasiť bez poskytnutia štátnej pomoci. V tejto súvislosti to isté ustanovenie vo svojom štvrtom odseku spresňovalo, že okrem odborných kvalít ( 40 ) musí byť tento znalec „ pri vykonávaní svojich povinností nezávislý “, čo znamená, že „verejnoprávne orgány by nemali byť oprávnené vydávať nariadenia s ohľadom na výsledok oceňovania. Štátne oceňovacie úrady a verejní úradníci alebo zamestnanci sa považujú za nezávislých za podmienky, že nenáležitý vplyv je účinne vylúčený “ ( 41 ).

V prvom rade sa mi totiž zdá ťažké súhlasiť s chápaním kritéria nezávislosti, ktoré sa líši v závislosti od štádia predmetného administratívneho konania. Malo by sa predpokladať, že oprávnený nezávislý znalec, či už ide o verejnoprávny, alebo súkromný subjekt, koná úplne nezávisle, či už v rámci ocenenia pri predaji pozemku na účely posúdenia existencie pomoci (na vstupe), alebo v rámci posúdenia hodnoty pozemku na účely vymáhania pomoci (na výstupe). Okrem toho z teoretického hľadiska mi nie je jasné, v čom by sa riziko prípadného vplyvu štátu zmenilo v závislosti od toho, či sa ocenenie týka existencie pomoci alebo jej vymáhania. Ak napríklad cieľ sledovaný takýmto vplyvom spočíva v minimalizácii výšky pomoci tak, aby bola kvalifikovaná ako „de minimis“, riziká zostávajú rovnaké, či už v štádiu určenia opatrenia za pomoc, alebo vymáhania pomoci. To platí rovnako aj vtedy, keď, ako tvrdí Komisia, existuje zhoda medzi záujmami orgánu, ktorý udeľuje pomoc, a záujmami príjemcov. ( 45 ) Napokon zásada, podľa ktorej sa v podstate predpokladá, že členský štát koná protiprávne tým, že ovplyvní znalca vtedy, keď je tento znalec verejnoprávnym podnikom, je podľa môjho názoru v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce zakotvenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ, ako aj so zásadou vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie, a preto nemôže byť odôvodnená.

73.

V druhom rade vzhľadom na vyššie uvedené konštatovanie, podľa ktorého na základe práva Únie verejnoprávne subjekty nemôžu byť vylúčené z postupov verejného obstarávania týkajúcich sa ocenení, ktoré sa vykonávajú v rámci vymáhania štátnej pomoci, ak sa Komisia domnievala, že v prejednávanej veci bola výmena pozemkov citlivou témou a že existovalo skutočné riziko vplyvu zo strany subjektu, ktorý poskytol pomoc vo vzťahu k subjektu, ktorý vykonal toto ocenenie (alebo ktorý vybral nezávislých znalcov), mala v odôvodnení 176 rozhodnutia 2015/456 výslovne stanoviť, že vymenovanie nezávislých znalcov má vykonať „nezávislý orgán“. ( 46 ) Bez takejto zmienky však Bulharská republika nemohla vedieť, že označenie Agrolesproekt je samo osebe v rozpore s požiadavkami nezávislosti stanovenými v odôvodnení 176 tohto rozhodnutia.

76.

Na jednej strane, pokiaľ ide o objektívnu nezávislosť , tá predpokladá, že znalec vykonáva svoje úlohy úplne samostatne, bez hierarchického vzťahu alebo podriadenosti, a bez toho, aby dostával príkazy alebo inštrukcie, a to bez ohľadu na ich pôvod. Znalec je tak chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislosť jeho znaleckého posudku. ( 50 )

77.

V tejto súvislosti, ako vyplýva z bodu 62 vyššie, Komisia vyjadruje výhrady, ktoré sa týkajú tak funkčnej nezávislosti, ako aj hospodárskej nezávislosti spoločnosti Agrolesproekt od ministerstva potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva.

78.

Podľa môjho názoru túto domnienku nemožno vyvrátiť jednoduchým tvrdením, ktoré by bolo založené na skutočnosti, že „by bolo zbytočné popierať vplyv [ministerstva] na rozhodovací proces podniku“. V súlade s ustálenou judikatúrou totiž v rámci konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti a predložiť Súdnemu dvoru dôkazy nevyhnutné na preverenie existencie tohto nesplnenia, a to bez toho, aby sa Komisia mohla odvolať na akúkoľvek domnienku. ( 52 ) Prináleží tak Komisii dokázať existenciu vzťahu medzi postavením spoločnosti Agrolesproekt ako štátneho subjektu a kvalitou alebo spoľahlivosťou správ o určení ceny na preukázanie toho, že tento podnik nespĺňa podmienky výkonu rozhodnutia, ktoré sú upravené v odôvodnení 176 rozhodnutia 2015/456. Ako však bolo uvedené na pojednávaní, Komisia nepredložila nijaký dôkaz potvrdzujúci pokyny, ktoré by bulharské orgány dali uvedenému podniku alebo dvom vymenovaným znalcom. Z výročných správ vypracovaných tým istým podnikom, na ktoré odkazuje Komisia, rovnako nevyplýva žiaden vecný nepriamy dôkaz, ktorý by naznačoval, že znalci si nemohli slobodne plniť svoje úlohy úplne nezávisle.

80.

V druhom rade, pokiaľ ide o ekonomickú nezávislosť, hoci je pravda, že odmeňovanie znalcov môže skutočne zohrávať úlohu pri ich objektívnej nezávislosti, ako to potvrdila Bulharská republika, financovanie spoločnosti Agrolesproekt je výsledkom ňou vykonávanej hospodárskej činnosti. Príjmy tejto spoločnosti tak pochádzajú z jej hlavnej činnosti, ktorou je vypracúvanie plánov lesného hospodárstva a súpis lesných oblastí v rámci zmlúv uzavretých v nadväznosti na jej účasť na výberových konaniach. Tieto informácie sú podložené ročnou účtovnou závierkou za roky 2018 a 2019, ktorá je uverejnená v obchodnom registri a v ktorej sa skutočne uvádza, že v príslušnom účtovnom období tento podnik dosiahol vlastné príjmy zo zmlúv v rámci výberových konaní podľa zákona o verejnom obstarávaní.

84.

Ako však už bolo zdôraznené v bodoch 78 až 80 vyššie, vo výročných správach spoločnosti Agrolesproekt sa nezdá byť nič, čo by nasvedčovalo tomu, že znalci si nemohli slobodne plniť svoje úlohy. Tieto správy sa totiž týkajú projektov organizácie lesného hospodárstva, na ktorých sa podieľali štruktúry bulharského štátu. Pokiaľ ide o úlohu spoločnosti Agrolesproekt, nie sú relevantné na výpočet cien lesných pozemkov. Okrem toho zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že správa o odhade cien, ako ju predložil tento podnik, bola schválená verejným obstarávateľom v nadväznosti na posúdenie expertnej rady Výkonnej agentúry lesného hospodárstva, bez akéhokoľvek zásahu do jej obsahu. ( 54 )

85.

Vzhľadom na vyššie uvedené, a najmä na znenie odôvodnenia 176 rozhodnutia 2015/456, na relevantné ustanovenia práva Únie, na nedostatočné spresnenia poskytnuté Komisiou v rámci administratívneho konania, ktoré predchádzalo prijatiu tohto rozhodnutia a nasledovalo po ňom, a na nedostatok dôkazov, ktoré by mohli spochybniť objektivitu znaleckého posudku predloženého spoločnosťou Agrolesproekt, treba konštatovať, že nie je preukázané, že by Bulharská republika porušila uvedené rozhodnutie tým, že by vymenovala znalca, ktorý nespĺňal požiadavky nezávislosti stanovené v tomto odôvodnení.

86.

Navrhujem preto druhé tvrdenie uvedené v rámci prvej časti druhej výhrady zamietnuť ako nedôvodné.

89.

V tejto súvislosti stačí uviesť, ako vyplýva z bodov 67 až 72 vyššie, že žiadne ustanovenie práva Únie ani žiaden prvok rozhodovacej praxe Komisie nemohli podnietiť Bulharskú republiku k tomu, aby poskytla informáciu týkajúcu sa skutočnosti, že dvoch nezávislých znalcov vymenovala Agrolesproekt, verejnoprávny podnik kontrolovaný štátom, a konkrétne ministerstvom potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva.

90.

V každom prípade, ako správne poznamenáva Bulharská republika, ak by Komisia chcela overiť túto informáciu, táto informácia bola okamžite a široko dostupná. Informácie týkajúce sa riadiacich orgánov a kontroly nad majetkovými podielmi v podniku sú totiž verejne prístupné verejnosti a sú dostupné v obchodnom registri, takže každá zainteresovaná strana môže mať k nim rýchly a bezplatný prístup v prípade, že to považuje za potrebné na prijatie rozhodnutia. ( 57 )

91.

Z uvedeného podľa môjho názoru vyplýva, že nemožno konštatovať porušenie povinnosti lojálnej spolupráce zo strany Bulharskej republiky, v dôsledku čoho tretie tvrdenie uvedené v rámci prvej časti druhého žalobného dôvodu treba tiež zamietnuť ako nedôvodné.

( 4 ) Nariadenie Rady z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] ( Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9 ).

( 5 ) Zakon za gorite (zákon o lesoch, DV č. 125 z 29. decembra 1997).

( 6 ) Konkrétne ide o právnu úpravu o výpočte základných cien, cien za pozemky vo vyňatých oblastiach a o vytvorení práv na využívanie a vecného bremena, pokiaľ ide o lesy a zalesnenú pôdu, ktorá bola prijatá vyhláškou Rady ministrov č. 252 zo 6. novembra 2003 (DV č. 101 z 18. novembra 2003, zmenená predpisom uverejneným v DV č. 1 z 5. januára 2007).

( 7 ) Dňa 3. septembra 2009 bolo vyhlásené moratórium na následné zmeny určeného využívania vymenených pozemkov.

( 8 ) V podstate vtedy, ak má parcela lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve získaná výmenou vyššiu hodnotu ako parcela lesných pozemkov v súkromnom vlastníctve, ktorá bola poskytnutá výmenou. Komisia sa naopak domnievala, že rozhodnutie orgánu verejnej moci zmeniť v nadväznosti na výmenu využívanie určitého pozemku, keďže sa lesné pozemky stali stavebnými pozemkami, nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.

( 9 ) Nariadenie Komisie z 18. decembra 2013 o uplatňovaní článkov 107 a 108 [ZFEÚ] na pomoc de minimis ( Ú. v. EÚ L 352, 2013, s. 1 ), ktoré tieto podmienky stanovuje.

( 13 ) V danom prípade sa tieto spresnenia týkali: po prvé hlavného predmetu činnosti hodnotiteľa, služieb, ktoré ponúka a komu sú tieto služby určené; majetkovej štruktúry hodnotiteľa, najmä, či je v majetku štátu a je prepojený s verejnoprávnym subjektom, či je v súkromnom majetku alebo či ide o zmiešaný prípad majetku súkromného aj verejného sektora; označenia osôb alebo subjektov, ktoré sú majiteľmi hodnotiteľa a označenia osôb alebo subjektov, ktoré majú rozhodujúci vplyv na činnosti hodnotiteľa; po druhé zdrojov príjmov hodnotiteľa, najmä pokiaľ ide o to, či a do akej miery závisí od verejného financovania alebo zmlúv so štátom, a po tretie kritéria na nezávislého znalca pri prijatí ponuky hodnotiteľa.

( 14 ) Najmä z dôvodu zohľadnenia podobných tovarov na trhu za neobvykle nízke ceny (t. j. nižšie ako predtým uplatňované administratívne ceny), ako aj cien uvádzaných výlučne na daňové účely.

( 15 ) Smernica zo 16. novembra 2006 o transparentnosti finančných vzťahov členských štátov a verejných podnikov a o finančnej transparentnosti v niektorých podnikoch ( Ú. v. EÚ L 318, 2006, s. 17 ).

( 16 ) V tom istom liste Komisia poznamenala, že bulharské orgány neodpovedali na otázky, ktoré im boli zaslané listom z 15. mája 2020 v súvislosti so zdrojmi príjmov spoločnosti Agrolesproekt, najmä na otázku, či a v akom rozsahu tieto zdroje závisia od verejného financovania alebo od zmlúv uzatvorených so štátom.

( 17 ) DV č. 13 zo 16. februára 2016, viackrát zmenený a doplnený, naposledy v DV č. 11 zo 6. februára 2024.

( 20 ) Komisia vo svojej replike uvádza dve nezrovnalosti spojené s organizáciou verejného obstarávania a týkajúce sa výberu nezávislého znalca, a to po prvé skutočnosť, že cena pôvodne ponúknutá v rámci prvého verejného obstarávania bola príliš nízka na to, aby prilákala uchádzačov, čo uznala Bulharská republika a viedlo ju k zvýšeniu ceny v rámci druhej výzvy na predkladanie ponúk, a po druhé okolnosť, že požiadavka stanovená v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania, podľa ktorej mal znalec jednak aktualizovať administratívnu cenu a jednak zahrnúť administratívne ceny do metodiky stanovenia trhovej ceny, mohla uviesť do omylu, a teda viesť k nesprávnemu vykonaniu rozhodnutia 2015/456. Komisia uviedla tieto výhrady na podporu stanoviska, podľa ktorého nemôže byť v žiadnom prípade zodpovedná za nezrovnalosti spojené s organizáciou verejného obstarávania a výberom nezávislého znalca. Keďže však tieto údajné nezrovnalosti boli po prvýkrát uvedené v rámci repliky, nemožno ich považovať za samostatné výhrady smerujúce ku konštatovaniu nesplnenia povinnosti Bulharskou republikou (pozri v tejto súvislosti článok 120 a článok 121 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora).

( 21 ) Pozri rozsudky zo 6. mája 2015, Komisia/Nemecko ( C‑674/13 , EU:C:2015:302 , body 37 a 38 , ako aj citovaná judikatúra), a z 12. mája 2021, Komisia/Grécko (Pomoc určená poľnohospodárskym výrobcom) ( C‑11/20 , EU:C:2021:380 , bod 33 a citovaná judikatúra).

( 22 ) Táto povinnosť vyplýva tiež z článku 16 ods. 3 nariadenia 2015/1589, ktoré nahradilo nariadenie č. 659/1999 [pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 16. januára 2025, Scai ( C‑588/23 , EU:C:2025:23 , bod 39 a citovanú judikatúru)].

( 28 ) Táto možnosť je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, podľa ktorej Komisia nie je povinná, pokiaľ nariaďuje vymáhanie pomoci, ktorá bola vyhlásená za nezlučiteľnú s vnútorným trhom, stanoviť presnú sumu pomoci, ktorú treba vymáhať za predpokladu, že jej rozhodnutie obsahuje informácie umožňujúce jeho adresátovi, aby sám, bez neprimeraných ťažkostí, túto sumu určil [pozri rozsudok z 12. októbra 2000, Španielsko/Komisia ( C‑480/98 , EU:C:2000:559 , bod 25 a citovaná judikatúra); z 20. marca 2014, Rousse Industry/Komisia ( C‑271/13 P , EU:C:2014:175 , bod 77 a citovaná judikatúra), ako aj zo 6. mája 2015, Komisia/Nemecko ( C‑674/13 , EU:C:2015:302 , bod 40 a citovaná judikatúra)]. Napríklad, keď Komisia skúma schému pomoci, nemá vo všeobecnosti možnosť presne stanoviť sumu pomoci, ktorú získal každý z jednotlivých príjemcov, a preto osobitné okolnosti vlastné jednému príjemcovi schémy pomoci možno posúdiť až v štádiu vymáhania pomoci [pozri rozsudok z 13. februára 2014, Mediaset ( C‑69/13 , EU:C:2014:71 , bod 22 a citovaná judikatúra)].

( 29 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 30 ) Pozri bod 18 vyššie.

( 31 ) Pozri bod 38 vyššie.

( 32 ) Pozri bod 39 vyššie.

( 33 ) Komisia s odkazom na výročnú správu o činnosti spoločnosti Agrolesproekt za rok 2020 spresnila, že z tejto správy v podstate vyplýva, že vykonávanie rôznych projektov podniku bolo kontrolované administratívnou zložkou ministerstva poľnohospodárstva, potravinárstva a lesného hospodárstva.

( 40 ) Pozri hlavu II s názvom „Zásady“ jej bod 2 písm. a) druhý a tretí pododosek oznámenia z roku 1997.

( 41 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 42 ) V hlave I s názvom „Úvod“ oznámenia z roku 1997 totiž štvrtý odsek spresňuje, že „usmernenie sa týka iba predajov verejne vlastnených pozemkov a budov. Netýka sa verejného nadobúdania pozemkov a budov alebo prenájmu pozemkov a budov verejnoprávnymi orgánmi. Takéto transakcie tiež môžu zahŕňať prvky štátnej pomoci“.

( 43 ) Pozri bod 23 vyššie.

( 44 ) Ú. v. EÚ C 262, 2016, s. 1 . Pozri v tejto súvislosti bod 103 a poznámku pod čiarou 163, ako aj poznámku pod čiarou 133 oznámenia o pojme „štátna pomoc“, ktorá len spresňuje, že „tieto hodnotenia ex ante by sa spravidla mali vykonať za pomoci odborníkov s primeranými schopnosťami a skúsenosťami. Tieto hodnotenia by vždy mali vychádzať z objektívnych kritérií a nemali by mať na ne vplyv politické aspekty“.

( 45 ) Ako totiž správne tvrdí Bulharská republika, konflikt záujmov medzi nezávislým znalcom a členským štátom môže nastať len v situácii, keď existuje možnosť získať neoprávnenú výhodu. V prejednávanej veci však Bulharská republika ani Agrolesproekt nemajú žiadnu výhodu z toho, že odhad trhovej ceny bol vypracovaný práve touto obchodnou spoločnosťou.

( 52 ) Pozri najmä rozsudky z 12. februára 2015, Komisia/Francúzsko ( C‑37/14 , EU:C:2015:90 , bod 71 a citovaná judikatúra), ako aj z 21. decembra 2023, Komisia/Dánsko (Maximálna doba parkovania) ( C‑167/22 , EU:C:2023:1020 , bod 47 a citovaná judikatúra). Podľa tejto judikatúry naopak prináleží dotknutému členskému štátu, aby v prípade, že sa preukázalo nevymáhanie časti alebo celej dotknutej pomoci, zdôvodnil, prečo sa toto vymáhanie vo vzťahu k niektorým príjemcom nevyžaduje.

( 53 ) Pozri analogicky návrhy prednesené vo veci Postavenie talianskych zmierovacích sudcov (bod 49 a citovaná judikatúra).

( 54 ) Pozri bod 26 vyššie.

( 55 ) Pozri bod 24 vyššie.

( 56 ) Pozri bod 33 vyššie.

( ) Okrem toho treba konštatovať, že Komisia v odôvodnení 142 rozhodnutia 2015/456 sama odkázala na informácie týkajúce sa príjemcov pomoci, ktoré vyplývali z bulharského obchodného registra („v skutočnosti má niekoľko príjemcov… výmenných transakcií v bulharskom obchodnom registri zapísané ako odvetvia hospodárstva, v ktorých pôsobia, okrem iného nehnuteľnosti, cestovný ruch, reštauračné činnosti a zalesňovanie“) (kurzívou zvýraznil generálny advokát).