C-715/23

proti

Občina Benedikt,

za účasti:

MN

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Štátna komisia pre preskúmavanie postupov verejného obstarávania, Slovinsko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Aproximácia právnych predpisov – Postupy obstarávania prostredníctvom koncesií – Smernica 2014/23/EÚ – Článok 4 ods. 2 a článok 19 – Pôsobnosť – Prevádzkovanie lekárne“

Základnou otázkou, ktorá vzniká v tomto spore, teda je, či služby poskytované v rámci prevádzkovania lekárne patria do pôsobnosti smernice 2014/23. Predpokladom toho je, že predmetné lekárenské služby možno kvalifikovať ako „hospodársku činnosť“. Na jednej strane skutočnosť, že poskytovatelia týchto služieb poberajú odmenu, hovorí v prospech takéhoto výkladu. Táto úvaha sa vzťahuje na zisk z poskytovania služby vo verejnom záujme spočívajúcej v predaji liekov, ale aj z iných obchodných činností. Na druhej strane je potrebné zohľadniť zásadnú úlohu lekární v oblasti verejného zdravia, ako aj ich financovanie, ktoré ich stavia do privilegovaného vzťahu so štátom a odlišuje ich od iných hospodárskych subjektov. Všetky tieto aspekty ma privádzajú ku klasickej otázke týkajúcej sa hranice medzi „službami všeobecného hospodárskeho záujmu“ a „nehospodárskymi službami všeobecného záujmu“, ktorá určuje uplatniteľnosť pravidiel práva Únie v oblasti verejného obstarávania. Budúci rozsudok Súdneho dvora môže mať vplyv presahujúci rámec prejednávanej veci, keďže umožní upraviť pravidlá vnútorného trhu v odvetví, ktoré niektoré členské štáty považujú za citlivé.

II. Právny rámec

A.

Právo Únie

4.

Odôvodnenia 6, 14, 17, 19 a 53 smernice 2014/23 znejú takto:

Okrem toho, niektoré akty členského štátu, napríklad povolenia alebo licencie, v ktorých členský štát alebo orgán verejnej moci tohto členského štátu stanovuje podmienky vykonávania hospodárskej činnosti, vrátane podmienky vykonať danú operáciu, ktorá sa zvyčajne udeľuje na žiadosť hospodárskeho subjektu, a nie z iniciatívy verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa, a v prípade ktorých hospodársky subjekt môže slobodne prestať uskutočňovať stavebné práce alebo poskytovať služby, by sa nemali považovať za koncesie. V prípade týchto aktov členského štátu sa uplatňujú osobitné ustanovenia smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES [z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu ( Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36 )]. Na rozdiel od uvedených aktov členského štátu sa v koncesiách stanovujú vzájomne záväzné povinnosti, na základe ktorých sa na vykonanie týchto stavebných prác alebo poskytnutie týchto služieb vzťahujú osobitné požiadavky vymedzené verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom, ktoré sú právne vymáhateľné.

…

(17)

Táto smernica by sa nemala vzťahovať na zmluvy, ktoré nezahŕňajú peňažné plnenie dodávateľovi, a prípady, keď je dodávateľ odmeňovaný na základe regulovaných sadzieb, vypočítaných tak, aby sa pokryli všetky náklady a investície, ktoré znáša dodávateľ za poskytovanie služby.

…

(19)

Z plného uplatňovania tejto smernice je vhodné vylúčiť len tie služby, ktoré majú obmedzený cezhraničný rozmer, ako napríklad určité sociálne, zdravotnícke alebo vzdelávacie služby. Tieto služby sú poskytované v osobitnom kontexte, ktorý sa medzi jednotlivými členskými štátmi značne líši z dôvodu odlišných kultúrnych tradícií. V prípade týchto služieb by sa mal preto pre koncesie vytvoriť osobitný režim, v ktorom sa zohľadní skutočnosť, že ide o novú reguláciu. Povinnosť uverejniť predbežné oznámenie a oznámenie o udelení koncesie v prípade každej koncesie, ktorej hodnota sa rovná alebo je vyššia než finančný limit stanovený v tejto smernici, je vhodný spôsob poskytnutia informácií potenciálnym uchádzačom o obchodných príležitostiach, ako aj poskytnutia informácií všetkým zainteresovaným stranám o počte a typoch zadaných zákaziek. Okrem toho by členské štáty mali zaviesť primerané opatrenia s odkazom na udeľovanie koncesií na tieto služby s cieľom zaistiť súlad so zásadami transparentnosti a rovnakého zaobchádzania s hospodárskymi subjektmi a zároveň umožniť verejným obstarávateľom a obstarávateľom, aby zohľadnili osobitosti dotknutých služieb…“

5.

Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“, v odsekoch 1 a 4 stanovuje:

„1. Touto smernicou sa stanovujú pravidlá postupov obstarávania verejnými obstarávateľmi a obstarávateľmi prostredníctvom koncesií, ktorých hodnota sa predpokladá vo výške nie nižšej, ako je finančný limit stanovený v článku 8.

…

4. Dohody, rozhodnutia alebo iné právne nástroje, na základe ktorých sa organizuje prevod právomocí a povinností za plnenie úloh vo verejnom záujme medzi verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi, alebo zoskupeniami verejných obstarávateľov, alebo obstarávateľov a v ktorých sa nestanovuje odplata za zmluvné plnenie, sa považujú za vec vnútornej povahy dotknutého členského štátu, a preto na ne ako také táto smernica v nemá žiaden vplyv.“

…

b)

,koncesia na služby‘ je odplatná zmluva uzavretá písomne, prostredníctvom ktorej jeden alebo viacerí verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia poverujú poskytovaním a riadením iných služieb ako je uskutočnenie stavebných prác uvedené v písmene a) jeden alebo viaceré hospodárske subjekty, pričom jej protiplnením je buď len právo na využívanie služieb, ktoré sú predmetom zmluvy, alebo toto právo spolu s peňažným plnením.

Udeľovanie koncesií na stavebné práce alebo služby znamená prenesenie prevádzkového rizika na koncesionára pri využívaní týchto prác alebo služieb, ktoré zahŕňa riziko na strane dopytu alebo ponuky alebo obe tieto riziká. Predpokladá sa, že koncesionár prevzal prevádzkové riziko, ak za bežných prevádzkových podmienok nie je zaručená návratnosť investícií vynaložených alebo nákladov vzniknutých pri prevádzkovaní stavieb alebo poskytovaní služieb, ktoré sú predmetom koncesie. Časť rizika preneseného na koncesionára musí zahŕňať reálne vystavenie voči výkyvom trhu tak, aby akákoľvek potenciálna predpokladaná strata vzniknutá koncesionárovi nebola iba nominálna alebo zanedbateľná…“

8.

Článok 8 smernice 2014/23, nazvaný „Finančný limit a metódy výpočtu predpokladanej hodnoty koncesií“, stanovuje:

2. V prípade koncesií trvajúcich viac ako päť rokov nesmie maximálna dĺžka trvania koncesie prekročiť dobu, v súvislosti s ktorou by koncesionár mohol odôvodnene očakávať, že sa mu počas nej vrátia investície vynaložené na uskutočnenie stavebných prác a poskytnutie služieb spolu s výnosom z investovaného kapitálu, a to pri zohľadnení investícií potrebných na dosiahnutie osobitných zmluvných cieľov.

Investície zohľadnené na účely výpočtu zahŕňajú počiatočné investície, ako aj investície vynaložené počas trvania koncesie.“

10.

Článok 19 uvedenej smernice, nazvaný „Sociálne a iné osobitné služby“, stanovuje:

„Na koncesie na sociálne a iné osobitné služby uvedené v prílohe IV, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, sa vzťahujú iba povinnosti vyplývajúce z článku 31 ods. 3, článkov 32, 46 a 47.“

B.

Ustanovenie § 9 tohto zákona stanovuje:

„Tento zákon sa vzťahuje na koncesie, ktorých predpokladaná hodnota bez dane z pridanej hodnoty (DPH) sa rovná alebo je vyššia ako hodnota stanovená v článku 8 ods. 1 smernice [2014/23].“

13.

Ustanovenie § 10 uvedeného zákona stanovuje:

„Na koncesie upravené týmto zákonom a osobitnými zákonmi sa vzťahujú ustanovenia tohto zákona, ako aj ustanovenia osobitných zákonov, ak nie sú v rozpore s týmto zákonom.“

14.

2. ZZDej

16.

Ustanovenie § 2 Zakon o zdravstveni dejavnosti (zákon o zdravotnej starostlivosti, ďalej len „ZZDej“) ( 4 ) stanovuje:

„Zdravotná starostlivosť je poskytovaná na primárnej, sekundárnej a terciárnej úrovni.

Primárna zdravotná starostlivosť zahŕňa základnú zdravotnú starostlivosť a lekárenskú starostlivosť.“

17.

3. ZLD‑1

19.

Ustanovenie § 1 Zakon o lekarniški dejavnosti (zákon o lekárenskej starostlivosti, ďalej len „ZLD‑1“) ( 5 ) stanovuje:

„Tento zákon upravuje účel, obsah a podmienky poskytovania lekárenskej starostlivosti, organizáciu, podmienky a postupy pri vydávaní a vykonávaní koncesií, postavenie pracovníkov vo farmaceutickom odvetví a ich profesijné združenia, online lekárenskú činnosť a dohľad.“

20.

Ustanovenie § 2 ods. 1 tohto zákona stanovuje:

„1. Lekárenská starostlivosť je verejná zdravotnícka služba, ktorá zabezpečuje nepretržité a pravidelné zásobovanie obyvateľstva a poskytovateľov zdravotnej starostlivosti liekmi, ako aj lekárenskú liečbu pacientov.

2. Lekárenská starostlivosť je poskytovaná na primárnej, sekundárnej a terciárnej úrovni zdravotnej starostlivosti.

3. Sieť lekárenskej starostlivosti podľa tohto zákona zabezpečuje na primárnej úrovni obec alebo viaceré susedné obce spoločne a na sekundárnej a terciárnej úrovni štát.“

23.

Ustanovenie § 10 ods. 2, 3, 4 a 7 ZLD‑1 stanovuje:

„2. Pobočka lekárne môže vykonávať svoju činnosť len pod odborným dohľadom lekárne, ktorá ju zriadila. Za prevádzkovanie pobočky lekárne zodpovedá vedúci lekárne, ktorý pobočku zriadil.

„Poskytovanie lekárenskej starostlivosti je financované z verejných a zo súkromných zdrojov. Medzi verejné zdroje podľa predchádzajúcej vety patria najmä:

–

platby za služby poskytované v rámci lekárenskej starostlivosti na základe zmlúv uzatvorených so zdravotnými poisťovňami,

–

platby z rozpočtových prostriedkov,

–

„1. Koncesia na poskytovanie lekárenskej starostlivosti na primárnej úrovni môže byť za podmienok stanovených týmto zákonom udelená fyzickej osobe, ktorá poskytuje lekárenskú starostlivosť, alebo právnickej osobe, v ktorej osoba, ktorá poskytuje lekárenskú starostlivosť a je zároveň jej konateľom alebo riadiacim orgánom, vlastní viac ako 50 % základného imania (ďalej len ‚koncesionár‘).

2. Koncesionár zriaďuje lekárne alebo pobočky lekárne ako svoje vlastné organizačné jednotky na účely poskytovania lekárenskej starostlivosti v oblastiach, pre ktoré má koncesiu alebo povolenie na prevádzkovanie pobočky lekárne, v súlade so sieťou lekárenskej starostlivosti na primárnej úrovni, a to na základe predchádzajúceho stanoviska príslušnej komory a so súhlasom ministerstva.“

III. Skutkové okolnosti sporu, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

27.

Dňa 11. marca 2022 obec Benedikt bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia o koncesii udelila MN povolenie na prevádzkovanie pobočky lekárne na svojom území na dobu neurčitú.

28.

Farmacija podala proti tomuto rozhodnutiu obce Benedikt odvolanie, ktorý táto obec postúpila na Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Štátna komisia pre preskúmavanie postupov verejného obstarávania, ďalej len „Štátna komisia pre preskúmavanie“ alebo „vnútroštátny orgán“).

32.

Štátna komisia pre preskúmavanie zastáva názor, že obec Benedikt vydaním povolenia na prevádzkovanie pobočky lekárne udelila koncesiu na poskytovanie lekárenskej starostlivosti. Má však pochybnosti o tom, či lekárenské služby predstavujú vo svojej podstate služby, ktoré patria pôsobnosti smernice 2014/23.

33.

Za týchto podmienok Štátna komisia pre preskúmavanie rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky, pričom spresnila, že na druhú otázku je potrebné odpovedať len v prípade zápornej odpovede na prvú otázku:

„1.

35.

Farmacija, slovinská, česká a grécka vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky v lehote stanovenej v článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.

36.

Na pojednávaní 12. decembra 2024 predložili pripomienky zástupcovia ad litem spoločnosti Farmacija, slovinskej, českej a gréckej vlády, ako aj Komisie.

V. Právna analýza

A.

39.

V tejto súvislosti treba uviesť, že v článku 4 bode 6 smernice 2006/123 je vymedzený pojem „systém udeľovania povolení“ a z tohto vymedzenia možno vyvodiť, že „povolenie“ sa má chápať ako akt „úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní“. V článku 2 ods. 2 písm. f) tejto smernice sa však stanovuje, že táto smernica sa nevzťahuje na „služby zdravotnej starostlivosti“. V odôvodnení 22 uvedenej smernice sa uvádza, že „vyňatie zdravotnej starostlivosti z pôsobnosti tejto smernice by malo zahŕňať zdravotné a farmaceutické služby , ktoré poskytuje zdravotnícky personál“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Inými slovami, smernica 2006/123 by sa neuplatnila, keby podmienky prevádzkovania lekárne boli určené udelením „povolenia“.

40.

Slovinská vláda spochybňuje prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania z dôvodu, že Štátna komisia pre preskúmavanie nemá v prejednávanej veci postavenie „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ. Slovinská vláda konkrétne tvrdí, že nemožnosť kvalifikovať tento orgán ako „súdny orgán“ v zmysle tohto ustanovenia súvisí s tým, že tento orgán nemá podľa ustanovení vnútroštátneho práva právomoc rozhodovať o spore vo veci samej.

43.

Podľa ustálenej judikatúry postavenie vnútroštátneho orgánu ako „súdneho orgánu“ závisí od viacerých skutočností, akými sú zriadenie tohto orgánu zákonom, jeho trvalý charakter, záväzná povaha jeho právomoci, kontradiktórna povaha konania, uplatňovanie právnych predpisov týmto orgánom, ako aj jeho nezávislosť. ( 9 ) V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor už mal príležitosť vyjadriť sa ku kvalifikácii Štátnej komisie pre preskúmavanie ako „súdneho orgánu“. Táto okolnosť si zasluhuje osobitnú pozornosť.

44.

Treba upozorniť na skutočnosť, že Súdny dvor následne nespochybnil tento záver vo svojich rozsudkoch vyhlásených vo veciach Tax‑Fin‑Lex ( 12 ) a SHARENGO ( 13 ), ktorých predmetom boli prejudiciálne otázky položené tou istou Štátnou komisiou pre preskúmavanie. V týchto dvoch rozsudkoch sa totiž Súdny dvor na rozdiel od rozsudku vo veci Medisanus už nezaoberal prípustnosťou, najmä kvalifikáciou vnútroštátneho orgánu ako „súdneho orgánu“ podľa článku 267 ZFEÚ, ale priamo vecne preskúmal otázky položené týmto orgánom. Slovinská vláda síce tvrdí, že spor vo veci samej sa líši od vecí, v ktorých boli vyhlásené uvedené rozsudky, nespresňuje však, ktoré kritérium založené na uvedenej judikatúre už vnútroštátny orgán v prejednávanej veci nespĺňa. Z tohto hľadiska nevidím dôvod, prečo by sa mal Súdny dvor odchýliť od prijatej kvalifikácie, najmä keď táto kvalifikácia bola viackrát potvrdená. Je teda zrejmé, že Súdny dvor nezmenil svoje stanovisko.

46.

Zdá sa mi, že argumentácia slovinskej vlády má za cieľ spochybniť právomoc vnútroštátneho orgánu rozhodovať o spore vo veci samej, a teda spochybniť potrebu alebo dokonca užitočnosť odpovede Súdneho dvora na otázky, ktoré položil vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Táto vláda najmä tvrdí, že podľa vnútroštátneho práva, najmä ustanovení v oblasti právnej ochrany v rámci koncesií upravených odvetvovými právnymi predpismi, vnútroštátny orgán nemôže mať právomoc rozhodovať o spore vo veci samej. Uvedená vláda usudzuje, že právna ochrana stanovená v zákone o opravných prostriedkoch v zadávacích konaniach sa na prejednávanú vec nevzťahuje, keďže rozhodnutie prijaté obcou Benedikt je správnym rozhodnutím, o ktorom mal od začiatku rozhodovať starosta obce, a to prípadne v súlade so všeobecným správnym postupom.

50.

Pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovať o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad alebo posúdenie platnosti pravidla Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené. ( 17 ) V prejednávanej veci nie je zjavné, že by výklad práva Únie, o ktorý žiada vnútroštátny orgán, nemal nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ani že by išlo o hypotetický problém.

51.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy zastávam názor, že prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný. Súdny dvor by teda mal odpovedať na otázky položené vnútroštátnym orgánom.

C.

O veci samej

54.

Pripomeniem kritériá umožňujúce odlíšiť „nehospodársku“ činnosť od činnosti „hospodárskeho“ charakteru a následne ich uplatním na prejednávanú vec, v ktorej ide o činnosť prevádzkovania lekárne. Pred vykonaním tejto analýzy však považujem za potrebné preskúmať predbežnú otázku týkajúcu sa miery voľnej úvahy členských štátov pri vymedzení „nehospodárskych služieb všeobecného záujmu“. Táto miera voľnej úvahy je totiž základným kameňom argumentácie slovinskej vlády, podľa ktorej v podstate „nehospodárskou službou všeobecného záujmu“ je to, čo takto vymedzí vnútroštátny zákonodarca.

b) O miere voľnej úvahy členských štátov pri vymedzení „nehospodárskych služieb všeobecného záujmu“

55.

Podľa odseku 2 článku 4 smernice 2014/23, ktorý má názov „Sloboda vymedziť služby všeobecného hospodárskeho záujmu“, do pôsobnosti tejto smernice nepatria „nehospodárske služby všeobecného záujmu“. Ako totiž potvrdzuje odôvodnenie 6 uvedenej smernice, členské štáty môžu slobodne organizovať poskytovanie služieb buď ako „služieb všeobecného hospodárskeho záujmu“, alebo ako „služieb všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru“, alebo ako ich kombináciu, pod podmienkou dodržania práva Únie, najmä zásad rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie, transparentnosti a voľného pohybu osôb. Toto odôvodnenie však výslovne vylučuje z pôsobnosti tejto smernice financovanie „služieb všeobecného hospodárskeho záujmu“ a systémy pomoci, ktorú poskytujú členské štáty, najmä v sociálnej oblasti, ako aj „nehospodárske služby všeobecného záujmu “.

56.

Vzhľadom na tieto pripomienky je v tejto fáze analýzy potrebné na jednej strane uviesť, že kvalifikácia ako „nehospodárskej služby všeobecného záujmu“ je rozhodujúca pre určenie právnej úpravy uplatniteľnej na konkrétny prípad. Na druhej strane je zrejmé, že v rozsahu, v akom táto kvalifikácia závisí od charakteristík dotknutej „služby“, táto služba sa musí posudzovať v každom jednotlivom prípade. Pojem „nehospodárske služby všeobecného záujmu“, na ktorý vnútroštátny orgán odkazuje vo svojej prvej otázke, sa objavuje v článku 2 Protokolu č. 26 o službách všeobecného záujmu, pripojenom k Zmluve o FEÚ (ďalej len „protokol č. 26“), podľa ktorého „ustanoveniami zmlúv nie sú žiadnym spôsobom dotknuté právomoci členských štátov poskytovať, obstarávať a organizovať služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru“. Tento pojem však nie je vymedzený v Zmluve o FEÚ ani v sekundárnom práve. ( 19 ) Konkrétne smernica 2014/23 nevymedzuje pojem „nehospodárske služby všeobecného záujmu“.

58.

Okrem toho by som chcel zdôrazniť, že článok 4 ods. 2 tejto smernice neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov. Vzniká teda otázka, či sa členským štátom ponecháva sloboda vymedziť, čo patrí pod tento pojem, na základe svojej právomoci poskytovať, obstarávať a organizovať nehospodárske služby všeobecného záujmu, ktorá podľa článku 2 protokolu č. 26 nie je nijakým spôsobom dotknutá ustanoveniami Zmlúv. Ak sa naopak na pojem „nehospodárske služby všeobecného záujmu“ vzťahuje autonómny výklad práva Únie, môže vznikať otázka jeho vzťahu s článkom 2 protokolu č. 26. Odpoveď na túto otázku vyplýva zo zásad fungovania vnútorného trhu.

62.

Právomoc členských štátov poskytovať, obstarávať a organizovať nehospodárske služby všeobecného záujmu, stanovená v článku 2 protokolu č. 26, nemôže brániť autonómnemu chápaniu pojmu „nehospodárske služby všeobecného záujmu“. Je pravda, že v súlade s článkom 168 ods. 7 ZFEÚ, tak ako sa uvádza v judikatúre Súdneho dvora, právo Únie nezasahuje do právomoci členských štátov upraviť svoje systémy sociálneho zabezpečenia a prijať predovšetkým právne predpisy, ktorých účelom je organizácia takých zdravotníckych služieb, akými sú lekárne. Treba však pripomenúť, že Súdny dvor zopakoval, že pri výkone tejto právomoci členské štáty musia dodržiavať právo Únie, najmä ustanovenia Zmluvy týkajúce sa základných slobôd vrátane slobody usadiť sa. Uvedené ustanovenia zakazujú členským štátom zaviesť alebo zachovávať neodôvodnené obmedzenia výkonu týchto slobôd v oblasti zdravotnej starostlivosti. ( 24 )

63.

Právo vnútorného trhu Únie tak obmedzuje voľnú úvahu členských štátov bez ohľadu na ich možnosť stanoviť úroveň, na akej zamýšľajú zabezpečiť ochranu verejného zdravia, ako aj na spôsob, akým sa má táto úroveň dosiahnuť. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor sa už viackrát vyjadril k podmienkam zriaďovania pobočiek lekárne a rozhodol, že je prípustné obmedziť slobodu usadiť sa z dôvodov všeobecného záujmu pod podmienkou, že sú vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nejdú nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné. ( 25 )

c) O kvalifikácii lekárenských služieb ako „hospodárskej činnosti“ v zmysle základných slobôd

67.

Súdny dvor vo svojej judikatúre výslovne uznal, že lekárenská starostlivosť prináša prevádzkovateľom lekární zisk , aj keď vzhľadom na dôležitosť cieľa verejného zdravia sa vo všeobecnosti vykonáva nielen v hospodárskom záujme, ale aj v spoločenskom a odbornom verejnom záujme. ( 29 ) Táto judikatúra je v súlade s konštatovaním, ku ktorému rovnako dospel Súdny dvor, že nadobudnutie lekárne vzhľadom na to, že umožňuje výkon „hospodárskej činnosti “ prostredníctvom stálej prevádzkarne počas neobmedzeného obdobia, spadá do pôsobnosti článku 49 ZFEÚ týkajúceho sa slobody usadiť sa. ( 30 )

68.

V príbuznej oblasti Súdny dvor spresnil, že špecializované zdravotnícke služby, ktoré poskytujú samostatne zárobkovo činní lekári špecialisti v postavení nezávislých hospodárskych subjektov na vlastné riziko a za odmenu, sa majú považovať za „hospodársku činnosť“ ( 31 ). Odkaz na pojem „prevzatie rizika“, ktorý charakterizuje práve právo Únie v oblasti koncesií, ( 32 ) nie je v tomto kontexte nezaujímavý, lebo ukazuje, že udelenie koncesie v odvetví verejného zdravia nie je vylúčené.

69.

Hoci vyššie uvedená judikatúra určite poskytuje cenné usmernenia na riešenie niektorých otázok, ktoré v prejednávanej veci nastolili dotknuté osoby, myslím si, že na preukázanie „hospodárskej“ povahy činnosti lekárnika je potrebná podrobnejšia analýza. Táto analýza bude zameraná na dôvody, ktoré podľa môjho názoru viedli Súdny dvor k takejto kvalifikácii.

73.

Túto argumentáciu nepovažujem za presvedčivú, a to z dôvodov, ktoré uvediem nižšie. Rovnako ako česká vláda zastávam názor, že skutočnosť, že lekárenská starostlivosť v Slovinsku sa vykonáva v rámci systému verejného zdravotníctva, nie je na určenie povahy predmetných služieb relevantná. Poskytovanie lekárenskej služby v lekárňach, ako je opísané v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, neznamená výkon štátnej moci v zmysle článku 51 ZFEÚ v spojení s článkom 62 ZFEÚ, keďže predmetná činnosť nie je priamo a konkrétne spojená s výkonom právomocí verejnej moci. ( 34 ) Neexistuje teda nijaký objektívny dôvod vylúčiť túto službu z kvalifikácie „hospodárskej činnosti“ len preto, že má väzbu na vládnu politiku, v prejednávanej veci politiku v oblasti zdravotníctva.

74.

Navyše existencia prevodu verejných zdrojov na financovanie liekov hradených zo zdravotného poistenia podľa môjho názoru nemôže mať vplyv na „hospodársku“ povahu služby poskytovanej lekárňami. Služba si zachováva svoju odplatnú povahu, aj keď je jej poskytovanie financované z verejných zdrojov. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor už dospel k záveru, že platby hradené zdravotnými poisťovňami predstavujú hospodársku protihodnotu za nemocničné služby a majú povahu odmeny pre nemocničné zariadenie, ktoré je príjemcom platieb a ktoré vykonáva činnosť „hospodárskej“ povahy. ( 35 )

75.

Tvrdenie slovinskej vlády, že zárobková činnosť lekárne je len doplnkovou činnosťou k jej hlavnej činnosti nehospodárskej verejnej služby, ktorej primárnym cieľom nie je dosahovanie zisku, nepovažujem za dostatočné na popretie „hospodárskeho“ charakteru tejto činnosti. Ako stanovil Súdny dvor vo svojej judikatúre, „hospodárska“ povaha činnosti je nezávislá od akéhokoľvek cieľa dosiahnutia zisku . ( 36 ) Súdny dvor konkrétne konštatoval, že skutočnosť, že činnosť vykonáva subjekt, ktorého cieľom nie je dosiahnutie zisku, nevylučuje, že tento subjekt môže vykonávať „hospodársku činnosť“. ( 37 ) To platí o to viac, že súkromní prevádzkovatelia lekární sledujú cieľ dosiahnutia zisku, ako na pojednávaní uznala slovinská vláda, hoci je tento cieľ podriadený iným cieľom, najmä cieľom súvisiacim s ochranou verejného zdravia.

79.

Tento záver podľa môjho názoru nevyvracia ani rozhodnutie Komisie C(2024) 3755 final z 10. júna 2024 vo veci SA.45844 ( 44 ), v ktorom na základe zásady solidarity vyhlásila, že systém poskytovania zdravotníckych služieb v Slovinsku nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že toto rozhodnutie sa netýka prevádzkovania lekární v Slovinsku , ako na pojednávaní spresnila Komisia na žiadosť Súdneho dvora. Na druhej strane, hoci pravidlá týkajúce sa koncesií v práve Únie boli pôvodne vytvorené v súvislosti so základnými slobodami, ( 45 ) pričom takýto právny stav navyše trval až do kodifikácie týchto pravidiel v smernici 2014/23 ( 46 ), a hoci dochádza k určitému prekrývaniu medzi týmito slobodami a inými oblasťami práva (konkrétne právom hospodárskej súťaže alebo štátnej pomoci), ( 47 ) nič to nemení na tom, že pojmy „služby všeobecného záujmu“ a „hospodárska činnosť“ sa líšia podľa toho, či sa používajú v kontexte základných slobôd alebo sa používajú v týchto iných oblastiach práva. ( 48 )

80.

Hoci pravidlá týkajúce sa práva hospodárskej súťaže a štátnej pomoci sledujú aj spoločný cieľ vytvorenia vnútorného trhu, vyznačujú sa tým, že majú osobitné regulačné ciele, ako aj spôsoby uplatňovania špecifické pre tieto oblasti práva, čo ich jasne odlišuje od základných slobôd. Pojem „hospodárska činnosť“ je teda úzko spojený s pojmom „podnik“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ktorý v prípade splnenia ďalších kritérií vyvoláva uplatnenie týchto pravidiel, zatiaľ čo neexistencia „podniku“ v zmysle práva hospodárskej súťaže nevyhnutne nevylučuje uplatnenie ustanovení týkajúcich sa základných slobôd. ( 49 )

Tento záver, ku ktorému som dospel na základe pojmu „hospodárska činnosť“, ako ho vykladá Súdny dvor, považujem za správny aj z vecného hľadiska. Treba mať totiž na pamäti, že „služby všeobecného záujmu“ prešli v posledných desaťročiach výraznými zmenami, a to tak z politického, ako aj sociálneho hľadiska. Služby, ktoré sa kedysi považovali za „nehospodárske“, sú čoraz viac pod vplyvom pravidiel vnútorného trhu . Sú tiež upravené právnymi predpismi na úrovni Únie . Podobne tak narastá počet služieb všeobecného záujmu, ktoré poskytujú hospodárske subjekty. Odvetvie zdravotníctva rozhodne nie je výnimkou. ( 51 ) Pojem „nehospodárske služby všeobecného záujmu“ teda podlieha dobovým posúdeniam, takže v súčasnosti možno ešte stále jednoznačne vymedziť ako „nehospodárske“ v zmysle judikatúry Súdneho dvora len niektoré oblasti, ako sú spravodlivosť, polícia, národná bezpečnosť, riadenie systému signalizácie, niektoré vzdelávacie služby ( 52 ) atď. Tieto oblasti patria do právomocí verejnej moci štátu a sú financované z daní. O takýto prípad však v prejednávanej veci zjavne nejde.

2. O druhej prejudiciálnej otázke

84.

Vzhľadom na odpoveď, ktorú navrhujem poskytnúť na prvú prejudiciálnu otázku, je potrebné zaoberať sa aj druhou prejudiciálnou otázkou, ktorou sa vnútroštátny orgán v podstate pýta, či sa má poskytovanie lekárenskej starostlivosti považovať za „sociálne a iné osobitné služby“ v zmysle článku 19 smernice 2014/23.

85.

V tejto súvislosti uvádzam, že udeľovanie koncesií na poskytovanie „sociálnych a iných osobitných služieb“ uvedených v prílohe IV k smernici 2014/23 podlieha osobitným podmienkam stanoveným v článku 19 tejto smernice, a to konkrétne zjednodušenému postupu. Tieto služby sú v dôsledku toho vylúčené z plného uplatňovania uvedenej smernice. Tento zjednodušený postup udeľovania sa vyznačuje tým, že v súlade s uvedeným ustanovením sú verejní obstarávatelia a obstarávatelia povinní len oznámiť plánované udelenie koncesie prostredníctvom predbežného oznámenia podľa článku 31 ods. 3 tejto smernice a zaslať oznámenie o udelení koncesie s výsledkami postupu udeľovania koncesie podľa článku 32 smernice 2014/23.

Okrem toho treba poznamenať, že v kategóriách „zdravotnícke, sociálne a súvisiace služby“ uvedených v prílohe IV k uvedenej smernici sú uvedené kódy „od 85000000‑9 do 85323000‑9“ spoločného slovníka obstarávania (ďalej len „CPV“) ( 53 ). CPV zavádza jednotný systém klasifikácie verejných zákaziek, ktorého cieľom je štandardizovať odkazy používané verejnými obstarávateľmi a obstarávateľmi na opis predmetu zmlúv o verejnom obstarávaní. Ako pripomenul Súdny dvor s odkazom na článok 27 smernice 2014/23 a na článok 1 nariadenia č. 2195/2002, verejný obstarávateľ je povinný používať CPV v postupoch udeľovania koncesií ( 54 ). Vzhľadom na to, že„lekárnické služby“ zodpovedajú kódu CPV 85149000‑5, tieto služby sa musia považovať za súčasť „osobitných služieb“ v zmysle článku 19 tejto smernice. Toto konštatovanie v zásade stačí na to, aby sa na druhú prejudiciálnu otázku odpovedalo kladne. Okrem toho skutočnosť, že lekárenské služby sú výslovne uvedené v prílohe IV k uvedenej smernici, opäť potvrdzuje, že normotvorca Únie ich považuje za „hospodársku činnosť“.

88.

Pre úplnosť môže byť užitočné poznamenať, že kvalifikácia „osobitnej služby“ by mala za následok, že na lekárenské služby poskytované v pobočke lekárne by sa vzťahovali len povinnosti vyplývajúce z článku 31 ods. 3, ako aj z článkov 32, 46 a 47 smernice 2014/23. Ak by teda vnútroštátny orgán pri výkone svojej právomoci posúdiť skutkový stav a uplatniť právo Únie potvrdil udelenie „koncesie“ v prejednávanej veci, musel by pravdepodobne preukázať, či boli splnené zákonné požiadavky vyplývajúce z uvedených článkov. Prináležalo by mu teda overiť, či bolo prevádzkovanie pobočky lekárne predmetom predbežného oznámenia stanoveného v článku 31 ods. 3 tejto smernice a oznámenia o udelení koncesie stanoveného v článku 32 ods. 1 uvedenej smernice.

VI. Návrh

91.

S prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Štátna komisia pre preskúmavanie postupov verejného obstarávania, Slovinsko), takto:

1.

Článok 4 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií

sa má vykladať v tom zmysle, že:

( 2 ) Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 1 .

( 3 ) Úradný vestník Slovinskej republiky č. 9/2019 z 11.2.2019.

( 4 ) Úradný vestník Slovinskej republiky č. 9/92 z 21.2.1992.

( 5 ) Úradný vestník Slovinskej republiky č. 85/16 z 28.12.2016.

( 6 ) Pozri rozsudok zo 14. júla 2016, Promoimpresa a i. ( C‑458/14 a C‑67/15 , EU:C:2016:558 , bod 45 ).

( 7 ) Pozri rozsudky z 21. júla 2005, Coname ( C‑231/03 , EU:C:2005:487 , bod 10 ); z 10. marca 2011, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ( C‑274/09 , EU:C:2011:130 , body 29 a 36 ), ako aj z 21. mája 2015, Kansaneläkelaitos ( C‑269/14 , EU:C:2015:329 , bod 25 ), pokiaľ ide o výlučnú právomoc vnútroštátneho súdu kvalifikovať predmetné plnenie. Úlohou Súdneho dvora je iba poskytnúť vnútroštátnemu súdu výklad práva Únie potrebný pre rozhodnutie, ktoré má vnútroštátny súd prijať v rámci sporu, o ktorom rozhoduje.

( 14 ) Pozri rozsudky z 10. decembra 2018, Wightman a i. ( C‑621/18 , EU:C:2018:999 , bod 30 ), a z 30. septembra 2020, CPAS de Liège ( C‑233/19 , EU:C:2020:757 , bod 36 a citovaná judikatúra), ako aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci TGSS (Nezamestnanosť pracovníkov v domácnosti) ( C‑389/20 , EU:C:2021:777 , bod 28 ).

( 15 ) Pozri rozsudok zo 16. júla 2020, Governo della Repubblica italiana (Postavenie talianskych zmierovacích sudcov) ( C‑658/18 , EU:C:2020:572 , bod 61 ).

( 16 ) S výhradou preskúmania súdom vyššieho stupňa stanoveného vnútroštátnym právnym poriadkom.

( 17 ) Pozri rozsudky z 1. júla 2010, Sbarigia ( C‑393/08 , EU:C:2010:388 , body 19 a 20 ); z 27. marca 2014, Consejería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana a Iberdrola Distribución Eléctrica ( C‑300/13 , EU:C:2014:188 , bod 16 ), ako aj z 21. marca 2024, LEA ( C‑10/22 , EU:C:2024:254 , body 36 a 37 ).

( 18 ) Pozri bod 39 vyššie.

( 19 ) Okrem toho neexistuje ani vymedzenie pojmu „služby všeobecného hospodárskeho záujmu“, aj keď sa spomínajú v článku 14 a v článku 106 ods. 2 ZFEÚ, ako aj v protokole č. 26.

( 26 ) HATZOPOULOS, V.: Regulating Services in the European Union . Oxford University Press, 2012, s. 46, vysvetľuje, že článok 2 protokolu č. 26 určuje rozsah práva Únie.

( 27 ) Pozri rozsudok zo 14. júla 2022, ASADE ( C‑436/20 , EU:C:2022:559 , bod 59 ).

( 28 ) Pozri rozsudok zo 14. júla 2022, ASADE ( C‑436/20 , EU:C:2022:559 , bod 60 ).

( 29 ) Pozri rozsudok z 19. mája 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a i. ( C‑171/07 a C‑172/07 , EU:C:2009:316 , bod 37 ). Súdny dvor konkrétnejšie rozhodol, že „pokiaľ ide o prevádzkovateľa, ktorý je farmaceutom, nemožno poprieť, že jeho cieľom je podobne ako u iných osôb snaha o dosahovanie zisku “ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 30 ) Pozri rozsudky z 19. mája 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a i. ( C‑171/07 a C‑172/07 , EU:C:2009:316 , body 23 a 24 ), ako aj z 19. decembra 2019, Comune di Bernareggio ( C‑465/18 , EU:C:2019:1125 , bod 27 ).

( 31 ) Pozri rozsudok z 12. septembra 2000, Pavlov a i. ( C‑180/98 až C‑184/98 , EU:C:2000:428 , body 76 a 77 ).

( 38 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby ( Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114 ; Mim. vyd. 06/007, s. 132).

( 39 ) Rozsudky z 29. novembra 2007, Komisia/Taliansko ( C‑119/06 , EU:C:2007:729 , body 36 až 41 ); z 11. decembra 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino a i. ( C‑113/13 , EU:C:2014:2440 , body 32 až 43 ), a z 28. januára 2016, CASTA a i. ( C‑50/14 , EU:C:2016:56 , body 33 až 41 ).

( 40 ) Pozri rozsudok z 19. júna 2014, Centro Hospitalar de Setúbal a SUCH ( C‑574/12 , EU:C:2014:2004 , bod 33 ).

( 41 ) Pozri bod 56 vyššie.

( 42 ) Závery Rady o spoločných hodnotách a zásadách v zdravotníckych systémoch Európskej únie (2006/C 146/01) ( Ú. v. EÚ C 146, 2006, s. 1 ).

( 43 ) Poskytovanie lekárenskej starostlivosti v Slovinsku je vo veľkej miere financované z verejných zdrojov a čiastočne zo súkromných zdrojov.

( 50 ) Pozri tiež Európska komisia: Príručka o vykonávaní smernice o službách . Luxemburg, 2022, s. 8, bod 1.1.2.1 („Služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru“).

( 51 ) HATZOPOULOS, V.: Regulating Services in the European Union . Oxford University Press, 2012, s. 38 a nasl.

( 52 ) Pozri rozsudok zo 7. decembra 1993, Wirth ( C‑109/92 , EU:C:1993:916 ).

( 53 ) Prijatý na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 z 5. novembra 2002 o spoločnom slovníku obstarávania (CPV) ( Ú. v. ES L 340, 2002, s. 1 ; Mim. vyd. 06/005, s. 3).

( 54 ) Pozri rozsudok z 10. novembra 2022, SHARENGO ( C‑486/21 , EU:C:2022:868 , bod 94 a nasl.).

( 55 ) SÁNCHEZ‑GRAELLS, A: The Concessions Directive 2014/23/EU, Title I, Subject‑Matter, Scope, Principles and Definitions, Art. 8, 8.1: Value Threshold and Cross‑Border Interest. In: STEINICKE, M., VESTERDORF, P. (dir.): Brussels Commentary on EU Public Procurement Law . 1 st ed., Munich: Nomos, 2018, s. 1130.