C-717/23

62023CC0717

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MACIEJ SZPUNAR

prednesené 23. januára 2025 ( 1 )

Vec C‑717/23

Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz

1.

Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť vyjadriť sa k výkladu pojmu „uvádzanie na trh“ v zmysle článku 2 bodu 40 a článku 23 ods. 2 smernice 2014/40/EÚ ( 2 ).

2.

Zdá sa, že predchádzajúca judikatúra Súdneho dvora poskytuje určité usmernenia, pokiaľ ide o rozsah vymedzenia, ktorý by mal mať tento pojem. Navrhujem však spresniť túto judikatúru na základe ucelenejšieho výkladu podľa znenia, kontextu a cieľa sledovaného ustanoveniami smernice 2014/40.

II. Právny rámec

A.

„Cieľom tejto smernice je aproximovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia členských štátov týkajúce sa:

…

b)

určitých aspektov označovania a balenia tabakových výrobkov vrátane zdravotných varovaní, ktoré sa musia uvádzať na jednotlivých baleniach tabakových výrobkov a každom vonkajšom obale, ako aj vysledovateľnosti a bezpečnostných prvkov, ktoré sa uplatňujú na tabakové výrobky v záujme zabezpečenia ich súladu s touto smernicou;

…

aby sa uľahčilo hladké fungovanie vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí, a aby boli splnené záväzky Únie vyplývajúce z Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku (ďalej len ‚RDKT‘).“

41.

‚maloobchodná predajňa‘ je každá predajňa, kde sa tabakové výrobky uvádzajú na trh, a to aj fyzickou osobou[.]“

6.

Článok 8 tej istej smernice s názvom „Všeobecné ustanovenia“, ktorý patrí do jej kapitoly II s názvom „Označovanie a balenie“, v odseku 3 stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby zdravotné varovania na jednotkových baleniach a každom vonkajšom obale výrobkov boli neodstrániteľne vytlačené, nezmazateľné a plne viditeľné a počas uvádzania tabakových výrobkov na trh neboli čiastočne alebo úplne zakryté alebo prerušené kontrolnými známkami, cenovými etiketami, bezpečnostnými prvkami, obalmi, puzdrami, škatuľkami alebo inými prostriedkami. Na jednotlivých baleniach iných tabakových výrobkov ako cigarety a tabak na vlastnoručné zhotovenie cigariet v balíčkoch sa môžu zdravotné varovania pripevniť pomocou nálepiek, a to s podmienkou, že tieto nálepky sú neodstrániteľné. Zdravotné varovania musia zostať neporušené otvorením jednotkového balenia s výnimkou balení s odklápacím viečkom, v prípade ktorých sa zdravotné varovanie môže otvorením balenia rozdeliť, ale iba spôsobom, ktorý zabezpečuje grafickú integritu a viditeľnosť textu, fotografií a informácií o odvykaní od fajčenia.“

7.

8.

Článok 19 tejto smernice s názvom „Oznamovanie nových kategórií tabakových výrobkov“ v odseku 1 stanovuje:

„Členské štáty vyžadujú, aby výrobcovia a dovozcovia novej kategórie tabakových výrobkov predložili príslušným orgánom členských štátov oznámenie o každom takom výrobku, ktorý chcú uviesť na dotknutý vnútroštátny trh. Oznámenie sa predloží v elektronickej podobe šesť mesiacov pred predpokladaným uvedením na trh. …

…“

9.

Článok 20 uvedenej smernice s názvom „Elektronické cigarety“ v odseku 2 prvom pododseku stanovuje:

11.

Odôvodnenia 1, 14 a 43 nariadenia (EÚ) 2019/1020 ( 3 ) znejú:

„(1)

S cieľom zaručiť voľný pohyb výrobkov v rámci Únie treba zabezpečiť, aby výrobky boli v súlade s harmonizačnými právnymi predpismi Únie, a teda aby spĺňali požiadavky zabezpečujúce vysokú úroveň ochrany verejných záujmov, akými sú zdravie a bezpečnosť vo všeobecnosti, zdravie a bezpečnosť na pracovisku, ochrana spotrebiteľov, ochrana životného prostredia, verejná bezpečnosť a ochrana všetkých ostatných verejných záujmov, ktoré chránia tieto právne predpisy. Dôrazné presadzovanie týchto požiadaviek zohráva kľúčovú úlohu z hľadiska náležitej ochrany týchto záujmov a vytvorenia priaznivých podmienok pre spravodlivú hospodársku súťaž na trhu Únie s tovarom. Preto sú potrebné pravidlá, aby sa toto presadzovanie zabezpečilo, a to bez ohľadu na to, či sa výrobky umiestňujú na trh offline alebo online spôsobom, a bez ohľadu na to, či sa vyrábajú v Únii alebo nie.

…

(14)

„Cieľom tohto nariadenia je zlepšiť fungovanie vnútorného trhu posilnením dohľadu nad trhom s výrobkami, na ktoré sa vzťahujú harmonizačné právne predpisy uvedené v článku 2, s cieľom zabezpečiť, aby na trhu Únie boli sprístupnené iba vyhovujúce výrobky, ktoré spĺňajú požiadavky zabezpečujúce vysokú úroveň ochrany verejných záujmov, ako je zdravie a bezpečnosť vo všeobecnosti, zdravie a bezpečnosť na pracovisku, ochrana spotrebiteľov, ochrana životného prostredia a verejnej bezpečnosti a všetkých ostatných verejných záujmov, ktoré sú chránené týmito právnymi predpismi.“

13.

Článok 2 uvedeného nariadenia s názvom „Rozsah pôsobnosti“ v odseku 1 stanovuje:

„Toto nariadenie sa uplatňuje na výrobky, ktoré podliehajú harmonizačným právnym predpisom Únie uvedeným v prílohe I (ďalej len ‚harmonizačné právne predpisy Únie‘), ak v harmonizačných právnych predpisoch Únie neexistujú žiadne osobitné ustanovenia s rovnakým cieľom, ktoré konkrétnejšie upravujú jednotlivé aspekty dohľadu nad trhom a presadzovania.“

14.

Článok 3 toho istého nariadenia s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:

15.

Článok 16 nariadenia 2019/1020, nazvaný „Opatrenia týkajúce sa dohľadu nad trhom“, v odseku 3 stanovuje:

„Na účely odseku 2 môže nápravné opatrenie, ktoré má prijať hospodársky subjekt, zahŕňať okrem iného:

…

c)

bezodkladné stiahnutie alebo spätné prevzatie výrobku a upozornenie verejnosti na riziko, ktoré predstavuje;

Podľa § 2 ods. 1 tohto zákona je zakázané uvádzať na trh „tabakové a súvisiace výrobky, ktoré nie sú v súlade s § 4 až 10e alebo právnymi predpismi vydanými“ na základe tohto zákona.

18.

Podľa § 5d uvedeného zákona:

„1. Označovanie jednotkových balení a každého vonkajšieho obalu a samotného tabakového výrobku nezahŕňa žiadny prvok ani charakteristický znak, ktorý:

…

(3)

1.

uvádza na trh tabakové alebo súvisiace výrobky v rozpore s článkom 2,

…

sa dopustí správneho deliktu, za ktorý možno uložiť správnu pokutu až do výšky 7500 eur, v opakovanom prípade až do 15000 eur, pokiaľ skutok nepodlieha prísnejšej sankcii podľa iných správnych predpisov.

…“

III. Spor vo veci samej, prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore

Podľa tohto správneho súdu spolkovej krajiny sa správny orgán mylne domnieval, že dodanie predmetných výrobkov maloobchodníkovi znamenalo ich uvedenie na trh. Znenie § 1 bodu 2 zákona o tabaku totiž preberá definíciu pojmu „uvádzanie na trh“ uvedenú v článku 2 bode 40 smernice 2014/40, a v dôsledku toho tento pojem treba chápať ako sprístupnenie výrobkov bez ohľadu na miesto ich výroby spotrebiteľom, odplatne alebo bezodplatne. Výrobok by sa tak mal považovať za „uvedený na trh“ pre spotrebiteľov, ak je dostupný u maloobchodníkov alebo prostredníctvom predaja na diaľku a ak „sprístupnenie“ spotrebiteľom zodpovedá držaniu zásob tabakových výrobkov na priame dodanie spotrebiteľom, teda poslednej fáze pred predajom spotrebiteľom, ktorá sa vo všeobecnosti uskutočňuje v trafike. Správny súd spolkovej krajiny Horné Rakúsko preto dospel k záveru, že MM „neuviedol na trh“ predmetné výrobky, keďže ich dodal maloobchodníkovi, ktorý je tiež podnikateľom, a nie spotrebiteľom.

23.

Správny orgán podal proti rozhodnutiu z 1. septembra 2022 opravný prostriedok „Revision“ na Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko), vnútroštátny súd, ktorý podal tento návrh na začatie prejudiciálneho konania. Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (spolkový minister zdravotníctva, sociálnych vecí, starostlivosti a ochrany spotrebiteľov, Rakúsko) následne vstúpil do konania namiesto správneho orgánu.

24.

Vnútroštátny súd usudzuje, že na účely rozhodnutia sporu vo veci samej je potrebné určiť, či sa zákaz stanovený právom Únie, ktorého obsah je rovnaký v rakúskom práve a ktorý sa týka uvádzania tabakového výrobku, ktorého jednotkové balenie porušuje požiadavky týkajúce sa prezentácie, na trh, uplatňuje už vo fáze dodania tohto výrobku veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne alebo len vo fáze jeho dodania v maloobchodnej predajni spotrebiteľovi. V tejto súvislosti je podľa neho rozhodujúci výklad pojmu „uvádzanie na trh“ použitého v článku 23 ods. 2 smernice 2014/40. Táto smernica však nevymedzuje pojem „sprístupnenie výrobkov“, ktorý je pritom ústredným prvkom pojmu „uvádzanie na trh“, ako je vymedzený v jej článku 2 bode 40.

28.

V tejto súvislosti vnútroštátny súd poukazuje na to, že Súdny dvor vo svojom rozsudku neprevzal úvahy, ktoré rozvinul generálny advokát Tančev vo svojich návrhoch vo veci Pro Rauchfrei ( 10 ) a podľa ktorých je veľkoobchodný predaj jasne vylúčený z pojmu „uvádzanie na trh“. Podľa tohto súdu však systematický výklad smernice 2014/40 naopak naznačuje, že pojem „uvádzanie na trh“, ako je všeobecne vymedzený v jej článku 2 bode 40, sa môže uplatňovať na rôzne hospodárske subjekty zapojené do obchodu s tabakovými výrobkami v závislosti od uplatniteľného ustanovenia tejto smernice a danej situácie. Povinnosť uložená členským štátom v článku 23 ods. 2 uvedenej smernice, a to zabezpečiť, aby tabakové výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou, neboli „uvádzané na trh“, by sa tak mohla vzťahovať v niektorých prípadoch na výrobcov, dovozcov alebo veľkoobchodníkov, a v iných prípadoch iba na maloobchodníkov.

29.

V treťom rade vnútroštátny súd odkazuje na nemeckú právnu úpravu. Nemecký zákonodarca totiž vychádza z výkladu pojmu „uvádzanie na trh“, ktorý sa v závislosti od dotknutého ustanovenia smernice 2014/40 vzťahuje na všetky hospodárske subjekty zapojené do obchodu s tabakovými výrobkami, alebo len na niektoré z nich. Podľa vnútroštátneho súdu, hoci nemecká právna úprava v podstate preberá definície uvedené v článku 2 tejto smernice, na účely definície pojmu „uvádzanie na trh“ spresňuje, že sprístupnenie tabakových výrobkov zahŕňa akékoľvek dodanie výrobku určeného na distribúciu, spotrebu alebo použitie na trhu Únie v rámci obchodnej činnosti. Nemecký zákonodarca tak prevzal definíciu pojmu „uvedenie na trh“ obsiahnutú v článku 2 bode 2 nariadenia (ES) č. 765/2008 ( 11 ), a to s cieľom zabezpečiť koherenciu medzi hmotnoprávnymi ustanoveniami a opatreniami dohľadu nad trhom.

„Má sa článok 23 ods. 2 v spojení s článkom 2 bodom 40 a článkom 13 ods. 1 písm. c) smernice [2014/40] vykladať v tom zmysle, že zákaz uvádzať na trh tabakový výrobok, ktorého balenie zahŕňa prvky alebo charakteristické znaky týkajúce sa chuti, sa vzťahuje už na dodanie tohto tabakového výrobku veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne alebo len na predaj v maloobchodnej predajni spotrebiteľom?“

33.

Písomné pripomienky predložili MM, rakúska, belgická a holandská vláda, ako aj Európska komisia. Tí istí účastníci konania s výnimkou belgickej vlády predniesli svoje ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 23. októbra 2024.

IV. Analýza

34.

Svojou jedinou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 23 ods. 2 smernice 2014/40 v spojení s jej článkom 2 bodom 40 vykladať v tom zmysle, že povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby tabakové výrobky, ktorých jednotkové balenie porušuje požiadavky tejto smernice týkajúce sa prezentácie týchto výrobkov, neboli uvádzané na trh, sa uplatňuje aj vo fáze dodania týchto výrobkov veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne alebo len vo fáze ich dodania v maloobchodnej predajni spotrebiteľom.

38.

Svoju analýzu preto zameriam na výklad článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 v rozsahu, v akom ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby sa na trh neuvádzali tabakové výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou.

39.

V súlade s ustálenou judikatúrou je na účely výkladu ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou. ( 12 )

40.

Pristúpim teda k doslovnému (časť A), systematickému (časť B) a teleologickému (časť C) výkladu článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 s cieľom určiť, či sa na dodanie tabakových výrobkov veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne vzťahuje povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby sa na trh neuvádzali výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou.

43.

Komisia tak tvrdí, že znenie článku 2 bodu 40 smernice 2014/40 je jasné a stanovuje, že k uvedeniu na trh dochádza len vtedy, ak majú spotrebitelia priamy prístup k dotknutým výrobkom. Akýkoľvek výklad tohto pojmu, ktorý by zahŕňal dodanie výrobkov veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne by bol v rozpore so znením tohto ustanovenia.

44.

Súhlasím s týmto výkladom. Článok 2 bod 40 smernice 2014/40 poskytuje všeobecnú definíciu pojmu „uvádzanie na trh“, ktorá predpokladá, že spotrebitelia majú prístup k dotknutým výrobkom.

45.

Rovnako ako belgická a holandská vláda sa však domnievam, že samotný odkaz na definíciu pojmu „uvádzanie na trh“ v zmysle článku 2 bodu 40 smernice 2014/40 neumožňuje presne určiť, či povinnosť dohľadu uložená členským štátom podľa článku 23 ods. 2 tejto smernice predpokladá kontrolu aj vo fáze dodania dotknutých výrobkov veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne.

49.

Aj v tomto prípade však takéto riešenie poukazuje len na výsledok, ku ktorému sú štáty povinné dospieť podľa článku 23 ods. 2 smernice 2014/40, a to, že spotrebitelia si nemôžu zaobstarať výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou. Naproti tomu neumožňuje určiť, či sú členské štáty na dosiahnutie tohto výsledku povinné vykonávať kontrolu len vo fáze predaja v maloobchodnej predajni spotrebiteľovi alebo aj v predchádzajúcej fáze dodávateľského reťazca.

50.

Samotné znenie článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 nie je v tomto zmysle jednoznačné. Ako teda uvádza každý z účastníkov konania, toto ustanovenie stanovuje výsledok, ktorý sa má dosiahnuť. Naopak otázka prostriedkov, ktoré sú členské štáty povinné použiť na dosiahnutie tohto cieľa, teda vykonanie kontroly len v poslednej fáze dodávateľského reťazca alebo aj v jeho predchádzajúcej fáze, nie je upravená uvedeným ustanovením.

51.

V dôsledku toho, keďže zo znenia článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 jednoznačne nevyplýva, či povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby tabakový výrobok, ktorý nie je v súlade s touto smernicou, nebol „uvedený na trh“, zahŕňa kontrolu vo fáze dodania týchto výrobkov veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne, považujem za potrebné analyzovať znenie definície tohto pojmu z hľadiska kontextu tohto ustanovenia a cieľov sledovaných uvedenou smernicou.

54.

Článok 23 ods. 2 smernice 2014/40 teda chápem tak, že ukladá členským štátom povinnosť všeobecného dohľadu, ktorej cieľom je zabezpečiť, aby sa spotrebiteľom nesprístupňovali výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou, a odsek 3 tohto článku tak, že konkretizuje túto povinnosť všeobecného dohľadu prostredníctvom zavedenia režimu sankcií v prípade porušenia požiadaviek tejto smernice.

55.

Nič pritom neobmedzuje zavedenie tohto režimu sankcií len na porušenie ustanovení smernice 2014/40 vo fáze dodania nevyhovujúcich tabakových výrobkov v maloobchodnej predajni spotrebiteľom. Ako naopak uvádza Komisia, tieto sankcie sa týkajú všetkých ustanovení tejto smernice bez ohľadu na fázu dodávateľského reťazca, na ktorú sa vzťahujú.

56.

Za týchto podmienok sa domnievam, že ani povinnosť dohľadu uložená členským štátom v článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 by nemala podliehať takémuto obmedzeniu.

60.

Na tento účel nariadenie 2019/1020 ukladá členským štátom najmä povinnosť dohľadu nad trhom a v prípade nesúladu výrobku prijať viacero opatrení, medzi ktoré patrí uloženie povinnosti dotknutému hospodárskemu subjektu, aby prijal opatrenia potrebné na odstránenie nesúladu. Toto nariadenie teda neobmedzuje povinnosť dohľadu, ktorá má posilniť povinnosť dohľadu už stanovenú smernicou 2014/40, len na fázu dodania výrobku v maloobchodnej predajni spotrebiteľovi, ale dopĺňa tento mechanizmus tým, že stanovuje povinnosť členských štátov prijať konkrétne opatrenia.

61.

Ako zdôrazňuje samotná Komisia, týmto spôsobom ide o zabezpečenie úplného uplatňovania smernice 2014/40 v celom dodávateľskom reťazci tabakových výrobkov, keďže odôvodnenie 12 nariadenia 2019/1020 uvádza, že „od hospodárskych subjektov v celom dodávateľskom reťazci by sa malo očakávať, že budú pri uvádzaní výrobkov na trh… konať… v plnom súlade s platnými právnymi požiadavkami“.

62.

Takýto mechanizmus podľa môjho názoru potvrdzuje, že povinnosť dohľadu stanovená v článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 by sa mala vykladať tak, aby mala rovnaký rozsah ako povinnosť obsiahnutá v nariadení 2019/1020.

65.

Ako už Súdny dvor rozhodol, smernica 2014/40 má podľa svojho článku 1 dvojaký cieľ, ktorým je uľahčenie hladkého fungovania vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom sa vychádza z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí. ( 15 )

66.

Cieľ zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia je potvrdený v odôvodneniach 8, 13, 18, 21, 36, 54 a 59 smernice 2014/40.

67.

Vzhľadom na tento cieľ považujem za potrebné vykladať všeobecnú povinnosť dohľadu uloženú členským štátom v článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 v tom zmysle, že táto kontrola sa vykonáva nielen vo fáze predaja dotknutého výrobku v maloobchodnej predajni spotrebiteľovi, ale aj pri každej transakcii, ktorá nevyhnutne vedie k tomu, že výrobok je nakoniec sprístupnený spotrebiteľom.

71.

Rovnako cieľ riadneho fungovania vnútorného trhu je podľa môjho názoru dôvodom na to, že nemožno súhlasiť so stanoviskom Komisie, podľa ktorého povinnosť dohľadu stanovená v článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 ukladá členským štátom len kontrolovať predaj v maloobchodnej predajni spotrebiteľovi, pričom týmto členským štátom ponecháva možnosť prijať, ak si to želajú, vnútroštátne opatrenia týkajúce sa predchádzajúcej fázy dodávateľského reťazca s cieľom zabezpečiť, aby nevyhovujúce výrobky neboli sprístupňované spotrebiteľovi.

72.

Z takéhoto výkladu by totiž vyplývalo riziko rozdielností v právnych úpravách jednotlivých členských štátov a v povinnostiach uložených iným hospodárskym subjektom dodávateľského reťazca než maloobchodníkom podľa vnútroštátnych opatrení prijatých členskými štátmi.

73.

Zastávam preto názor, že teleologický výklad článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 vedie k záveru, že povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby sa na trh neuvádzali tabakové výrobky, ktorých jednotkové balenie porušuje požiadavky tejto smernice týkajúce sa prezentácie týchto výrobkov, sa musí vzťahovať nielen na fázu predaja týchto výrobkov v maloobchodnej predajni spotrebiteľovi, ale aj na fázu ich dodania veľkoobchodníkom do maloobchodnej predajne.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES ( Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1 ).

( 3 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 20. júna 2019 o dohľade nad trhom a súlade výrobkov a o zmene smernice 2004/42/ES a nariadení (ES) č. 765/2008 a (EÚ) č. 305/2011 ( Ú. v. EÚ L 169, 2019, s. 1 ).

( 4 ) BGBl. 431/1995, v znení BGBl. I 66/2019.

( 5 ) „die entgeltliche oder unentgeltliche Bereitstellung von Produkten… für Verbraucher“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 6 ) „to make products… available to consumers“.

( 13 ) Rozsudok z 9. marca 2023 ( C‑356/22 , EU:C:2023:174 ).

( 14 ) Rozsudok z 9. marca 2023 ( C‑356/22 , EU:C:2023:174 ).

( ) Rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada ( C‑358/14 , EU:C:2016:323 , bod 80 ).