C-759/23

Nicoventures Trading Ltd

proti

Minister for Health,

Ireland,

Attorney General

za účasti:

1.

Prejednávaná vec sa týka výkladu určitých ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES ( 2 ).

2.

Cieľom smernice 2014/40 je zlepšiť fungovanie vnútorného trhu s týmito výrobkami a zároveň zabezpečiť vysokú úroveň ochrany verejného zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí. Na tento účel okrem iného stanovuje, že i) členské štáty by mali zakázať uvádzanie na trh v prípade tabakových výrobkov s charakteristickou arómou (ďalej len „zákaz arómy“) a ii) na každom jednotkovom balení a každom vonkajšom obale tabakových výrobkov by sa mali uvádzať určité zdravotné varovania a informačné odkazy (ďalej len „povinnosť týkajúca sa označovania“) (spolu ďalej len „predmetné povinnosti“).

3.

Z predmetných povinností zároveň stanovuje určité výnimky , a to predovšetkým v prípade tabakových výrobkov, ktoré konzumujú najmä starší spotrebitelia a malé skupiny obyvateľstva. Smernica však takisto oprávňuje Európsku komisiu na prijatie delegovaných aktov , ktorými sa predmetné výnimky zrušia pre konkrétnu kategóriu výrobkov (ďalej len „zrušenie výnimiek“), ak dôjde k podstatnej zmene okolností, t. j. k významnému zvýšeniu objemu predaja danej kategórie výrobkov alebo miery prevalencie užívania u mladých spotrebiteľov.

Právo Európskej únie

1. Smernica 2014/40

6.

Odôvodnenia 8, 15, 19, 22 až 24, 26, 34, 35, 51 a 52 smernice 2014/40 uvádzajú:

„(8)

V súlade s článkom 114 ods. 3 [ZFEÚ] by sa za základ legislatívnych návrhov mala brať vysoká úroveň ochrany zdravia… Tabakové výrobky nie sú bežné komodity a vzhľadom najmä na škodlivé účinky tabaku na ľudské zdravie by sa mal veľký význam pripisovať ochrane zdravia, predovšetkým zníženiu prevalencie fajčenia u mladých ľudí.

…

(22)

Stále pretrvávajú rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi predpismi týkajúcimi sa označovania tabakových výrobkov…

(23)

Takéto rozdiely môžu vytvárať bariéru obchodu a prekážať hladkému fungovaniu vnútorného trhu s tabakovými výrobkami, a preto by sa mali odstrániť. …

(24)

Všetky tabakové výrobky majú potenciál spôsobovať úmrtnosť, chorobnosť a zdravotné postihnutie… Je preto potrebné monitorovať vývoj v súvislosti s novými kategóriami tabakových výrobkov. …

(35)

S cieľom zabezpečiť rovnaké podmienky by nové kategórie tabakových výrobkov, ktoré sú tabakovými výrobkami podľa tejto smernice, mali spĺňať požiadavky tejto smernice.

…

(51)

S cieľom zabezpečiť, aby táto smernica bola plne funkčná a aby zodpovedala technickému, vedeckému a medzinárodnému vývoju vo výrobe, v spotrebe a regulácii tabaku, by sa na Komisiu mala delegovať právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 ZFEÚ, pokiaľ ide o… odňatie určitých výnimiek udelených tabakovým výrobkom s výnimkou cigariet a tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet…

5.

‚bezdymový tabakový výrobok‘ je tabakový výrobok, ktorý sa nespotrebúva počas procesu horenia, vrátane žuvacieho tabaku, šnupavého tabaku a tabaku na orálne použitie;

…

9.

‚tabakové výrobky na fajčenie‘ sú tabakové výrobky s výnimkou bezdymového tabakového výrobku;

…

…

28.

‚podstatná zmena okolností‘ je zvýšenie objemu predaja určitej kategórie výrobkov najmenej o 10 % minimálne v piatich členských štátoch na základe údajov o predaji predložených v súlade s článkom 5 ods. [6] alebo zvýšenie miery prevalencie užívania v skupine spotrebiteľov do 25 rokov veku najmenej o 5 percentuálnych bodov minimálne v piatich členských štátoch v prípade príslušnej kategórie výrobkov, pričom sa vychádza z osobitnej správy Eurobarometra 385 z mája 2012 alebo z ekvivalentných štúdií o prevalencii; v každom prípade sa za podstatnú zmenu okolností nepovažuje, ak objemy predaja kategórie výrobkov na maloobchodnej úrovni nepresahuj[ú] 2,5 % celkového predaja tabakových výrobkov na úrovni Únie.“

8.

Článok 5 ods. 6 smernice 2014/40, ktorý sa týka nahlasovania zložiek a emisií, stanovuje:

„6. Členské štáty od výrobcov a dovozcov vyžadujú, aby predložili interné a externé štúdie, ktoré majú k dispozícii o výskume trhu a preferenciách rôznych skupín spotrebiteľov vrátane mladých ľudí a súčasných fajčiarov v súvislosti so zložkami a emisiami, ako aj prehľadný súhrn akýchkoľvek trhových prieskumov, ktoré vykonávajú pri uvádzaní nových výrobkov. Členské štáty od výrobcov a dovozcov takisto vyžadujú, aby každoročne poskytovali údaje o ich objemoch predaja jednotlivých výrobkov podľa značky a typu, v kusoch alebo v kilogramoch za každý členský štát, a to od 1. januára 2015. Členské štáty poskytnú akékoľvek ďalšie údaje o objeme predaja, ktoré majú k dispozícii.“

12. Na iné tabakové výrobky ako cigarety a tabak na vlastnoručné zhotovenie cigariet sa nevzťahujú zákazy stanovené v odsekoch 1 a 7. Komisia prijme delegované akty v súlade s článkom 27 s cieľom zrušiť uvedenú výnimku pre konkrétnu kategóriu výrobkov, ak dôjde podľa správy Komisie k podstatnej zmene okolností.

…“

10.

Články 9 a 10 smernice 2014/40 stanovujú „všeobecné varovania a informačné odkazy na tabakových výrobkoch na fajčenie“ a „kombinované zdravotné varovania pre tabakové výrobky na fajčenie“, ktoré sa majú uvádzať na jednotkových baleniach a vonkajšom obale tabakových výrobkov.

11.

Článok 11 smernice 2014/40 (s názvom „Označovanie tabakových výrobkov na fajčenie s výnimkou cigariet, tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet a tabaku do vodnej fajky“) predtým, ako bol zmenený delegovanou smernicou 2022/2100, stanovoval:

…

2. … Členské štáty sprístupnia Komisii všetky informácie získané podľa tohto článku.

3. Členské štáty môžu zaviesť systém pre povoľovanie nových kategórií tabakových výrobkov. …

4. Nové kategórie tabakových výrobkov uvádzané na trh musia spĺňať požiadavky tejto smernice. Ktoré z ustanovení tejto smernice sa uplatnia na nové kategórie tabakových výrobkov, závisí od toho, či sa na uvedené výrobky vzťahuje vymedzenie bezdymového tabakového výrobku, alebo vymedzenie tabakového výrobku na fajčenie.“

13.

Článok 28 (s názvom „Správa“) smernice 2014/40 stanovuje:

3. Na správu nadväzujú návrhy na zmeny tejto smernice, ktoré Komisia považuje za potrebné na jej prispôsobenie vývoju v oblasti tabakových a súvisiacich výrobkov v rozsahu nevyhnutnom na hladké fungovanie vnútorného trhu a na zohľadnenie nového vývoja založeného na vedeckých faktoch a vývoji týkajúcom sa medzinárodne uznávaných noriem pre tabakové a súvisiace výrobky.“

2. Delegovaná smernica 2022/2100

14.

Článok 1 delegovanej smernice 2022/2100 mení článok 7 ods. 12 a článok 11 smernice 2014/40 takto.

15.

Pokiaľ ide o článok 7 ods. 12 smernice 2014/40, do zoznamu kategórií (konkrétne k cigaretám a tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet), ktoré podľa prvého pododseku daného ustanovenia nie sú vyňaté zo zákazov stanovených v článku 7 ods. 1 a 7, sa doplnili „zahrievané tabakové výrobky“. Do ustanovenia sa navyše doplnil druhý pododsek, ktorý stanovuje:

Írsko delegovanú smernicu 2022/2100 prebralo prostredníctvom European Union (Manufacture, Presentation and Sale of Tobacco and Related Products) (Amendment) Regulations 2023 [nariadenia Únie (o výrobe, prezentácii a predaji tabakových a súvisiacich výrobkov) (zmena) z roku 2023] (ďalej len „nariadenia z roku 2023“).

III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky

18.

PJ Carroll & Company Limited a Nicoventures Trading Limited, ako aj Philip Morris Limited, Philip Morris Products SA a Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA (spolu ďalej len „žalobkyne vo veci samej“) v januári 2023 podali na High Court (Vyšší súd, Írsko) žalobu, ktorou sa domáhali okrem iného vyhlásenia, že nariadenia z roku 2023, ktorými sa do írskeho práva preberá delegovaná smernica 2022/2100, sú neplatné. Žalobkyne zastávali názor, že delegovaná smernica 2022/2100 je neplatná, pretože Komisia prekročila právomoci, ktoré na ňu boli delegované podľa smernice 2014/40. Predovšetkým tvrdia, že Komisia nemala právomoc vytvoriť novú kategóriu výrobkov spomedzi tých, ktoré spadajú do vymedzenia pojmu „nové kategórie tabakových výrobkov“, a že nemohla zrušiť výnimky vo vzťahu k tejto novej kategórii výrobkov. Ustanovenia smernice 2014/40, ktoré na to Komisiu oprávňujú, sa podľa ich názoru na nové kategórie tabakových výrobkov neuplatňujú.

19.

High Court (Vyšší súd) vzhľadom na pochybnosti o náležitom výklade príslušných ustanovení práva Únie rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

IV. Analýza

21.

Vnútroštátny súd svojimi dvoma otázkami žiada Súdny dvor o preskúmanie platnosti delegovanej smernice 2022/2100, ktorou sa rušia výnimky zo zákazu arómy a z povinnosti týkajúcej sa označovania (ďalej len „výnimky“) v prípade zahrievaných tabakových výrobkov, čo je nová kategória výrobkov vytvorená Komisiou.

22.

Vnútroštátny súd v tejto súvislosti nastoľuje dve otázky. Prvá otázka má inštitucionálnu a hmotnoprávnu povahu: prekročila Komisia delegovanou smernicou právomoci, ktoré na ňu boli delegované podľa hlavného aktu? Druhá otázka je skôr procesná a súvisí s okolnosťami: bola splnená podmienka týkajúca sa „podstatnej zmeny okolností“?

23.

Sporná je v podstate právomoc Komisie zrušiť výnimky vo vzťahu k novým kategóriám tabakových výrobkov prostredníctvom delegovaného aktu.

A.

Prvá otázka

27.

Vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou v podstate pýta, či Komisia vytvorením novej kategórie výrobkov (zahrievané tabakové výrobky) a zrušením výnimiek pre túto kategóriu prekročila právomoci, ktoré na ňu boli delegované normotvorcom Únie v článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40.

28.

„Legislatívny akt môže na Komisiu delegovať právomoc prijímať všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktorými sa dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu.

Ciele, obsah, rozsah a trvanie delegovania právomoci sú výslovne vymedzené v legislatívnych aktoch. Základné otázky určitej oblasti sú vyhradené legislatívnemu aktu, a preto nemôžu byť predmetom delegovania právomoci.“

31.

Podľa ustálenej judikatúry sú „podstatné prvky“ legislatívneho aktu v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ tie, ktorých prijatie „si vyžaduje vykonať politické rozhodnutia , čo spadá do vlastnej zodpovednosti normotvorcu Únie“ ( 7 ). Tomuto pojmu nemožno pripisovať príliš široký rozsah, pretože musí byť vyhradený pre „ustanovenia, ktorých účelom je konkretizovať základné zásady [relevantnej] politiky“ ( 8 ) Únie. Platí to najmä v prípade, že si daný prvok „vyžaduje zváženie protichodných záujmov na základe posúdení z rôznych hľadísk, alebo ak umožňuje významný zásah do základných práv dotknutých osôb, takže si nevyhnutne vyžaduje zásah normotvorcu Únie“ ( 9 ).

32.

So zreteľom na uvedené zastávam názor, že delegovaná smernica 2022/2100 žiadne podstatné prvky smernice 2014/40 nemení .

36.

Je preto zrejmé, že Komisia neprekročila svoju delegovanú právomoc tým, že by sa dotkla podstatného prvku hlavného aktu v rozpore s článkom 290 ods. 1 ZFEÚ. Teraz sa budem zaoberať otázkou, či Komisia pri prijímaní delegovanej smernice 2022/2100 dodržala „ciele, obsah, rozsah a trvanie delegovania právomoci“ podľa článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40. Okrem otázky, či delegovaná smernica rešpektuje obmedzenia stanovené v článku 290 ods. 1 ZFEÚ (ktoré sa vzťahujú na všetky delegované akty), totiž vzniká aj otázka, či dodržiava obmedzenia, ktoré normotvorca Únie stanovil v príslušných ustanoveniach smernice 2014/40.

37.

Na tento účel sa teraz budem zaoberať významom a pôsobnosťou článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40. Musím povedať, že to nie je ľahká úloha. Znenie niektorých ustanovení smernice 2014/40 je totiž do istej miery nejednoznačné a bez ohľadu na to, ktorý výkladový prístup sa vo vzťahu k týmto ustanoveniam prijme, ich vzájomný vzťah nie je vždy jasný.

38.

V ďalších častiach vysvetlím, prečo zastávam názor, že celkovo sú argumenty potvrdzujúce právomoc Komisie zrušiť predmetné výnimky pre nové kategórie tabakových výrobkov presvedčivejšie než argumenty, ktoré ju spochybňujú.

Zdá sa mi, že v tomto kontexte majú osobitný význam dva textové prvky.

42.

Po prvé obe ustanovenia vytvárajú jasnú súvislosť medzi kategóriami výrobkov, na ktoré sa vzťahujú (alebo môžu vzťahovať) výnimky, a tými, v prípade ktorých možno výnimky zrušiť . Súvislosť v článku 7 ods. 12 smernice 2014/40 je štrukturálna: ten istý odsek daného ustanovenia i) stanovuje výnimku a ii) zavádza možnosť túto výnimku zrušiť. Súvislosť v článku 11 ods. 6 smernice 2014/40 je ešte explicitnejšia, pretože sa vytvára prostredníctvom odkazu na dotknuté kategórie výrobkov (rovnaké kategórie v prípade výnimky aj zrušenia výnimky). Podľa môjho názoru je existencia tejto súvislosti prvkom, ktorý pomerne očividne podporuje výklad týchto ustanovení, aký uvádzajú Írsko, francúzska vláda a Komisia.

43.

Po druhé obe ustanovenia odkazujú na „ konkrétne kategórie výrobkov“ ( 18 ). Žalobkyne vo veci samej a talianska vláda tvrdia, že tento výraz by sa mal chápať v tom zmysle, že odkazuje na tabakové výrobky patriace do jednotlivých kategórií vymedzených v článku 2 smernice 2014/40. Uvádzajú, že Komisia preto nemá právomoc vytvárať nové kategórie tabakových výrobkov tak, že spomedzi výrobkov spadajúcich do vymedzenia pojmu „nové kategórie tabakových výrobkov“ vyčlení nejakú ich skupinu (v tomto prípade zahrievané tabakové výrobky).

44.

V smernici rovnako nenachádzam nič, čo by naznačovalo, že pojem „kategórie výrobkov“ v článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40 odkazuje na kategórie vymedzené v jej článku 2.

48.

V tejto súvislosti by sa nemalo zabúdať na to, že v smernici 2014/40 sa po prvé v záujme vymedzenia výrobkov, ktoré patria do jej pôsobnosti, ale aj v záujme určenia, ktoré súbory pravidiel sa uplatňujú na ktoré výrobky, využívajú rôzne definície na účely kategorizácie príslušných výrobkov. Dotknuté výrobky sú v skutočnosti pospájané do rôznych skupín, podskupín a kategórií. S istým zjednodušením platí, že: i) smernica sa uplatňuje na „tabakové výrobky“ a určité výrobky súvisiace s tabakom (t. j. iné ako tabakové) ( 20 ); ii) tabakové výrobky možno rozdeliť na „bezdymové tabakové výrobky“ a „tabakové výrobky na fajčenie“; iii) tabakové výrobky patriace do týchto dvoch skupín sú potom rozdelené do špecifických kategórií a iv) výrobky, ktoré nepatria do existujúcich špecifických kategórií a ktoré sú uvedené na trh po dátume prebratia smernice, sa považujú za „nové kategórie tabakových výrobkov“ ( 21 ).

49.

Zložitosť tohto systému ešte zväčšujú dva ďalšie prvky. Po prvé sa v smernici 2014/40 uznáva, že niektoré výrobky z dôvodu svojich charakteristík alebo zamýšľaného použitia môžu patriť do dvoch či viacerých špecifických kategórií. ( 22 ) Po druhé smernica uvádza, že na „nové kategórie tabakových výrobkov“ sa môže vzťahovať vymedzenie bezdymových tabakových výrobkov alebo tabakových výrobkov na fajčenie. ( 23 )

50.

52.

Ako zdôrazňovali žalobkyne vo veci samej, skutočne platí, že neexistuje žiadne ustanovenie, ktoré by Komisii výslovne povoľovalo vytvárať nové kategórie výrobkov. Rovnako je však pravda, že žiadne ustanovenie jej to ani výslovne nezakazuje. Preto by som povedal, že to, či tak Komisia môže platne urobiť, závisí od otázky, či to možno považovať za nevyhnutné na zabezpečenie riadneho výkonu právomocí, ktoré na ňu boli delegované podľa článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40.

53.

Ak sú tieto ustanovenia uplatniteľné aj na nové kategórie tabakových výrobkov, Komisia potom musí byť schopná vytvoriť novú kategóriu výrobkov. Ako som už totiž vysvetlil, tieto ustanovenia Komisiu oprávňujú konať iba vo vzťahu ku konkrétnym kategóriám výrobkov a bolo by absurdné považovať „nové kategórie tabakových výrobkov“ za jednu z týchto kategórií. Takýto prístup by znamenal, že významný nárast predaja nejakého nového výrobku by si vyžadoval, aby Komisia zrušila výnimky vo vzťahu ku všetkým novým kategóriám tabakových výrobkov vrátane tých, ktoré majú s týmto výrobkom (z hľadiska zloženia, spôsobu spotreby, organoleptických vlastností atď.) spoločné len málo a pri ktorých navyše môže byť predaj veľmi obmedzený. Takýto výklad smernice by bol absurdný.

54.

So zreteľom na uvedené je podľa môjho názoru kľúčovou otázkou to, či sa v smernici 2014/40 nachádzajú iné prvky, z ktorých by nad rámec toho, čo som uviedol v bode 42 vyššie, vyplývalo, že delegovanie právomoci zrušiť výnimky na Komisiu sa vzťahuje aj na nové kategórie tabakových výrobkov.

V prvom rade je nesporné, že pravidlá stanovené v smernici 2014/40 sa vo všeobecnosti na nové kategórie tabakových výrobkov uplatňujú. Článok 19 ods. 4 smernice v tejto súvislosti stanovuje, že „nové kategórie tabakových výrobkov uvádzané na trh musia spĺňať požiadavky tejto smernice“ a že konkrétne ustanovenia smernice, ktoré sa uplatňujú na nové kategórie tabakových výrobkov, „závis[ia] od toho, či sa na uvedené výrobky vzťahuje vymedzenie bezdymového tabakového výrobku, alebo vymedzenie tabakového výrobku na fajčenie“. Toto pravidlo sa opakuje v odôvodnení 35 smernice, v ktorom sa uvádza, že „s cieľom zabezpečiť rovnaké podmienky by nové kategórie tabakových výrobkov, ktoré sú tabakovými výrobkami podľa tejto smernice, mali spĺňať požiadavky tejto smernice“.

58.

So zreteľom na uvedené a vzhľadom na to, že i) pravidlá týkajúce sa predmetných povinností a predmetných výnimiek sa na nové kategórie tabakových výrobkov zjavne uplatňujú ( 26 ) a ii) pravidlá týkajúce sa zrušenia „nové kategórie tabakových výrobkov“ výslovne nevylučujú ( 27 ), sa zdá odôvodnené predpokladať, že nové kategórie tabakových výrobkov takisto musia patriť do pôsobnosti pravidiel týkajúcich sa zrušenia výnimiek.

59.

Veď predsa keby normotvorca Únie chcel, aby sa predmetné povinnosti na nové kategórie tabakových výrobkov neuplatňovali, bolo by priamočiarejšie tieto výrobky priamo vylúčiť z pôsobnosti príslušných ustanovení namiesto toho, aby si zvolil kombináciu povinnosti ako pravidla a nezrušiteľnej výnimky z tejto povinnosti.

60.

63.

V rámci relevantných kontextových prvkov preto nenachádzam nič, čo by bolo v rozpore s konštatovaním, že Komisia pokojne môže rozhodnúť, že výnimky vo vzťahu k niektorým novým kategóriám tabakových výrobkov zruší. Žalobkyne vo veci samej a talianska vláda však poukazujú na iné kontextové prvky, ktoré podľa ich názoru podporujú ich stanovisko. Tieto argumenty posúdim nižšie.

4. Kontextový (a historický) výklad článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 – druhá časť

64.

Žalobkyne vo veci samej v prvom rade tvrdia, že „široký“ výklad článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40, pri ktorom by sa tieto články uplatňovali aj na nové kategórie tabakových výrobkov, nie je zlučiteľný s pravidlami stanovenými v jej článku 19 ods. 1 a článku 28. Z týchto ustanovení podľa týchto účastníčok konania vyplýva, že normotvorca Únie stanovil pre nové kategórie tabakových výrobkov osobitný režim.

65.

Po prvé platí, že vyčkávací prístup je zrejme nezlučiteľný s jasným znením odôvodnenia 35 a článku 19 ods. 4 smernice 2014/40, ktoré sa pripomína v bode 57 vyššie a vyžaduje, aby tieto výrobky spĺňali požiadavky smernice. Keby navyše boli jedinými relevantnými požiadavkami tie, ktoré vyplývajú z článku 19 smernice, ako tvrdia žalobkyne vo veci samej, druhá veta v článku 19 ods. 4 („ktoré z ustanovení tejto smernice sa uplatnia na nové kategórie tabakových výrobkov, závisí od toho, či sa na uvedené výrobky vzťahuje vymedzenie bezdymového tabakového výrobku, alebo vymedzenie tabakového výrobku na fajčenie“) by nemala žiadny význam. Je totiž zrejmé, že oznamovacie povinnosti stanovené v článku 19 ods. 1 a 2 sa týkajú oboch skupín výrobkov. Formulácia „ktoré z ustanovení tejto smernice sa uplatnia“ uvedená v článku 19 ods. 4 jednoznačne musí odkazovať na hmotnoprávne ustanovenia smernice vrátane tých, ktoré sa týkajú zložiek a označovania.

69.

Po druhé z prípravných prác nevyplýva, že by sa normotvorca pri nových kategóriách tabakových výrobkov rozhodol v prípade pochybností postupovať v ich prospech, ale presný opak: kým sa skúmajú účinky nových kategórií tabakových výrobkov na zdravie a konzumné návyky, na tieto výrobky by sa mali naďalej v plnej miere vzťahovať všeobecné pravidlá smernice. V prípade potreby by sa potom v budúcnosti mohli prijať prísnejšie pravidlá.

70.

Uvedené potvrdzuje aj posúdenie vplyvu Komisie uverejnené v roku 2012. Uprednostňovaná regulačná možnosť Komisie pre nové kategórie tabakových výrobkov bola táto: „V prípade nových kategórií tabakových výrobkov sa zavádza oznamovacia povinnosť… a Komisia päť rokov po prebratí [novej smernice o tabaku] vydá správu o vývoji trhu s týmito výrobkami. Nové kategórie tabakových výrobkov uvedené na trh musia dodržiavať pravidlá týkajúce sa označovania (zdravotné varovania na oboch stranách) a regulácie zložiek (zákaz výrobkov s charakteristickými arómami).“ Je zaujímavé, že argumenty predložené žalobkyňami vo veci samej nepodporuje žiadna z regulačných možností hodnotených v posúdení vplyvu. ( 37 )

73.

S tým nesúhlasím. Súdny dvor chcel v uvedenej pasáži zdôrazniť, že predaj nových kategórií tabakových výrobkov na rozdiel od tabaku na orálne použitie nie je zakázaný , pretože ich vplyv na verejné zdravie a dynamiku trhu nie je známy. Uvedené je zrejmé, ak sa táto pasáž rozsudku vykladá v príslušnom kontexte. Súdny dvor posudzoval, či je smernica 2014/40 v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania v rozsahu, v akom zakazuje uvádzanie tabakových výrobkov na orálne použitie na trh, pričom povoľuje obchodovanie s inými tabakovými výrobkami vrátane nových kategórií tabakových výrobkov. V tejto súvislosti netreba zabúdať, že jednou z regulačných možností zvažovaných v rámci procesu, ktorý napokon viedol k prijatiu smernice 2014/40, bolo zavedenie úplného zákazu predaja nových kategórií tabakových výrobkov, ktorý už platil v prípade tabaku na orálne použitie. ( 41 )

74.

Po štvrté výklad článkov 19 a 28 smernice 2014/40 uvádzaný žalobkyňami vo veci samej nie je podporený znením ani cieľom týchto ustanovení, ktoré majú širokú pôsobnosť a netýkajú sa špecificky predmetných povinností.

75.

Systém oznamovania stanovený v článku 19 a článku 28 ods. 2 písm. b) smernice 2014/40 plní viaceré ciele, predovšetkým: i) umožniť členským štátom povoliť uvedenie týchto výrobkov na trh (ak majú takýto systém zavedený) ( 42 ); ii) určiť, ktoré súbory ustanovení smernice 2014/40 sa uplatňujú ( 43 ), a iii) zabezpečiť, aby mali orgány Únie a vnútroštátne orgány prehľad o relevantnom trhovom a vedeckom vývoji na účely možných zmien smernice. ( 44 ) Článok 19 smernice 2014/40 dotknuté oznamovanie výslovne ani implicitne neprepája s potrebou normotvorcu Únie určiť, či by sa mala zabezpečiť uplatniteľnosť predmetných povinností prostredníctvom zrušenia výnimiek.

79.

Trojúrovňový režim stanovený smernicou 2014/40 vo vzťahu k predmetným povinnostiam (hlavné pravidlo/výnimka/zrušenie výnimky) by koniec‑koncov pôsobil do istej miery nevyvážene, keby sa jeho tretia časť mala v prípade niektorých výrobkov odstrániť. K tomuto bodu sa vrátim v časti 6 nižšie.

5. Kontextový výklad článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 – tretia časť

80.

Žalobkyne vo veci samej okrem toho poukazujú na článok 2 bod 28 smernice 2014/40, podľa ktorého si „podstatná zmena okolností“ vyžaduje zvýšenie objemu predaja alebo miery prevalencie užívania v skupine spotrebiteľov do 25 rokov veku o určité percento (v prvom prípade 10 % a v druhom 5 %). Tieto účastníčky konania uvažujú, či tieto hranice v prípade nových kategórií tabakových výrobkov nie sú až príliš ľahko dosiahnuteľné, a to vzhľadom na to, že tieto výrobky po svojom uvedení na trh pravdepodobne dosiahnu len minimálny predaj. V podstate poukazujú na skutočnosť, že hranica zvýšenia predaja na úrovni 10 % by sa mohla poľahky dosiahnuť akoukoľvek zmysluplnou expanziou na trhu, čo by viedlo k zrušeniu výnimiek.

81.

V neposlednom rade treba uviesť, že na posúdenie možnej zmeny okolností sa používajú údaje o predaji, ktoré každoročne poskytujú samotní výrobcovia a dovozcovia. Nezabezpečuje sa tým len kvalita údajov, ale aj to, aby sporadické alebo prechodné zvýšenia predaja nemohli viesť k zrušeniu výnimiek, pretože zvýšenie predaja možno určiť iba porovnaním ročných údajov. Podobne, pokiaľ ide o mieru prevalencie užívania u mladých ľudí, smernica vyžaduje, aby Komisia pri svojom posúdení vychádzala z „osobitnej správy Eurobarometra 385 z mája 2012 alebo z ekvivalentných štúdií o prevalencii“. Podľa môjho názoru sú „ekvivalentnými“ štúdiami štúdie, ktoré sú z hľadiska presnosti a miery podrobností porovnateľné s osobitnou správou Eurobarometra 385 z mája 2012, čo je pomerne hĺbková štúdia týkajúca sa situácie na vnútroštátnych trhoch. ( 50 )

85.

Argumenty založené na článku 2 bode 28 smernice 2014/40, ktoré predložili žalobkyne vo veci samej, preto nepovažujem za presvedčivé.

6. Teleologický výklad článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6.

86.

Po druhé, ak sa prijme, že trojúrovňový režim „hlavné pravidlo/výnimka/zrušenie výnimky“ sa na nové kategórie tabakových výrobkov uplatňuje v plnej miere, je to v súlade s dvoma hlavnými cieľmi smernice 2014/40. ( 51 )

90.

Platí to vo vzťahu k pôvodnému aktu aj ku všetkým jeho následným zmenám. Ako totiž konštatoval Súdny dvor, normotvorca Únie nemôže byť zbavený možnosti prispôsobiť akt aproximujúci právne predpisy členských štátov každej zmene okolností alebo vývoju poznatkov s ohľadom na jeho úlohu dbať na ochranu všeobecných záujmov uznaných Zmluvou. Normotvorca Únie v takejto situácii môže riadne splniť svoju úlohu dbať na ochranu všeobecných záujmov uznaných Zmluvou len vtedy, ak mu je dovolené prispôsobiť príslušnú právnu úpravu Únie takýmto zmenám. ( 57 ) Tvrdenie spoločnosti PJ Carroll, ktoré sa týka potenciálneho problému podľa článku 168 ods. 5 ZFEÚ, ktorý vylučuje akúkoľvek harmonizáciu v oblasti ochrany ľudského zdravia, je preto jasne nedôvodné.

91.

Na druhej strane by mnou navrhovaný výklad článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40 takisto zvýšil účinnosť daného nástroja, pokiaľ ide o snahu o dosiahnutie vysokej úrovne ochrany zdravia, pretože spotrebitelia by boli účinnejšie chránení pred rizikami vyplývajúcimi z nových kategórií tabakových výrobkov. ( 58 ) Netreba zabúdať, že ak by sa zrušenie výnimiek vo vzťahu k týmto výrobkom vyhradilo normotvorcovi Únie, predtým, ako by sa mohlo vykonať, by nevyhnutne uplynul značný čas. K zmene smernice by totiž muselo dôjsť v rámci riadneho legislatívneho postupu a v smernici by sa musel stanoviť primeraný dátum, do ktorého sa má prebrať. Postup prijatia delegovaného aktu Komisiou je naopak za normálnych okolností oveľa rýchlejší.

92.

Ak sa vezme do úvahy zameranie smernice na mladých ľudí, ( 59 ) uvedené úvahy sa zdajú ešte presvedčivejšie. Účelom zákazu arómy je napríklad predchádzanie tomu, aby sa na trh uvádzali výrobky, ktoré môžu byť obzvlášť príťažlivé pre mladých ľudí, takže môžu uľahčiť začatie spotrebúvania tabaku. ( 60 ) V tomto kontexte sa zdá pomerne logické, že výnimku z tohto zákazu, ktorá sa udeľuje novým kategóriám tabakových výrobkov, možno rýchlo zrušiť, ak by sa nový tabakový výrobok presadil za pomerne krátky čas. Predstava, že nové tabakové výrobky často nemusia byť vytvárané a uvádzané na trh na to, aby nabádali existujúcich zákazníkov k zmene preferovaného výrobku, ale aby rozšírili zákaznícku základňu tabakových výrobkov, vôbec nie je absurdná.

7. Záverečné úvahy

96.

Niektorí účastníci konania, ktorí predložili pripomienky, napokon odkazovali na určité pasáže z rôznych dokumentov vydaných inštitúciami Únie alebo niektorými členskými štátmi, ktoré údajne podporujú ich argumenty.

97.

Žiadny z týchto odkazov nepokladám za obzvlášť presvedčivý, hoci celkovo zrejme podporujú skôr moje stanovisko.

98.

101.

Treba uznať, že táto pasáž v správe z roku 2021 je nejednoznačná. Napriek tomu pochybujem, že ju žalobkyne vo veci samej vykladajú správne. Chýbajúca flexibilita, na ktorú sa sťažuje Komisia, sa podľa môjho názoru týka toho, že nemôže vytvárať nové kategórie (alebo podkategórie), vo vzťahu ku ktorým by bolo možné zmeniť alebo upraviť uplatňovanie hmotnoprávnych pravidiel smernice. Tvrdenie Komisie chápem v tom zmysle, že sa netýka (rozsahovo oveľa užšej) otázky, či možno vytvárať nové kategórie na účely článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40. Z iných pasáží tejto správy totiž vyplýva, že Komisia považovala zrušenie výnimiek vo vzťahu k novým kategóriám tabakových výrobkov za možné, pričom výslovne odkazuje na zahrievané tabakové výrobky. ( 67 )

102.

V každom prípade si nemyslím, že keď sa na Súdnom dvore nastolí otázka výkladu práva Únie, výkladu smernice vyslovenému Komisiou po prijatí daného právneho nástroja by sa mala pripisovať prílišná váha. ( 68 ) To isté mutatis mutandis platí v prípade tvrdení troch členských štátov, ktoré počas komitologického postupu vyjadrili názor, že Komisia prijatím delegovanej smernice 2022/2100 prekračuje rámec delegovania právomocí zo strany normotvorcu Únie.

103.

Keď bola žalobkyniam vo veci samej na pojednávaní položená otázka, či vedia o nejakom prípravnom dokumente, predovšetkým dokumente Parlamentu alebo Rady, ktorý podporuje ich argumenty (napríklad vyjadruje názor, že na rozdiel od návrhu Komisie musia nové kategórie tabakových výrobkov podliehať osobitnému alebo v každom prípade miernejšiemu režimu), v podstate odpovedali záporne.

107.

Vzhľadom na uvedené konštatujem, že Komisia vytvorením novej kategórie výrobkov (zahrievané tabakové výrobky) a zrušením výnimiek pre túto kategóriu neprekročila právomoci, ktoré na ňu boli delegované normotvorcom Únie v článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40. Z preskúmania prvej prejudiciálnej otázky teda nevyplynula žiadna skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť platnosť delegovanej smernice 2022/2100.

B.

Druhá otázka

108.

Vnútroštátny súd sa svojou druhou otázkou v podstate pýta Súdneho dvora, či je delegovaná smernica 2022/2100 neplatná z dôvodu, že Komisia vo vzťahu k zahrievaným tabakovým výrobkom nebola oprávnená dospieť k záveru, že došlo k podstatnej zmene okolností v zmysle článku 2 bodu 28, článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40, na základe predaja jednotiek výrobku (na základe „kusov“). Žalobkyne vo veci samej tvrdia, že Komisia mala namiesto toho použiť objem predaja na základe „hmotnosti“, v rámci ktorého by sa zohľadnilo množstvo tabaku obsiahnuté vo výrobkoch.

112.

Rozumiem tomu tak, že samotné žalobkyne vo veci samej v skutočnosti v predchádzajúcich rokoch oznamovali svoj objem predaja zahrievaných tabakových výrobkov v kusoch, čo platí pre drvivú väčšinu tabakových výrobkov uvádzaných na trh v Európskej únii. ( 73 )

113.

Nikde v uplatniteľných ustanoveniach sa nestanovuje, že by Komisia mala údaje o jednotkách prepočítať na údaje o hmotnosti. V tejto súvislosti je zrejme takisto relevantné, že – ako podotýka Írsko – článok 2 bod 28 smernice 2014/40 vyžaduje, aby Komisia overila, či „objemy predaja kategórie výrobkov na maloobchodnej úrovni [presahujú] 2,5 % celkového predaja tabakových výrobkov na úrovni Únie“. Zdá sa teda, že kľúčovými údajmi, ktoré má Komisia v tomto kontexte preskúmať, sú podľa normotvorcu Únie údaje, ktoré sa týkajú predaných jednotiek výrobku a nie množstva tabaku použitého v týchto výrobkoch.

114.

Tento prístup je podľa môjho názoru v súlade s jedným z hlavných cieľov sledovaných smernicou, ktorým je zníženie spotreby tabakových výrobkov u mladých ľudí, a to najmä tým, že sa budú odrádzať od začatia spotrebúvania. Treba pamätať na skutočnosť, že – ako sa uvádza vyššie – normotvorca Únie zaujal stanovisko, že tabakovými výrobkami sú na účely smernice 2014/40 všetky výrobky, ktoré pozostávajú, „hoci len čiastočne, z tabaku“, a že „všetky tabakové výrobky majú potenciál spôsobovať úmrtnosť, chorobnosť a zdravotné postihnutie“ ( 74 ).

( 2 ) Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1 .

( 3 ) Delegovaná smernica z 29. júna 2022, ktorou sa mení smernica 2014/40, pokiaľ ide o zrušenie určitých výnimiek týkajúcich sa zahrievaných tabakových výrobkov ( Ú. v. EÚ L 283, 2022, s. 4 ).

( 4 ) Pozri napríklad rozsudok z 22. novembra 2022, Komisia/Rada (Pristúpenie k Ženevskému aktu) ( C‑24/20 , EU:C:2022:911 , bod 83 ).

( 5 ) Pozri napríklad rozsudok z 26. júla 2017, Česká republika/Komisia ( C‑696/15 P , EU:C:2017:595 , body 49 a 51 ).

( 6 ) Rámcový dohovor Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku, usmernenia pri implementácii, článok 5.3, články 8, 9 10, 11, 12, 13 a 14.

( 7 ) Pozri napríklad rozsudok z 11. mája 2017, Dyson/Komisia ( C‑44/16 P , EU:C:2017:357 , bod 61 a citovaná judikatúra). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 14 ) Tamže. Pozri tiež odôvodnenia 51 a 52 smernice 2014/40.

( 15 ) Obe ustanovenia predovšetkým uvádzajú, že Komisia „ prijme delegované akty… ak dôjde… k podstatnej zmene okolností“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 16 ) Pokiaľ ide o rozdiel medzi technickou diskrečnou právomocou a politickou diskrečnou právomocou, pozri moje návrhy vo veci ECB/Crédit lyonnais ( C‑389/21 P , EU:C:2022:844 , body 47 až 53 ).

( 17 ) V tomto kontexte by som rád podotkol, že vyššie som použil pojem „kľúčové“ alebo „významné“ politické rozhodnutia, pretože z judikatúry uvedenej v bode 31 vyššie vyplýva, že článok 290 ods. 1 ZFEÚ normotvorcovi Únie nebráni delegovať právomoci, ktorých výkon si vyžaduje, aby Komisia robila niektoré (prísne vymedzené) rozhodnutia na základe diskrečnej právomoci. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. júla 2017, Česká republika/Komisia ( C‑696/15 P , EU:C:2017:595 , bod 52 ).

( 18 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 19 ) Pojem „určitá kategória“ sa v skutočnosti objavuje v článku 24 ods. 3 smernice 2014/40. Toto ustanovenie členským štátom umožňuje „zakázať určitú kategóriu tabakových alebo súvisiacich výrobkov[, ktoré sú v súlade so smernicami,] z dôvodov súvisiacich so špecifickou situáciou v tomto členskom štáte a s podmienkou, že tieto ustanovenia sú odôvodnené potrebou ochrany verejného zdravia“. Keď bola na pojednávaní položená otázka, či je toto ustanovenie uplatniteľné na nové kategórie tabakových výrobkov, žalobkyne vo veci samej nezaujali jednoznačné stanovisko (najprv odpovedali záporne a následne uznali, že by možno uplatniteľné byť mohlo), zatiaľ čo talianska vláda zastávala názor, že sa uplatňuje. Pokiaľ ide o mňa, nevidím žiadny dôvod, na základe ktorého by sa dalo konštatovať, že článok 24 ods. 3 smernice 2014/40 sa na nové kategórie tabakových výrobkov neuplatňuje.

( 26 ) Pozri body 24 a 25 vyššie.

( 27 ) Pozri body 40 a 42 vyššie.

( 28 ) Pozri odôvodnenie 16 smernice 2014/40.

( 29 ) Pozri odôvodnenie 47 smernice 2014/40.

( 30 ) Pozri napríklad článok 6, článok 16 ods. 3 a článok 30 smernice 2014/40.

( 31 ) Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i. ( C‑547/14 , EU:C:2016:325 , bod 111 ).

( 38 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 39 ) Rozsudok zo 4. mája 2016 ( C‑547/14 , EU:C:2016:325 , bod 108 ). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 40 ) Rozsudok z 22. novembra 2018 ( C‑151/17 , EU:C:2018:938 ).

( 41 ) Pozri posúdenie vplyvu Komisie, s. 50 – 52.

( 42 ) Článok 19 ods. 3 smernice 2014/40.

( 43 ) Článok 19 ods. 4 smernice 2014/40.

( 50 ) K dispozícii online na webovom sídle Komisie.

( 51 ) Pozri najmä odôvodnenie 21 a článok 1 smernice 2014/40.

( 52 ) Pozri tiež odôvodnenia 4 až 6, 22 a 23 smernice 2014/40.

( 53 ) Pozri odôvodnenie 15 smernice 2014/40.

( 54 ) Pozri odôvodnenie 16 smernice 2014/40.

( 55 ) Pozri rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada ( C‑482/17 , EU:C:2019:1035 , bod 35 a citovaná judikatúra).

( 62 ) Pozri oddiely 3.1 a 3.2 dôvodovej správy.

( 63 ) Oddiel 3.6 dôvodovej správy.

( 64 ) Oddiel 3.9.2 dôvodovej správy. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 65 ) COM(2021) 249 final.

( 66 ) Oddiel 7 (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

( 67 ) Pozri najmä s. 11 a 16 správy.

( ) Článok 2 ods. 4 a odôvodnenie 34 smernice 2014/40.