C-769/23

62023CC0769

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

RIMVYDAS NORKUS

prednesené 10. júla 2025 ( 1 )

Vec C‑769/23

Mara soc. coop. arl

1.

Prejednávaná vec sa týka verejnej výzvy na predkladanie ponúk, ktorú vyhlásilo Ministero della Difesa (Ministerstvo obrany Talianska) (ďalej len „ministerstvo“) na účely zadania zákazky na poskytovanie pracovných služieb týkajúcich sa okrem iného nakladania, vykladania a prepravy materiálu. ( 2 ) Tento materiál podľa všetkého zahŕňa muníciu a výbušniny. ( 3 ) Predmetné služby majú vysoký podiel práce ( 4 ) a zároveň „štandardizované vlastnosti“. ( 5 ) Predmetná zákazka bola zadaná na základe kritéria najnižšej ceny. V talianskom práve sa však stanovuje, že zákazky na služby s vysokým podielom práce sa musia zadávať na základe kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky stanovenej na základe najlepšieho pomeru ceny a kvality. ( 6 ) Naproti tomu zákazky na služby so „štandardizovanými vlastnosťami“ ( 7 ) možno zadávať na základe kritéria najnižšej ceny, s výnimkou prípadov, keď majú vysoký podiel práce. ( 8 )

2.

Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) sa snaží okrem iného zistiť, či zásada proporcionality a článok 67 ods. 2 smernice 2014/24/EÚ ( 9 ) bránia zákazu použitia kritéria najnižšej ceny pri zadávaní zákazky vo vnútroštátnom práve, ak majú príslušné služby vysoký podiel pracovnej sily a zároveň sú štandardizované. Alternatívne sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta, či má verejný obstarávateľ pri výbere kritéria zadávania zákazky určitú mieru voľnej úvahy, vzhľadom na to, že v súťažných podkladoch sa stanovuje, že mzdy osôb zamestnaných na základe tejto zmluvy sa vyplácajú v súlade s príslušnou vnútroštátnou sektorovou kolektívnou zmluvou a že akákoľvek ponúknutá zľava na cene sa môže zakladať výlučne na potenciálnom zisku uchádzača, ktorý bol stanovený na päť percent hodnoty zákazky uvedenej v oznámení o vyhlásení obstarávania. ( 10 )

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

…

6.

‚vojenské zariadenia‘ sú zariadenia osobitne navrhnuté alebo prispôsobené na vojenské účely a určené na použitie ako zbrane, munícia alebo vojenský materiál;

…“

4.

c)

práce, tovar a služby, ktoré priamo súvisia so zariadením uvedeným v písmenách a) a b) pre akékoľvek a všetky zložky jeho životného cyklu;

d)

práce a služby na osobitne vojenské účely, alebo práca a služby citlivého charakteru.“

5.

V článku 3 s názvom „Zmiešané zákazky“ sa stanovuje:

pri zadávaní zákazky na základe ekonomicky najvýhodnejšej ponuky z pohľadu verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa buď rozličné kritériá súvisiace s [predmetom] príslušnej zákazky: napríklad kvalita, cena, technické prevedenie, funkčné charakteristiky, environmentálne charakteristiky, prevádzkové náklady, náklady počas životného cyklu, efektívnosť nákladov, pozáručný servis a technická pomoc, dátum dodávka tovaru alebo termín dokončenia, bezpečnosť zásobovania, interoperabilita a prevádzkové charakteristiky; alebo

b)

len najnižšia cena.

…“

2. Smernica 2014/24

7.

…“

9.

V článku 16 s názvom „Zmiešané obstarávanie zahŕňajúce aspekty obrany alebo bezpečnosti“ sa stanovuje:

„1. V prípade zmiešaných zákaziek, ktorých [predmetom] je obstarávanie, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, ako aj obstarávanie, na ktoré sa vzťahuje článok 346 ZFEÚ alebo smernica [2009/81], sa uplatňuje tento článok.

2. Ak sú jednotlivé časti danej verejnej zákazky objektívne oddeliteľné, verejní obstarávatelia sa môžu rozhodnúť zadať samostatné zákazky na jednotlivé časti alebo zadať jedinú zákazku.

…

4. Ak jednotlivé časti danej zákazky nie sú objektívne oddeliteľné, zákazku možno zadať bez uplatnenia tejto smernice, ak zahŕňa prvky, na ktoré sa uplatňuje článok 346 ZFEÚ; inak ju možno zadať v súlade so smernicou [2009/81].“

10.

V článku 18 s názvom „Zásady obstarávania“ sa uvádza:

„1. Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentným a primeraným spôsobom.

…

2. Členské štáty prijmú vhodné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby hospodárske subjekty pri plnení verejných zákaziek plnili uplatniteľné povinnosti v oblasti environmentálneho, sociálneho a pracovného práva ustanovené v práve Únie, vnútroštátnom práve, kolektívnych zmluvách alebo ustanoveniach medzinárodného environmentálneho, sociálneho a pracovného práva uvedených v prílohe X.“

b)

organizácia, kvalifikácia a skúsenosti zamestnancov určených na plnenie danej zákazky, ak kvalita určených zamestnancov môže mať významný vplyv na úroveň plnenia zákazky, alebo

c)

záručný a pozáručný servis a technická pomoc, dodacie podmienky, ako je dátum dodania, postup dodania a lehota dodania alebo termín ukončenia.

Prvok nákladov môže mať aj formu pevnej ceny alebo nákladov, na základe čoho budú hospodárske subjekty súťažiť iba v súvislosti s kritériom kvality.

Členské štáty môžu ustanoviť, že verejní obstarávatelia nemôžu použiť iba cenu alebo iba náklady ako jediné kritérium na vyhodnotenie ponúk, alebo obmedziť ich použitie na určité kategórie verejných obstarávateľov alebo určité typy zákaziek.

Talianske právo

13.

V článku 50 ods. 1 Zákonníka verejného obstarávania ( 11 ) sa stanovuje:

„pri zadávaní koncesií a zákaziek na obstaranie prác a služieb, ktoré nemajú intelektuálnu povahu, s osobitným zreteľom na zákazky s vysokým podielom pracovnej sily, oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania, oznámenia a výzvy obsahujú v súlade so zásadami Európskej únie osobitné sociálne doložky zamerané na podporu stability zamestnanosti zamestnaných zamestnancov, ktoré stanovujú, že úspešný uchádzač uplatní odvetvové kolektívne zmluvy uvedené v článku 51 decreto legislativo n. 81 (legislatívny dekrét č. 81) z 15. júna 2015. Služby s vysokým podielom pracovnej sily sú služby, pri ktorých náklady na pracovnú silu predstavujú najmenej 50 % celkovej sumy zákazky“.

14.

V článku 95 ods. 3 Zákonníka verejného obstarávania sa stanovuje:

„Kritérium najnižšej ceny možno použiť:

…

b)

v prípade služieb a dodávok so štandardizovanými vlastnosťami alebo v prípade ktorých podmienky sú definované trhom, s výnimkou služieb s vysokým podielom pracovnej sily uvedených v odseku 3 písm. a).“

III. Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka

16.

Mara sa proti tomuto rozsudku odvolala na vnútroštátny súd a Samir podala vzájomné odvolanie. V konaní na vnútroštátnom súde Mara okrem iného tvrdila, že článok 95 ods. 3 písm. a) Zákonníka verejného obstarávania je v rozpore so zásadou proporcionality, keďže ide nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie cieľov smernice 2014/24. Kritérium najnižšej ceny môže byť akceptované v prípade vysoko štandardizovaných tovarov alebo služieb, ako je to v prejednávanej veci, keďže neexistuje skutočná potreba získavať diferencované technické ponuky „so zbytočným [sťažením] verejného obstarávania a v rozpore s ústavnou zásadou riadnej správy vecí verejných“. V článku 17 súťažných podkladov sa uvádzalo, že mzdy zamestnaných pracovníkov sa musia vyplácať podľa vnútroštátnej sektorovej kolektívnej zmluvy. Akákoľvek zľava na cene by sa tak mohla zakladať len na provízii k hodnote zákazky uvedenej v oznámení o vyhlásení obstarávania. „V dôsledku toho nie sú dotknuté ciele článku 50 [Zákonníka verejného obstarávania], ktorých cieľom je hlavne zabezpečiť úroveň zamestnanosti a ochranu pracovníkov uplatňovaním [vnútroštátnych kolektívnych zmlúv]“. ( 18 )

19.

Vnútroštátny súd konštatuje, že v súlade s článkom 95 ods. 4 písm. b) Zákonníka verejného obstarávania možno pri štandardizovaných službách použiť kritérium najnižšej ceny. Zákazky týkajúce sa služieb s vysokým podielom pracovnej sily sa však musia zadávať výlučne na základe ekonomicky najvýhodnejšej ponuky ( 19 ) v súlade s článkom 95 ods. 3 písm. a) daného zákonníka. Podľa ustálenej vnútroštátnej judikatúry sa zákazky na služby s vysokým podielom pracovnej sily v zmysle článku 50 ods. 1 a článku 95 ods. 3 písm. a) Zákonníka verejného obstarávania v každom prípade zadávajú na základe kritéria najlepšieho pomeru ceny a kvality, a to aj v prípade, ak ide o štandardizované služby v zmysle článku 95 ods. 4 písm. b) daného zákonníka. Je to v súlade s prvoradým cieľom talianskeho ústavného práva a práva EÚ chrániť pracovníkov. ( 20 )

„Bránia zásady slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby uvedené v článkoch 49 a 56 [ZFEÚ], ako aj zásada proporcionality [Únie] a článok 67 ods. 2 smernice [2014/24] uplatneniu vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania, akou je talianska právna úprava obsiahnutá v článku 95 ods. 3 písm. a) a článku 95 ods. 4 písm. b) [Zákonníka verejného obstarávania], ako aj v článku 50 ods. 1 [tohto zákonníka], ako vyplýva aj zo zásady práva vyhlásenej plénom Consiglio di Stato (Štátna rada) v jej rozsudku č. 8 z 21. mája 2019, podľa ktorého v prípade zákaziek, ktorých predmetom sú služby so štandardizovanými vlastnosťami a zároveň s vysokým podielom pracovnej sily, je verejnému obstarávateľovi zakázané použitie kritéria najnižšej ceny ako kritéria na vyhodnotenie ponúk, a to aj za predpokladu, že zákon o súťaži stanovuje, že zníženie sa vzťahuje len na províziu alebo na možný zisk podniku, s výnimkou nákladov na pracovnú silu?“

IV. Konanie na Súdnom dvore

22.

Písomné pripomienky predložili Mara, Samir, francúzska a talianska vláda a Európska komisia. Súdny dvor adresoval účastníkom konania a zainteresovaným stranám písomné otázky ( 22 ) týkajúce sa okrem iného pôsobnosti smernice 2009/81 a smernice 2014/24. Súdny dvor ich takisto požiadal, aby uviedli, ktorá smernica sa na danú zákazku uplatňuje a či by sa kritérium zadávania zákazky pre túto zákazku líšilo v závislosti od smernice, ktorá sa uplatňuje. Na tieto písomné otázky odpovedali Mara, talianska vláda a Komisia. Ústne sa vyjadrili a na otázky Súdneho dvora odpovedali na pojednávaní, ktoré sa konalo 30. apríla 2025.

25.

Vo svojej odpovedi na písomné otázky Súdneho dvora týkajúce sa možnej uplatniteľnosti smernice 2009/81 Mara uviedla, že predmetná zákazka sa týka v podstate nakladacích a vykladacích činností. Keďže zákazka sa netýka vojenských zariadení, ako sú munícia a výbušniny, nepatrí do pôsobnosti smernice 2009/81, ako sa stanovuje v jej článku 2. Talianska vláda uvádza, že nie je potrebné určiť, ktorá smernica sa uplatňuje. Bez ohľadu na to, či sa na danú zákazku vzťahuje článok 47 smernice 2009/81, alebo článok 67 smernice 2014/24, obidve smernice povoľujú použitie kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky alebo kritéria najnižšej ceny. Komisia sa domnieva, že opis služieb, ktoré sa majú poskytovať v rámci časti č. 6, môže „priamo súvisieť“ s „vojenskými zariadeniami“ v súlade s článkom 1 ods. 6 a článkom 2 písm. c) smernice 2009/81 a že predmetná zákazka môže patriť do pôsobnosti tejto smernice. V prípade zmiešaných zákaziek týkajúcich sa obrany, na ktoré sa vzťahuje článok 3 smernice 2009/81 a článok 16 smernice 2014/24, z odôvodnenia 13 druhej uvedenej smernice jasne vyplýva, že normotvorca EÚ chcel zanechať verejnému obstarávateľovi určitú voľnosť pri výbere smernice, ktorú uplatní.

26.

Na úvod je potrebné zdôrazniť, že hodnota časti č. 6 presahuje prahové hodnoty stanovené v článku 8 písm. a) smernice 2009/81 ( 27 ) a v článku 4 písm. b) smernice 2014/24. ( 28 )

27.

Pokiaľ ide o uplatniteľnosť smernice 2009/81, skutočnosť, že výzva na predkladanie ponúk týkajúca sa časti č. 6 bola vyhlásená ministerstvom, sama osebe nestačí na to, aby sa na ňu táto smernica vzťahovala. Vzhľadom na to, že medzi materiály, ktoré sú predmetom zákazky na služby v súvislosti s položkou č. 6, sú zjavne zahrnuté munícia a výbušniny, ( 29 ) a teda vojenské zariadenia v zmysle článku 1 ods. 6 smernice 2009/81, je potrebné preskúmať článok 2 uvedenej smernice, v ktorom sa stanovuje pôsobnosť tejto smernice.

31.

V článku 3 ods. 1 smernice 2009/81 sa stanovuje, že takéto zmiešané zákazky sa zadávajú v súlade so smernicou 2009/81 za predpokladu, že z objektívnych dôvodov je opodstatnené zadanie jednej zákazky. ( 39 )

32.

Kolízne normy podľa článku 16 smernice 2014/24 sú zložitejšie a týkajú sa viacerých možných prípadov.

33.

Ak sú jednotlivé časti danej zákazky objektívne oddeliteľné , verejný obstarávateľ sa môže rozhodnúť zadať samostatné zákazky na jednotlivé časti alebo zadať jedinú zákazku. ( 40 ) V článku 16 ods. 2 štvrtom pododseku smernice 2014/24 sa vysvetľuje, že sa nesmie prijať rozhodnutie zadať jednu zákazku na účel vyňatia zákaziek z uplatňovania smernice 2014/24 alebo smernice 2009/81. V prípade, že sa verejný obstarávateľ rozhodne zadať jedinú zákazku, zákazka sa môže zadať v súlade so smernicou 2009/81 pod podmienkou, že udelenie jedinej zákazky je odôvodnené objektívnymi dôvodmi . ( 41 ) To znamená, že verejný obstarávateľ môže rozhodnúť o zadaní zákazky v súlade so smernicou 2014/24, ak je zadanie jednej zákazky odôvodnené objektívnymi dôvodmi. ( 42 ) Takisto to znamená, že zákazka sa musí zadať v súlade so smernicou 2014/24, ak je zadanie jednej zákazky odôvodnené objektívnymi dôvodmi. ( 43 )

37.

V prípade, že vnútroštátny súd zistí, že jednotlivé časti zákazky týkajúcej sa časti č. 6 sú objektívne oddeliteľné, treba zdôrazniť, že v spise predloženom Súdnemu dvoru nie sú žiadne informácie, ktoré by naznačovali, že zadanie jedinej zákazky na túto časť nebolo odôvodnené objektívnymi dôvodmi ( 45 ) alebo že rozhodnutie o zadaní jedinej zákazky bolo prijaté s cieľom vylúčiť túto časť z pôsobnosti smernice 2009/81 alebo smernice 2014/24. ( 46 ) Z uvedeného vyplýva, že v súlade s článkom 16 smernice 2014/24 mohlo ministerstvo rozhodnúť o zadaní zákazky na časť č. 6 v súlade s touto smernicou alebo so smernicou 2009/81. ( 47 ) Ak vnútroštátny súd zistí, že jednotlivé časti zákazky na časť č. 6 nie sú objektívne oddeliteľné , zákazku možno zadať v súlade so smernicou 2014/24 alebo smernicou 2009/81. ( 48 )

38.

Z uvedeného vyplýva, že v súlade s článkom 16 ods. 2 a článkom 16 ods. 4 smernice 2014/24 možno predmetnú zákazku v zásade zadať v súlade s touto smernicou.

39.

Existuje teda zjavný rozpor medzi znením článku 3 ods. 1 smernice 2009/81, v ktorom sa používa výraz „má“, a znením článku 16 ods. 2 a článku 16 ods. 4 smernice 2014/24, v ktorých sa používa výraz „môže“. Tento rozpor je obzvlášť „nešťastný“, keďže smernica 2014/24 výslovne zohľadňuje jej interakciu s predchádzajúcou smernicou 2009/81. Článok 3 ods. 1 smernice 2009/81 však nebol smernicou 2014/24 ani inými právnymi predpismi EÚ zmenený ani zrušený. Na vyriešenie otázky, ktorá smernica sa má uplatniť, preto doslovný výklad príslušných ustanovení ( 49 ) nestačí. Je to o to nešťastnejšie, že článok 3 ods. 1 smernice 2009/81 aj článok 16 smernice 2014/24 boli navrhnuté práve na tento účel.

Treba takisto poznamenať, že tento prístup je úplne v súlade s hlavným cieľom smernice 2009/81, ktorým je vytvorenie európskeho trhu s obrannými zariadeniami ( 52 ) a zabezpečenie účinného otvorenia verejného obstarávania v sektore obrany pre hospodársku súťaž ( 53 ) pri dodržiavaní, ak je to potrebné, bezpečnostných požiadaviek členských štátov ( 54 ) okrem iného vzhľadom na citlivú povahu ( 55 ) služieb v tomto sektore. Verejní obstarávatelia sú v lepšej pozícii, aby v jednotlivých prípadoch rozhodli, či konkrétna zákazka skutočne odôvodňuje uplatnenie osobitných pravidiel podľa smernice 2009/81, alebo všeobecnejších a flexibilnejších pravidiel podporujúcich hospodársku súťaž podľa smernice 2014/24. V určitých prípadoch, keď sú obranné prvky zákazky okrajové alebo nevýznamné, ako sa zdá byť v prejednávanej veci, ( 56 ) môže byť v záujme verejného obstarávateľa rozhodnúť sa uplatniť pravidlá, ktoré obsahuje smernica 2014/24.

42.

V dôsledku uvedeného sa domnievam, že ministerstvo malo pri výbere pravidiel, ktoré uplatní, v zásade voľnosť ( 57 ) a skutočne sa zdá, ( 58 ) že uplatnilo pravidlá podľa smernice 2014/24. Vyplýva to z použitia verejnej súťaže uvedenej v článku 27 smernice 2014/24, ( 59 ) keďže smernica 2009/81 takúto súťaž, ale ani súťaž, ktorá by bola s ňou rovnocenná, neobsahuje. ( 60 )

Kritérium zadania predmetnej zákazky – článok 67 ods. 2 tretí pododsek smernice 2014/24

43.

Kritériá zadania predmetnej zákazky sa musia posudzovať v súlade s článkom 47 smernice 2009/81 alebo článkom 67 smernice 2014/24, v závislosti od toho, ktorá smernica sa uplatňuje. ( 61 ) Vzhľadom na moje úvodné poznámky k uplatniteľným pravidlám Únie preskúmam otázku vnútroštátneho súdu na základe smernice 2014/24, ( 62 ) najmä jej článku 67 ods. 2 tretieho pododseku, a zásady proporcionality.

46.

V článku 67 ods. 2 treťom pododseku smernice 2014/24 sa jednoznačne a bezpodmienečne naopak stanovuje, že každý členský štát môže zakázať všetkým svojim verejným obstarávateľom používať „iba cenu alebo iba náklady ako jediné kritérium na vyhodnotenie ponúk“ ( 71 ). Možnosť prijať takýto zákaz sa uplatňuje bez ohľadu na osobitné vlastnosti alebo predmet príslušnej zákazky. V tejto súvislosti sa na článok 67 ods. 2 tretí pododsek smernice 2014/24 nevzťahuje žiadna výnimka ani odchýlka, a preto poskytuje členským štátom širokú diskrečnú právomoc pri uplatňovaní možnosti, ktoré obsahuje. Okrem toho z textu tohto ustanovenia jasne vyplýva, že členské štáty môžu využiť svoju diskrečnú právomoc a obmedziť používanie ceny alebo nákladov na určité kategórie verejných obstarávateľov alebo určité typy zákaziek. ( 72 ) To znamená, že členské štáty môžu zakázať používanie ceny alebo nákladov ako jediného kritéria zadávania zákaziek určitými verejnými obstarávateľmi alebo pre určité typy zákaziek.

47.

Napriek širokej diskrečnej právomoci podľa článku 67 ods. 2 tretieho pododseku smernice 2014/24 členské štáty pri využívaní možnosti uvedenej v tomto ustanovení musia napriek tomu dodržiavať základné pravidlá Zmluvy FEÚ, najmä tie, ktoré sa týkajú voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby, ako aj zásady z nich vyplývajúce, ako sú zásady rovnakého zaobchádzania a proporcionality, ktoré sa okrem toho odrážajú v článku 18 smernice 2014/24. ( 73 )

48.

Taliansky zákonodarca využil užšiu možnosť uvedenú v článku 67 ods. 2 treťom pododseku smernice 2014/24 prijatím článku 95 ods. 3 písm. a) a článku 95 ods. 4 písm. b) Zákonníka verejného obstarávania, v ktorých sa v podstate stanovuje, že zákazky s vysokým podielom pracovnej sily, pri ktorých náklady na pracovnú silu predstavujú najmenej 50 % celkovej hodnoty zákazky, sa musia zadávať na základe najlepšieho pomeru ceny a kvality. Táto požiadavka sa uplatňuje aj vtedy, keď sú služby štandardizované. Použitie kritéria najnižšej ceny sa preto v takýchto prípadoch zakazuje. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa môže zdať, že účelom článku 95 ods. 3 písm. a) a článku 95 ods. 4 písm. b) Zákonníka verejného obstarávania je ochrana pracovníkov. ( 74 )

52.

V súlade so zásadou proporcionality, ( 80 ) ktorá je všeobecnou zásadou práva Únie, pravidlá stanovené členskými štátmi pri vykonávaní ustanovení smernice 2014/24, ako sú pravidlá určené na stanovenie podmienok vykonávania článku 67 ods. 2 tretieho pododseku tejto smernice, nesmú ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov tejto smernice. ( 81 )

53.

Hneď na úvod treba zdôrazniť, že článok 67 ods. 2 tretí pododsek smernice 2014/24 neumožňuje vylúčenie ceny alebo nákladov z kritérií zadania zákazky. ( 82 ) Toto ustanovenie členským štátom umožňuje iba zakázať ich používanie ako jediných kritérií na udelenie zákazky. Verejní obstarávatelia si teda môžu pri zadávaní zákazky voľne vybrať z nevyčerpávajúceho zoznamu relevantných kritérií, medzi ktoré nevyhnutne patrí cena a náklady. V tejto súvislosti má zákaz uvedený v článku 95 ods. 3 písm. a) a článku 95 ods. 4 písm. b) Zákonníka verejného obstarávania obmedzenú pôsobnosť a podľa vnútroštátneho súdu je zameraný na ochranu pracovníkov. ( 83 ) Abstraktné a všeobecné vylúčenie najnižšej ceny ako jediného kritéria zadávania zákaziek na služby s vysokým podielom pracovnej sily talianskym zákonodarcom nezbavuje verejných obstarávateľov možnosti zohľadniť cenu alebo náklady takýchto zákaziek, ale iba od nich navyše vyžaduje, aby zohľadnili povahu a špecifické vlastnosti takýchto zákaziek, čím sa zabezpečí prijatie najlepšej ponuky. ( 84 )

54.

V prípade služieb s vysokým podielom pracovnej sily vrátane štandardizovaných služieb nie je zrejmé, ( 85 ) že sú všetky kritériá, s výnimkou ceny alebo nákladov, úplne nadbytočné alebo irelevantné v kontexte zadávania zákazky na takéto služby. Takýto záver je založený na predpoklade, že kvalitu takýchto služieb nemožno nijako rozlišovať a že práva pracovníkov a ich zdravie a bezpečnosť možno vo všetkých prípadoch plne zabezpečiť vnútroštátnym právom a/alebo článkom 17 súťažných podkladov.

57.

Vo svojich pripomienkach sa Mara ( 93 ) odvolávala aj na rozsudok Tedeschi a Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), ktorý sa týkal vnútroštátnej legislatívy obmedzujúcej možnosť zníženia cien uplatniteľných na subdodávateľské práce, dodávky alebo služby o maximálne 20 % v porovnaní s cenami uvedenými v rozhodnutí o zadaní zákazky. ( 95 ) Súdny dvor rozhodol, že takéto obmedzenie môže znížiť atraktivitu možnosti využiť subdodávateľov na plnenie zákazky, pretože obmedzuje akúkoľvek konkurenčnú výhodu z hľadiska nákladov, ktorú predstavujú pracovníci subdodávateľov pre podniky, ktoré chcú túto možnosť využiť. Takýto odrádzajúci faktor je v rozpore s cieľom sledovaným príslušnými smernicami, ktorým je otvorenie verejných zákaziek pre čo najširšiu hospodársku súťaž, a najmä umožnenie prístupu malých a stredných podnikov k postupom verejného obstarávania. Navyše obmedzenie na 20 percent okrem iného prekračuje rámec toho, čo je potrebné na zabezpečenie ochrany miezd pre subdodávateľov, pretože nenecháva verejnému obstarávateľovi priestor na individuálne posúdenie prípadov a uplatňuje sa bez ohľadu na akékoľvek zohľadnenie sociálnej ochrany zaručenej zákonmi, inými právnymi predpismi a kolektívnymi zmluvami platnými pre dotknutých pracovníkov.

58.

Odôvodnenie

v uvedenej veci nemožno uplatniť na prejednávanú vec. Požiadavka podľa článku 95 ods. 3 písm. a) a článku 95 ods. 4 písm. b) Zákonníka verejného obstarávania týkajúca sa použitia najlepšieho pomeru ceny a kvality pre štandardizované služby s vysokým podielom pracovnej sily automaticky nevylučuje žiadneho uchádzača a v skutočnosti si vyžaduje individuálnu analýzu predložených ponúk na základe kritérií vrátane, ale nie výlučne, ceny alebo nákladov.

sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ako je právna úprava v konaní vo veci samej, ktorou sa verejným obstarávateľom zakazuje používať najnižšiu cenu ako jediné kritérium na zadanie verejnej zákazky na služby, ktoré majú vysoký podiel pracovnej sily a zároveň sú štandardizované, hoci v súťažných podkladoch sa stanovuje, že mzdy osôb zamestnaných v rámci zákazky sa vyplácajú v súlade s príslušnou vnútroštátnou sektorovou kolektívnou zmluvou a že akákoľvek ponúknutá zľava z ceny môže byť založená výlučne na potenciálnom zisku uchádzača.

( 1 ) Jazyk prednesu: angličtina.

( 2 ) V článku 17 súťažných podkladov sa odkazuje na služby „príležitostnej práce“ spočívajúce v „nakladacích a vykladacích činnostiach, zostavovaní a rozdeľovaní balíkov, ukladaní a rozkladaní prichádzajúceho a odchádzajúceho materiálu, presúvaní materiálu a všetkého ostatného, čo sa definuje ako bežná práca pre potreby skladov, závodov, inštitúcií, vojenských plavidiel a/alebo vojenských letísk a vojenských subjektov“, s. 33. Pozri bod 8 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 6 ) Toto kritérium sa niekedy označuje skratkou „MEAT“. V súlade s uplatniteľným talianskym právom sa v rámci tohto kritéria zohľadňujú okrem iného kvalitatívne, environmentálne a sociálne aspekty. Pozri článok 95 ods. 6 Zákonníka verejného obstarávania.

( 7 ) V týchto návrhoch budem aj ja takého služby označovať ako „štandardizované služby“.

( 8 ) Pozri článok 95 ods. 4 písm. b) Zákonníka verejného obstarávania a bod 15 nižšie.

( 9 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES ( Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65 ).

( 10 ) Pozri najmä body 6, 9 a 10 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 11 ) V znení platnom v príslušnom období.

( 18 ) Pozri okrem iného bod 1 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

( 19 ) S výhradou overenia zo strany Consiglio di Stato (Štátna rada) sa môže zdať, že uvedený súd používa v konaní vo veci samej pojem „ekonomicky najvýhodnejšia ponuka“ v zmysle „najlepšieho pomeru ceny a kvality“ podľa článku 95 ods. 3 zákonníka verejného obstarávania, a nie v širšom zmysle pripisovanom pojmu „ekonomicky najvýhodnejšia ponuka“ podľa článku 67 smernice 2014/24. Pozri body 44 a 45 týchto návrhov.

( 20 ) Pozri najmä rozsudok č. 8 Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (pléna Štátnej rady) z 21. mája 2019. Po tejto judikatúre nasledovala judikatúra Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio).

( 21 ) Vnútroštátny súd sa domnieva, že odvolanie spoločnosti Samir je neopodstatnené a že na rozhodnutie o odvolaní spoločnosti Mara je potrebné položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru.

( 22 ) Na základe článku 62 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

( 23 ) Ako už bolo uvedené, talianska vláda vo svojej odpovedi na písomné otázky potvrdila, že poskytovanie príslušných služieb sa týkalo munície a výbušnín a nevojenských zariadení.

( 30 ) V súlade s článkom 1 ods. 7 smernice 2009/81 „citlivé vybavenie“, „práce citlivého charakteru“ a „služby citlivého charakteru“ predstavujú „vybavenie, práce a služby na účely bezpečnosti, ktoré sú spojené s utajovanými skutočnosťami, vyžadujú si takéto skutočnosti a/alebo ich obsahujú.“

( 31 ) Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

( 32 ) Ide o skutkovú otázku, ktorú musí overiť vnútroštátny súd. Na účely týchto návrhov stačí poznamenať, že Consiglio di Stato (Štátna rada) sa vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania v žiadnom bode neodvolávala na smernicu 2009/81 ani na prítomnosť munície alebo výbušnín medzi príslušnými materiálmi.

( 33 ) V odôvodnení 6 smernice 2009/81 sa odkazuje na „zákaz[ky] týkajúc[e] sa logistických služieb, dopravy a skladovania“. Pozri tiež kategóriu č. 10 prílohy I k tejto smernici, ktorá sa týka „podporn[ých] a pomocn[ých] dopravných služieb“.

( 34 ) Pozri odôvodnenie 8 smernice 2009/81, v ktorom sa stanovuje: „Obranné a bezpečnostné zariadenia majú rozhodujúci význam pre bezpečnosť a zvrchovanosť členských štátov, ako aj pre autonómnosť Únie. Z tohto dôvodu majú nákupy tovaru a služieb v sektoroch obrany a bezpečnosti často citlivý charakter.“ Okrem toho podľa odôvodnenia 9 smernice 2009/81 „z toho vyplývajú osobitné požiadavky predovšetkým v oblasti bezpečnosti dodávok a bezpečnosti informácií. Tieto požiadavky sa týkajú najmä nákupov zbraní, munície a vojenského materiálu pre ozbrojené sily, ako aj s nimi priamo spojených služieb a prác…“.

( 35 ) Ako napríklad o povahe, množstve a umiestnení takýchto zariadení. Ide o skutkovú otázku, ktorú musí overiť vnútroštátny súd.

( 40 ) Pozri článok 16 ods. 2 smernice 2014/24. Je potrebné zdôrazniť, že v smernici 2014/24 sa nestanovujú záväzné pravidlá na určenie, či sú jednotlivé časti zákazky oddeliteľné, alebo nie. Pozri analogicky článok 3 ods. 3 smernice 2014/24. V odôvodnení 11 druhom pododseku tejto smernice sa však uvádza, že „určovanie [toho, či sú jednotlivé časti oddeliteľné, alebo nie] by sa malo vykonávať v každom jednotlivom prípade, v rámci ktorého by nemali postačovať len vyjadrené alebo predpokladané zámery verejného obstarávateľa považovať rôzne aspekty tvoriace zmiešanú zákazku za neoddeliteľné, ale tieto zámery by sa mali doložiť objektívnymi dôkazmi, na základe ktorých by ich bolo možné odôvodniť a z ktorých by vyplývala potreba uzavrieť jednu zmluvu... Malo by sa spresniť, že potreba uzavrieť jednu zmluvu môže vyplývať z dôvodov technickej aj ekonomickej povahy“. Pozri analogicky rozsudok z 1. augusta 2022, Roma Multiservizi a Rekeep ( C‑332/20 , EU:C:2022:610 , bod 54 ).

( 41 ) Článok 16 ods. 2 tretí pododsek písm. b) smernice 2014/24. Pozri tiež odôvodnenie 13 smernice 2014/24, ktoré sa týka neuplatňovania tejto smernice, ak je zadanie jednej zákazky odôvodnené objektívnymi dôvodmi.

( 42 ) Pozri článok 3 ods. 4 druhý pododsek smernice 2014/24, v ktorom sa okrem iného naopak stanovuje, že v prípade zmiešaných zákaziek, ktorých predmetom je verejné obstarávanie, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, ako aj verejné obstarávanie, na ktoré sa táto smernica nevzťahuje, ak sa verejní obstarávatelia rozhodnú zadať jedinú zákazku, tak sa na zákazku má uplatniť smernica 2014/24 (pokiaľ sa v článku 16 tejto smernice nestanovuje inak).

( 49 ) Treba však pripomenúť, že pri výklade ustanovenia práva Únie je potrebné zohľadniť nielen znenie uvedeného ustanovenia, ale aj jeho kontext a všeobecnú systematiku právnej úpravy, ktorej je súčasťou, ako aj ciele, ktoré sleduje [rozsudok z 30. januára 2020, Tim ( C‑395/18 , EU:C:2020:58 , bod 36 a citovaná judikatúra)].

( 50 ) Za podmienok stanovených v článku 16 ods. 2 treťom pododseku písm. b) a článku 16 ods. 2 štvrtom pododseku smernice 2014/24, ak je to vhodné.

( 51 ) Pozri analogicky rozsudok z 15. septembra 2022, Veridos ( C‑669/20 , EU:C:2022:684 , bod 31 ).

( 52 ) Pozri odôvodnenie 2 smernice 2009/81. Právnym základom smernice 2009/81 sú článok 47 ods. 2 Zmluvy o ES (právo usadiť sa), článok 55 Zmluvy o ES (sloboda poskytovať služby) a článok 95 Zmluvy o ES (vnútorný trh).

( 57 ) Pozri okrem iného HEUNINCKX, B.: Mixed procurement involving defence or security. In: CARANTA, R., SANCHEZ‑GRAELLS, A. (eds.): European Public Procurement . Edward Elgar, 2021, s. 174 až 175.

( 58 ) S výhradou overenia vnútroštátnym súdom.

( 59 ) Pozri bod 16 vyššie.

( 60 ) Pozri aj bod 3 odpovede talianskej vlády na písomné otázky.

( 61 ) V odôvodnení 89 smernice 2014/24 sa uvádza, že „pojem ‚kritériá na vyhodnotenie ponúk‘ je ústredným pojmom tejto smernice“.

( 62 ) Ak sa verejný obstarávateľ rozhodne podľa článku 16 ods. 2 alebo článku 16 ods. 4 smernice 2014/24 zadať zákazku v súlade s touto smernicou, musí v plnom rozsahu dodržiavať príslušné pravidlá uvedené v tejto smernici. Ako Komisia uviedla na pojednávaní, verejný obstarávateľ si nemôže vyberať určité ustanovenia z inej smernice, napríklad zo smernice 2009/81, aj keby sa tento orgán mohol rozhodnúť zadať zákazku v súlade s touto smernicou už na začiatku.

( 66 ) Pozri odôvodnenie 92 smernice 2014/24.

( 67 ) Pozri bod 55 nižšie.

( 68 ) Ako bolo uvedené vyššie, zodpovedá to najlepšiemu pomeru ceny a kvality v zmysle článku 67 smernice 2014/24.

( 69 ) V odôvodnení 90 prvom pododseku smernice 2014/24 sa vysvetľuje, že ekonomicky najvýhodnejšia ponuka „by mal[a] vždy zahŕňať prvok ceny alebo nákladov“.

( 70 ) Pozri rozsudky z 20. septembra 2018, Montte ( C‑546/16 , EU:C:2018:752 , bod 31 a citovaná judikatúra), a zo 17. novembra 2022, Antea Polska a i. ( C‑54/21 , EU:C:2022:888 , body 88 až 91 ). Pozri tiež článok 18 ods. 1 a článok 67 ods. 4 smernice 2014/24 a odôvodnenie 90 prvý pododsek tejto smernice.

( 71 ) V odôvodnení 90 druhom pododseku smernice 2014/24 sa uvádza, že „s cieľom podporiť orientáciu verejného obstarávania viac na kvalitu by členské štáty mali mať povolené zakázať alebo obmedziť používanie výlučne ceny alebo výlučne nákladov na posúdenie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, ak to považujú za vhodné“.

( 77 ) Francúzska vláda sa domnieva, že cena alebo náklady sú v podstate minimálne kritériá, ktoré by mali byť v prípade potreby doplnené ďalšími kritériami. Takisto poznamenáva, že cena alebo náklady nie sú nevyhnutne najdôležitejšími kritériami. Podľa tejto vlády z odôvodnení 2, 37, 41, 89 až 94 a 98 smernice 2014/24 jasne vyplýva, že cieľom tejto smernice je na jednej strane zvýšiť efektívnosť verejných výdavkov nákladovo efektívnejším spôsobom v postupoch verejného obstarávania, a na druhej strane umožniť obstarávateľom lepšie využívať verejné obstarávanie na podporu spoločných cieľov spoločnosti, ako je ochrana životného prostredia, podpora zamestnanosti a sociálneho začlenenia alebo zabezpečenie čo najlepších podmienok na účel poskytovania vysokokvalitných sociálnych služieb.

( 78 ) Podľa talianskej vlády môže obmedzenie zliav uvedené v článku 17 druhom odseku súťažných podkladov viesť k obchádzaniu ustanovení o ochrane práce, narúšať hospodársku súťaž na úkor menších podnikov a nabádať k predkladaniu rovnakých ponúk, ako to dokazuje vec prejednávaná vnútroštátnym súdom, v ktorej to viedlo k zadaniu zákazky spoločnosti Mara na základe losovania. Táto vláda takisto poznamenáva, že z dlhodobého hľadiska sa podniky môžu tajne snažiť získať späť svoje veľmi nízke alebo nulové ziskové marže z miezd zamestnancov. V prípade služieb s vysokým podielom pracovnej sily možno pracovnú silu účinnejšie a transparentnejšie chrániť obmedzením významu ceny a jej spojením s posúdením kvalitatívnych aspektov ponuky.

( 79 ) Podľa Komisie je ochrana miezd pracovníkov len jedným z dôvodov odôvodňujúcich uplatnenie kritéria najlepšieho pomeru ceny a kvality. Okrem toho nemožno vylúčiť, že použitie kritéria najnižšej ceny môže viesť k zhoršeniu bezpečnostných podmienok na pracovisku alebo kvality služby.

( 86 ) Pozri analogicky rozsudok zo 17. novembra 2015, RegioPost ( C‑115/14 , EU:C:2015:760 , body 77 a 79 ).

( 87 ) Pozri odôvodnenie 99 smernice 2014/24, v ktorom sa odkazuje na kritériá zamerané na ochranu zdravia zamestnancov.

( 88 ) Caranta sa domnieva, že „kritériá, v ktorých sa prikladá príliš veľká váha cene, prirodzene vedú k zhoršujúcim sa podmienkam pracovníkov, a to platí najmä pre zákazky, kde najvýznamnejšie náklady predstavuje personál. V boji proti sociálnemu dampingu sa [článkom] 95 ods. 3 talianskeho Zákonníka verejného obstarávania vykonáva posledná veta [článku] 67 ods. 2 tým, že sa v ňom stanovuje, že je neprípustné odvolávať sa len na cenu alebo náklady pri zadávaní zákaziek týkajúcich sa… akejkoľvek zákazky, pri ktorej náklady na personál predstavujú najmenej 50 % celkového rozpočtu zákazky“. CARANTA, R.: Towards socially responsible public procurement. In: ERA Forum . Vol. 23, 2022, s. 158; dostupné na https://doi.org/10.1007/s12027‑022‑00718‑5.

( 89 ) Pozri odôvodnenie 99 smernice 2014/24, v ktorom sa odkazuje na „odborn[ú] príprav[u] zameranú na získanie zručností“.

( 90 ) Ako už bolo uvedené, ciele sledované talianskym zákonodarcom sú vecou, ktorú musí určiť vnútroštátny súd.

( 91 ) Pozri článok 67 ods. 2 písm. b) a odôvodnenie 94 smernice 2014/24. Hoci sa v tomto odôvodnení odkazuje na príklad zákaziek na služby duševnej povahy, ako sú poradenské alebo architektonické služby, domnievam sa, že ho nemožno vykladať tak, že vylučuje štandardizované služby z pôsobnosti článku 67 ods. 2 písm. b) smernice 2014/24.

( 94 ) Rozsudok z 27. novembra 2019 ( C‑402/18 , EU:C:2019:1023 , body 59 a 65 ).

( ) Obmedzenie na 20 percent bolo povinné.