C-783/23

proti

État belge, zastúpený ministre de l’Intérieur

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour de cassation (Kasačný súd, Belgicko)]

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Nariadenie (ES) č. 300/2008 – Doprava – Letecká doprava – Bezpečnostná ochrana civilného letectva – Článok 4 a príloha I – Spoločné základné normy – Článok 9 – Príslušný orgán zodpovedný za koordináciu a monitorovanie spoločných základných noriem – Právomoc vnútroštátnych orgánov kontrolovať súkromné bezpečnostné služby pôsobiace na letisku – Rozsah“

1.

Ministère de l’Intérieur (Service Public Fédéral Intérieur) [Ministerstvo vnútra (Spolková vnútorná verejná služba), Belgicko] sankcionovalo spoločnosť zodpovednú za vykonávanie úloh v oblasti bezpečnosti na letisku v Liège (Belgicko) a dvoch jej zamestnancov z dôvodu, že spoločnosť nemala zákonom požadované povolenie a zamestnanci nemali identifikačné preukazy, ktoré malo vyžadovať samotné ministerstvo.

Kapitola 1 („Vymedzenie pojmov“) stanovuje:

„Činy protiprávneho zasahovania. Činy alebo pokusy o činy, ktoré ohrozujú bezpečnostnú ochranu civilného letectva, zahŕňajú okrem iného:

–

nezákonné zabavenie lietadla,

–

zničenie lietadla v prevádzke,

–

použitie lietadla v prevádzke s cieľom spôsobiť smrť, vážnu ujmu na zdraví alebo vážne poškodenie majetku alebo životného prostredia,

–

oznámenie nepravdivých informácií, ktoré ohrozujú bezpečnosť lietadla počas letu alebo na zemi alebo bezpečnosť cestujúcich, posádky, pozemného personálu a verejnosti na letisku alebo v priestoroch zariadenia civilného letectva.

…“

4.

„1. Toto nariadenie ustanovuje spoločné pravidlá ochrany civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania, ktoré ohrozujú bezpečnosť civilného letectva.

Ustanovuje tiež základ pre spoločný výklad prílohy 17 k Chicagsk[é]mu dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve.

2. Prostriedky na dosiahnutie cieľov stanovených v odseku 1 sú:

a)

stanovenie spoločných pravidiel a spoločných základných noriem bezpečnostnej ochrany letectva;

b)

b)

všetkých prevádzkovateľov vrátane leteckých dopravcov, ktorí poskytujú služby na letiskách uvedených v písmene a);

c)

všetky subjekty, ktoré uplatňujú normy bezpečnostnej ochrany letectva a ktoré vykonávajú činnosť z vnútorných alebo vonkajších priestorov letísk a poskytujú tovar a/alebo služby letiskám uvedeným v písmene a) alebo prostredníctvom týchto letísk.

…“

7.

…

8.

‚detekčná kontrola‘ je použitie technických alebo iných prostriedkov určených na identifikáciu a/alebo odhalenie zakázaných predmetov;

9.

‚bezpečnostná kontrola‘ je uplatňovanie prostriedkov, ktorými sa môže zabrániť vneseniu zakázaných predmetov;

10.

2. Všeobecné opatrenia navrhnuté s cieľom zmeniť a doplniť nepodstatné prvky spoločných základných noriem uvedených v odseku 1 ich doplnením sa prijme v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 19 ods. 3.

Tieto všeobecné opatrenia sa týkajú:

a)

povolených metód detekčnej kontroly;

b)

kategórií predmetov, ktoré možno zakázať;

f)

podmienok, na základe ktorých sa vykonáva detekčná kontrola alebo iné bezpečnostné kontroly nákladu alebo poštových zásielok, ako aj postupu schvaľovania alebo určovania oprávnených zástupcov, známych odosielateľov a známych odosielateľov pre nákladné lietadlá;

g)

podmienok, na základe ktorých sa vykonáva detekčná kontrola alebo iné bezpečnostné kontroly poštových zásielok leteckého dopravcu a materiálov leteckého dopravcu;

h)

podmienok, na základe ktorých sa vykonáva detekčná kontrola alebo iné bezpečnostné kontroly dodávok potrebných počas letu a letiskových dodávok, ako aj postupu schvaľovania alebo určovania oprávnených dodávateľov a známych dodávateľov;

l)

všetkých všeobecných opatrení navrhnutých s cieľom zmeniť a doplniť nepodstatné prvky spoločných základných noriem uvedených v odseku 1 ich doplnením, s ktorými sa v deň nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia nepredpokladalo.

Z dôvodu naliehavosti môže Komisia použiť postup pre naliehavé prípady uvedený v článku 19 ods. 4.

3. Podrobné opatrenia na implementáciu spoločných základných noriem uvedených v odseku 1 a všeobecných opatrení uvedených v odseku 2 sa prijmú v súlade s regulačným postupom uvedeným v článku 19 ods. 2.

…“

9.

11.

V prílohe I sú podrobne uvedené „spoločné základné normy na zabezpečenie civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania (článok 4)“.

C.

Belgické právo

1. Loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière ( 4 )

12.

Článok 208 stanovuje existenciu inšpektorov, zamestnancov verejných služieb, ktorí budú kontrolovať dodržiavanie LSPP a jeho vykonávacích predpisov.

16.

Článok 210 poveruje inšpektorov vydávaním zápisníc o porušeniach LSPP a jeho vykonávacích predpisov.

17.

Článok 216 priznáva inšpektorom vyšetrovacie právomoci s cieľom zhromaždiť informácie, ktoré považujú za potrebné na zabezpečenie dodržiavania pravidiel týkajúcich sa súkromnej bezpečnosti.

18.

–

na účely tohto článku sa úlohami v oblasti bezpečnosti rozumie súhrn opatrení a ľudských a materiálnych zdrojov určených na ochranu civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania; úlohami v oblasti ochrany sa rozumie súhrn opatrení a ľudských a materiálnych zdrojov určených na zabezpečenie bezpečného toku civilnej leteckej dopravy,

–

správny orgán je zodpovedný za kontrolu riadneho vykonávania koncesie, najmä pokiaľ ide o plnenie úloh v oblasti bezpečnosti a ochrany. Postupy správneho orgánu na kontrolu riadneho vykonávania koncesie sú opísané v koncesných zmluvách a v príslušných súťažných podkladoch.

20.

Článok 4b ods. 3 stanovuje, že pre každé letisko sa založí akciová spoločnosť podľa verejného práva, ktorej 49 % základného imania bude vlastniť koncesionárska spoločnosť zodpovedná za prevádzku letiska a 51 % Valónsky región (Belgicko). Prevádzkujúca spoločnosť deleguje úlohy v oblasti bezpečnosti pre letisko Liège‑Bierset na akciovú spoločnosť s názvom Liège Airport‑Security (ďalej len „LAS“).

Dňa 16. marca 2018 príslušníci ministerstva vnútra prišli na letisko v Liège, aby vykonali kontrolu dodržiavania LSPP. V rámci tejto kontroly zistili, že dvaja zamestnanci vykonávali osobitné činnosti súkromnej bezpečnostnej služby: prvý zamestnanec kontroloval vstup cestujúcich k nástupným bránam pomocou detektora kovov a druhý uviedol, že vykonáva inšpekciu kontrolných stanovíšť a pracovníkov kontroly.

–

Boli vypracované tri zápisnice o porušení predpisov. Jedna zápisnica proti spoločnosti LAS z dôvodu, že organizovala vnútornú súkromnú bezpečnostnú službu bez toho, aby na to mala povolenie ministra vnútra (porušenie článku 16 ods. 1 LSPP), a ďalšie dve zápisnice – jedna za každého zamestnanca – z dôvodu, že vykonávali službu bez toho, aby mali identifikačný preukaz (článok 76 ods. 1 LSPP).

22.

Dňa 27. novembra 2020 ministerstvo vnútra uložilo spoločnosti LAS pokutu vo výške 15000 eur. Dňa 11. marca 2021 uložilo každému z dvoch zamestnancov pokutu vo výške 500 eur.

23.

Za týchto okolností Cour de cassation (Kasačný súd, Belgicko) položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 9 nariadenia… č. 300/2008… vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán určený podľa tohto ustanovenia zaisťuje monitorovanie vykonávania spoločných základných noriem uvedených v článku 4 s vylúčením akéhokoľvek iného orgánu len vtedy, ak tieto normy vyplývajú z osobitnej právnej úpravy bezpečnostnej ochrany civilného letectva?“

III. Konanie na Súdnom dvore

27.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 19. decembra 2023.

28.

30.

Právny predpis, ktorým sa v Belgicku upravuje súkromná a osobitná bezpečnosť (LSPP), vyžaduje, aby každá strážna spoločnosť, ktorá ponúka alebo vykonáva činnosť bezpečnostnej služby alebo ako taká vystupuje, mala predchádzajúce povolenie ministerstva vnútra.

31.

LSPP tiež vyžaduje, aby osoby vykonávajúce činnosti, ktoré patria do pôsobnosti tohto zákona, mali identifikačný preukaz alebo poverenie vydané ministerstvom vnútra.

32.

LSPP obsahuje všeobecnú (horizontálnu) právnu úpravu, ktorá sa uplatňuje na všetky spoločnosti poskytujúce služby súkromnej a osobitnej bezpečnosti, ( 8 ) bez toho, aby osobitne odkazoval na úlohy alebo služby v oblasti bezpečnosti a kontroly, ktoré sa poskytujú na letisku.

34.

Kontrola osôb na belgických letiskách sa riadi spoločnými základnými normami (v zmysle článku 4 nariadenia č. 300/2008), pričom dohľad nad nimi patrí do pôsobnosti DGTA, zatiaľ čo všeobecná právna úprava súkromných bezpečnostných spoločností je obsiahnutá v LSPP.

35.

Podľa názoru LAS tak dochádza k prekrývaniu právomocí, ktoré nie je v súlade s nariadením č. 300/2008, keďže spoločnosti a pracovníci v oblasti bezpečnosti vykonávajúci úlohy súkromnej bezpečnostnej služby na belgických letiskách môžu byť kontrolovaní tak zo strany DGTA, ako aj ministerstva vnútra. ( 9 )

36.

Komisia, belgická vláda, ako aj ostatné vlády, ktoré sa zúčastnili na prejudiciálnom konaní, namietajú proti tvrdeniu spoločnosti LAS.

40.

Je pochopiteľné, že Súdny dvor sa musí obmedziť na výklad práva Únie vo vzťahu k právnemu rámcu, ktorý predložil vnútroštátny súd, bez toho, aby sa zaoberal spormi čisto vnútroštátnej povahy, akým je spor, ktorý nastolila LAS.

B.

Odpoveď na prejudiciálnu otázku

41.

Podľa odôvodnenia 25 nariadenia č. 300/2008 je cieľom nariadenia „ochrana civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania a stanovenie základu pre spoločný výklad prílohy 17 k Chicagsk[é]mu dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve“.

45.

Spoločné základné normy stanovené v prílohe I k nariadeniu č. 300/2008 sa týkajú dvanástich osobitných oblastí. ( 13 ) Nariadenie okrem toho umožňuje prijatie dodatočných základných noriem , ktoré budú tiež uvedené v prílohe k nariadeniu, a všeobecných opatrení navrhnutých s cieľom zmeniť a doplniť nepodstatné prvky spoločných základných noriem.

46.

Na účely tohto prejudiciálneho konania je potrebné sa zamerať na článok 9 nariadenia č. 300/2008, ktorého výklad žiada vnútroštátny súd. Jeho obsah patrí do rámca mechanizmov na dosiahnutie dodržiavania hmotnoprávnych ustanovení samotného nariadenia.

47.

Článok 9 nariadenia č. 300/2008 obsahuje dve ustanovenia o „príslušnom orgáne“, ktorý má koordinovať a monitorovať dodržiavanie spoločných základných noriem bezpečnostnej ochrany civilného letectva:

49.

Regulačný kontext tiež poukazuje na prípustnú pluralitu orgánov, ktorých činnosť bude koordinovaná a monitorovaná príslušným orgánom. To odráža odôvodnenie 12 nariadenia č. 300/2008.

50.

Prevzatie úloh „koordinácie a monitorovania“ pri vykonávaní spoločných základných noriem je preto podľa článku 9 nariadenia č. 300/2008 úlohou jedného príslušného orgánu určeného každým členským štátom. Nie menej, ale ani viac (pokiaľ, ako hneď uvediem, členský štát nepoverí tento orgán inými úlohami).

51.

Z článku 9 nariadenia č. 300/2008 nevyhnutne nevyplýva, že tomuto orgánu budú pridelené ďalšie funkcie (napríklad výkonné alebo inšpekčné funkcie) okrem koordinácie a monitorovania činnosti iných orgánov, ktorým členský štát zveril úlohy v oblasti bezpečnostnej ochrany civilného letectva.

55.

Je logické, že vzhľadom na túto širokú vecnú pôsobnosť sa nariadenie č. 300/2008 obmedzuje na „stanov[enie] základn[ých] zásad toho, čo je potrebné vykonať, aby sa zabezpečila ochrana civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania bez toho, aby sa zaoberalo technickými podrobnosťami a podrobným postupom uskutočňovania týchto zásad“. ( 15 )

56.

V tom istom zmysle:

–

článok 1 v spojení s článkom 4 nariadenia č. 300/2008 len uvádza cieľ stanoviť spoločné základné normy bezpečnostnej ochrany letectva. Technické a procesné aspekty jeho vykonávania sú ponechané v právomoci vnútroštátneho zákonodarcu bez toho, aby nariadenie č. 300/2008 vopred určovalo všetky podrobnosti organizácie systému bezpečnostnej ochrany letectva,

58.

Táto okolnosť však neznamená, že „príslušný orgán“ určený podľa článku 9 nariadenia č. 300/2008 preberá všetky funkcie týkajúce sa činnosti spoločností a pracovníkov vykonávajúcich súkromnú bezpečnostnú službu. Ako som už uviedol, tento článok výslovne vymedzuje právomoci tohto orgánu týkajúce sa koordinácie a monitorovania vykonávania spoločných základných noriem.

59.

Členský štát je samozrejme oprávnený doplniť tieto právomoci o ďalšie právomoci, takže orgán uvedený v článku 9 nariadenia č. 300/2008 vykonáva funkcie, ktoré idú nad rámec funkcií uvedených v tomto ustanovení. V takomto prípade sú to vnútroštátne predpisy, a nie nariadenie č. 300/2008, ktoré upravujú, kto a ako má tieto funkcie vykonávať.

60.

Súdny dvor má vykladať nariadenie č. 300/2008, a nie vnútroštátne predpisy. Neprináleží mu vyjadrovať sa ani k vnútornému rozdeleniu právomocí každého členského štátu v tejto oblasti. Je úlohou vnútroštátneho súdu objasniť, ktoré subjekty alebo orgány na rôznych štátnych a regionálnych úrovniach majú aké právomoci (v každom prípade pri rešpektovaní koordinačných a monitorovacích právomocí orgánu uvedených v článku 9 nariadenia č. 300/2008).

–

Právomoci, ktoré vykonáva ministerstvo vnútra, sa v prípade, o aký ide v prejednávanej veci, týkajú len overenia všeobecných podmienok, ktoré v Belgicku musia dodržiavať všetky súkromné bezpečnostné spoločnosti bez ohľadu na ich osobitnú oblasť činnosti.

–

Právomoci orgánu (DGTA) určeného podľa článku 9 nariadenia č. 300/2008 sa obmedzujú na koordináciu a monitorovanie vykonávania spoločných základných noriem uvedených v jeho článku 4. Pokiaľ ide o súkromné bezpečnostné spoločnosti poskytujúce služby na letiskách, DGTA nie je oprávnený udeľovať všeobecné povolenia, ktoré sa od ktorejkoľvek z týchto spoločností vyžadujú podľa vnútroštátneho práva.

64.

Súhlasím preto s Komisiou a so všetkými vládami, ktoré sa zúčastnili na tomto konaní, že kontrola súkromných bezpečnostných spoločností, ktorá bola v zmysle vyššie uvedeného pridelená ministerstvu vnútra, by nemala zasahovať do koordinačných a monitorovacích úloh určeného orgánu podľa článku 9 nariadenia č. 300/2008.

68.

Opakujem, že na tieto účely nie je dôležité, či súkromné bezpečnostné spoločnosti pôsobia na letisku alebo v akomkoľvek inom priestore: táto okolnosť nemení systém povolení, ktorému podliehajú. Tento režim stanovuje vnútroštátny zákonodarca s prihliadnutím na systém rozdelenia právomocí každého členského štátu medzi jeho vlastné orgány alebo inštitúcie (štátne alebo regionálne).

69.

Cieľom kontroly, ktorú vykonalo ministerstvo vnútra, nebolo overiť, či v tomto prípade LAS a jej zamestnanci vykonávali svoje funkcie dohľadu nad bezpečnostnou ochranou letísk z vecného hľadiska správne: kontrola sa obmedzila na overenie, či LAS a jej zamestnanci mali (predchádzajúce a povinné) oprávnenie a poverenie na vykonávanie týchto funkcií.

70.

Stručne povedané, domnievam sa, že kontrola vykonávaná orgánom, akým je ministerstvo vnútra, nemá nijaký vplyv na ustanovenie článku 9 nariadenia č. 300/2008 ani nezasahuje do právomocí v oblasti koordinácie a monitorovania zverených „príslušnému orgánu“, ktorý je v ňom určený.

Na tieto účely nie je relevantné, že služby poskytované súkromnými bezpečnostnými spoločnosťami sa vykonávajú na letisku.

( 1 ) Jazyk prednesu: španielčina.

( 2 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 11. marca 2008 o spoločných pravidlách v oblasti bezpečnostnej ochrany civilného letectva a o zrušení nariadenia (ES) č. 2320/2002 ( Ú. v. EÚ L 97, 2008, s. 72 ), zmenené a doplnené nariadením Komisie (EÚ) č. 18/2010 z 8. januára 2010 ( Ú. v. EÚ L 7, 2010, s. 3 ).

( 3 ) Dohovor o medzinárodnom civilnom letectve, podpísaný v Chicagu 7. decembra 1944 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 15, s. 102; ďalej len „Chicagský dohovor“). Hoci Európska únia neratifikovala Chicagský dohovor, má štatút pozorovateľa v niektorých orgánoch Medzinárodnej organizácie civilného letectva (ICAO). Členské štáty sú zmluvnými štátmi Chicagského dohovoru a členmi ICAO. Príloha 17 k tomuto dohovoru bola prijatá 22. marca 1974.

( 4 ) Zákon z 2. októbra 2017, ktorý upravuje súkromnú a osobitnú bezpečnosť (Moniteur belge z 31. októbra 2017, s. 96776; ďalej len „LSPP“).

( 5 ) Relatif à la création et à l’exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne (valónsky dekrét z 23. júna 1994 o zriadení a prevádzke letísk a letiskových plôch v pôsobnosti Valónskeho regiónu) (Moniteur belge z 15. júla 1994, s. 18666), v znení uplatniteľnom ratione temporis na skutkový stav, zavedenom dekrétom z 19. decembra 2007 (Moniteur belge z 31. decembra 2007, s. 65947), ďalej len „valónsky dekrét z 23. júna 1994“.

( 12 ) Vylúčená je prevádzka štátnych lietadiel uvedená v článku 3 Chicagského dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve.

( 13 ) Dvanásť oblastí sa týka: 1) bezpečnostnej ochrany letiska; 2) demarkačných priestorov letísk; 3) bezpečnostnej ochrany lietadla; 4) cestujúcich a príručnej batožiny; 5) podanej batožiny; 6) nákladu a poštových zásielok; 7) poštových zásielok leteckého dopravcu a materiálov leteckého dopravcu; 8) dodávok potrebných počas letu; 9) letiskových dodávok; 10) opatrení bezpečnostnej ochrany počas letu; 11) prijímania, školenia a výcviku zamestnancov a 12) bezpečnostných zariadení. V súlade s článkom 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 300/2008 bolo prijaté vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2015/1998 z 5. novembra 2015, ktorým sa stanovujú podrobné opatrenia na vykonávanie spoločných základných noriem bezpečnostnej ochrany letectva ( Ú. v. EÚ L 299, 2015, s. 1 ).

( 14 ) Písomné pripomienky poľskej vlády, body 17 a 18.

( 15 ) Odôvodnenie 5 nariadenia č. 300/2008, v ktorom sa zdôrazňuje „potreb[a] pružnosti pri prijímaní opatrení bezpečnostnej ochrany a postupov s cieľom splniť vyvíjajúce sa posudzovanie rizík a umožniť zavedenie nových technológií“.

( ) Body 56, 87, 101 a 102.