C-790/23

62023CC0790

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

JEAN RICHARD DE LA TOUR

prednesené 30. apríla 2025 ( 1 )

Vec C‑790/23 [Qassioun] ( i )

X

Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania opäť poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť rozhodnúť o rozsahu dôsledkov diferencovanej účasti Dánskeho kráľovstva na pravidlách tvoriacich spoločný európsky azylový systém (SEAS) ( 2 ).

2.

Pokiaľ ide o tretiu časť hlavy V Zmluvy o FEÚ, do ktorej patria najmä politiky vzťahujúce sa na hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo, tento členský štát má totiž na základe Protokolu (č. 22) o postavení Dánska, ktorý tvorí prílohu k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, osobitné postavenie, ktoré ho odlišuje od ostatných členských štátov. Hoci sa podľa medzinárodnej dohody s Európskou úniou ( 3 ) tento členský štát zaviazal uplatňovať nariadenie (EÚ) č. 604/2013 ( 4 ), nie je viazaný súvisiacimi smernicami 2011/95/EÚ ( 5 ) a 2013/32/EÚ ( 6 ). Tento členský štát teda v rámci posudzovania žiadostí o medzinárodnú ochranu, ktoré sú mu predložené v súlade s ustanoveniami jeho vnútroštátneho práva, prijíma rozhodnutia podľa hmotnoprávnych podmienok a procesných postupov, ktoré sú preň špecifické.

3.

II. Právny rámec

A.

Právo Únie

1. Dohoda medzi Úniou a Dánskom

6.

V rámci dohody medzi Úniou a Dánskom, ktorá bola v mene Únie schválená rozhodnutím 2006/188/ES ( 8 ), sa Únia a Dánske kráľovstvo dohodli okrem iného na rozšírení uplatňovania nariadenia (ES) č. 343/2003 ( 9 )„v rámci medzinárodného práva“ na svoje vzájomné vzťahy. Následne tento členský štát v súlade s článkom 3 ods. 2 tejto dohody oznámil Európskej komisii svoje rozhodnutie uplatňovať „zmenu“ tohto nariadenia, ktorú predstavuje nariadenie Dublin III.

…“

9.

Článok 2 ods. 1 uvedenej dohody stanovuje:

„Ustanovenia [nariadenia Dublin III]… sa budú v rámci medzinárodného práva vzťahovať na vzťahy medzi [Úniou] a Dánskom.“

2. Nariadenie Dublin III

10.

d)

‚posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu‘ je akékoľvek posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, alebo rozhodnutie alebo rozsudok o žiadosti o medzinárodnú ochranu uskutočnené alebo prijaté príslušnými orgánmi v súlade so smernicou [2013/32] a smernicou [2011/95], s výnimkou postupov na určenie zodpovedného členského štátu podľa tohto nariadenia“.

11.

Článok 3 tohto nariadenia s názvom „Prístup k postupu posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu“ stanovuje:

„1. Členské štáty posúdia každú žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú podá štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti na území ktoréhokoľvek z nich, ako aj na hranici alebo v tranzitnom priestore. Žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný.

2. Keď nie je možné určiť žiaden zodpovedný členský štát na základe kritérií uvedených v tomto nariadení, je za jej posúdenie zodpovedný prvý členský štát, v ktorom bola žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná.

… prijať späť štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorých žiadosti boli zamietnuté a ktorí podali žiadosť v inom členskom štáte alebo ktorí sa nachádzajú na území iného členského štátu bez povolenia na pobyt.

2. …

V prípadoch spadajúcich do rozsahu pôsobnosti odseku 1 písm. d), keď sa žiadosť zamietla len v prvostupňovom konaní, zodpovedný členský štát zabezpečí, aby sa dotknutej osobe umožnilo podať účinný opravný prostriedok…“

B.

Fínske právo

13.

2. Cudzincovi sa udelí povolenie na prechodný pobyt na základe žiadosti, ak mu po návrate do krajiny pôvodu hrozí trest smrti, mučenie alebo neľudské či ponižujúce zaobchádzanie alebo trest. Za žiadosť podľa prvej vety sa považuje aj žiadosť o udelenie povolenia na prechodný pobyt podľa odseku 1.

3. V prípadoch uvedených v odseku 2, ak je riziko trestu smrti alebo mučenia alebo neľudského či ponižujúceho zaobchádzania alebo trestu spojené s mimoriadne závažnou situáciou v krajine pôvodu, ktorá sa vyznačuje svojvoľným násilím a útokmi na civilné obyvateľstvo, sa povolenie na prechodný pobyt vydá na základe žiadosti. Žiadosť podľa prvej vety sa považuje aj za žiadosť o povolenie na pobyt podľa odsekov 1 a 2.“

15.

Ustanovenie § 11 ods. 2 dánskeho zákona o cudzincoch stanovuje:

„Povolenie na pobyt na dobu určitú udelené s možnosťou trvalého pobytu sa predĺži na základe žiadosti, ak nejestvujú dôvody na odňatie povolenia na pobyt… Udlændingestyrelsen [cudzinecký úrad, Dánsko ( 13 )] rozhodne ex offo o dočasnom predĺžení povolení na prechodný pobyt uvedených v § 7…, ak naďalej existujú dôvody, pre ktoré boli pôvodne udelené. …“

III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej a prejudiciálna otázka

19.

Dňa 29. júla 2021 predložil fínsky imigračný úrad, ktorý je vo Fínsku príslušným orgánom na posúdenie tejto žiadosti, Dánskemu kráľovstvu dožiadanie o prijatie odvolateľky späť podľa článku 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III. Dňa 5. augusta 2021 Dánsko akceptovalo toto dožiadanie.

20.

Dňa 12. novembra 2021 fínsky imigračný úrad zamietol žiadosť odvolateľky o medzinárodnú ochranu ako neprípustnú z dôvodu, že za posúdenie tejto žiadosti je zodpovedné Dánske kráľovstvo, čím zabezpečil jej odovzdanie do tohto členského štátu a uložil jej zákaz vstupu do Fínska na dva roky.

21.

Odvolateľka podala odvolanie proti tomuto rozhodnutiu na Helsingin hallinto‑oikeus (Správny súd Helsinki, Fínsko), ktorý ho zamietol. Následne požiadala o povolenie na podanie kasačného opravného prostriedku na Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd).

25.

V druhom rade sa vnútroštátny súd vzhľadom na osobitné právne postavenie Dánskeho kráľovstva domnieva, že vnútroštátne postupy uplatňované v tomto členskom štáte na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu sa líšia od postupov uplatňovaných v ostatných členských štátoch, a preto si kladie otázku, ako treba vymedziť pojem „žiadosť“.

26.

Za týchto okolností Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd, Fínsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 18 ods. 1 písm. d) nariadenia [Dublin III] vykladať v tom zmysle, že zamietnutie žiadosti v zmysle tohto ustanovenia môže vyplývať z nepredĺženia platnosti povolenia na prechodný pobyt, ktoré Dánsko predtým udelilo dotknutej osobe na základe existencie potreby ochrany, ak rozhodnutie o nepredĺžení platnosti povolenia nebolo vydané v nadväznosti na žiadosť dotknutej osoby, ale z podnetu orgánu?“

27.

29.

Na úvod je potrebné spresniť povahu ochrany, ktorú Dánske kráľovstvo priznalo odvolateľke na viac než štyri roky na základe § 7 ods. 3 dánskeho zákona o cudzincoch. Fínska vláda vo svojich pripomienkach totiž vychádza z predpokladu, že priznanie takejto ochrany treba považovať za rovnocenné s priznaním medzinárodnej ochrany.

30.

Nazdávam sa však, že tento predpoklad treba odmietnuť, lebo dočasnú ochranu udelenú odvolateľne nemožno považovať za „medzinárodnú ochranu“ v zmysle článku 2 písm. a) smernice 2011/95. Zdá sa, že odvolateľka nezískala ani postavenie utečenca v zmysle článku 2 písm. e) tejto smernice, ani doplnkovú ochranu v zmysle článku 2 písm. g) tejto smernice.

31.

Je pravda, že sa táto dočasná ochrana udeľuje na základe podmienok, ktoré sú dosť podobné podmienkam upravujúcim priznanie doplnkovej ochrany uvedeným v článku 15 tejto smernice. Ochrana upravená v § 7 ods. 3 dánskeho zákona o cudzincoch sa totiž vzťahuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí by mohli byť vystavení trestu smrti alebo mučeniu alebo neľudskému či ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestu z dôvodu všeobecnej situácie v krajine pôvodu, napríklad z dôvodu vojny. ( 14 )

34.

Článok 18 nariadenia Dublin III vymedzuje všeobecné a osobitné povinnosti členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorý je dožiadaný na účely prevzatia alebo prijatia späť žiadateľa o takúto ochranu.

35.

Povinnosti týkajúce sa tak prevzatia či prijatia tohto žiadateľa späť, ako aj spracovania jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu závisia od dosiahnutého štádia v konaní o posúdení tejto žiadosti v tomto členskom štáte. V článku 18 ods. 1 nariadenia Dublin III sú taxatívne vymenované štyri možnosti: po prvé prevzatie žiadateľa, ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte [bod a)], po druhé prijatie späť žiadateľa, ktorého žiadosť je v procese posudzovania v zodpovednom členskom štáte a ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte [bod b)], po tretie prijatie späť štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktorí vzali späť žiadosť posudzovanú v zodpovednom členskom štáte a podali žiadosť v inom členskom štáte [bod c)], po štvrté prijatie späť štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osoby bez štátnej príslušnosti, „ktorých žiadosti [o medzinárodnú ochranu] boli zamietnuté a ktorí podali žiadosť v inom členskom štáte“ [bod d)]. Práve táto štvrtá možnosť si vyžaduje výklad. Podľa Súdneho dvora sa článok 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III vzťahuje najmä na prípady, v ktorých zodpovedný orgán zamietol žiadosť o medzinárodnú ochranu rozhodnutím, ktoré ešte nie je právoplatné. ( 15 )

36.

Vnútroštátny súd kladie túto otázku s cieľom určiť, do akej miery možno konštatovať, že Dánske kráľovstvo zamietlo žiadosť odvolateľky o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III tým, že jej odňalo dočasnú ochranu, ktorú jej udelilo podľa svojho vnútroštátneho práva.

Dánska a švajčiarska vláda tak v podstate podporujú myšlienku, že Dánske kráľovstvo „dočasne“ zamietlo žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú odvolateľka podala 1. júla 2016, keď jej priznalo dočasnú ochranu upravenú v dánskom vnútroštátnom práve a predĺžilo jej platnosť, a potom ju „právoplatne“ zamietlo v zmysle článku 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III, keď 2. júla 2021 potvrdilo odňatie tejto ochrany. Podľa tohto výkladu ostávala žiadosť o medzinárodnú ochranu, na základe ktorej boli postupne prijaté jednotlivé rozhodnutia o predĺžení platnosti a následnom nepredĺžení povolenia na prechodný pobyt, nedoriešená od29. augusta 2016 do 2. júla 2021, keď bola právoplatne zamietnutá. K obdobnému záveru dospela aj nemecká vláda, ktorá sa zasa opiera o vymedzenie pojmu „späťvzatie žiadosti o medzinárodnú ochranu“ uvedené v článku 2 písm. e) nariadenia Dublin III. Podľa nej možno konštatovať, že ak odvolateľka nevzala svoju žiadosť späť, táto žiadosť fakticky platila ďalej, kým nebolo prijaté konečné rozhodnutie, napríklad preto, že viedla len k vydaniu niekoľkých po sebe nasledujúcich rozhodnutí o vydaní alebo predĺžení platnosti povolenia na prechodný pobyt. Dánska vláda okrem toho dodáva, že za daných okolností by rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu a rozhodnutie o odňatí dočasnej ochrany mali rovnaké právne účinky.

40.

Fínsky imigračný úrad nesúhlasí s týmto výkladom, pričom v prvom rade tvrdí, že samotné rozhodnutie z 29. augusta 2016, ktorým bolo odvolateľke vydané povolenie na prechodný pobyt, sa chápe ako rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu, keďže týmto rozhodnutím nebola odvolateľke priznaná nijaká medzinárodná ochrana. Podľa jeho názoru rozhodnutie o odňatí dočasnej ochrany nemá právny dosah na účely uplatnenia článku 18 nariadenia Dublin III.

44.

Po druhé tieto výklady nezohľadňujú „spoločné uplatnenie“ smerníc 2011/95 a 2013/32 a nariadenia Dublin III, na ktoré Súdny dvor poukázal vo svojom rozsudku z 10. decembra 2020, Minister for Justice and Equality (Žiadosť o medzinárodnú ochranu v Írsku) ( 16 ). Keďže idú ďaleko nad rámec významu a rozsahu základných pojmov vymedzených v rámci týchto smerníc, predstavujú riziko zavedenia meniacej sa podmienky („žiadosti[, ktoré] boli zamietnuté“) práve v bode, kde mal normotvorca Únie v úmysle stanoviť jasnú a uplatniteľnú metódu na určenie členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ( 17 ) ktorá bude založená na objektívnych a spravodlivých kritériách ako pre členské štáty, tak aj pre dotknuté osoby v súlade s odôvodneniam 4 a 5 tohto nariadenia.

45.

Článok 2 dohody medzi Úniou a Dánskom síce stanovuje, že sa na tento členský štát vzťahujú ustanovenia nariadenia Dublin III. Z článku 1 ods. 2 tejto dohody však zároveň vyplýva, že cieľom zmluvných strán je dospieť k jednotnému uplatneniu a výkladu ustanovení nariadení Dublin III a ich vykonávacích opatrení vo všetkých členských štátoch . Podľa jedenásteho odseku preambuly tejto dohody má mať Súdny dvor právne prostriedky na zabezpečenie takejto jednotnosti.

46.

Vzhľadom na to, že podmienky na uplatnenie článku 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III vychádzajú z pravidiel, ktoré boli zosúladené v smerniciach 2011/95 a 2013/32, konštatovanie, že za okolností, o aké ide v prejednávanej veci, Dánske kráľovstvo zamietlo žiadosť o medzinárodnú ochranu, hoci iba ukončilo platnosť vnútroštátnej ochrany, ktorú poskytlo podľa svojho vnútroštátneho práva, podľa môjho názoru narúša tento cieľ.

50.

Za daných okolností si nemyslím, že by v prípade, o aký ide vo veci samej, bolo možné pripustiť, že konanie o žiadosti o medzinárodnú ochranu prebiehalo počas štvorročného obdobia, keď bola zamietnutá dočasne a potom právoplatne.

51.

Z uvedeného vyplýva, že rozhodnutie prijaté dánskymi orgánmi odňať odvolateľke dočasnú ochranu a povolenie na pobyt, ktoré jej boli priznané 29. augusta 2016 v súlade s ustanoveniami vnútroštátneho práva, nemožno považovať za „rozhodnutie o zamietnutí“ v zmysle článku 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III, vzhľadom na to, že jednak z tohto rozhodnutia nevyplýva, že odvolateľka nespĺňa požadované podmienky na získanie postavenia utečenca v zmysle článku 2 písm. d), smernice 2011/95 alebo doplnkovú ochranu v zmysle článku 2 písm. f) tejto smernice, a jednak toto rozhodnutie nebolo prijaté na základe procesných ustanovení upravených v smernici 2013/32.

52.

Za týchto okolností sa nestotožňujem s tvrdením holandskej vlády, že by bol narušený cieľ nariadenia Dublin III, ak by sa druhý členský štát (v prejednávanej veci Fínska republika) stal zodpovedným za preskúmanie tejto žiadosti, hoci prvý členský štát (teda Dánske kráľovstvo) už preskúmal, či žiadateľ má (alebo už nemá) nárok na medzinárodnú ochranu. V takom prípade by fínske orgány totiž nemuseli znovu preskúmať záver, ku ktorému dospeli dánske orgány, keďže postup posudzovania žiadosti by sa riadil inými pravidlami upravenými v smerniciach 2011/95 a 2013/32 vykladaných judikatúrou Súdneho dvora, ktorými Dánske kráľovstvo nie je viazané.

56.

Súdny dvor tak dospel k záveru, že existencia skoršieho rozhodnutia, ktorým bola zamietnutá žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná tomuto členskému štátu, neumožňuje kvalifikovať žiadosť o medzinárodnú ochranu v zmysle smernice 2011/95 podanú dotknutou osobou inému členskému štátu po prijatí tohto skoršieho rozhodnutia ako „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) a článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32. ( 22 ) Súdny dvor v tejto súvislosti dodal, že ani dohoda medzi Úniou a Dánskom, ani možnosť, že dánska právna úprava stanovuje na účel poskytovania medzinárodnej ochrany rovnaké alebo podobné podmienky, ako sú podmienky stanovené v smernici 2011/95, nemôžu viesť k odlišnému záveru. ( 23 )

57.

So zreteľom na tieto skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že článok 18 ods. 1 písm. d) nariadenia Dublin III sa má vykladať v tom zmysle, že sa nevzťahuje na situáciu, keď bola štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátnej príslušnosti odňatá vnútroštátna ochrana, ktorú im Dánske kráľovstvo priznalo po podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami tohto členského štátu, a keď po tomto odňatí predložili žiadosť inému členskému štátu.

58.

Bude preto na príslušných fínskych orgánoch, aby určili, ktorý členský štát je podľa kritérií stanovených v kapitole III nariadenia Dublin III označený ako zodpovedný za preskúmanie žiadosti odvolateľky o medzinárodnú ochranu. ( 24 ) Podľa môjho názoru by príslušné fínske orgány mali najmä posúdiť, či môže Dánske kráľovstvo prevziať zodpovednosť na základe článku 12 ods. 4 tohto nariadenia v dôsledku toho, že tento členský štát v minulosti vydal odvolateľke povolenie na pobyt, alebo či naopak existujú dôvody založené na osobných alebo rodinných pomeroch odvolateľky, v dôsledku ktorých sa má Fínska republika vyhlásiť za zodpovednú za posúdenie tejto žiadosti.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( i ) Názov tejto veci je fiktívny. Nezodpovedá skutočnému menu ani názvu žiadneho z účastníkov konania.

( 2 ) Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 22. septembra 2022, Bundesrepublik Deutschland (Žiadosť o azyl, ktorú Dánsko zamietlo) [C‑497/21, ďalej len „rozsudok Bundesrepublik Deutschland (Žiadosť o azyl, ktorú Dánsko zamietlo), EU:C:2022:721 ].

( 3 ) Dohoda medzi [Európskou úniou] a Dánskym kráľovstvom o kritériách a mechanizmoch na určenie členského štátu, ktorý je zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl podanej v Dánsku alebo v ktoromkoľvek inom členskom štáte Európskej únie, a o systéme Eurodac na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru ( Ú. v. EÚ L 66, 2006, s. 38 ), ďalej len „dohoda medzi Úniou a Dánskom“.

( 4 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov ( Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31 ), ďalej len „nariadenie Dublin III“.

( 5 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany ( Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9 ).

( 11 ) Zákon v znení kodifikovanom lovbekendtgørelse nr. 1079 (kodifikačné nariadenie č. 1079) z 10. augusta 2023, ďalej len „dánsky zákon o cudzincoch“.

( 12 ) Podpísaný 28. júla 1951 v Ženeve [ Zbierka zmlúv Organizácie Spojených národov , zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], účinný od 22. apríla 1954 a doplnený Protokolom týkajúcim sa právneho postavenia utečencov prijatým v New Yorku 31. januára 1967, ktorý nadobudol platnosť 4. októbra 1967.

( 13 ) Ďalej len „dánsky cudzinecký úrad“.

( 14 ) Pokiaľ ide o vysvetlenie rozsahu pôsobnosti dočasnej ochrany upravenej v § 7 ods. 3 dánskeho zákona o cudzincoch, pozri najmä rozsudok Højesteret (Najvyšší súd, Dánsko) zo 6. novembra 2017, č. 107/2017.

( 15 ) Pozri rozsudok z 5. júla 2018, X ( C‑213/17 , EU:C:2018:538 , body 31 a 32 ).

( 16 ) C‑616/19 , EU:C:2020:1010 , bod 47 .

( 21 ) Pozri rozsudok Bundesrepublik Deutschland (Žiadosť o azyl, ktorú Dánsko zamietlo) (bod 45).

( 22 ) Pozri rozsudok Bundesrepublik Deutschland (Žiadosť o azyl, ktorú Dánsko zamietlo) (bod 47).

( 23 ) Pozri rozsudok Bundesrepublik Deutschland (Žiadosť o azyl, ktorú Dánsko zamietlo) (bod 48).

( ) Pozri článok 3 ods. 1 nariadenia Dublin III a rozsudok zo 16. februára 2017, C. K. a. i. ( C‑578/16 PPU , EU:C:2017:127 , bod 56 ).