C-134/23

62023CJ0134

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)

zo 4. októbra 2024 ( *1 )

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Udelenie medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32/EÚ – Článok 38 – Článok 18 Charty základných práv Európskej únie – Článok 18 – Pojem ‚bezpečná tretia krajina‘ – Kvalifikácia Tureckej republiky ako ‚bezpečnej tretej krajiny‘ – Readmisia žiadateľov o medzinárodnú ochranu do tretej krajiny – Zamietnutie“

Vo veci C‑134/23,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada, Grécko) z 3. februára 2023 a doručený Súdnemu dvoru 7. marca 2023, ktorý súvisí s konaním:

v zložení: predseda štvrtej komory C. Lycourgos, sudcovia O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot, S. Rodin a L. S. Rossi (spravodajkyňa),

generálny advokát: P. Pikamäe,

tajomníčka: S. Spyropoulos, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 14. marca 2024,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

česká vláda, v zastúpení: A. Edelmannová, M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,

–

nemecká vláda, v zastúpení: J. Möller a R. Kanitz, splnomocnení zástupcovia,

–

cyperská vláda, v zastúpení: I. Neophytou a F. Sotiriou, splnomocnené zástupkyne,

–

vyhlásil tento

Rozsudok

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 38 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany ( Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60 ) v spojení s článkom 18 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“ (združenie „Grécka rada pre utečencov“, Grécko) a Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“ (nezisková organizácia „Podpora utečencov v Egejskom mori“, Grécko), ktoré obe pôsobia v prospech utečencov, na jednej strane a Ypourgos Exoterikon (minister zahraničných vecí, Grécko) a Ypourgos Metanastefsis kai Asylou (minister pre prisťahovalectvo a azyl, Grécko) na druhej strane vo veci platnosti ministerských výnosov, ktoré prijali oba rezorty spoločne, označujúcich Tureckú republiku za „bezpečnú tretiu krajinu“ pre určité kategórie žiadateľov o medzinárodnú ochranu.

Článok 4 ods. 1 dohody medzi EÚ a Tureckom o readmisii stanovuje:

„1. Turecko na žiadosť členského štátu a bez toho, aby tento členský štát musel vykonať ďalšie formality, okrem tých, ktoré sa ustanovujú touto dohodou, readmituje všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktoré nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky potrebné na vstup na územie žiadajúceho členského štátu, zdržiavanie sa alebo pobyt na ňom, ak sa v súlade s článkom 10 preukáže, že tieto osoby:

…

c)

neoprávnene a priamo vstúpili na územie členských štátov po pobyte na území Turecka alebo tranzite cez jeho územie.“

5

…

(43)

Členské štáty by mali posúdiť všetky žiadosti z vecnej stránky, t. j. posúdiť, či je daný žiadateľ oprávnený na medzinárodnú ochranu v súlade so smernicou [Európskeho parlamentu a Rady] 2011/95/EÚ [z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany ( Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9 )], pokiaľ táto smernica neustanovuje inak, najmä tam, kde možno odôvodnene predpokladať, že by iná krajina vykonala posúdenie alebo poskytla dostatočnú ochranu. …

(44)

Členské štáty by nemali byť povinné posúdiť vecnú stránku žiadosti o medzinárodnú ochranu, ak na základe dostatočnej väzby medzi žiadateľom a treťou krajinou, ako ju definuje vnútroštátne právo, možno odôvodnene predpokladať, že žiadateľ bude žiadať o ochranu v tejto tretej krajine a existujú dôvody domnievať sa, že žiadateľ bude do tejto krajiny prijatý alebo prijatý späť. Členské štáty by mali postupovať na tomto základe, len ak by tento konkrétny žiadateľ bol v bezpečí v tejto dotknutej tretej krajine. S cieľom zabrániť sekundárnemu pohybu žiadateľov by sa mali stanoviť spoločné zásady, na základe ktorých budú členské štáty posudzovať alebo označovať tretie krajiny ako bezpečné.

…

‚Ženevský dohovor‘ znamená dohovor z 28. júla 1951 o právnom postavení utečencov, zmenený Newyorským protokolom z 31. januára 1967;

…

c)

‚žiadateľ‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie;

…

e)

10

Článok 31 smernice 2013/32 s názvom „Konanie o posúdení žiadosti“ v odsekoch 1 až 2 stanovuje:

„1. Členské štáty spracujú žiadosti o medzinárodnú ochranu v konaní o posúdení žiadosti podľa základných zásad a záruk kapitoly II.

2. Členské štáty zabezpečia, aby sa konanie o posúdení žiadosti skončilo čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté primerané a úplné posúdenie.“

11

V článku 33 tejto smernice s názvom „Neprípustné žiadosti“ sa uvádza:

c)

krajina, ktorá nie je členským štátom, sa podľa článku 38 považuje za bezpečnú tretiu krajinu pre žiadateľa;

…“

12

Článok 35 tejto smernice, nazvaný „Koncepcia prvej krajiny azylu“, stanovuje:

„Krajinu možno považovať za prvú krajinu azylu konkrétneho žiadateľa, ak:

13

Článok 38 tejto smernice, nazvaný „Koncepcia bezpečnej tretej krajiny“, stanovuje:

„1. Členské štáty môžu uplatňovať koncepciu bezpečnej tretej krajiny, len ak sú príslušné orgány presvedčené, že so žiadateľom o medzinárodnú ochranu sa v dotknutej tretej krajine bude zaobchádzať podľa nasledujúcich zásad:

a)

nebude ohrozený jeho život ani sloboda z dôvodu rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania politického názoru;

b)

existuje možnosť žiadať o postavenie utečenca a v prípade jeho priznania požívať ochranu podľa Ženevského dohovoru.

2. Uplatňovanie koncepcie bezpečnej tretej krajiny podlieha pravidlám stanoveným vo vnútroštátnom práve vrátane:

a)

pravidiel vyžadujúcich existenciu spojenia medzi žiadateľom a dotknutou treťou krajinou, na základe ktorého by bolo odôvodnené, aby táto osoba odišla do tejto krajiny;

b)

pravidiel o metodike, akou sa príslušné orgány ubezpečia, že v prípade konkrétnej krajiny alebo konkrétneho žiadateľa možno uplatniť koncepciu bezpečnej tretej krajiny. Súčasťou tejto metodiky bude posúdenie bezpečnosti krajiny pre konkrétneho žiadateľa v každom jednotlivom prípade a/alebo vnútroštátne určenie krajín, ktoré sa považujú za všeobecne bezpečné;

poskytne žiadateľovi dokument, ktorým informuje orgány tejto tretej krajiny v jazyku tejto krajiny, že žiadosť nebola vecne posudzovaná.

4. Ak tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na jej územie, členský štát zabezpečí prístup ku konaniu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II.

5. Členské štáty pravidelne informujú [Európsku k]omisiu o krajinách, na ktoré uplatňujú túto koncepciu podľa ustanovení tohto článku.“

Nariadenie (EÚ) 2024/1348

14

Smernica 2013/32 bola zrušená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1348 zo 14. mája 2024, ktorým sa stanovuje spoločné konanie o medzinárodnej ochrane v Únii a zrušuje smernica 2013/32/EÚ (Ú. v. EÚ L 2024/1348), s účinnosťou od 12. júna 2026 podľa článku 79 ods. 2 tohto nariadenia.

17

Ustanovenie § 86 ods. 1 zákona o medzinárodnej ochrane stanovuje kumulatívne podmienky na to, aby sa tretia krajina považovala za „bezpečnú tretiu krajinu“.

18

Podľa § 86 ods. 2 tohto zákona sa dodržiavanie podmienok uvedených v odseku 1 tohto paragrafu posudzuje od prípadu k prípadu a pre každého žiadateľa samostatne, pokiaľ nebola dotknutá tretia krajina označená za všeobecne bezpečnú a uvedená vo vnútroštátnom zozname bezpečných tretích krajín. V takom prípade môže žiadateľ o medzinárodnú ochranu napadnúť uplatnenie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ z dôvodu, že dotknutá tretia krajina nie je bezpečná za konkrétnych okolností tohto žiadateľa. Podľa § 86 ods. 3 tohto zákona na účely posúdenia žiadostí o medzinárodnú ochranu medzirezortný ministerský výnos určuje tretie krajiny označené za bezpečné pre určité kategórie žiadateľov o azyl na základe ich osobitných vlastností.

19

Podľa § 86 ods. 5 tohto zákona, pokiaľ dotknutá tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na svoje územie, jeho žiadosť preskúmavajú z vecného hľadiska orgány, ktoré sú príslušné na účel rozhodnutia.

Prvý medzirezortný ministerský výnos bol nahradený Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021„Tropopoiisi tis yp.ar. 42799/03.06.2021 koinis apofasis ton Ypourgon Exoterikon kai Metanastefsis kai Asylou ‚Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)‘ (B’ 2425)“ [medzirezortný výnos č. 458568/15.12.2021„Zmena medzirezortného výnosu č. 42799/03.06.2021 ministra zahraničných vecí a ministra pre prisťahovalectvo a azyl ‚Určenie tretích krajín, ktoré sa označujú ako bezpečné, a stanovenie vnútroštátneho zoznamu v súlade s ustanoveniami § 86 zákona č. 4636/2019 (Α’169)‘ (B’ 2425)“] (FEK Β’5949/16.12.2021, ďalej len „druhý medzirezortný ministerský výnos“).

23

V tomto medzirezortnom ministerskom výnose sa okrem iného Turecká republika opäť označuje ako „bezpečná tretia krajina“ pre žiadateľov, ktorých krajinou pôvodu je Sýria, Afganistan, Pakistan, Bangladéš alebo Somálsko.

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

24

Žalobcovia vo veci samej podali žalobu o neplatnosť na Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada, Grécko), ktorá je vnútroštátnym súdom, proti prvému medzirezortnému ministerskému výnosu a proti druhému medzirezortnému výnosu, okrem iného z dôvodu ich rozporu s § 86 zákona o medzinárodnej ochrane a článkom 38 smernice 2013/32.

28

V tejto súvislosti vnútroštátny súd poukazuje na dva rozdielne výklady článku 38 smernice 2013/32 v súvislosti s touto otázkou.

29

Podľa prvého výkladu, s ktorým sa podľa tohto súdu stotožňuje väčšina členov vnútroštátneho súdu, je možnosť readmisie žiadateľa o medzinárodnú ochranu do dotknutej tretej krajiny predchádzajúcou podmienkou označenia tejto krajiny za „bezpečnú tretiu krajinu“ v zmysle článku 38 smernice 2013/32, a to najmä vzhľadom na cieľ pripomenutý najmä v odôvodnení 18, ktorý je tiež vyjadrený v článku 31 ods. 2 tejto smernice, a to zabezpečiť čo najrýchlejšie spracovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu. Odlišný výklad by len predlžoval dobu posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu a neistotu, pokiaľ ide o pobyt žiadateľa v krajine, v ktorej podal svoju žiadosť, a to bez toho, aby sa vylúčilo riziko, že bude vrátený do krajiny, v ktorej by mohol byť prenasledovaný, alebo riziko možnosti narušenia medzinárodných vzťahov. Z toho vyplýva, že členský štát nemôže prostredníctvom všeobecne záväzného právneho aktu označiť tretiu krajinu za všeobecne bezpečnú, ako to umožňuje článok 38 ods. 2 smernice 2013/32, ak táto tretia krajina nezaručuje účinné dodržiavanie povinnosti prijímať alebo readmitovať dotknutých žiadateľov o medzinárodnú ochranu na svoje územie. Za týchto podmienok by sa malo vyhovieť žalobe o neplatnosť druhého medzirezortného výnosu.

30

Vnútroštátny súd však uvádza, že podľa druhého výkladu ustanovení smernice 2013/32 podmienka týkajúca sa skutočného prijatia alebo readmisie žiadateľov o medzinárodnú ochranu nepredstavuje prvok platnosti regulačného aktu, ktorý označuje krajinu za všeobecne bezpečnú, ale buď individuálneho aktu, ktorým bola konkrétna žiadosť o medzinárodnú ochranu zamietnutá ako neprípustná na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“, alebo vykonania takéhoto individuálneho aktu. Za týchto podmienok treba podľa neho žalobu o neplatnosť druhého medzirezortného výnosu zamietnuť ako nedôvodnú.

Má sa toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že readmisia treťou krajinou nepredstavuje kumulatívnu podmienku prijatia vnútroštátneho (podzákonného) predpisu označujúceho tretiu krajinu ako všeobecne bezpečnú pre určité kategórie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ide však o kumulatívnu podmienku prijatia individuálneho aktu, ktorým sa konkrétna žiadosť o medzinárodnú ochranu zamieta ako neprípustná z dôvodu existencie ‚bezpečnej tretej krajiny‘?

alebo

3.

Má sa toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že readmisia ‚bezpečnou treťou krajinou‘ predstavuje otázku, ktorá sa má preskúmať až pri výkone rozhodnutia v prípade, že rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu vychádza z dôvodu existencie ‚bezpečnej tretej krajiny‘?“

Konanie na Súdnom dvore

32

O prejudiciálnych otázkach

O prvej otázke

35

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 38 smernice 2013/32 v spojení s článkom 18 Charty vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá označuje tretiu krajinu za všeobecne bezpečnú vo vzťahu k určitým kategóriám žiadateľov o medzinárodnú ochranu, hoci táto tretia krajina napriek právnej povinnosti, ktorá sa na ňu vzťahuje, všeobecným spôsobom a bez vyhliadky na prípadnú zmenu tejto praxe pozastavila prijímanie alebo readmisiu týchto žiadateľov na svoje územie.

36

Na úvod treba pripomenúť, že článok 33 ods. 2 smernice 2013/32 taxatívne vymenúva situácie, v ktorých členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú [rozsudok z 8. februára 2024, Bundesrepublik Deutschland (Prípustnosť následnej žiadosti), C‑216/22 , EU:C:2024:122 , bod 26 a citovaná judikatúra].

40

V prejednávanej veci z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd s konečnou platnosťou zamietol žalobný dôvod uvedený žalobcami vo veci samej, ktorý je založený na nedodržaní týchto zásad Tureckou republikou, a tak sa tento súd nepýta Súdneho dvora na výklad týchto zásad.

41

Po druhé podľa článku 38 ods. 2 tejto smernice uplatňovanie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ podlieha pravidlám stanoveným vo vnútroštátnom práve. Tieto pravidlá musia okrem iného zahŕňať a) pravidlá stanovujúce existenciu spojenia medzi žiadateľom o medzinárodnú ochranu a dotknutou treťou krajinou, ktoré odôvodňuje odchod tohto žiadateľa do tejto krajiny; b) pravidlá o metodike, akou sa príslušné orgány ubezpečia, že v prípade konkrétnej krajiny alebo konkrétneho žiadateľa možno uplatniť koncepciu „bezpečnej tretej krajiny“, pričom súčasťou tejto metodiky musí byť posúdenie bezpečnosti krajiny pre konkrétneho žiadateľa v každom jednotlivom prípade, a/alebo určenie krajín, ktoré sa považujú za všeobecne bezpečné, zo strany členského štátu, a c) pravidlá, ktoré v súlade s medzinárodným právom umožňujú individuálne posúdenie toho, či dotknutá tretia krajina je pre konkrétneho žiadateľa bezpečná, a žiadateľovi umožnia napadnúť uplatňovanie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“, pokiaľ ide o jeho konkrétnu situáciu, ako aj existenciu spojenia medzi ním a touto krajinou.

42

Po tretie článok 38 ods. 3 smernice 2013/32 vyžaduje, aby členské štáty pri vykonávaní rozhodnutia založeného výlučne na koncepcii „bezpečnej tretej krajiny“ o tom informovali žiadateľa a poskytli mu dokument, ktorým informuje orgány tejto tretej krajiny v jazyku tejto krajiny, že žiadosť o medzinárodnú ochranu nebola vecne posudzovaná. Okrem toho článok 38 ods. 4 tejto smernice stanovuje, že ak tretia krajina neumožní žiadateľovi o túto ochranu vstup na jej územie, členské štáty zabezpečia prístup ku konaniu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II tejto smernice.

46

Po tretie treba uviesť, že článok 38 smernice 2013/32 nepodmieňuje platnosť všeobecne záväzného aktu, ktorým členský štát označí tretiu krajinu za všeobecne bezpečnú, tým, že by sa preukázalo, že dotknutí žiadatelia o medzinárodnú ochranu sú skutočne prijatí alebo readmitovaní na územie tejto tretej krajiny.

47

Preukázané prijatie alebo readmisia týchto žiadateľov do tejto tretej krajiny totiž nie sú uvedené medzi pravidlami vymenovanými v článku 38 ods. 2 tejto smernice, ktorým podlieha uplatnenie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ v členských štátoch. Zároveň z článku 38 ods. 4 tejto smernice, ktorý spresňuje, že „ak [bezpečná dotknutá] tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na jej územie, členský štát zabezpečí prístup ku konaniu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II [smernice 2013/32]“, implicitne vyplýva, že kvalifikácia takejto tretej krajiny ako „bezpečnej tretej krajiny“ je zlučiteľná s tým, že táto krajina odmieta prijať alebo readmitovať žiadateľov o medzinárodnú ochranu na svoje územie.

48

Z tohto posledného uvedeného ustanovenia teda vyplýva, že ak členský štát všeobecne záväzným aktom označil tretiu krajinu za všeobecne bezpečnú napriek pozastaveniu možnosti žiadateľov o medzinárodnú ochranu vstúpiť na jej územie, tento členský štát musí každému z dotknutých žiadateľov zabezpečiť právo začať konanie s cieľom posúdiť jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu.

52

V treťom rade výklad článku 38 smernice 2013/32, podľa ktorého tento článok nepodmieňuje určenie tretej krajiny za všeobecne bezpečnú tým, že dotknutá tretia krajina skutočne prijíma alebo readmituje žiadateľov o medzinárodnú ochranu na svoje územie, ktorý možno odvodiť z jeho znenia a kontextu, nie je v rozpore – na rozdiel od toho, čo tvrdí vnútroštátny súd – s cieľmi smernice 2013/32. Konkrétne nie je v rozpore s cieľom zdôrazneným v odôvodnení 18 tejto smernice, podľa ktorého okrem iného v záujme žiadateľov o medzinárodnú ochranu sa o žiadostiach o takúto ochranu musí rozhodnúť čo najskôr bez toho, aby to malo vplyv na vykonanie primeraného a úplného posúdenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júla 2019, Torubarov, C‑556/17 , EU:C:2019:626 , bod 53 a citovanú judikatúru).

53

Ako už bolo uvedené v bode 48 tohto rozsudku, z článku 38 ods. 4 smernice 2013/32 vyplýva, že pozastavenie prijímania alebo readmisie žiadateľov o medzinárodnú ochranu na územie tretej krajiny, ktorú členský štát označil za všeobecne bezpečnú, má za následok, že tento členský štát musí týmto žiadateľom zabezpečiť, aby mohli využiť konanie v súlade so základnými zásadami a zárukami stanovenými v článkoch 6 až 30 smernice 2013/32, ktoré sú uvedené v jej kapitole II.

54

Z uvedeného vyplýva, že v prípade, keď sa preukáže, že tretia krajina, ktorú členský štát označil za všeobecne bezpečnú, v skutočnosti neprijíma alebo nereadmituje dotknutých žiadateľov o medzinárodnú ochranu, tento členský štát nemôže zamietnuť ich žiadosti o medzinárodnú ochranu ako neprípustné na základe článku 33 ods. 2 písm. c) smernice 2013/32. Okrem toho tento členský štát nemôže neodôvodnene odložiť posúdenie týchto žiadostí a musí najmä dbať na to, aby sa toto posúdenie vykonalo individuálne v súlade s článkom 10 ods. 3 písm. a) tejto smernice a pri dodržaní lehôt stanovených v jej článku 31.

Vzhľadom na odpoveď poskytnutú na prvú otázku, z hľadiska ktorej bude vnútroštátny súd schopný rozhodnúť spor vo veci samej, ktorý sa týka len platnosti podzákonného ustanovenia označujúceho Tureckú republiku za „bezpečnú tretiu krajinu“ pre určité kategórie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, nie je potrebné odpovedať na druhú a tretiu otázku.

O trovách

58

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

Článok 38 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany v spojení s článkom 18 Charty základných práv Európskej únie