C-181/23

Európska komisia , v zastúpení: C. Ladenburger, E. Montaguti a J. Tomkin, splnomocnení zástupcovia,

žalobkyňa,

proti

Maltskej republike , v zastúpení: A. Buhagiar, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci D. Sarmiento Ramírez‑Escudero, abogado,

žalovanej,

SÚDNY DVOR (veľká komora),

Rozsudok

1

Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Maltská republika si tým, že zaviedla a uplatňovala inštitucionalizovaný program udeľovania občianstva investorom, akým je Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (Program udeľovania maltského občianstva na základe naturalizácie za výnimočné služby prostredníctvom priamych investícií, ďalej len „program udeľovania občianstva z roku 2020“), na základe článku 10 ods. 9 Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [zákon o maltskom občianstve (kapitola 188 maltských zákonov], v znení Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [zákon o zmene č. 2 o maltskom občianstve (zákon č. XXXVIII z roku 2020)] ( The Malta Government Gazette n o 20,452, z 31. júla 2020, ďalej len „zákon z roku 2020“) a Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [nariadenie o udeľovaní občianstva za výnimočné služby z roku 2020 (podzákonný predpis 188.06 maltských zákonov) ( The Malta Government Gazette n o 20,524, z 20. novembra 2020, ďalej len „nariadenie z roku 2020“) (ďalej len „zákon o maltskom občianstve“), ktorý ponúka naturalizáciu napriek neexistencii skutočnej väzby medzi žiadateľmi a krajinou výmenou za vopred určené platby alebo investície, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 20 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ.

Právny rámec

Právo Únie

Zmluvy o EÚ a FEÚ

4

Podľa článku 3 ods. 2 ZEÚ:

„Únia ponúka svojim občanom priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez vnútorných hraníc, v ktorom je zaručený voľný pohyb osôb spolu s príslušnými opatreniami týkajúcimi sa kontroly na vonkajších hraniciach, azylu, prisťahovalectva a predchádzania trestnej činnosti a boja s ňou.“

5

Článok 4 ZEÚ uvádza:

„…

„Únia dodržiava pri všetkých svojich činnostiach zásadu rovnosti občanov, ktorým sa dostáva rovnakej pozornosti zo strany jej inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr. Občanom Únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo a nenahrádza ho.“

7

Článok 10 ZEÚ znie takto:

„1. Fungovanie Únie je založené na zastupiteľskej demokracii.

2. Občania sú na úrovni Únie priamo zastúpení v Európskom parlamente.

Členské štáty sú zastúpené v Európskej rade hlavami štátov alebo predsedami vlád a v Rade svojimi vládami, ktoré samotné sú demokraticky zodpovedné buď svojim národným parlamentom, alebo svojim občanom.

4. Občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión a ktorí sú štátnymi príslušníkmi významného počtu členských štátov, sa môžu ujať iniciatívy a vyzvať Európsku komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebný právny akt Únie.

Postupy a podmienky predloženia takejto iniciatívy sú ustanovené v súlade s článkom 24 prvým odsekom Zmluvy o fungovaní Európskej únie.“

9

Podľa článku 20 ZFEÚ:

„1. Týmto sa ustanovuje občianstvo Únie. Občanom Únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo a nenahrádza ho.

2. Občania Únie požívajú práva a podliehajú povinnostiam ustanoveným v zmluvách. Majú okrem iného:

d)

právo obrátiť sa s petíciou na Európsky parlament, obrátiť sa na európskeho ombudsmana a na inštitúcie a poradné orgány Únie v ktoromkoľvek jazyku zmlúv a dostať odpoveď v tom istom jazyku.

Tieto práva sa uplatňujú v súlade s podmienkami a obmedzeniami vymedzenými v zmluvách a opatreniami prijatými na ich vykonanie.“

10

Článok 21 ods. 1 ZFEÚ stanovuje:

„Každý občan Únie má právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v zmluvách a v opatreniach prijatých na ich vykonanie.“

„Každý občan Únie má na území tretej krajiny, v ktorej sa nenachádza diplomatické zastupiteľstvo členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, právo na poskytnutie ochrany diplomatickými alebo konzulárnymi úradmi ktoréhokoľvek iného členského štátu a za tých istých podmienok ako štátni príslušníci daného štátu. Členské štáty prijmú potrebné ustanovenia a začnú medzinárodné rokovania potrebné na zabezpečenie tejto ochrany.

…“

13

Článok 24 ZFEÚ stanovuje:

„Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom prostredníctvom nariadení upravia postupy a podmienky predloženia iniciatívy občanov v zmysle článku 11 [ZEÚ] vrátane minimálneho počtu členských štátov, z ktorých musia občania predkladajúci iniciatívu pochádzať.

Každý občan Únie má petičné právo obrátiť sa na Európsky parlament podľa článku 227.

Rozhodnutie z Edinburghu

15

Oddiel A rozhodnutia hláv štátov a predsedov vlád zo zasadania v rámci Európskej rady v Edinburghu 11. a 12. decembra 1992, ktoré sa týka určitých problémov prednesených Dánskom k Zmluve o Európskej únii [ neoficiálny preklad ] ( Ú. v. ES C 348, 1992, s. 1 , ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“), znie:

„Ustanovenia druhej časti Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, ktorá sa týka občianstva Únie, priznávajú štátnym príslušníkom členských štátov dodatočné práva a ochranu, ako to stanovuje táto časť. V žiadnom prípade nenahrádzajú občianstvo štátu. Otázka, či má osoba štátnu príslušnosť členského štátu, sa rieši výlučne odkazom na vnútroštátne právo dotknutého členského štátu.“ [ neoficiálny preklad ]

Maltské právo

16

že má dostatočné znalosti maltského alebo anglického jazyka; a

d)

že je bezúhonný; a

e)

že by bol dobrým občanom Malty.“

17

20

Dňa 28. júla 2020 Maltská republika prijala zákon z roku 2020.

21

Po nadobudnutí účinnosti tohto zákona § 10 ods. 9 zákona o maltskom občianstve stanovuje:

„Bez ohľadu na ustanovenia tohto alebo iného zákona môže minister udeliť osvedčenie o naturalizácii ako občana Malty cudzincovi alebo osobe bez štátnej príslušnosti, ktorá preukázala výnimočné služby Maltskej republike alebo ľudstvu alebo ktorej naturalizácia má pre Maltskú republiku výnimočný význam a ktorá spĺňa požiadavky stanovené týmto zákonom. Na účely tohto ustanovenia pojem ‚výnimočný‘ znamená zjavne nadpriemerný a vzťahuje sa predovšetkým na prínos vedcov, výskumníkov, atlétov, športovcov, umelcov, kultúrnych interpretov, investorov a podnikateľov:

a to ak minister udelí osvedčenie o naturalizácii aj oprávnenej osobe závislej od cudzinca alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktorá preukázala Maltskej republike mimoriadne služby investorom,

Podľa § 15 ods. 3, § 16 ods. 1 písm. a), b) a d) a § 16 ods. 7 nariadenia z roku 2020, ako aj prvej prílohy k tomuto nariadeniu môžu zahraniční investori požiadať o naturalizáciu za výnimočné služby na základe priamych investícií, ak spĺňajú alebo sa zaviažu, že splnia tieto podmienky:

–

poskytnú maltskej vláde príspevok 600000 eur alebo 750000 eur, z čoho 10000 eur sa platí ako nevratná záloha spolu s predložením žiadosti o pobyt alebo formulára o oprávnenosti, pričom zvyšok je splatný po schválení žiadosti o naturalizáciu,

–

nadobudnú a ponechajú si vo vlastníctve nehnuteľnosť určenú na bývanie na Malte v minimálnej hodnote 700000 eur, alebo si prenajmú nehnuteľnosť určenú na bývanie na Malte za minimálne ročné nájomné 16000 eur (na minimálne päť rokov),

–

Podľa článku 16 ods. 3 nariadenia z roku 2020 a bodu 1 písm. b) jeho prvej prílohy môžu žiadosti zahŕňať aj rodinných príslušníkov žiadateľa. Na tento účel sa musia vykonať dodatočné platby vo výške 50000 eur na manžela/manželku a každé dieťa.

26

Ustanovenie § 19 tohto nariadenia stanovuje:

„Počet osvedčení udelených v rámci programu o maltskom občianstve na základe naturalizácie za výnimočné služby prostredníctvom priamej investície, s výnimkou závislých osôb, nesmie prekročiť štyristo (400) ročne a celkový kumulatívny počet úspešných žiadateľov bez závislých osôb nesmie v žiadnom prípade prekročiť tisícpäťsto (1500).“

27

Ustanovenie § 31 ods. 1 uvedeného nariadenia zrušilo nariadenie z roku 2014, avšak zachovalo jeho účinnosť až do dosiahnutia maximálneho počtu žiadostí stanoveného v § 12 nariadenia z roku 2014 na 1800 bez závislých osôb.

Listom z 1. apríla 2020 Komisia oznámila Maltskej republike, že programy udeľovania občianstva investorom, akým je systém udeľovania občianstva investorom z roku 2014, ktoré vedú k „predaju“ občianstva Únie, možno považovať za programy využívajúce spoločný výdobytok, akým je občianstvo Únie, v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi.

31

V období od apríla do októbra 2020 Maltská republika poskytla ďalšie spresnenia týkajúce sa fungovania programu udeľovania občianstva investorom z roku 2014 a informovala Komisiu o svojom zámere revidovať existujúci právny rámec.

32

Dňa 20. októbra 2020 Komisia zaslala Malte formálnu výzvu. V tomto liste zopakovala svoje obavy týkajúce sa nezlučiteľnosti programu udeľovania občianstva investorom, akým je program udeľovania občianstva investorom z roku 2014, s článkom 20 ZFEÚ a článkom 4 ods. 3 ZEÚ.

33

Maltská republika 2. marca 2022 pozastavila až do odvolania svoj program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 pre ruských a bieloruských štátnych príslušníkov, pričom zachovala jeho účinnosť pre štátnych príslušníkov iných tretích krajín, s výnimkou afganských, severokórejských, iránskych, konžských štátnych príslušníkov z Konžskej demokratickej republiky, somálskych, juhosudánskych, sýrskych, venezuelských a jemenských štátnych príslušníkov.

37

Dňa 28. marca 2022 Komisia prijala odporúčanie o okamžitých krokoch v súvislosti s inváziou Ruska na Ukrajinu, pokiaľ ide o systémy udeľovania občianstva investorom a systémy udeľovania povolení na pobyt investorom [C(2022) 2028 final]. V tomto odporúčaní Komisia zopakovala svoj názor, že programy udeľovania občianstva investorom založené na udelení naturalizácie výmenou za vopred určené platby alebo investície sú v rozpore s právom Únie, a vyzvala všetky členské štáty, ktoré takéto programy uplatňujú, aby ich zrušili.

38

Dňa 6. apríla 2022 Komisia zaslala Maltskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom potvrdila svoj postoj, že program udeľovania občianstva investorom z roku 2014 a program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 sú v rozpore s článkom 20 ZFEÚ a článkom 4 ods. 3 ZEÚ, a vyzvala tento členský štát, aby prijal opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.

39

Argumentácia účastníkov konania

42

V prvom rade Komisia tvrdí, že hoci vymedzenie podmienok udeľovania a straty štátnej príslušnosti členského štátu patrí do právomoci každého členského štátu, táto právomoc sa musí vykonávať v súlade s právom Únie. Keďže udelenie štátnej príslušnosti členského štátu automaticky vedie k priznaniu postavenia občana Únie, každý členský štát je pri výkone tejto výlučnej právomoci povinný nenarušiť ani neohroziť podstatu, hodnotu a integritu občianstva Únie s cieľom zachovať vzájomnú dôveru, ktorá je základom tohto postavenia. Tieto požiadavky vyplývajú zo zásady lojálnej spolupráce uvedenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ a z postavenia občana Únie stanoveného v článku 20 ZFEÚ.

43

V tejto súvislosti je štátna príslušnosť členského štátu jedinou podmienkou vyžadovanou na to byť občanom Únie v zmysle článku 20 ZFEÚ. Občianstvo Únie je spojené s právami, ktoré priamo priznáva právny systém Únie, najmä s právom slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území Únie a právom nebyť diskriminovaný na základe štátnej príslušnosti. Okrem toho občianstvo Únie má silný občiansky prvok a zahŕňa politické práva zásadné pre účasť na demokratickom živote Únie uvedené v článku 10 ods. 3 ZEÚ, ako aj právo štátneho príslušníka členského štátu požívať konzulárnu ochranu iných členských štátov v tretej krajine, v ktorej tento členský štát nemá svoje zastúpenie. Ako Súdny dvor opakovane rozhodol, občianstvo Únie má byť základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov.

44

Po prvé Únia nie je založená len na integrácii skupiny európskych štátov, ktoré zdieľajú súbor spoločných hodnôt, ale aj na zbližovaní národov každého z týchto štátov, čo bolo zdôraznené Lisabonskou zmluvou.

48

Na jednej strane tak ustanovenia týkajúce sa demokratických zásad, ktoré táto zmluva vložila do hlavy II Zmluvy o EÚ, potvrdzujú ústrednú úlohu občanov Únie, ktorá je nielen hospodárskou, ale aj politickou Úniou. Na druhej strane ustanovenia týkajúce sa inštitúcií Únie uvedené v hlave III Zmluvy o EÚ pripomínajú, že hodnoty podporované a ciele sledované inštitúciami Únie, ako aj záujmy, ktorým slúžia, sú hodnotami, cieľmi a záujmami občanov Únie a členských štátov.

49

Po druhé Komisia uvádza, že ako vyplýva zo stanoviska 2/13 (Pristúpenie Únie k EDĽP) z 18. decembra 2014 ( EU:C:2014:2454 , bod 172 ), občianstvo Únie a práva, ktoré vyplývajú z tohto postavenia, patria medzi najzákladnejšie ustanovenia Zmlúv, ktoré sú súčasťou systému vlastného Únii a sú štruktúrované tak, aby prispievali k uskutočňovaniu procesu integrácie, ktorý je hlavným zmyslom samotnej Únie. Občianstvo Únie a práva, ktoré vyplývajú z tohto postavenia, tak treba považovať za vyjadrenie solidarity a vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi.

50

53

Po tretie Komisia pripomína, že článok 4 ods. 3 ZEÚ, ktorý zakotvuje zásadu lojálnej spolupráce, zahŕňa tak „pozitívnu“ povinnosť uľahčiť poslanie Únie, ako aj „negatívnu“ povinnosť zdržať sa prijímania opatrení, ktoré by mohli ohroziť ciele Únie. Zavedenie a uplatňovanie programu udeľovania občianstva investorom umožňujúceho systematické udeľovanie štátnej príslušnosti členského štátu na základe vopred určených platieb alebo investícií bez toho, aby bolo potrebné preukázať skutočnú väzbu s členským štátom udeľujúcim túto štátnu príslušnosť, pritom ohrozuje integritu postavenia občana Únie, ako aj vzájomnú dôveru, ktorá je základom tohto postavenia a práv, ktoré sú s ním spojené.

54

Pokiaľ ide o stanovenie použiteľného a funkčného vymedzenia na rozhodnutie, čo predstavuje „skutočnú väzbu“ na účely udelenia štátnej príslušnosti členského štátu, Komisia sa domnieva, že skutočný pobyt predstavuje jeden zo spôsobov preukázania takejto väzby. Komisii však neprináleží stanovovať hraničné určovatele, ktoré musia členské štáty uprednostniť pri udeľovaní svojej štátnej príslušnosti.

55

V treťom rade Komisia tvrdí, že program udeľovania občianstva investorom z roku 2020, ktorý umožňuje systematické udeľovanie maltskej štátnej príslušnosti výmenou za vopred určené značné platby alebo investície, a má tak transakčnú povahu, predstavuje protiprávny program udeľovania občianstva investorom.

Okrem toho nebolo v priebehu konania pred podaním žaloby spochybnené, že nie je potrebné preukázať skutočnú významnú prítomnosť na maltskom území. Ďalej neexistenciu potreby preukázať fyzickú prítomnosť počas významného obdobia v rámci programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020 podporuje porovnanie požiadaviek stanovených týmto programom s požiadavkami uplatniteľnými na „bežné“ naturalizácie, stanovenými v § 10 ods. 1 zákona o maltskom občianstve, pričom toto posledné uvedené ustanovenie vyžaduje pobyt na Malte „počas“ stanoveného obdobia, pričom neobsahuje pravidlá týkajúce sa neprítomnosti, ktoré môžu prerušiť obdobia pobytu. Okrem toho Maltská republika počas tohto konania pred podaním žaloby nebola schopná poskytnúť informácie o žiadostiach o občianstvo, ktoré boli zamietnuté alebo stiahnuté z dôvodu nedodržania požiadavky pobytu. Napokon teoretická povaha požiadavky pobytu sa odráža aj v pravidlách, ktoré umožňujú skrátiť požadované obdobie pobytu troch rokov na minimálne obdobie dvanástich mesiacov zaplatením dodatočnej sumy 150000 eur.

59

Po druhé musí „skutočná väzba“ existovať v čase udelenia štátnej príslušnosti členského štátu. V tejto súvislosti na jednej strane režim stanovujúci možnosť udeliť naturalizáciu vytvorením takejto väzby po tomto udelení nie je v súlade s cieľom posilniť solidaritu medzi národmi Únie vďaka existencii skutočnej väzby s členským štátom Únie. Taký program udeľovania občianstva investorom, o aký ide v rámci tejto žaloby, sa v tomto ohľade zjavne odlišuje od režimu, ktorého cieľom je motivovať štátnych príslušníkov tretích krajín, aby pracovali a zdržiavali sa v členskom štáte.

63

Maltská republika na svoju obranu v prvom rade uvádza, že právomoc členských štátov v oblasti udeľovania ich štátnej príslušnosti sa síce musí v oblastiach právomoci Únie vykonávať v súlade s právom Únie, avšak nesmie byť dotknutá povinnosť rešpektovať národnú identitu členských štátov.

64

Maltská republika na úvod poznamenáva, že Komisia vo svojej žalobe preskúmava celý legislatívny rámec upravujúci požiadavky, postupy a účinky programu naturalizácie členského štátu, čo znamená spochybnenie politických rozhodnutí tohto členského štátu v oblasti štátnej príslušnosti. V tejto súvislosti, čím rozsiahlejšie je preskúmanie vykonávané v oblasti vnútroštátnej právomoci, tým vyššie je riziko, že Únia prekročí svoje právomoci.

65

Po prvé preskúmanie konania členských štátov v situáciách, ktoré predstavujú de iure alebo de facto zbavenie práv a povinností spojených s postavením občana Únie, sa musí vykonávať na základe iného kritéria, než je kritérium uplatniteľné v situáciách udeľovania štátnej príslušnosti členského štátu. Právomoc udeľovať štátnu príslušnosť je totiž podstatou národnej suverenity a je úzko spojená s koncepciou a vývojom národnej identity členského štátu, ktorú má Únia podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ chrániť.

69

V druhom rade Maltská republika tvrdí, že právo Únie neukladá členským štátom právnu povinnosť vyžadovať „predchádzajúcu skutočnú väzbu“ s členským štátom naturalizácie bez ohľadu na existenciu platieb alebo iných záväzkov zo strany žiadateľa. Je pravda, že existencia takejto väzby by mohla legitímne podnietiť štáty k tomu, aby uznali, že jednotlivec je dostatočne spätý s ich politickým spoločenstvom. Tento výsledok však nevyplýva zo záväzku vyplývajúceho z medzinárodného práva alebo práva Únie, ale z politického a zvrchovaného rozhodnutia prijatého demokratickými inštitúciami členských štátov.

70

V tejto súvislosti po prvé povinnosť vyžadovať „predchádzajúcu skutočnú väzbu“ pred udelením štátnej príslušnosti členského štátu nevyplýva zo Zmlúv ani z postupu, ktorý viedol k ich prijatiu. Z vyhlásenia č. 2 a z rozhodnutia z Edinburghu navyše vyplýva, že otázka, či má osoba štátnu príslušnosť členského štátu, sa rieši výlučne odkazom na vnútroštátne právo dotknutého členského štátu. Okrem toho Zmluvy nezakladajú Úniu ako „jeden politický subjekt“.

71

Po druhé požiadavka „predchádzajúcej skutočnej väzby“ nevyplýva z medzinárodného práva. Konkrétne ju nemožno vyvodiť z rozsudku zo 6. apríla 1955, Nottebohm (Lichtenštajnsko/Guatemala) (Zbierka MSD 1955, s. 4), z ktorého Komisia vychádzala pri odôvodnení povinnosti vyplývajúcej z práva Únie, ktorá ukladá existenciu takejto väzby ako podmienku udelenia štátnej príslušnosti členského štátu, keďže takáto požiadavka bola navyše zamietnutá Súdnym dvorom v rozsudku zo 7. júla 1992, Micheletti a i. ( C‑369/90 , EU:C:1992:295 ).

75

Po druhé Komisia založila svoju analýzu na chybnej a skreslenej prezentácii maltského legislatívneho rámca. Tento legislatívny rámec v prvom rade nezavádza „transakčný“ režim, ale vyčerpávajúci, komplexný a viacfázový postup, do ktorého sú zapojené rôzne orgány verejnej moci s cieľom zabezpečiť prísne záruky a ktorý môže viesť k naturalizácii.

76

Ďalej uvedený legislatívny rámec neumožňuje systematické udeľovanie maltskej štátnej príslušnosti výmenou za určité platby, pretože ide o diskrečný rámec podliehajúci prísnym kontrolným mechanizmom. Postup konkrétne zahŕňa jedenásť procesných fáz, ktorých cieľom je poskytnúť celkový prehľad o žiadateľovi, a tým uľahčiť konečné a diskrečné rozhodnutie ministra. V tejto súvislosti skutočnosť, že žiadateľ spĺňa stanovené požiadavky, mu nepriznáva automatický nárok na naturalizáciu.

77

Napokon ten istý legislatívny rámec spočíva na rôznych minulých, súčasných a budúcich väzbách, ktoré sa v priebehu času vyvíjajú. Vyžaduje sa tak predchádzajúce obdobie legálneho pobytu v trvaní troch rokov alebo jedného roka v závislosti od rozsahu investícií, čo je v súlade s medzinárodnou praxou v oblasti pobytu a občianstva investorom. Okrem toho právna správna prax v oblasti „bežnej“ naturalizácie podľa § 10 ods. 1 zákona o maltskom občianstve je taká, že fyzická prítomnosť sa vyžaduje počas určitých časových intervaloch. Okrem toho právna úprava v oblasti prisťahovalectva poskytuje množstvo príkladov, v ktorých sa integračné opatrenia musia vypracovať v neskoršej fáze, a to tak v konaní o pobyte, ako aj v konaní o naturalizácii, z dôvodu neexistencie predchádzajúcich väzieb s hostiteľským štátom.

Okrem toho vyhlásenie č. 2 a rozhodnutie z Edinburghu stanovujú, že otázka, či má osoba štátnu príslušnosť členského štátu, sa rieši výlučne odkazom na vnútroštátne právo dotknutého členského štátu.

81

Vzhľadom na to podľa ustálenej judikatúry platí, že hoci vymedzenie podmienok udelenia a straty štátnej príslušnosti členského štátu patrí v súlade s medzinárodným právom do právomoci každého členského štátu, táto právomoc sa musí vykonávať v súlade s právom Únie [rozsudky zo 7. júla 1992, Micheletti a i., C‑369/90 , EU:C:1992:295 , bod 10 ; z 2. marca 2010, Rottmann, C‑135/08 , EU:C:2010:104 , bod 45 , a z 5. septembra 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Strata dánskej štátnej príslušnosti), C‑689/21 , EU:C:2023:626 , bod 30 , ako aj citovaná judikatúra].

82

V tejto súvislosti treba hneď zamietnuť argumentáciu uvedenú na úvod Maltskou republikou, podľa ktorej musí byť preskúmanie postupov udeľovania štátnej príslušnosti členských štátov obmedzené, na rozdiel od preskúmania situácií straty alebo odňatia tejto štátnej príslušnosti, ktoré so sebou nesie odňatie práv vyplývajúcich osobe z práva Únie, na konštatovanie závažných porušení hodnôt alebo cieľov Únie, ktoré majú všeobecnú a systematickú povahu.

83

86

Právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, ktoré je priznané priamo každému občanovi Únie článkom 20 ods. 2 písm. a) a článkom 21 ods. 1 ZFEÚ, je súčasťou vytvorenia tohto priestoru bez vnútorných hraníc, pričom smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ( Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77 ; Mim. vyd. 05/005, s. 46), má podľa ustálenej judikatúry za cieľ zjednodušiť jeho výkon (rozsudky z 12. marca 2014, O. a B., C‑456/12 , EU:C:2014:135 , bod 35 ; z 18. decembra 2014, McCarthy a i., C‑202/13 , EU:C:2014:2450 , bod 31 , a z 22. februára 2024, Direcžia pentru Evidenža Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21 , EU:C:2024:143 , bod 37 ).

87

Toto právo je navyše konkrétne vyjadrené v článku 45 ZFEÚ týkajúcom sa voľného pohybu pracovníkov, v článku 49 ZFEÚ týkajúcom sa slobody usadiť sa a v článku 56 ZFEÚ týkajúcom sa slobodného poskytovania služieb [pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. novembra 2021, MH a ILA (Dôchodkové nároky v prípade konkurzu), C‑168/20 , EU:C:2021:907 , bod 61 a citovanú judikatúru].

88

Občania Únie majú ďalej politické práva, ktoré zaručujú ich účasť na demokratickom živote Únie, uvedené v článkoch 10 a 11 ZEÚ a konkretizované v článkoch 20, 22 a 24 ZFEÚ. Ide predovšetkým o právo predložiť iniciatívu občanov, právo predkladať petície Parlamentu, právo obrátiť sa na ombudsmana, právo obrátiť sa na inštitúcie a poradné orgány Únie v jednom z úradných jazykov Únie, ako aj právo voliť a byť volený vo voľbách do parlamentu, ako aj vo voľbách do orgánov miestnej samosprávy v členskom štáte, v ktorom majú občania bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu.

92

Pokiaľ ide o rozsah práv, ktoré sa spájajú s postavením občana Únie a ktoré sú uvedené v bodoch 86 až 90 tohto rozsudku, ako aj o okolnosť, že toto postavenie automaticky vyplýva z postavenia štátneho príslušníka členského štátu, Súdny dvor tiež opakovane rozhodol, že postavenie občana Únie predstavuje základné postavenie štátnych príslušníkov členských štátov [pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. septembra 2001, Grzelczyk, C‑184/99 , EU:C:2001:458 , bod 31 ; z 18. januára 2022, Wiener Landesregierung (Odvolanie prísľubu udelenia štátneho občianstva), C‑118/20 , EU:C:2022:34 , body 38 a 58 , ako aj z 5. septembra 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Strata dánskej štátnej príslušnosti), C‑689/21 , EU:C:2023:626 , body 29 a 38 a citovanú judikatúru].

93

Občianstvo Únie je teda jedným z hlavných prejavov solidarity, ktorá je samotným základom integračného procesu pripomenutého v bode 91 tohto rozsudku, a teda patrí do identity Únie ako vlastného právneho poriadku, ktorý členské štáty prijali na základe reciprocity (rozsudky z 15. júla 1964, Costa, 6/64 , EU:C:1964:66 , s. 1058 až 1060, a z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19 , EU:C:2021:1034 , bod 246 ).

94

Navyše podľa zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ prináleží každému členskému štátu najmä neprijať nijaké opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie [rozsudok zo 4. júla 2023, Meta Platforms a i. (Všeobecné podmienky používania sociálnej siete), C‑252/21 , EU:C:2023:537 , bod 53 ].

98

Pokiaľ ide o vytvorenie takéhoto osobitného vzťahu solidarity a lojality, z judikatúry pripomenutej v bode 81 tohto rozsudku vyplýva, že vymedzenie podmienok udelenia štátnej príslušnosti členského štátu nepatrí do právomoci Únie, ale do právomoci každého členského štátu, ktorý disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri výbere kritérií, ktoré sa majú uplatniť za predpokladu, že tieto kritériá sa uplatňujú v súlade s právom Únie.

99

Členský štát pritom zjavne porušuje požiadavku takéhoto osobitného vzťahu solidarity a lojality, ktorý sa vyznačuje reciprocitou práv a povinností medzi členským štátom a jeho štátnymi príslušníkmi, a narúša tým vzájomnú dôveru, na ktorej je založené občianstvo Únie, čím porušuje článok 20 ZFEÚ a zásadu lojálnej spolupráce zakotvenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ, keď zavádza a uplatňuje program naturalizácie založený na postupe, ktorý má transakčnú povahu medzi týmto istým členským štátom a osobami podávajúcimi žiadosť na základe tohto programu, podľa ktorého sa štátna príslušnosť uvedeného členského štátu, a teda postavenie občana Únie, v podstate udeľuje výmenou za vopred určené platby alebo investície.

100

Takýto program sa totiž podobá komercializácii udeľovania postavenia štátneho príslušníka členského štátu, a tým aj postavenia občana Únie, ktorá je nezlučiteľná s koncepciou tohto základného postavenia vyplývajúceho zo Zmlúv.

V prejednávanej veci z ustanovení upravujúcich program udeľovania občianstva investorom z roku 2020, pripomenutých v bode 24 tohto rozsudku, vyplýva, že podmienky, ktoré musia byť splnené na to, aby investor mohol požiadať o maltskú štátnu príslušnosť, sú po prvé zaplatenie príspevku 600000 alebo 750000 eur maltskej vláde, po druhé nadobudnutie nehnuteľnosti určenej na bývanie na Malte v minimálnej hodnote 700000 eur alebo prenájom nehnuteľnosti určenej na bývanie na Malte za minimálne ročné nájomné 16000 eur na minimálne 5 rokov, po tretie dar minimálne 10000 eur registrovanej filantropickej, kultúrnej, športovej, vedeckej, umeleckej mimovládnej organizácii alebo spoločnosti alebo mimovládnej organizácii alebo spoločnosti pôsobiacej v oblasti dobrých životných podmienok zvierat, alebo organizácii inak schválenej orgánmi verejnej moci, po štvrté legálny pobyt na Malte počas 36 mesiacov, pričom toto obdobie môže byť skrátené na 12 mesiacov, pokiaľ žiadateľ poskytne dodatočný príspevok najmenej 150000 eur, a po piate získanie potvrdenia oprávnenosti a povolenia podať žiadosť o naturalizáciu.

103

V prvom rade prvé tri podmienky stanovené ustanoveniami upravujúcimi program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 tak naznačujú, že platby alebo investície vo vopred určených minimálnych sumách majú v tomto programe rozhodujúce miesto, čo naznačuje, že tento program sa podobá komercializácii udeľovania štátneho občianstva členského štátu na základe postupu transakčnej povahy.

104

Treba však posúdiť, či takúto kvalifikáciu možno spochybniť inými podmienkami, ktorým podlieha udelenie maltskej štátnej príslušnosti v rámci systému udeľovania občianstva investorom z roku 2020.

108

Za týchto podmienok nemožno vzhľadom na veľmi obmedzenú prítomnosť na maltskom území, ktorá sa vyžaduje v rámci programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020, konštatovať, že Maltská republika považovala skutočný pobyt na tomto území za podstatné kritérium na účely udelenia štátnej príslušnosti tohto členského štátu v rámci uvedeného programu, ktoré dopĺňa kritérium vopred určených platieb alebo investícií uvedených v bode 103 tohto rozsudku.

109

Tento záver potvrdzuje na jednej strane okolnosť, že dĺžka obdobia legálneho pobytu predchádzajúceho udeleniu maltskej štátnej príslušnosti v rámci programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020 môže byť skrátená z troch rokov na jeden rok dodatočnou platbou vo výške 150000 eur, takže samotná podmienka týkajúca sa pobytu sa zdá byť úzko spojená s transakčnou povahou udeľovania maltskej štátnej príslušnosti v rámci tohto programu výmenou za vopred určené platby alebo investície.

110

Uvedený záver podporuje na druhej strane aj porovnanie, ktoré uskutočnila Komisia, programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020 s „bežným“ postupom naturalizácie podľa § 10 ods. 1 zákona o maltskom občianstve, ktorý vyžaduje, aby žiadatelia mali pobyt na Malte „počas“ obdobia dvanástich mesiacov pred podaním žiadosti o naturalizáciu, ale tiež najmenej štyri zo šiestich rokov bezprostredne predchádzajúcich tomuto dvanásťmesačnému obdobiu.

114

Cieľom týchto overení totiž nie je posúdiť, či situácia žiadateľa odôvodňuje udelenie maltskej štátnej príslušnosti, ale len určiť, či určité riadne identifikované riziká bránia udeleniu tejto štátnej príslušnosti napriek tomu, že žiadateľ je pripravený vykonať platby alebo investície umožňujúce splniť prvé tri podmienky uvedené v bode 102 tohto rozsudku. Z funkcie, ktorá je takto priznaná uvedeným overeniam, vyplýva, že majú za následok obmedzenie pôsobnosti programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020, avšak nie je tým spochybnená transakčná povaha tohto programu.

115

Maltská republika ďalej tvrdí, že program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 zohľadňuje určité hraničné určovatele pre žiadateľov, ako sú investície do miestneho hospodárstva, integrácia týchto žiadateľov do sociálnej štruktúry prostredníctvom ich investícií, alebo aj budúce väzby medzi uvedenými žiadateľmi a Maltskou republikou, ktoré by sa mohli vytvoriť po udelení tejto štátnej príslušnosti.

116

V tejto súvislosti na jednej strane žiadna skutočnosť v spise predloženom Súdnemu dvoru neumožňuje dospieť k záveru, že program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 vyžaduje osobitné a konkrétne preskúmanie relevantnosti určitých investícií na účely preukázania skutočnej existencie a intenzity väzieb žiadateľa s Maltskou republikou, alebo na účely umožnenia vytvorenia takýchto väzieb s týmto členským štátom, ktoré je odlišné od preskúmania splnenia podmienok stanovených v ustanoveniach upravujúcich tento program a pripomenutých v bode 102 tohto rozsudku.

Vo štvrtom a poslednom rade z výňatkov z internetových stránok oprávnených agentúr propagujúcich program udeľovania občianstva investorom z roku 2020, ktoré predložila Komisia v prílohe k žalobe, vyplýva, že tento program ponúkal potenciálnym žiadateľom „právo zdržiavať sa, študovať a pracovať v jednej z 27 krajín Únie“, ako aj „občianstvo krajiny [Únie] pre celú rodinu žiadateľa, vrátane slobodných a finančne závislých detí mladších ako 29 rokov, ako aj rodičov starších ako 55 rokov“. Hoci Maltská republika tvrdí, že činnosti súkromných tretích osôb nemožno pripísať maltským orgánom, nič to nemení na tom, že tento členský štát nespochybňuje, že tieto výňatky pochádzajú z internetových stránok oprávnených agentúr v rámci uplatňovania programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020, ktorí zohrávajú v tejto súvislosti zásadnú úlohu, keďže žiadosti o naturalizáciu v rámci tohto programu možno podávať len prostredníctvom týchto agentúr.

120

Maltská republika tak verejne predstavila program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 ako program naturalizácie, ktorý ponúka predovšetkým výhody vyplývajúce z občianstva Únie, najmä práva slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa v iných členských štátoch. Takáto propagácia programu prispieva k preukázaniu, že prostredníctvom tohto programu tento členský štát zaviedol postup transakčnej povahy, ktorý sa podobá komercializácii udelenia štátnej príslušnosti členského štátu, pričom na propagáciu tohto postupu využil práva vyplývajúce z postavenia občana Únie.

121

V dôsledku toho treba konštatovať, že Maltská republika si tým, že zaviedla a uplatňovala inštitucionalizovaný program udeľovania občianstva investorom z roku 2020, na základe článku 10 ods. 9 zákona o maltskom občianstve, ktorý zavádza transakčný postup naturalizácie výmenou za vopred určené platby alebo investície, a podobá sa tak na komercializáciu udeľovania štátnej príslušnosti členského štátu, a tým aj postavenia občana Únie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 20 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ.

2.

Maltská republika je povinná nahradiť trovy konania.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: angličtina.